CONSEIL DE L EMPIRE

d'une erreur que TinsufQsante définition des organes législatifs russes rend fréquente. Le précepte énoncé par Speransky est toujours en vigueur. La parole et les actes d'un souverain engagent et lui et ses successeurs. Les lois promulguées sont donc autant de garanties données aux sujets et on ne sait pas trop pourquoi l'on imposerait au gouvernement russe d'appeler « constitution » le résumé de ses lois et des règlements administratifs, alors que cette terminologie n'ajouterait aucun élément de stabilité. Ces lois, ces règlements se modifient certainement, en certain cas dans un sens régressif. Les constitutions occidentales assurent-elles davantage la continuité du mouvement en avant ? Sont-elles des obstacles aux actes arbitraires ?

C'est une observation que l'on peut placer après ce rapide examen du Conseil de l'Empire et qui se pourrait répéter après celui de tous les autres détails du gouvernement russe. La Russie a toute une organisation destinée à accomplir, autant que possible, les devoirs qui incombent à l'Etat, et qu'elle s'exagère peut-être, en garantissant les droits de l'individu. Que ces garanties soient de toute autre nature que celles auxquelles nous sommes accoutumés, rien n'est plus vrai. Le tout est de savoir si elles sont équivalentes, en tenant un compte exact du développement de la civilisation dans ses diverses classes.

Après le Conseil de l'Empire vient, hiérarchiquement, le Sénat. C'est ici surtout que l'analogie serait trompeuse. Par une bizarre interversion, il ressemble beaucoup plus aux Parlements de l'ancien régime que notre parlement actuel et n'a aucune des attributions de celui-ci. Il réunit la compétence

de notre Cour de cassation à celle de notre Cour des comptes et y ajoute celle de la Cour des comptes d'Italie, chargé qu'il est de la promulgation des lois. Il est encore la chambre héraldique de l'Empire, connaît des conflits d'attribution et est la plus haute juridiction administrative, comme il forme la plus haute des juridictions civiles et criminelles.

M. Anatole Leroy-Beaulieu attribue, peut-être avec raison, une assez singulière origine au Saint-Synode. D'après le savant écrivain, Pierre le Grand, en remplaçant le patriarche de Moscou par ce qu'il nomma d'abord le « Collège spirituel », était guidé surtout par le désir d'imiter ces conseils que le Régent avait mis à la place des ministres. Il est malaisé d'être un grand réformateur et de se tenir toujours éloigné des utopies, et il est très vraisemblable que Pierre III ait été frappé à son second voyage en France de cette idée de « polysydonies », qui excita tant d'espérances suivies de tant de déceptions. Il l'est plus encore que le fondateur de l'Empire n'a fait que trouver là un moyen de réaliser un plan qui lui était cher, supprimer ce patriarcat dont la puissance eût très facilement pu rivaliser avec la sienne. Il atteignit mieux que ce but égoïste, car il assura l'éternelle indépendance de l'Eglise russe. Un patriarche n'est qu'un homme, et rien n'assure que dans la suite des temps, la tiare patriarcale ne serait pas échue à un partisan de l'unité des églises qui eût replacé cette Eglise sous la domination spirituelle de la confession grecque, ou même à un homme corruptible qui eût fait servir son immense pouvoir à des vues incompatibles avec l'autonomie de cette Eglise. Rien de cela n'est plus à craindre lorsqu'il faudrait, pour qu'il y eût un danger, que

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cette chimère ou celte faute fussent partagées par toute une réunion de prélats. G*est de cette réforme que date Tunion intime entre le gouvernement impérial et la religion orthodoxe, union si parfaite que la distinction est incertaine entre le patriotisme et la foi d'un Russe. Un résultat plus grand encore lui était réservé. Ce n'est pas seulement d'un patriarche étranger que le Saint-Synode rend la foi indépendanle, mais du pouvoir impérial lui-même. Si jamais l'autorité civile tâchait de détourner l'Eglise de sa vraie voie, ne trouverait-il pas dans l'organisation actuelle un obstacle autrement difficile à renverser que ne le serait une individualité.

Le Saint-Synode n'a d'ailleurs qu'hérité du patriarche moscovite. Il administre l'Eglise, veille à sa discipline, en défend les intérêts. En matière de dogme, il ne décide rien. Seule, la réunion des prélats orthodoxes pourrait ajouter ou retrancher quelque chose à la liste des articles de foi d'une Eglise qui met sa fierté dans son immutabilité. Aussi, la part qui est réservée au pouvoir civil dans ses actes comme dans ses délibérations est-elle toute naturelle. Tant bien au point de vue de la doctrine du droit divin qui impose à l'oint du Seigneur, comme le premier de ses devoirs, la protection et la défense de l'Eglise qui Ta sacré, qu'à celui de la doctrine simplement politique où l'Etat ne peut se désintéresser de la conduite temporelle de l'Eglise, cette intervention est inévitable.

Les membres du Saint-Synode le sont, les uns par droit de leur charge comme l'exarque de Géorgie, les métropolites de KiefF, Moscou et Saint-Pétersbourg, ce dernier siège donnant la présidence à son titulaire, les autres par la nomination de S. M. Ces derniers sont actuellement les archevêques de Finlande, de Novgorod, de Varsovie, l'évêque de Yoronèje, MM8'* Hermann et Markell. Le procureur général, ce fonctionnaire qui représente directement la personne de Sa Majesté, est M. Pobédonotseff.

Son rôle est important et ne peut que Têtre, non seulement à cause de Fauguste personne dont il est le délégué, mais parce qu'il représente la société civile, ce côté temporel dont ne sauraient se détacher les choses spirituelles sans devenir à peu près des abstractions. Aussi, cette importance varie suivant la nature des affaires soumises au Saint-Synode. La justice ecclésiastique, la censure qu'exerce le clergé sur les diverses publications intéressent assez faiblement la société laïque. Par suite, le procureur se borne à émettre son avis. Les écoles qu'entretient le clergé, au contraire, formeront des hommes que le clergé n'absorbera pas tous. La société doit savoir quelle empreinte on y donne aux générations dont le rôle cominencera bientôt. Les finances ne peuvent être entièrement confiées aux soins d'hommes vénérables que leur caractère rend impropres à les bien gérer. Le gouvernement ne saurait se désintéresser de l'emploi donné à ses libéralités sans limites auxquelles toutes les classes de la nation sont toujours prêtes. Il s'ensuit que les écoles et les ressources financières du clergé sont administrées à peu près entièrement par le procureur général. Enfin, le synode est une cour de justice dans bien des cas que nous réservons à nos tribunaux. Gomment le pouvoir civil n'interviendrait-il pas ? Dans les instances en divorce, par exemple, ne doit-il pas être l'avocat des intérêts de la société, comme l'est chez nous le ministère public ?

En totalisant tout cela et en n'oubliant pas que l'Eglise russe, vraiment nationale, ne cherche ni ne trouve au dehors une aide contre le pouvoir laïque, on peut affirmer sans crainte d'erreur qu'elle est autant sous la dépendance de ce pouvoir que l'Eglise romaine l'est en France.

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Le quatrième corps de TKlat est le Comité des Ministres. Nous trouvions tout à l'heure un souvenir de l'organisation que Philippe d'Orléans avait donnée aux ministères. Elle n'a persisté que pour le Saint-Synode, et partout ailleurs on en est revenu aux ministres. Cette même mesure, qui supprima les conseils pour remettre des individus à la place qu'ils avaient occupée quelque temps, fut plutôt un retour en arrière qu'un pas en avant.

Ce n'est guère que sous Louis XIV que les ministres prirent l'importance qu'ils ont eue jusqu'à la Révolution. Jusqu'au Grand Roi, en cette qualité de ministres, ils étaient des commis supérieurs. Ils ne la cumulaient pas forcément avec le titre de secrétaire d'État et celui-ci, qui existait séparément, ne leur eût pas apporté un grand prestige. Il exprimait alors une réalité, désignant cette fonction que remplirent jusqu'au XVP siècle les clercs du secret. La Russie a conservé ces deux choses, la distinction entre ministres et secrétaires d'Etat et la nature exclusivement administrative des fonctions ministérielles. Des ministres actuels, ceux de la Guerre, des Voies de Communication, de l'Agriculture, de la Justice et des Finances ne sont pas Secrétaires d'Etat. A la tête des diverses sections des bureaux du Conseil de l'Empire, se trouvent au contraire des Secrétaires d'Etat. En somme, ce mot, qui ne répond plus chez nous à une réalité, qui n'y désigne que ce que les anthropologistes nomment une sur\'ivance, a gardé en Russie sa signification originelle.

Le Comité des Ministres ne rappelle en rien notre Conseil des Ministres. La responsabilité solidaire n'existe pas. Les ministres sont les chefs de leur administration, les plus hauts

fonctionnaires de leur département, et c'est tout. Ils ne sont pas a le gouvernement ». Bien des questions se présentent, pourtant, qui intéressent deux ou plusieurs d'entre eux et doivent, par suite, être traitées collectivement. Dans d'autres, l'avis de tel ministre est utile à recueillir sur tel point qui n'est pas de son ressort, mais qui rentre dans sa compétence personnelle. Enfin, la haute dignité dont ils sont revêtus est au moins une présomption de haute capacité et l'utilité de réunions où chacun d'eux puisse émettre ses vues est évidente. De là, ce Comité des Ministres qui, si l'on voulait absolument lui trouver un analogue, devrait être rapproché du Conseil Privé qu'avait fondé Napoléon III. D'autres personnes peuvent en faire partie, et le cas se présente toujours pour les membres les plus âgés de la famille impériale, souvent pour les anciens ministres. C'est parmi ces derniers, jamais parmi les ministres en fonctions, qu'est choisi le président du Comité. Celui-ci est donc purement un organe consultatif comme les ministres sont, de par la loi très explicite, les agents d'exécution des volontés de l'Empereur. C'est la division entre eux des diverses branches de l'activité nationale qui peut nous intéresser. Elle nous donnera en même temps un cadre tout naturel, un plan tout tracé pour étudier les manifestations de cette activité. Les différents ministères sont :

La Cour Impériale.

Les Finances.

L'Agriculture.

Les Voies de Communication.

L'Intérieur.

La Justice.

L'Instruction Publique.

Les Affaires étrangères.

La Guerre.

La Marine.

COMITE DES MIIHISTRES 37

A côté d*eux se placent le contrôle de TErapire, la chancellerie des établissements de l'impératrice Marie et la charge de procureur général du Saint-Synode, qui donnent à leurs titulaires les prérogatives ministérielles. Nous devons les laisser en dehors de notre étude, de même que la Guerre, la Marine et les Affaires étrangères. A moins de posséder une compétence qui n'est pas la nôtre, qu'en peut-on dire qui ne se réduise à une nomenclature ou à des chiffres de statistique ?

En revanche, le ministère de la Cour nous donnera l'organisation de la chancellerie privée de S. M. Aux Finances, en dehors des données purement financières, nous trouverons dans la section « Commerce et manufacture », l'état présent de la Russie économique, comme celui de la Russie agricole prendra sa place naturelle au ministère de l'Agriculture et des Apanages. Les chiffres des Voies de communication nous* diront l'incroyable progrès fait récemment par l'outillage du pays et les œuvres gigantesques qu'on prépare. Les rouages de l'administration civile, l'organisation provinciale et municipale appartiennent au ministère de l'Intérieur. C'est aussi de lui, en commun avec celui de la Justice, que relèvent les institutions paysannes si curieuses, mais, grâce à M. Leroy- Beaulieu et à ^L Mackensie-Wallace, trop connues pour que nous redisions ce que nous en avons écrit il y a dix ans. En revanche, au ministère de la Justice se rattache directement le Droit Civil russe qu'il n'est pas sans intérêt de résumer. L'Instruction Publique ne peut guère nous donner que des statistiques, mais celles-ci ne sont-elles pas le signe le plus sûr de la marche rapide ou lente du progrès intellectuel populaire, de l'éveil à la civilisation de cette masse humaine innombrable, que nous ont trop cachée jusqu'ici les classes européanisées, et qui est la vraie Russie, la Russie russe ?

Les ministères oflrent tous un trait commun qu'il est nécessaire de relever. Ils sont tous soumis à une loi très

explicite, et parfaitement impërative, qui règle leur fonctionnement dans le moindre détail, définit leurs attributions et limite absolument le pouvoir ministériel. Nous sommes, nous Occidentaux, très fiers de nos constitutions et, à nos yeux, le Gode Napoléon est un invincible palladium des droits privés. Il faut cependant reconnaître que les bornes que ne saurait franchir Tautorité ministérielle sont assez mal indi quées chez nous. Que doit faire un ministre et, surtout, que doit-il ne pas faire ? La constitution de 1875 n'en dit rien. Celle du second Empire, pas davantage. Certes, la responsabilité ministérielle répond à l'objection, puisqu'on peut admettre que les ministres ont tous les droits si le Parlement les approuve, n'en ont aucun s'il leur refuse sa confiance. Ce sont là des limites qui manquent de précision et qui sont singulièrement impropres à rassurer les citoyens. Trois réflexions ne s'imposent-elles pas ? Avant tout, il s'agit d'un contrôle post hoc, qui ne peut empêcher les actes arbitraires . De plus, comme sanction au blâme que votera le Parlement souverain, il n'y a que la démission, la révocation, si l'on veut, des ministres, et ce n'est qu'une réparation illusoire à la partie lésée, activement ou passivement.

Enfin, que devient cette prétention à la supériorité des pays de droit écrit et codifié ? On est forcé de répondre, ce qui est parfaitement vrai d'ailleurs, que ces abus qu'on pourrait craindre ne se produisent pas, que les mœurs, les coutumes, et aussi le rapprochement de divers textes de lois ou de règlements sont d'accord pour les empêcher. C'est précisément aussi vrai pour le gouvernement personnel, et cela amène à énoncer une fois de plus cette grande vérité politique, qu'on ne doit jamais condamner un régime d'après les abus que son organisation rend possible, mais uniquement d'après ceux qu'il commet.

:ministere de la cour impériale

Dans les multiples fonctions du souverain, il en est qu'il ne peut qu'exercer directement. Telles, par exemple, la « représentation », les cérémonies. Leur ensemble absorbe toute son activité et il ne peut en distraire la moindre parcelle pour veiller à des détails d'ordre inférieur, mais nécessaire. De là est venue la création du ministère de la Cour, aidant l'Empereur dans certaines occasions, remplaçant l'impossible surveillance impériale dans d'autres.

Il existe en Angleterre, sous une dénomination différente, mais le fait que son titulaire est solidaire du cabinet démontre sufRsamment qu'il est vraiment ministre, et non un grand maître de la cour ou un intendant de la liste civile. En Italie et en Angleterre, le Ministre de la Cour partage avec le Préfet de la Cour et le premier aide de camp les soins qui lui incombent tous en Russie. En Autriche, il est en même temps ministre des Affaires étrangères. En Prusse, enfin, il est aussi revêtu d'une juridiction héraldique.

En Russie, le ministère de la Cour fut chargé lors de son organisation, en 1856, de l'administration de la Maison Impériale, de la surintendance des Apanages, de la direction du cabinet. La nouvelle organisation du 1®*^ janvier 1885 a ainsi délimité ses attributions :

Le ministère de la Cour comprend la chancellerie du ministre, son cabinet, le chapitre des Ordres, le département des apanages, le contrôle de service médical et la haute main sur celui du grand Maréchal, l'expédition des affaires decéré-

monial, les livrées, les chasses impériales, la chapelle de la cour, Tadministration des terres personnelles de la principauté de Lowitz, les musées et, en somme, les beaux-arts.

Le ministre est le chef tle toutes les affaires de la cour. Il est en même temps directeur des apanages et chancelier des Ordres impériaux. En cette dernière qualité, il assiste au comité qui examine les projets de récompense. Placé sous la dépendance directe de S. M. I., il ne rend compte qu*à elle de son administration. Les fonctionnaires de son département reçoivent par lui, et par lui seul, les volontés souveraines. Contre ses actes, aucune plainte ne peut être adressée au Sénat et tout recours doit être présenté à la Chancellerie privée de S. M.

Le ministre a un aide, comme d'ailleurs la plupart de ses collègues, et commande à un personnel extrêmement nombreux, où figurent de hauts dignitaires et qui forment comme le cadre permanent de cette véritable armée de fonctionnaires honorifiques qui sont les chambellans, écuyers, etc.

Ce sont d'abord les premières charges, grands maîtres de la cour, grand échanson, grands chambellans, grands écuyers. Puis, les secondes charges, écuyers, maîtres de la cour, veneurs, seconds grands maîtres des cérémonies. Nous comptons 13 des premières, 12 des secondes, mais à côté d'elles, sont les « en fonctions de... », au nombre de 50. Les troisièmes charges, maîtres de cérémonies, ont 7 titulaires et 7 a en fonction ». Les chambellans, au nombre de 170, les gentilshommes de la chambre, qui dépassent celui de 350, forment, on le voit, une véritable armée. C'est en nous occupant du tableau des rangs que nous pourrons apprécier la portée sociale de cette hiérarchie de cour. Mais il est d'abord évident qu'ils font plus qu'ajouter à « l'éclat du trône ». La distribution de ces titres, les promotions aux titres supérieurs ne sont pas ' pour diminuer l'importance du ministre qui en est chargé.