Lois des 12 juin 1893, 9 avril 18y8, 30 mars

En droit, elle se réduit à deux textes; en fait, elle se réduit à peu près à rien.

Le premier de ces textes est la loi du 13 avril 1850 « relative a V assaini ssemenl des logements insalubres ». Assainir les lotrements insalubres, il est impossible de rien imaginer qui réponde mieux aux exigences de la santé publique. Les intentions des législateurs de 1850 étaient sans conteste excellentes. Mais ils ont manqué de hardiesse et de logique; retenus par un respect excessif de la propriété et des franchises locales, probablement aussi par la crainte d'augmenter l'autorité du pouvoir central, ils ont fait une œuvre stérile. Un homme de grand sens et de grand cœur, dont la France entoure aujourd'hui la vieillesse de vénération et de reconnaissance, Théophile Roussel, avait vu la vérité, il représentait la Lozère à l'Assemblée législative, comme il la représente encore au Sénat*. Il annonçait dès lors l'échec fatal de la loi :

Les conseils municipaux sont libres d'exécuter la loi ou de ne pas rext'cutor. Pour que vous soyez assurés que Tainélioration que tout le monde admet comme nécessaire» indispensable, urgente, sera réalisée, il faut qu'un conseil municipal ait jugé utile, convenable de s'en occuper; rien ne Vy forcera. Avec une telle loi, que faites-vous? Assurément vous ne faites rien. Si vous ne donnez pas à la loi un caractère impératif, soyez assurés que dans la plupart des communes, personne ne saisira le conseil municipal; la question ne sera mAme pas discutée. Tout le monde sait quelle est l'apathie des municipalités; avec la faculté pour elles de faire ou de ne rien faire, il y a pleine certitude que rien ne sera fait.

Théophile Roussel avait mis le doigt sur le défaut capital de la loi. Elle ne pouvait être utilement appliquée (jue par des agents d'exécution à la fois compétents et indépendants, et elle avait remis ses destinées entre les mains des conseils municipaux, qui n'ont en pareille matière ni compétence, ni indépendance. Comment avait-on pu espérer que ces conseils, pour servir les intérêts d'une hygiène publique sur laquelle ils avaient les notions les plus vagues, allaient, sans y être con-

1. Ceci était imprimé lorsque Théophile Roussel est mort, le 27 septembre 1U03.

traints, imposer ennuis et dépenses à des électeurs sur les revanches possibles desquels ils avaient des données très positives? Comment avait on pu rêver qu'un tel phénomène, si extraordinaire, si invraisemblalc, deviendrait la règle dans les 36000 communes de France? Car les campagnards ne doivent pas être oubliés. Sans doute, il est nécessaire de désencombrer le logement de l'ouvrier des villes, de donner à ce logement de l'air, de la lumière, de l'eau, dos moyens rapides et salubres d'évacuation; mais il est utile aussi d'assainir l'habitation rurale, la maison basse, presque sans ouvertures, si souvent construite en contre-bas de la route dont elle subit toutes les impuretés. La loi pour « l'assainissement des logenienls insalubres » ne fit rien de tout cela. Elle ne fut pas exécutée. Les commissions qu'elle avait instituées fonctionnèrent tant bien que mal, plutôt mal que bien, dans une dizaine de villes '. Partout ailleurs on s'abstint même de les nommer ^ Vainement au Sénat, lors de la discussion de la loi de 1902, essayât onde faire revivre celle de 1850 : c'était un cadavre trop vieux pour être galvanisé.

Notre second texte est dans la loi du 5 avril 1884 (( sur Vorfjatiisation municipale ». Cette loi déclare que la police municipale, qui a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté et la salubrité, comprend notamment le soin de prévenir par des précautions convenables et celui do faire cesser les maladies épidémiques'.

1. Quatre h cinq en iS83 (Rapporl de M. Mazc, dêpulé. au nom d'une commission chargée d'examiner une proposition de M. Nadaud sur Tassainissemcnl des logements insalubres. Cité par le D' A.-J. Martin, Recueil des travaux du Comité consultatif d^hygiène publique de France, t. XIV, p. 83.) A Paris, la commission des logements insalubres a rendu de réels services. Mais Paris a toujours donné l'exemple en matière d'hygiène publique, et on ne saurait tirer argument de ce qui s'y passe pour l'étendre à l'ensemble du pays.

2. Le i février 1897, au Sénat, M. Cordclet a raconté qu'étant maire du Mans il a tenté de constituer une cuinmission des logements insalubres:

• Je l'ai contituée sans trop de peine, mais elle n'a jamais eu d'existence réelle; elle n'a jamais pu fonction n«.M*.

• M. Barbey. — C'est partout comme c» la.

« M, Cordelet. — Elle a été arrêtée par toutes sortes de considérations que vous devinez bien. En réalité je n'en ai rien obtenu et il n'a été rien fait. - {Journal officiel, 3 février 1897, p. 90.)

3. Voir le texte «les articles d»> la loi de 1884 à l'Annexe VU, note sur l'article 1" de la loi du V.\ ft-vricr 1902, p. I9S.

Voilà encore un excellent programme. Mais ce n'est qu'un programme. La loi ne donne au maire aucun pouvoir effectif, ni pour assurer la salubrité, ni pour combattre les épidémies. Cela est aisé à démontrer.

Les décisions qu'aurait à prendre le maire sont, ou bien des mesures collectives, intéressant tout ou partie de la commune, ou bien des injonctions faites à des particuliers.

Pour les mesures collectives, tout dépendra, comme pour l'exécution de la loi de 1830, de la bonne volonté des conseils municipaux. Il n'y a pas en effet une d'elles dont Texécution ne coûte quelque chose. Or, si c'est au maire de prononcer la prescription, c'est au conseil municipal qu'il appartient de voter la dépense. Toutes les chances sont pour que le conseil, dont l'éducation hygiénique est insuffisante, soit plus sensible au mal, certain et immédiat, de la dépense, qu'au bénéfice, futur et éventuel, delà préservation sanitaire. Si donc rien n'oblige les conseillers municipaux à voter cette dépense, ils ne la voteront pas, et le maire dépend d'eux, comme eux mêmes dépendent des contribuables.

Au cours de l'épidémie de 1884, le choléra éclate dans un bourg du littoral normand. Le maire, très zélé, demande du secours. Le médecin des épidémies, un de mes amis, arrive, et il se présente muni d'une lettre de l'inspecteur général des services sanitaires et d'une dépêche ministérielle l'autorisant à ordonner les mesures qu'il jugerait nécessaires. Sa première prescription est d'isoler immédiatement les malades. Il n'y a pas d'hôpital dans celte bourgade; mais il y a un casino, inutilisé; il n'est ouvert qu'on été, et l'on est en novembre; le temps ne manquera pas, le mal vaincu, pour désinfecter le local. « Il faut occuper le casino », dit le médecin. Le maire, docile, prend un arrêté de réquisition. Là-dessus, le préfet survient. S'il y a plus tard des indemnités à payer, qui les paiera? demande-t-il. Le conseil municii)al en a-t-il délibéré? » Le maire dut avouer que le conseil municipal n'avait pas été réuni, et qu'il était fort peu présumablc qu'il consentît h s'engager dans les aléas qu'il faudrait bien lui faire envisager. « La dépense, reprit le préfet, n'est obligatoire ni pour le département ni pour la commune.

S'il y a des indemnités à payer, si elles sont considérables, quelle sera votre situation à vous, maire, qui aurez requis; à vous, médecin des épidémies, qui aurez exigé cette réquisition; à moi, préfet, qui Taurai sanctionnée? » L'arrêté municipal fut déchiré; des contagions, des morts, se produisirent, que l'isolement des malades eût évitées.

Si le maire est ainsi désarmé en temps d'épidémie, que sera ce en temps normal? Je suppose, ce qui est presque toujours vrai, un maire ayant le sentiment de ses devoirs; je le suppose même ardent pour le bien; je le suppose encore intelligont, instruit, au courant des exigences légitimes de Thygicne... (je sors peut être un peu, ici, de la généralité des cas)... que peut il? 11 ne peut, sans l'assentiment de son conseil municipal, ni donner de leau pure à sa commune qui boit une eau suspecte et où la fièvre typhoïde est endémique, ni engager les dépenses nécessaires pour enlever les matières usées qui stagnent sur le sol, Timprcgnent et l'empoisonnent. Que signi fient alors ses attributions de police municipale? Que signifie l'obligation que lui fait la loi de « prévenir par des précautions convenables les épidémies »? Quelles précautions devrait il prendre autres que celles qu'il n'a pas le moyen de prendre?

Son pouvoir sera-t-il plus efficace quand les mesures qu'il aura prescrites, au lieu d'avoir un caractère collectif, devront être exécutées par des particuliers?

La jurisprudence défendra énergiquement les intérêts du propriétaire contre ceux de l'hygiène publique. Si le maire ordonne à un propriétaire, dont l'immeuble est occupé par des locataires nombreux, de fournir de l'eau h ces locataires, la jurisprudence répondra : a Vous avez excédé vos pouvoirs. La présence de l'eau n'est pas une condition essentielle de la salubrité de l'habitation *. » Si le propriétaire possède un puits sans écoulement (jui infecte le voisinage, autour duquel sévit la lièvre typhoïde, et que le maire lui ordonne de combler ce

1. Porle allcinte au droit de proi)riélc rarrèté (jui enjoint au propriétaire d'amener Peau dans une maison particulière. Ce n'est pas la un moyen intéressant la salul)ritê publique, mais seulement le bien-être et la commodité des locataires. (Paris, 1 février i8«o.)

puits, la jurisprudence répondra : « Vous avez excédé vos pouvoirs. Vous pouviez prescrire au propriétaire de faire cesser l'insalubrité de son puits; vous ne pouviez pas lui prescrire de le combler *. » Ici vraiment la subtilité passe les bornes. Voici une flaque d'eau insalubre; le maire peut ordonner la disparition de Tinsalubrité, mais il ne peut pas ordonner la disparition de la flaque. Il est vrai que Tinsalubrité, ne provenant que de l'existence de la flaque, ne peut disparaître que par la suppression de la flaque : il n'importe; il fallait laisser le propriétaire faire cette belle découverte, et si ce propriétaire tient à sa flaque, s'il résiste à l'injonction du maire, s'il est poursuivi pour contravention, il sera acquitté et le maire sera convaincu d'arbitraire 1 N'est-il pas cependant évident qu'en imposant au maire le devoir de veiller à la salubrité, la loi lui reconnaissait du même coup le droit de prescrire les actes propres à garantir cette salubrité? Donner et retenir ne vaut, dit un vieux brocard; c'est retirer d'une main ce qu'on livre de l'autre que de dire au maire qu'il prendra des mesures sanitaires, et de mettre l'exécution de ces mesures à la merci de toutes les expériences que voudront tenter l'ignorance, la fantaisie ou la mauvaise foi des particuliers. Mais jusqu'ici la jurisprudence s'est montrée beaucoup plus soucieuse de défendre la propriété, qui est le lot d'un petit nombre, que de protéger la santé publique, à laquelle la société tout entière, et particu* lièrement les pauvres et les faibles, sont intéressés. La vieille définition de la propriété : Jus ulendi et abuiendi est exacte à la rigueur : le droit du propriétaire à l'usage et à l'abus opprime le droit de tous à la vie *.

Ainsi notre maire hygiéniste, oiseau rare, devra se recon-

\. La disposition de Tarrêlé qui prescrit la suppression du puits absorbant comme moyen d*eD faire disparaître les émanations constitue une atteinte au droit de propriété et un abus de pouvoir. La loi de 188 i a chargé les maires de prévenir par des précautions convenables les maladies épidémiques, mais ne les a pas autorisés à déterminer la nature des travaux à efîectuer. (Cassation, 25 juillet i835.)

2. • Il s'agit de savoir — a dit M. Waldeck-Rousscau au Sénat le U décembre 1900, au cours de la discussion du projet de loi pour la protection de la santé publique — si la liberté iUimitée du propriétaire doit ou non prévaloir sur l'intérêt et les droits de Tuniversalité des cilovens. •

naître impuissant. Les travaux nécessaires à la sauvegarde de la santé publique, il ne pourra les imposer, ni à la commune, ni aux particuliers. La loi lui a bien ordonné de défendre la salubrité; seulement, en vue de celte défense, elle n'a mis entre ses mains qu'une arme sans force el sans portée : telum imbelle sine ictu.

Mais le préfet? mais les conseils d'hygiène? mais les médecins des épidémies? mais l'Étal?

J'ai déjà dit que la loi a rattaché Thygiène à la poh'ce municipale. Pour combattre les maladies transmissibles, pour travailler à l'assainissement du pays, le préfet n'a pas de pouvoirs propres. Les conseils d'hygiène, sans autorité, sans budget, se sont découragés; dans nombre de départements ils ne se réunissent plus. Les médecins des épidémies sont désireux de bien faire, mais ils ne peuvent que signaler les faits, recom mander les dispositions à prendre, et la plupart du t^mps aucune suite pratique n'est donnée à leurs conseils. L'État, lui aussi, ne peut procéder que par voie de conseils : ses seuls pouvoirs effectifs en matière sanitaire sont les pouvoirs intermittents, éphémères, que lui donne la loi de 1822.

Concluons qu'en France, dans la patrie de Pasteur, il n'existait i)as avant la loi de 1902 de législation sanitaire générale.

Cependant les circonstances démographiques sont telles dans notre pays qu'il n'en est peut-être aucun où une législation protectrice de la santé soit plus désirable, plus justifiée, plus urgente.

On parle couramment de la dépopulation de la France. En employant ce terme, on veut dire que la population française croît beaucoup plus lentement que celle des autres pays. C'est en effet par comparaison que se classent les peuples. Une nation recule si elle reste stationnaire, tandis que des nations voisines et rivales avancent; elle recule encore, môme avançant, si elle avance moins que ses voisines et rivales. Pour mesurer la force d'expansion d'une race, il ne faut pas considérer le taux de sa natalité tout seul, ni celui de sa mortalité tout seul, mais bien l'écart existant entre l'un et l'autre. Il n'importe pas grandement, au point de vue uniquement

démographique, qu'une nation ail une mortalité élevée, si chez elle la natalité est beaucoup plus élevée encore, et elle n'a pas grandement à craindre une réduction de la natalité à laquelle correspond une réduction égale ou supérieure de la mortalité*.

Quelle est à cet égard la situation de la France?

Je reproduis ci-dessous les courbes de la natalité et de la mortalité en France de 1872 à 1901. L'on observera que celle de la natalité fait une chute rapide, sans que celle de la mortalité s'abaisse d'autant, de sorte que les deux courbes se rapprochent jusqu'à se confondre. Cinq années même (en 1890, 1891, 1892, 1895, 1900) la mortalité a été supérieure à la natalité.

LA HATMITE LTIA WORTAUTE IW FWAHCL frqportion p pur 1000 habilinU .

Sans doute, rabaissement de la natalité n'est pas un phénomène spécial à la France. On l'observe dans la majorité des

1. En Hongrie, pendant une période de vingt-cinq ans, de 1875 à 1900, la moyenne de la mortalité annuelle a atteint le chiffre énorme de 32,7 pour mille habitants, mais le taux moyen de la natalité a été de 42,9. L*écarl entre ces deux nombres, lequel chiffre l'augmentation de la population, est de 10,2 par mille habitants et par an. Inversement, pendant la môme période, en Angleterre, la moyenne du taux de la natalité s'est abaissée à 31,1; mais le taux moyen de la mortalité n'a été que de 19,1, ce qui laisse, en faveur de Taugmentalion de la population, un écart de 12 par mille habitants et par an. En Norvège, même période, natalité : 30,1; mortalité : 15,8.

pays crEurope. Mais dans les autres pays, dans ceux surtout qui nous intéressent le plus, la réduction de la natalité est compensée par une réduction de la mortalité, de sorte que l'écart entre le taux de l'une et le taux de l'autre reste sensiblement le même. La race conserve la même force d'expansion, et la mortalité comme la morbidité étant moindres, elle l'exerce dans des conditions meilleures.

J ai relevé l'écart entre la natalité et la mortalité pendant la dernière période décennale, de 1891 à 1900, dans cinq pays d'Europe : l'Allemagne, l'Angleterre, l'Autriche, l'Italie et la France. Cet écart est figuré dans le grophique ci-dessous.