LA DÉCENTRALISATION ADMINISTRATIVE

année (17 février 1^00), qui est la règle fondamentale et organique de notre régime administratif.

Mais avant d'étudier cette Loi de pluviôse, il convient d'emprunter il la Constitution de l'an VIH deux articles qui, eux aussi, ont survécu aux règles éphémères de l'ordre purement politique, tant ils exprimaient avec exactitude la conception qui était alors et qui est demeurée dans les esprits : ces dispositions révèlent l'idée générale qui va tout dominer.

« Art. .52. Soas la dirertion dfs Consuls, un Coiispil d'Elat est chargé de rédiger les projets de lois, et de rhoudri- les difficultés qui s'élèvent en matihe administrative. » Ainsi renaît le Conseil d'État, chargé de " résoudre les difficultés » c'est-à-dire c souverain juge " en matière administrative. On dit ici, avec une certaine candeur, au peuple français qui trouve cela tout naturel, que le gouvernement prend '< sous sa direction » l'autorité chargée de juger ses propres actes. Aujourd'hui on y mettrait plus de formes ; on serait fort mal venu à prétendre que le conseil d'État rend la justice « sous la direction » du pouvoir central. Mais au fond qu'y a-t-il de changé?

Voilà donc le Conseil d'État de Richelieu et de Louis XIV qui reparait. La Constituante l'avait ressuscité une première fois; mais elle n'en avait restauré que le nom, attribuant ce titre dérisoire au conseil des ministres lui-même. C'est donc un progrès que ce retour à une institution régulière en la forme et stable dans son personnel : il reste à voir quelles en sont les attributions. Or, nous devons faire remarquer que l'esprit centralisateur de la loi moderne nous a conduits au-delà même de l'Ancien Régime. En effet, on a transformé en règle ce qui n'avait que le caractère d'une exception fondée sur la raison d'État. En effet, les légistes de l'ancienne France avaient imaginé un principe dit de « justice retenue », qui cadrait assez bien avec l'idée du pouvoir absolu résidant en la personne du roi : en vertu de cette inaliénal)le plénitude de juridiction, le roi conservait le droit de juger « en conseil ». Que s'il y avait excès, si les « évocations » devenaient abusives, des remontrances s'élevaient du sein des Parlements, de la Cour des Comptes, de la Cour des Aides,

234 LA SCIENCE SOaALE.

c'est-à-dire des juridictions ordinaires auxquelles l'antique usaae avait conféré le titre de i< Cours souveraines » . C'était en soi une faible barrière, il est vrai, mais qui trouvait néanmoins une grande force dans l'opinion. Il était réservé au législateur moderne de conférer au chef du gouvernement l'autorité suprême ordinaii'e en matière administrative, de l'établir juge de droit commun, et cela par voie d'institution régulière et constitutionnelle.

Et il faut noter que le rétablissement du Conseil d'État n'a pas mis fin à cette juridiction ministérielle, que nos légistes ont, au contraire, conservée avec un pieu.x respect. Les ministres sont demeurés et demeurent, eux aussi. Juges de droit romniun au premier degré. De telle sorte qu'en matière administrative le ministre est juge en premier ressort, et le chef de l'État en appel.

Du moins, les décrets <( au contentieux » du chef du gouvernement sont préparés par le (Conseil d'Étnt, qui constitue une institution de forme régulière, tandis que les arrêtés des ministres sont l'œuvre de cette Bureaucratie appelée à se juger ellemême. Jamais un législateur n'eût osé coucher sur le papier de pareilles règles : on sait que la juridiction ministérielle est l'oeuvre de la jurisprudence. On se souvient, en effet, que la constitution de l'an 111 ayant cru devoir abolir jusqu'au nom de Conseil d'État, comme pour se débarrasser d'un fantôme encore importun, les légistes ont maintenu au profit des ministres isolément, la juridiction que la Constituante leur avait attribuée en corps , sous ce nom fallacieux de Conseil d'État : et ils se sont liien gardés, une fois le Conseil d'État restauré, de lui rendre son liéritage et d'en dépouiller les ministres usurpateurs. C'est donc bien une institution nouvelle, une œuvre propre au droit nouveau, que cette incroyable y?</7V//c^/on ministérielle.

Il y avait, dans l'ancien régime, des traditions qui ne valaient rien : on les a fixées à litre de règles positives; et en même temps, on en a créé d'autres plus détestables encore. Comment s'en étonner si, dans les esprits, inconsciemment sans doute mais trop sûrement, les mêmes idées subsistent? Certes, nous ne

LA fJÉCE.NTRALISATIO.N" ADMIMSTRATnT.

prétendons pas ici faire valoir Tancicn rétrime ; nous entendons, au contraire, en dénoncer la persistance et ragirravation.

On va voir que, dans la matière qui nous occupe, il y a eu si peu de chanjt^ements véritables en France, depuis 1789, que les réformes en apparence les plus décisives, sont elles-mêmes frappées d'impuissance. Ainsi, la constitution de l'an Vfll se terminait par un article fameux, l'art. 75. Cet article a été abrogé en 1870, dans un moment d'entraînement politique, et il faut dire que, s il n'eût été sabré par décret, il n'aurait sans doute pas disparu depuis. Or, cette abro.i.'-ation n'a produit en définitive aucun résultat. Voici cet article : " Art. 75. Les agents du gouvernement autres que les ministres ne peuvent être poursuivis pour des faits relatifs à leurs fonctions qu'en vertu d'une décision du Conseil d'État; en ce cas. la poursuite a lieu devant les tribunaux ordinaires. » Jamais aucune poursuitf n'a lieu pas plus qu'auparavant. Pourquoi? parce qu'on trouve toujours un côté administratif dans les actes des agents du gouvernement, que le conflit est élevé, et qu'ainsi le dernier mot reste au gouvernement coastitué juge en matière coutentieuse administrative.

De la Constitution politique de frimaire an VIII, passons à la loi organique administrative de pluviôse, même année.