II. LA LOI DK l'LUVIOSK

La loi du 28 pluviôse an Vili est et demeure la charte fondamentale de notre organisation administrative.

En ce qui concerne les Commune^;, cette loi place, dans chacune d'elles, maire, adjoint, conseil municipal.

Nous savons comment sont faites les nominations des « fonctionnaires » municipaux.

Voici maintenant quelles sont les attributions du conseil municipal :

" Il entend et peut débattre le compte des recettes et dépenses municipales, qui srra rendu par if maire au sous-préfet, lequel

236 LA sciENcaî sociale.

l'arrête définitivement. » (Art. 15.) Il faut remarquer ici que cette disposition n'a pu résister à la concentration bureaucratique : le sous-préfet ne donne qu'un aWs, c'est le préfet qui arrête le budget de la plus petite commune.

(( Il (le conseil municipal) règle la répartition des travaux nécessaires à l'entretien et aux réparations des propriétés qui sont à la charge des habitants » : la loi vise particulièrement les chemins. Mais aujourd'hui, comme la plupart des chemins sont subventionnés par le département, c'est le préfet qui, en réalité, règle la contribution des communes, nomme agents-voyers et cantonniers. De sorte que, s'il y a eu progrès certain dans le service de la voirie, l'autonomie locale en a encore pAti.

Enfin, le conseil municipal « (hH'ibh-c sur les besoins particxiliers et locaux de la municipalité, sur les emprunts, sur les octrois ou contributions en centimes additionnels, » Il est heureux qu'on laisse à la commune la faculté de prendre, sauf approbation de l'autorité supérieure bien entendu, des délibérations sur ses besoins, et de voter les ressources nécessaires pour y donner satisfaction. En 1800, on n'était pas très sûr que ce fût un droit pour cette petite portion « d'un même tout », car c'est l'État (jui est tout I Le législateur sent le besoin de fournir des explications et de se justifier : « Un conseil municipal a paru nécessaire, écrit Rœderer dans son rapport, pour faire connaître les intérêts des habitants, assurer leurs droits et régler les affaires domestiques de la communauté... Comme les contributions nationales sont votées en France par les représentants du peuple, il semble en résulter que les contributions locales doivent l'être aussi par une sorte de représentation de famille. Ce principe a été reconnu et observé même sous la monarchie. »

Les mêmes principes régissent l'administration du Département, laquelle absorbe, du reste, celle des Communes.

<i Le Préfet sera chargé seul de l'administration. Le conseil de préfecture prononcera sur le contentieux attribué en 1790 aux Directoires. Lorsque le Préfet assistera au Conseil de Préfecture, il présidera : en cas de partage, il aura voix prépondérante. » (Art. 3 à 5.)

tA DÉCEXTRALISATIO.N ADMIMSTIiATIVE. 237

« Le conseil irénéral fera la répartition des contributions directes entre les arrondissements. Il déterminera, dans U-s. limites fixées par la loi, le nombre de centimes additionnels dont l'imposilion sera demandée pour les dépenses du département. Il entendra le compte annuel que le Préfet rendra do l'emploi des centimes... Il exprimera son opinion sur l'état et les besoins du département , et l'adressera au .Ministre de l'Intérieur. » (Art. G.)

Tel a bien été le conseil général jusqu'à l'institution des commissions départementales en 1871 : comme la commune, le département a son budget; il vote les ressources destinées à l'alimenter : le Préfet est chargé du reste.

Rap[)elons-nous que les légistes ont estimé que c'était encore trop. Il a fallu, on le sait, la loi de 1838 pour assurer au département une existence propre, hors le giron de l'Etat où la jurisprudence l'a tenu lié pendant trente-huit ans : on s'est obstiné, durant ce long temps, à refuser à cette unité administrative le caractère de pei-sonne civile. On la réduisait à ce rôle effacé de simple circonscription, que joue l'arrondissement dans le système actuel : et de fait, la législation n'avait point fait de distinction entre les deux; aussi, avait-on eu bien soin d'adopter l'interprétation la plus restrictive.

Pourtant, un décret du 9 avril 1811 aurait dû forcer l'opinion des légistes. Il portait « concession gratuite aux départements, arrondissements et communes, dr la pleine propriété des édifices et bâtiments nationaii.r , actuellement occupés pour le service de l'administration , des cours et tribunaux, et de l'instruction pubhque. » Voilà donc les départements assimilés aux communes, aussi Jjien d'ailleurs que les arrondissements, au point de vue de la faculté de posséder des biens, laquelle en droit constitue la personnalité morale. .N'importe, si on ne peut détruire la commune, ainsi qu'on l'a bien vu en l'an III, on peut empêcher le département do naître, et l'on s'y empresse.

Enfin, comme si le Préfet n'était pas assez puissant, nous le voyons institué yi/^^e " en Conseil de Préfecture », comme le chef du pouvoir en Conseil d'État.

238 LA SaENCE SOQALE.

Telle est la législation de l'an Vlll, telle est cette fameuse loi de pluviôse, dont l'éloge n'a pas cessé de retentir dans nos Facultés de Oroit.

m. — I» Lf)i^ DE 1831-1838.

L'organisation que nous venons de voir créer formait un cadre parfait pour les évolutions de la bureaucratie.

Tout fut bien aligné, régularise. Les ordonnances des IG juin 181 ï, 28 janvier 1815, 8 août 1821 entourèrent de formalités minutieuses cette humble comptnbilité communale, pourtant si étroitement tenue dans les mains du pouvoir. Mais il faut rendre cette justice à la bureaucratie qu'elle est fort honnête : avide d'irresponsabilité, elle se lie les bras à elle-même pour ne pas être tentée par l'arbitraire; c'est que l'arbitraire a pour corollaire l'initiative, et elle en a horreur. Il est, d'ailleurs, très habile de sa part de multiplier les formes, parce que c'est pour elle le moyen de se rendre indispensable : songez donc, où irions-nous si nous étions privés de ces <• garanties »? et qui pourrait les observer, sinon ceux qui connaissent et appliquent chaque jour textes et circulaires .'

En attendant, les intéressés se perdent dans ce dédale, et ne comprennent plus rien à leurs propres affaires (1).

Quoi qu'il en soit, et une fois ses précautions bien prises, le pouvoir crut nécessaire de desserrer, au moins on apparence, les lions de la centralisation.

Au cours de la .session de 1820-1821, un projet de loi avait été présenté aux Chambres dans ce sens: mais, comme la besogne parlementaire marche rarement d'un pas rapide, le gouvernement jugea convenable d'agir par voie d'ordonnance.

En vertu de l'ordonnance du 12 août 1821, les communes pourront disposer de leurs biens, entreprendre des constructions et réparations, faire tous actes relatifs à l'intérêt communal,

(i) Nous avons inoatré di-jà ailleurs 'Mouvement social, février 1895) l'inanilé de ces règles de la coniplabililé publique : nous reviendrons sur ce sujet dans la suite de notre travail.

LA DÉCENTRALISATION ADMINISTRATIVE. ;23ît

dans les limiter de leurs revenus propres et de leurs ressources ordinaires, avec la seule autorisation du préfet.

En droit, c'était le déplacemout de l'action supérieure du pouvoir central au profit de l'autorité préfectorale; c était de la déconcentration. Il faut, de plus, reconnaître que le gouvernement interprétait la législation draconienne de Tan Vlll dans le sens le plus favorable : l'initiative était reconnue aux communes; l'autorité publique se bornerait désormais à donner son autorisation. De sorte qu'à la centralisation proprement dite, dans son sens strict et absolu, qui était bien dans la pensée du législateur, la poussée de l'opinion publique et les exigences du bon sens, substituèrent la tutelle administrative. C'était une conquête fort modeste; mais enfin le joug sera désormais moins humiliant. Tel est le principe et le droit nouveau.

En fait, la concession était dérisoire : quelle est la commune qui peut entreprendre quoi que ce soit à l'aide de ses revenus propres et de ses ressources ordinaires? Il y en a. mais combien rares! Cette illusoire concession sera pourtant renouvelée législativement en 1867 et en lH8i, ainsi que nous le verrons.

Il fallut attendre huit ans pour voir reparaître le projet de loi de 1821. Encore bien que la réforme proposée par M. de Martignac n'ait pas immédiatement abouti, on trouve, dans cet épisode fameux de nos luttes parlementaires, des éléments précieux d'information sur l'état des esprits en France au regard des libertés locales.

Le il janvier 1829, le discours du trône annonça en ces termes le nouveau prujet de loi : « Un projet grave et important appellera surtout votre sollicitude. Depui'< lonçitemps on s'accorde à reconnaître la nécessité d'une organisation municipale et départementale dont l'ensemble se trouve en harmonie avec nos institutions. Les questions les plus difficiles se rattachent à cette organisation. Elle doit assurer aux communes et aux départements une juste part dans la gestion de leurs intérêts; mais elle doit conserver aussi au pouvoir protecteur et modérateur qui appartient à la Couronne la plénitude de Vaction et de la force dont l'ordre public a besoin. »

On voit dans quel esprit, avec quelles hésitations, quelles restrictions la réforme est proposée. On veut et on ne veut pas. De même, lorsque M. de Martignac présente la loi à la Chambre, " son discours est écouté avec une attention soutenue, et suivi des plus vives acclamations ». Tout le monde sent la » nécessité » d'une organisation nouvelle. Pourtant, ce discours si applaudi révèle à son tour la constante préoccupation de retenir d'une main ce qu'on donne d'une autre. Il débute ainsi : « Peu d'objets sont aussi dignes de fixer votre attention. La matière que nous allons traiter touche à la fois aux inlrrêts ycnéraux de la socu'li' et aux intérêts privés qui se rapprochent le plus de la famille. » 1/orateur ajoute, il est vrai : « Il y a dans l'état actuel de notre organisation municipale et départementale quelque chose d'incomplet, d'irréffulier, à'incohérml, qui explique les inquiétudes et qui signale le besoin d'une notable amélioration. » Mais, entrant dans l'examen du fond, l'organe du gouvernement pose aussitôt les prétendus principes du droit nouveau, lesquels seraient véritablement incompatibles avec les libertés locales : t' A partir de 1789, l'administration municipale n'est plus une simple administration de famille, renfermée dans la régie des intérêts locaux; elle devient une partie de l'administration de l' Etat et concourt ainsi à l'administration générale. " Il revient sur le même ordre d'idées en terminant son exposé; il insiste sur le caractère nouveau que le régime municipal revêtirait depuis 1789 et sur les conséquences qui en doivent résulter. « Dans le corps municipal, il faut distinguer deux parlies tout à fait distinctes : d'une part, celle qui exécute, qui administre et qui rend des comptes; de l'autre, celle qui délibère, qui vote et qui reçoit des comptes rendus. » « L'autorité du maire et des. adjoints émane de la puissance royale... Avant la Révolution, les maires n'étaient que les chefs de la communauté, que les préposés à l'administration et ;\ la ])o\icc de la famille... la loi de 1789, les codes qui nous régissent et la législation tout entière leur ont donné des attributions nouvelles et importantes qui les ratta-

(1) Journal des Déliais Ju ".i février 1829.

LA DÉCENTRAUSATION ADMIMSTRATIVE. d'il

c/ierU à r administration de TÉtat. Ils sont devenus responsables pour la part qui leur appartient dans la conservation de l'ordre public .• état civil, recrutement de l'armée, logement des troupes, police de sûreté, taxe du pain et de la viande, police judiciaire. » M. de Martignac ne finit pas moins en déclarant « s'attendre à la douleur d'être accusé d'abandonner les droits de la Couronne » !

On sait que la réforme échoua par suite d'une coalition d'un caractère politique.

Mais, la Révolution de juillet éclate. La même question reparait devant les Chambres et, cette fois, aboutit à une solution.

Les lois de 18:} 1 et de lH.î:J introduisent l'élection comme base du recrutement des conseils municipaux, d'arrondissement et généraux. Colles de 1837 et de 1838 codifient la réglementation Il iucoliérente ■> qui présidait au fonctionnement de ces assemblées : elle organise le budget du département, auquel la personnalité civile ne pourra plus être refusée.

Et c'est tout (1 ). La tutelle est sanctionnée une fois de plus.

(1) A la vérité, la loi du t8 juillet 1837 crée un ordre de délibérations réglementaires, c'csl-à-dire exécutoires par, elles-mêmes sans autorisation préalable : mais, d'une part, les matières qui peurenl en faire l'objet sont énumérées lirnitativemenl et se féfèrent seulement à des actes de pure jouissance des biens communaux; d'autre part, le préfet conserve le droit de suspendre, et ménne d'annuler les délibérations dont il s'agit (art. 1 à 3, 9 17). De plus, \' administration supérieure règle le budget, et par suite tient la bourse communale : il est un grand nombre de de'peuscs olitùjnloires: et si toutes autres dépenses demeurent facultatives, c'est suitout pour le préfet quelles revêtent ce caractère, car elles ne passeront que s'il le permet. Enlin, comme pour mieux faire entendre à la commune l'inlirmilé de sa condition, on ouvre à son profit, à titre de ressources ordinaires, le droit de voter annuellement cinq centimes additionnels aux contril/iitions foncière et moijiliire : eiit-elle le droit, comme le voulait l'ordonnance du 12 août 1821, et comme on le lui reconnaîtra en 1867. de disposer lilivement de ce fonds, qu'elle n'en serait pas plus au large. Nous verrons, en étudiant le fonctionnement des services publics, combien est dérisoire et compliquée en même temps la formation du budget ordinaire communal.

En ce qui concerne le département, le lejjislateur de 1838 multiplie les lisières autour du Conseil général -. le point essentiel, le budget, est l'objet des plus étroites précautions.

Ce budget est divise en quatre sections, auxquelles correspondent quatre sortes de TessouTces : ordinaires, facultatives, spéciales, extraordinaires. « Aucune dépense facultative ne peut être inscrite dans la première section du budget 'ressources ordinaires). En ce qui concerne les dépenses sur centimes spéciaux ou extraordinaires. " aucune dépense ne peut y être impliquée que sur les centimes destinés à ypovrvoir;...

ii2 LA SCIENCE SOCIALE.

Comment s'étonner que la législation nouvelle soit demeurée à ce point stationnairc? Les idées n'avaient point chan.cé. Dans le rapport demeuré célèbre, dont il fit précéder la loi municipale du 18 juillet 1837. M. Vivien reprend, avec moins d'élévation mais avec une rigueur plus pratique, l'exposé de M. de Martignac. F^a réforme n'a pas fait un pas dans les esprits. « Les communes, écrit le rapporteur, participent à la fois de la famille et du gouvernement public dont elles offrent la double image... Elles constituent un de^ rlémenis du gouvernement. Aujourd'liui, les cora- ^munes ne sont plus, quant au gouvernement général de l'État, qu'une siniple division administrative ; elles forment la dernière des circonscriptions on descend f autorité publique. Elles contribuent à l'action de la Couronne, à l'exécution des lois et règlements ». Pourtant, il ajoute aussitôt : « Mais les attributions dont leurs magistrats sont investi.s à ce titre pourraient être placées en d'autres mains et ne leur sont confiées qu'à titre de délégation... Lailminislration rommunalf pronrement dite embrasse^ selon les termes de la constitution de 1791. les relations sociales qui naissent de la réunion des habitants dans les villes et dans certains arrondissements du territoire des campagnes... Donc, le pouvoir municipal peut ë\re constitué sans porter atteinte k l'unité du gouvernement central ; ce n'est pas un pouvoir politique ». .\ la bonne heure. Seulement , nous allons voir se succéder les restrictions.

M. Vivien s'empresse d'ajouter, en etfet : « Cependant , nous avons reconnu que le pouvoir central était appelé à intervenir ^ d'autres titres cju'au point de vue politique. La sûreté, la salubrité sont du domaine municipal : mais les mesures à prendre sont subordonnées aux lois de l'État, aux intérêts généraux et aux intérêts privés ; il va lieu au contrôle de l'État, gardien de la loi, défenseur de l'intérêt général et des droits de tous. Les communes sont propriétaires, mais à charge de conserver pour leurs suc-

et les fonds icslés libres seront cumulés suivant la nature de leur origine.» (Art. 15, 19, 21.) Ainsi, ce qui reste disponible dans la poche gauche ne peut, sous aucun prétexte, passer dans la pocbe droite : tout est strictement réglementé, afin qu'on soit bien sur que le Conseil général ne puisse se mouvoir.

LA DÉCEMRAUSATIO.V ADMINISTRATIVE. 243

cesseurs : l'Elot cepréKente les. fjéaératioiu à venir. Elles peuvent s'imposer, //kiis l'État a besoin de lever des impôts : il doit préserver les contribuables d'un poids trop onéreux. Ainsi, au-dessus du droit de la commune, doit souvent se placer l'autoritr souveraine et la (atelle du fjouverneruenL »

En un mot, l'État, le gouvernement, c'est la providence universelle : il ne compromet jamais lintérèt public, ni par maladresse, ni par défaut d'information: il n'ençage point l'avenir par des dépenses exagérées ; il est sage, équitable, protecteur impartial des droits de tous.

Or, il ne faut pas croire que les législateurs de 18.30, pas plus que ceux de l'an VIH. fussent imbus de préjugés qui auraient disparu de l'esprit des générations actuelles, ou cjuils fussent étrangers aux aspirations libérales qui distingueraient notre temps. Nous nous efforçons, au contraire, de montrer quelle était la pensée de ceux à qui nous devons ces lois, pour bien faire comprendre que cette pensée subsiste toujours chez la plupart de ceux qui aujourd'hui parlent le plus haut de réforme administrative et de décentralisation. Nous avons fait voir que Martignac. tout en copiant Kœderer, sentait la « nécessité •> des réformes; de même , Vivien, après avoir fait l'apologie du pouvoir central, ne manque pus de dire : (> Cependant , nous ne voulons pas consacrer, avec re.xtensioii qu'il a reçue en France, le système général d'administration désigné sous le nom de cenfralisafion : utile et avantageux partout ce qui concerne les intérêts politiques, sûreté générale et stabilité du gouvernement, nous [c condamnons, dès qu'on veut l'appliquer à des intérêts secondaires ou purement privés. La liberté de l'administration communale doit contribuer puissamment au développement de 1 esprit public. » On ne saurait mieux dire. .< Cependant », tout en condamnant la centralisation, on la maintient. Il serait temps de se rendre compte de cet étrange abus des mots.

Le mouvement décentralisateur n'a pas cessé d'être en lutte avec les timidités de la loi.

En 18 V8, il fut fait un pas en avant, quant à la forme ; mais rien n'est changé au fond. La loi des 3-11 juillet 18i8 admet le

244 LA SCJENCE SOCIALE.

suffrage univei-sel pour le recrutement des Conseils municipaux, et leur confère le droit de « choisir les maires dans leur sein ». On doit reconnaître, d'ailleurs, que le législateur se bornait à consacrer une réforme qui, par un curieu.x phénomène, s'était faite toute seule; il reconnaît ingénument, dans l'exposé des motifs, que « des Conseils municipaux eux-mêmes s'étaient adjoint des citoyens dévoués à la république, qu'ils ne doutaient pas que le suffrage universel eût appelés dans leur sein m.

Quoi qu il en soit, le suffrage universel subsista ; la nomination des maires par les conseils municipaux disparut; mais l'essentiel n'avait pas été touché , savoir : la tutelle.

Et pourtant , la réforme s'imposait à ce point que, parmi les décrets-lois édictés durant la période dictatoriale qui suivit le coup d'État du 2 décembre 1851 , figure le fameux décret du 2."> mars 18.")2 « sur la décentralisation administrative ».

En réalité, comme on l'a dit justement, il s'agissait plutôt de (li'concerttratioii. En etfet. dans un certain nombre de cas déterminés, la décision à prendre, l'autorisation ù donner passe du ministre au préfet; rien de plus : la solution n'en provient pas moins d'un organe du pouvoir central. Un autre décret en date du 13 avril 1861, et d'une légalité contestée, est venu développer le principe admis en 1852 et en a étendu l'application au profit du sous-préfet, désormais investi , dans des limites extrêmement restreintes, d'un pouvoir de décision propre.

Le seul avantage qu'on pût attendre de ces mesures, consistait à hâter la solution des affaires. Ce but a-t-il été atteint? Assurément non. Le sous-préfet tient à se couvrir vis-à-vis du préfet, le préfet vis-à-vis du ministre : ces fonctionnaires voulussent-ils agir en dehors de leurs chefs, que ceux-ci ne le permettraient pas. La réforme est donc illusoire. On dut essayer de faire mieux. Vinrent les fois du 18 juillet 186G, sur les Conseils généraux, et du i'v juillet 1867 sur les Conseils municipaux.

Cette dernière loi posait nn principe très important. Désormais, les délibérations exécutoires par elles-mêmes, toujours sous réserve au profit du préfet, du droit d'annulation ou de suspension de la délibération, conformément à l'art. 18 de la loi du

LA DÉCE.NTRAI-ISATIO.V ADMIMSTRATH'E. 2'»'>

18 juillet 18:J7. pourront comprendre toutes dépenses renfermées dans la limite des « recettes ordinaires excédant le montant des dépenses ohli^'-atoires ». C'est le retour à l'ordonnance de 1821. dont on connaît la portée. En pratique, le cas se présente rarement ; on pourrait dire que jamais on ne dispose d'un excédent de recettes onUnaires : Voilà la réforme 1

Même procédé vis-à-vis des Conseils généraux. La loi de 1866 créait deux catégories de délibérations qui échappaient à la nécessité de l'autorisation, sous réserve du droit de suspension ou d'annulation par décret, et avec explication que ces cas étaient extrêmement limités. Il faut reconnaître, seulement, que la législation de 1866 eut le bon sens de réduire à sa division naturelle, en ordinaire et extraordinaire, le budget que nous avons vu dé-

embré en multiples sections. C'est tout, c'est-à-dire à peu près

m rien.