V. page

La question du « régime des bâtiments des helligéranls dans les ports neutres » est l'une des plus importantes du droit international maritime. En cas de guerre sur mer, les vaisseaux de combat des belligérants ne peuvent continuellement rester sur le théâtre des hostilités : ils peuvent avoir, et ils ont souvent, besoin de faire des réparations, ou de se mettre à Fabri pendant un temps plus ou moins long ; ils sont toujours dans la nécessité de prendre du charbon et des vivres. Or, ils ne se trouvent pas toujours à proximité des ports de leur pays : force leur est donc d'entrer dans des ports neutres. Mais les Puissances neutres, elles, sont-elles donc tenues de recevoir ces vaisseaux de guerre ? En les recevant, ne violent-elles pas précisément la neutralité dont elles ne doivent pas se départir ? Si elles consentent à recevoir des bâtiments belligérants dans leurs ports, combien de temps ceux-ci pourront-ils y séjourner, que pourront-ils y faire ? Il y a là tout un ensemble de questions qui, jusqu'ici, étaient restées sans solution définitive. Quand une guerre maritime éclatait entre deux États, les Puissances neutres indiquaient dans les déclarations de neutralité qu'elles formulaient, les règles qu'elles entendaient suivre pendant la durée de la guerre quant à l'admission dans leurs ports des bâtiments belligérants. Dans quelques États, en Italie notamment, ces règles étaient fixes : elles sont en effet inscrites dans le Code de la marine marchande . Mais ces règles, qu'elles fussent formulées dans des déclarations de neutralité ou dans des codes, variaient naturellement d'un État à l'autre. On a même vu souvent un même pays formuler dans des déclarations de neutralité des règles différentes à des époques très rapprochées l'une de l'autre !

Une législation internationale de la matière s'imposait donc, et devant la seconde sous-commission de la troisième Commission, quatre propositions lurent déposées à l'effet de définir par une Convention internationale le régime auquel les navires bcllig 'rants devraient être soumis dans les eaux neutres. Ces propositions émanaient des délégations du Japon, d'Espagne, de la Grande-Bretagne et de la Russie.

Trois de ces propositions, les propositions japonaise, espagnole et russe, ne visaient que le ré^^ime des navires belligérants dans les eaux neutres. La proposition britannique au contraire avait un objet bien plus général : elle était intitulée « Projet de Convention concernant les droits et devoirs des Etats neutres en cas de guerre maritime. » Son objet semblait donc sortir du programme de la

troisième Commission. Celle-ci jugea bon cependant de l'examiner en détail ; ce fut même cette proposition britannique, fort complète et précise qui servit de base à ses travaux.

La seconde sous-commission décida tout d'abord qu'on lui présenterait, afin de faciliter l'étude du réfjime des navires de guerre belligérants dans les ports et les eaux neutres, un travail indiquant les questions principales qui se dégageaient des quatre propositions déposées. Dans ce travail, seize questions étaient proposées à l'examen de la sous-commission, avec, en regard, les solutions diverses qui leur étaient données par les délégations britannique, japonaise, espagnole et russe. Ces seize questions étaient les suivantes:

I. — Y a-t-il un principe général dominant la matière (régime des navires de guerre des belligérants dans les ports et les eaux neutres)?

II. — Quels sont les droits des Etats neutres en ce qui concerne l'entrée des navires de guerre des belligérants dans leurs ports ?

III. — Dans quelle mesure doit-il être interdit aux navires de guerre des belligérants d'utiliser les ports neutres et les eaux territoriales ?

Lieu d'observation.

Rendez-vous.

Passage.

Base d'opérations de guerre.

Constitution d'un tribunal de prises.

Buts militaires de toute nature.

IV. — Au cas où une prise a été effectuée dans les eaux territoriales d'un Etat neutre, quel est le droit et quel est le devoir de cet Etat neutre, soit que la prise se trouve encore dans sa juridiction, soit qu'elle l'ait quittée ?

V. — La durée du séjour des navires de guerre des belligérants dans les ports et les eaux neutres doit-elle être limitée ?

VI. — Si le principe d'une limitation est admis, ne comporte-t-il pas des exceptions.

Etat de la mer. Réparations.

VII. — Quelle est la condition du navire de guerre d'un belligérant qui se réfugie dans un port neutre pour échapper à la poursuite de son adversaire ?

VIII. — Comment faut-il régler le cas de navires des deux parties belligérantes se trouvant simultanément dans un port neutre ?

Fixation de Tordre des départs.

IX. — Faut-il distinguer suivant qu'il s'agit de navires isolés ou de groupes de navires ?

X. — Une règle particulière doit-elle être admise pour les navires accompagnés de prises ?

XL — Les navires de guerre des belligérants pourront-ils faire des réparations dans un port neutre ?

558 TROISIÈME COMMISSION, DEUXIÈME SOUS-COMMlSSlON

XII. — Dans quelle mesure pourront-ils s'y approvisionner de vivres et de charbon ?

XIII- — Un second approvisionnement dans le même pays neutre doit-il être permis sans qu'il y ait lieu de fixer un délai ?

XIV. — Une situation spéciale doit-elle être faite aux navires se rendant sur le théâtre de la guerre ou se trouvant à proximité de la zone des hostilités ?

XV. — Quel doit être le sort des navires de guerre belligérants qui ne se conforment pas aux règles sur la durée et les conditions de leur séjour dans les ports et les eaux neutres?

XVI. — Quel est le devoir des États neutres pour assurer le respect des règles adoptées ?

Aux seize questions ci-dessus, la délégation de Norvège avait proposé d'en ajouter une dix-septième ainsi conçue :

XVII. — Y a-t-il lieu d'appliquer le même régime aux eaux territoriales qu'aux ports neutres?

Ces dix-sept questions donnèrent lieu devant la sous-commission, à la troisième séance du 27 juillet, à une discussion générale, à laquelle prirent part de nombreux orateurs, sir Ernest Satow (G.-B.), MM.Tcharykow(R.),Tsudzuki(J.),Renault(F.)et Burlamaqui (Br.). Après un échange de vues forcément vagues et imprécises parce que générales, sur les principes contenus dans les divers projets déposés, la sous-commission commença la discussion du questionnaire, article par article. Cette discussion, longue et quelque peu confuse, occupa les quatrième et cinquième séances des 30 juillet et l®' août. Tous les articles furent renvoyés à l'étude d'un Comité d'examen chargé de les approfondir : le contre-amiral Siegel (A.) fit justement remarquer que « la discussion qui s'était poursuivie pendant trois séances consécutives delà sous-coramission ne devait être considérée que comme un échange de vues général, relativement aux principes qui devraient régir les navires de guerre belligérants dans les eaux neutres, et non pas comme un examen approfondi, dont les conclusions devraient servir de base pour le teste de rédaction. Plusieurs articles n'avaient pas soulevé d'opposition : ce fait ne devait cependant pas être regardé comme un assentiment. » Le contre-amiral Siegel indiqua notamment que la délégation allemande se réservait de préciser devant le Comité d'examen sa manière de voir spéciale, et de proposer des amendements aux projets qui seraient discutés '.

Ce fut, en effet, devant le Comité d'examen, qui poursuivit ses

1. Cinquième séance de la deuxième sous-commission, le 1." août.

DROITS ET DEVOIRS DES PUISSANCES NEUTRES (gUERRE MARITIME) 559

travaux du 6 août au 28 septembre, que s'engagea la discussion précise de la proposition britannique, et des amendements dont elle avait été l'objet. Le questionnaire avait réservé 5 articles de cette proposition, qui se référaient plus spécialement aux droits et devoirs des États neutres dans la guerre maritime qu'au régime des navires de guerre belligérants dans les eaux neutres. En cours de discussion, la sous-commission avait ajouté à ces 5 articles, 9 autres articles qui lui avaient semblé également se référer aux droits et devoirs des États neutres. Renvoyés par la sous-commission au Comité d'examen ' en même que les divers articles relatifs au régime des navires de guerre belligérants dans les eaux neutres, les 14 articles du projet britannique furent examinés par le Comité et prirent place dans un projet en 27 articles concernant les droits et les devoirs des Puissances neutres en cas de guerre maritime, qui fut soumis à deux lectures successives, les 11 et 12 et 28 septembre. Renvoyé à la Commission siégeant en séance plénière, le projet de Convention élaboré par le Comité fut approuvé par elle, et soumis, presque sans modifications, au vote définitif de la Conférence dans sa huitième séance plénière du 9 octobre. La Conférence approuva le projet de la Commission, qui devint la « Convention concernant les droits et les devoirs des Puissances neutres en cas de guerre maritime », signée le 18 octobre, et mentionnée dans l'acte final de la Conférence, signé le 19 octobre sous le n° 13.

L — Principe général. — Respect par les belligérants des DROITS DES neutres. — L'article 1^' de la Convention est ainsi conçu :

« Les belligérants sont tenus de respecter les droits souverains des puissances neutres, et de s'abstenir dans le territoire ou les eaux neutres, de tous actes qui constitueraient de la part des Puissances qui les toléreraient un manquement à leur neutralité. »

Cet article reproduit presque textuellement Varticle 2 de la proposition britannique ainsi conçu :

1, Composition dii Comité d'examen : Président: Comte Tornielli (I.); Rapporteur : M. Renault (F,) ; contre-amiral Siegel (A.) j contre-amiral Sperry (É.-U.) ; capitaine de frégate Burlamaqui (Br.); MM. Lou Tseng-Tsiaag (Ch.) ; Vedel (D.) ; capitaine de vaisseau Chacon (E.) ; sir Ernest Satow (G.-B.); commandant Castiglia (I.) ; M. Tsudsuki (J.) ; M. Hagerup (N.) ; capitaine-lieutenant Ferraz (P.) ; M. Tcharyk.ow{R.); M. de Hammarskjœld (S,);Turkhan Pacha (T).

« Tout belligérant est tenu de respecter les droits souverains d'un Etat neutre et de s'abstenir dans le territoire ou les eaux territoriales d'un neutre de tout acte, qui s'il était commis avec la permission expresse du gouvernement neutre, constituerait un manquement de neutralité.

Cet article 2 de la proposition britannique figurait dans le questionnaire soumis à la sous-commission en regard de la question n" l.Il ne donna lieu à aucun débat important, le principe qu'il contenait étant universellement admis : les belligérants sont iiicontestablement tenus de respecter, dans la guerre sur mer, comme dans la guerre sur terre, les droits souverains des États neutres.

L'article !«■■ élaboré par le Comité d'examen fut voté sans discussion par la Commission et la Conférence.

Il en fut de même de I'article 2, qui est ainsi conçu :

« Tout acte d^hostilité, y compris la capture et Vexercice du droit de visite, commis par des vaisseaux de guerre belligérants dans les eaux territoriales dhme Puissance neutre constitue une violation de la neutralité, et est strictement interdit. »

Cet article 2 est la conséquence de l'article l^"" ci-dessus. Pour respecter, comme ils y sont tenus les droits souverains des États neutres, les navires de guerre belligérants devront s'abstenir de tout acte d'hostilité dans leurs eaux territoriales. « Par actes d'hostilité, il faut comprendre, comme l'a dit M. Renault (F.), dans son rapport devant la Commission et devant la Conférence, non seulement les hostilités proprement dites, comme les combats, mais aussi les opérations de la guerre maritime, comme la capture et l'exercice du droit de visite. »

La disposition de l'article 2 ci-dessus a été empruntée par le Comité d'examen à V article 2 de la proposition russe (placé dans le questionnaire de la sous-commission en regard de la question 3), ainsi conçu :

« Tout acte d'hostilité est interdit aux bâtiments de guerre appartenant à un État belligérant, pendant leur séjour dans les ports et les eaux territoriales neutres. »

Une disposition analogue existait déjà dans le Code italien de la marine marchande (article 251) '.

1. Texte de l'article 251 : « Toute capture, tout acte quelconque d'hostiliUentre navires de nations belligérantes dans les mers territoriales et les mers adjacentes aux îles de l'IOtat, constitueronl une violation de territoire. »

ROITS ET DEVOIRS DE3 PUISSANCES NEUTRES (gUERRE MARITIME) 561

Le vote de l'article 2 du projet du Comité ne donna lieu à aucune discussion.

II. — Devoirs de l'État neutre. — 1° Prise effectuée dans ses EAUX territoriales. — L'article 3 de la Convention motiva au contraire un écliange d'explications intéressantes au cours des séances plénières du Comité d'examen, de la Commission et de la Conférence. Cet article est ainsi conçu :

« Quand un navire a été capturé dans les eaux territoriales d'un Etat neutre, cet Etat doit, si la prise est encore dans sa juridiction, prendre les mesures nécessaires pour que la prise soit relâchée avec ses officiers et son équipage, et pour que Véquipage mis à hord par le capteur soit interné*-. — Si la prise est hors de la juridiction de la puissance neutre, le gouvernement capteur, sur la demande de celleci, doit relâcher la prise avec ses officiers et son équipage. »

Cet article a eu pour origine V article 28 de la proposition britannique (iplacé dans le questionnaire de la sous-commission en regard de la question 4) qui était ainsi conçu :

« Lorsqu'une prise aura été capturée au mépris de la neutralité, la Puissance neutre devra, si la prise est encore dans sa juridiction, la relâcher ainsi que ses officiers et son équipage, et interner l'équipage mis à bord par le capteur: si la prise a quitté la juridiction neutre, la Puissance neutre adressera une protestation au gouvernement belligérant, demandant que la prise soit relâchée avec ses officiers et son équipage, et le gouvernement belligérant devra prendre des mesures à ces fins. »

Comme on le voit, l'article 3 de la nouvelle Convention, de même que l'article 28 de la proposition britannique d'où il est dérivé, se rapporte à l'hypothèse où des bâtiments belligérants, méconnaissant les principes édictés dans les articles 1 et 2, auraient violé la neutralité d'un État. Le cas prévu est celui où ils auraient opéré une capture dans les eaux territoriales de cet État neutre. Deux situations sont à envisager :1a première est celle où la prise est restée dans la juridiction de la Puissance neutre. La règle proposée par la Grande-Bretagne, adoptée par le Comité d'examen, n'a soulevé devant la Commission aucune difficulté : l'État neutre doit « user des moyens dont il dispose » — le Comité d'examen avait dit : « prendre les mesures nécessaires » : on préféra l'autre formule — pour que la prise soit relâchée, et que l'équipage mis à bord par

1. Le signe — dans le corps d'une proposition signifie un alinéa.

562 TROISIÈME COMMISSION, DEUXIÈME SOUS-COMMISSlON

le capteur soit interné. Gomme on le voit, la formule votée atténue la proposition britannique trop absolue, d'après laquelle l'État neutre devait relâcher la prise. Or, il peut arriver que l'État neutre n'ait pas pour cela les moyens suffisants : aussi l'oblige-t-on seulement à « prendre les mesures nécessaires » à cet effet.

La seconde hypothèse prévue par la proposition britannique était celle où la prise est hors de la juridiction de la puissance neutre. En ce cas, la proposition britannique et le projet originaire du. Comité portaient que l'État neutre devrait s'adresser au gouvernement belligérant, qui devait relâcher la prise avec ses officiers et son équipage. L'État neutre devait donc dans tous les cas employer les moyens diplomatiques pour faire redresser le tort qui lui avait été fait.

Devant le Comité d'examen (11 septembre), le contre-amiral Siegel (A.) fit remarquer que la question était décidée dans un autre sens dans le projet concernant la Cour internationale des Prises. L'article 3 de ce projet, qui est devenu l'article 3 de la Convention ', disait :

« Les décisions des tribunaux des prises nationaux peuvent être l'objet d'un recours devant la Cour internationale des Pi-ises : 1° lorsque la décision des tribunaux nationaux concerne les propriétés d'une puissance ou d'un particulier neutres ; 2° lorsque ladite décision concerne des propriétés ennemies etqu'il s'agit... h) d'un navire ennemi qui aurait été capturé dans les eaux territoriales d'une Puissance neutre, dans le cas où cette puissance n'aurait pas fait de cette capture l'objet d'une réclamation diplomatique. »

Le contre-amiral Siegel rappela que le rapport contenait à l'égard de cette dernière disposition l'observation suivante :

« ... La Puissance neutre a le choix entre deux procédés. Elle peut préférer la voie diplomatique et s'adresser directement ai gouvernement dont relève le capteur pour obtenir satisfaction. Elle peut aussi laisser le propriétaire du navire saisi se prévaloir, si la législation du capteur le lui permet, devant les tribunaux nationaux, de l'irrégularité de la saisie et alors, si contre son attente, cette irrégularité n'a pas été reconnue, elle peut se pourvoir devant la Cour internationale. »

Le contre-amiral Siegel proposa donc, pour établir la concordance entre les deux Conventions, de changer la rédaction de l'alinéa 2 de l'article 3, de manière à ce que l'État neutre ait le choix entre une réclamation par la voie diplomatique et le pourvoi devant la Cour des Prises.