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la Commission, le 28 juin, dans un très remarquable discours.
Il rappela tout d'abord l'historique du principe de l'inviolabilité de la propriété privée ennemie sur mer, puis que ce principe avait été la politique traditionnelle des États-Unis dès la constitution du gouvernement. Il mentionna à ce sujet les déclarations favorables à l'admission du principe dans la pratique, faites en 1783 par Franklin, en 1823 par John Quiney Adams et par Monroe, en 1826 à la Conférence de Panama par Henry Clay, en 1898 par Mac Kinley, en 1903 par le président Roosevelt. M.Choate rappela encore combien s'étaient montrées favorables à Tinviolabilité de la propriété privée sur mer, la Grande- Bretagne avec lord Brougham en 1806,lordPalmerston en 1856, M.('obden en 1862, Stuart Mill en 1867, sir Henry Maine en 1888, le lord chancelier actuel en 1905; — la France avec Chateaubriand ; — la Russie, avec Nesselrode ; — enfin le premier délégué américain cita les écrits de Bluntschli, Calvo, Jacquemyns, Pierontoni, Abrens, Perels, Dupuis et de Martens qui se sont faits les défenseurs des mêmes vues.
« Nous demandons à la Conférence, ajouta M.Choate, qu'elle adopte la doctrine historique américaine pour de puissantes raisons d'humanité, comme tendant grandement à faire progresser la cause de la civilisation, comme supprimant un dernier reste de barbarie dans les guerres maritimes, comme affirmant un grand principe de justice qui sûrement servira la cause de la paix, comme étant enfin aussi indispensable pour les intérêts généraux des neutres, que pour la sauvegarde de l'intégrité du commerce, sur lequel repose en dernière analyse la communauté d'intérêts de toutes les nations.
«Il n'y a pas de raison favorable à l'exemption de la propriété privée aur terre de tout pillage, de toute destruction, qui ne puisse s'applijquer également à la même propriété sur mer.
«Nous n'ignorons pas, et nous ne cherchons pas à éluder ce fait que les règles des lois de la guerre permettent qu'on occupe la propriété privée sur terre, et qu'on la retienne pour des vues militaires légitimes, soit en faisant des réquisitions pour l'entretien des armées, soit, en levant des taxes, ou en vue d'une annexion définitive par le vainqueur; mais, sur mer, le droit sans restrictions du blocus commercial est un juste équivalent de ces risques,
«Mais négligeant tout le côté qui dans les lois de la guerre, est incontesté, parce qu'il n'a aucun rapport avec la question présente, nous posons en fait qu'il y a analogie parfaite entre l'immunité dont jouit sur terre la propriété privée de ne pas être saisie ni détruite, quand cela, n'est pas demandé par les nécessités de la guerre, et la même immunité que nous réclamons pour la propriété privée sur mer, quand aucune nécessité militaire n'oblige à la détruire ou à la saisir.
« Il ne sera pas hors de propos de définir ici les limites de la concession que notre proposition demande aux nations belligérantes, ou à celles qui à un moment donné peuvent le devenir. En demandant que les navires ennemis, quel que soit leur chargement, soient exempts de
capture et de destruction, nous ne faisons que suivre les traces de la Grande-Bretagne et des autres Puissances signataires du Traité de Paris en 1856, et nous poussons jusqu'à sa conclusion logique le grand pas qu'elles ont fait alors en vue de diminuer les horreurs de la guerre. Par ordonnance rendue dans le Conseil le 15 avril 1804, la Grande- Bretagne déclarait que Sa Majesté, étant désireuse de rendre la guerre (il s'agissait de la guerre de Crimée) aussi peu onéreuse que possible pour les Puissances avec lesquelles elle continuait à être en paix, et en vue de préserver le commerce des neutres de toute obstruction non nécessaire, elle était disposée à abandonner une partie des droits de belligérants qui d'après le droit des gens lui appartenait, et « que Sa Majesté abandonnerait le droit de saisir la propriété ennemie à bord des navires neutres, à moins que ce ne fût de la contrebande de guerre». Ce qui était une importante et magnanime dérogation à la doctrine qu'elle avait suivie jusque-là avec ténacité du droit de saisir la marchandise ennemie partout où elle se trouvait.
« Le mérite de ce premier pas dans le progrès actuel vers la paix appartient exclusivement à la Grande-Bretagne et devait être universellement reconnu, en tant qu'il répond d'une façon adéquate à toute insinuation qui voudrait la représenter elle-même comme barrant la voie à ce progrès. La déclaration qui suivit la clôture de la guerre et que signèrent les représentants de la France, de l'Autriche, de la Prusse, de la Russie, de la Sardaigne, de la Turquie et de l'Angleterre fixa ce premier pas d'une manière décisive et définitive pour ces nations, et pour environ quarante autres États qui y ont depuis adhéré*. Comme le dit M. Sheldon Amos, « on sait bien que le refus continuel de la part des États-Unis de donner leur adhésion est dû uniquement à leur instance pour assurer au commerce des immunités encore plus grandes; c'est le prix qu'ils mettent à l'abandon du droit d'armer pour la course ».
« La raison que les États-Unis donnèrent pour refuser d'adhérer à la
1. A la sixième séance du 17 juillet, M. de Villa-Urrutia, au nom de la déclaration espagnole fit la déclaration suivante :
« Le Gouvernement espagnol fit savoir au Gouvernement français par note adressée le 16 mai 1857 à l'ambassadeur de France à Madrid, que, tout enappréciant la haute valeur de la généreuse doctrine proclamée par la Déclaration de Paris,et se réjouissant de l'accord international intervenu au sujet de la liberté de la marchandise ennemie sous pavillon neutre et de la marchandise neutre sous pavillon ennemi, ainsi que sur l'effectivité du blocus, il ne pouvait pas, à ce moment, accepter l'abolition de la course.
« Le Gouvernement Royal, qui n'a jamais voulu faire usage du droit, qu'il s'était expressément réservé en 1857, d'accorder des lettres de marque, animé aujourd'hui du désir de contribuer à l'unification du droit international maritime, m'a chargé de porter à la connaissance de la Conférence, qu'il accepte le principe de l'abolition de la course et adhère à la Déclaration de Paris dans toute son intégrité. »
Déclaration de Paris était qu'elle n'allait pas assez loin, vu que si elle exemptait de saisie la propriété ennemie sur les navires neutres, elle ne poussait pas cette doctrine jusqu'à sa conclusion logique et n'étentait pas pareillement cette exemption aux navires appartenant aux particuliers de la nation ennemie. Notre attitude était alors, et a toujours été depuis, que nous étions prêts à renoncer au droit de course, dès que les autres puissances consentiraient à étendre le principe de l'immunité aux navires ennemis comme à leurs marchandises lorsqu'elles sont chargées sur les navires neutres.
« Depuis la Déclaration de Paris pour les parties qui y sont intervenues comme belligérantes, tout ce qui reste de l'ancien droit de prise et de destruction des propriétés de l'ennemi n'est applicable qu'à ses navires. Et la question qui se présente est de savoir si ce reste des droits, des belligérants, dans les circonstances actuelles, a une valeur suffisante au point de vue militaire pour justifier qu'un État belligérant refuse de l'abandonner, et ferme l'oreille à ce que demande universellement l'opinion publique, qui s'est déjà prononcée partout de la façon la plus significative, et qui est sûre d'obtenir tôt ou tard de toutes les nations et puissances qu'elles obéissent à ses ordres. Car les nations, comme les individus, quelque puissantes qu'elles puissent être par elles-mêmes, sont soumises à l'opinion publique, qui en fin de compte doit gouverner le monde.
« En ce qui concerne la valeur de ce reste du droit des belligérants, il est à remarquer que dans les temps modernes, elle a considérablement diminué et qu'elle diminue encore rapidement. Dans l'ancien temps, la faculté de détruire la propriété ennemie quelle qu'elle fût, publique ou privée, partout où on la rencontrait, pouvait être le facteur le plus important dans la guerre maritime. Mais aujourd'hui que la guerre n'est plus à proprement parler qu'une épreuve de force entre l'organisation militaire et les ressources financières respectives des belligérants, qui les rend plus ou moins capables de soutenir la lutte sur terre et sur mer, la faculté de détruire les navires marchands de l'ennemi sur mer, n'est plus un facteur bien puissant.
«D'autre part, ce reste du droit de destruction que l'on a encore sur les navires marchands non combattants de l'ennemi ne doit pas être confondu avec le droit de blocus, lequel, si notre demande est agréée, restera encore en vigueur. L'on a raisonné du côté de ceux qui voudraient conserver aux belligérants l'exercice de l'ancien droit, comme si nous demandions à amoin4rir le droit de blocus. Mais notre proposition telle que nous l'avons formulée, exclut toute possibilité d'une idée de cette nature, car elle ne vise qu'à affranchir de toute prise les navires marchands ennemis ne portant pas de contrebande de guerre et ne cherchant pas à forcer un blocus.
«C'est donc à chaque nation à juger par elle-même, si depuis la Déclaration de Paris, qui a abandonné beaucoup plus de la moitié du droit, si depuis les changements qui ont été apportés de nos jours dans le maniement des affaires et qui ont si profondément affaibli la valeur de ce droit, le peu qui en reste a néanmoins assez d'importance
pour qu'oQ le justifie en refusant de déférer à l'intérêt général du monde civilisé qui réclame qu'on l'abandonne, ou bien si elle peut en toute sûreté donner satisfaction à cette demande, renoncer à un privilège de fort. peu de valeur, et amener à sa conclusion légitime la réforme généreuse des maux de la guerre qui a été si noblement commencée en 1854 et 1856.
< Au nom des Etats-Unis d'Amérique nous adressons cet appel aux nations nos sœurs pour qu'elles donnent leur assentiment à la proposition humaine et pacifique que nous leur soumettons, et dont l'application fait depuis plus d'un siècle l'objet de nos préoccupations. D'abord pour des raisons d'humanité. La capture et la destruction de la propriété privée sur mer, lorsqu'elle appartient à des non combattants inoffensifs exerçant le commerce international non pas seulement pour leur propre avantage, mais l'avantage commun du monde, est le dernier reste de l'ancienne piraterie. Dépouiller des marchands innocents et inoffensifs qui ne prennent pas part à la guerre, leur ravir leurs navires et les marchandises qu'ils contiennent, les détruire si le ravisseur le trouve à sa convenance, sont des actes qui ont un relent de la sauvagerie des anciennes guerres, et que les nations civilisées ne devraient pas plus longtemps tolérer. Ils ont d'ailleurs généralement pour conséquence de soumettre les équipages des navires capturés à des traitements odieux, ce qui est un surcroît de cruauté et de barbarie. Dans l'état de choses actuel, le dommage dont peuvent souffrir par là les particuliers dépasse de beaucoup l'avantage qui peut en résulter pour l'État belligérant.
« En second lieu, et c'est ici une raison encore plus importante, à savoir le trouble injustifiable qui est jeté dans un commerce honnête et légitime auquel sont intéressés non pas seulement la nation à laquelle appartient le navire, mais encore le monde civilisé tout entier.
« L'organisation du commerce international a pour conditions la stabilité et la confiance, tout ce qui y porte atteinte non seulement affaiblit l'organisation dans la même mesure, mais encore contribue à le détruire.
« Or, la capture de la propriété privée sur mer est tout bonnement la ruine de cette organisation et de tout ce dont elle dépend. Si les guerres maritimes étaient plus fréquentes qu'elles ne sont, le commerce international serait impossible, et les nations les plus pacifiques n'en souffriraient pas moins que celles qui s'y trouveraient le plus fréquemment mêlées de guerres. Dans l'état de choses actuel, le gain misérable et infime qu'on peut réaliser par les prises maritimes, et les pertes qu'on peut infliger aux ressources de l'ennemi en entravant son commerce ne sont qu'une pauvre compensation au regard du trouble profond dans lequel l'Etat même qui a fait la prise jette son propre commerce, et de la confusion générale, des désastres que son action répand de tous côtés parmi les nations neutres.
« Nous insistons en troisième lieu sur notre proposition, parce qu'elle est un acheminement direct vers la possibilité de renfermer la guerre dans le domaine qui lui est propre, c'est-à-dire d'en faire une lutte
sur terre et sur mer entre les forces militaires des États, ne s'altaquant qu'entre elles, et ne visant que la propriété publique des nations intéressées dans le conilit. Si la règle que nous défendons est adoptée par le commun assentiment des nations, ces coups de main destructifs qui n'ont jamais fait que du mal à l'humanité seront à jamais abolis ; et les armées, les flottes au lieu d'être employées pour la protection ou la destruction de la propriété légitime des non combattants, seront laissées à l'usage qui leur est propre de lutter entre elles, de bloquer les ports et de protéger les côtes.
« Et en dernier lieu, nous nous élevons contre l'ancienne pratique, et nous insistons sur notre demande d'abolition, pour cette autre raison que ce droit a cessé d'être nécessaire, qu'il tend à pousser à la guerre et à en provoquer de nouvelles comme résultat naturel de son maintien,
« L'histoire nous rapporte de nombreux faits dans lesquels la spoliation d'une nation commerciale, en provoquant le besoin de vengeance et de représailles a conduit à de nouvelles guerres. En effet, ce qui nous est arrivé à nous-mêmes, à la suite de notre guerre civile, en est un exemple frappant. La destruction de notre marine marchande conduisit nécessairement dans les circonstances où elle se produisit à la présentation de notre part de ce que l'on a appelé « Les Réclamations de l'Alabama », dont le règlement resté en suspens, créa pour de longues années dans nos relations avec la Grande-Bretagne, un état d'irritation et de trouble, qui finalement et très heureusement, avec la patience et des ménagements réciproques, se calma. Toute l'affaire fut soumise à l'arbitrage de Genève, pour être arrangée amicalement, et se termina par le rétablissement de l'amitié et des bons sentiments qui depuis se sont maintenus jusqu'à ce jour entre les deux pays.
« Il ne nous appartient pas et, dans les circonstances actuelles nous ne nous permettrions pas de chercher à convaincre les représentants d'aucune nation prenant part à cette Conférence que leur propre intérêt national demande qu'ils renoncent à l'ancien usage, et qu'ils acceptent notre proposition.
« Il semble que chez plusieurs nations les esprits soient divisés sur la question. Les commerçants, les hommes d'h^tat, les juristes et la majorité des journaux sont en général favorables à notre proposition. Ce que nous espérons, c'est de montrer à la Conférence en tant que corps, et cela à sa grande majorité, que le bien-être général de toutes les nations prises ensemble, en tant qu'ayant une communauté d'intérêts dans le commerce du monde, réclament l'adoption du principe d'immunité de la propriété privée sur mer — sous les réserves contenues dans notre proposition.
« Nous ne voulons pas, et peut-être même il serait peu convenable pour nous, en ce moment, d'aller au-devant des objections qui pourront être faites à notre proposition, nous pouvons cependant en relever une ou deux qui ont déjà été formulées à diverses reprises dans les discussions publiques.
« On a dit que le meilleur moyen de prévenir la guerre était de la rendre aussi terrible que possible, et que pour cela la destruction de la propriété privée sur mer portant le ravage parmi les armateurs et atFaiblissant dans une certaine mesure le gouvernement et la nation auxquels ils appartiennent, est un procédé qui se justifie. Nous nions qu'il soit du devoir et du droit d'une nation de rendre la guerre aussi horrible que possible, et nous estimons qu'une pareille assertion ne saurait être tolérée un moment par une assemblée de nations civilisées.
« D'autre part, on soutient que le maintien de cet ancien droit de prise et de détention est nécessaire comme étant le seul moyen d'amener la guerre à une fin. Que lorsque vous avez détruit les flottes de l'ennemi et battu ses armées, il n'a aucun motif de faire des ouvertures de paix tant que son commerce et ses communications avec les autres nations par les transports et les échanges n'éprouvent aucun trouble.
« Mais cela nous fait l'effet d'être une assertion purement fantaisiste et imaginaire. L'histoire des guerres modernes et, en fait, de toutes les guerres, montre que la victoire décisive sur un ennemi par la destruction de ses flottes et la défaite de ses armées amène sûrement la paix. L'épreuve de puissance à laquelle les parties ont fait appel a été par là jugée, et il n'y a plus de raison de continuer la guerre.
«La saisie ou la destruction sur mer de quelques bateaux marchands inolTensifs et sans défense ne peut avoir aucun effet appréciable sur le gouvernement et la nation dont ils relèvent pour l'amener à se soumettre si la défaite des flottes et des armées n'a pas accompli ce résultat. En outre par le temps présent, il y a une limite sur mer même pour le vainqueur au droit légitime d'employer sa force pour la destruction. La victoire dans les batailles navales est une chos', mais la propriété de la haute mer en est une autre. En réalité, tout bien considéré, la propriété des mers n'existe pas. D'après le jugement et l'accord universel des nations, les mers ont toujours été et sont toujours libres — libres pour le commerce honnête et inoffensif. Et dans les intérêts de l'humanité en général, elles doivent le rester.
« D'autre part, on a soutenu que la faculté de frapper la marine marchande des autres nations est un puissant facteur pour les détourner de la guerre ; que les marchands voyant ainsi leurs intérêts gravement engagés, se voyant exposés à éprouver dans une guerre de grandes pertes, feront tout leur possible pour retenir leur gouvernement de provoquer ou d'engager les hostilités. Nous disons que c'est là un très faible motif. Le commerce et les affaires sont toujours ennemis de la guerre, mais ont peu d'autorité pour la provoquer ou pour la prévenir. Le besoin de venger l'honneur national, les accidents, la passion, la soif de conquête, la vengeance de prétendus affronts sont les causes de la guerre, et les intérêts commerciaux que la guerre compromet ont rarement s'ils ont jamais pu la prévenir.
« Oa dit encora que la capture, sans effusion de sang, de bateaux marchands et de leurs chargements est l'emploi le plus humain et le plus inoffensif qu'on puisse faire de la force armée, et que, vu la com-
munauté d'intérêts qu'implique le commerce, à laquelle nous avons fait allusion, la pratique des assurances qui permet d'éparpiller les pertes, l'effet produit de telles captures sur les esprits et le sentiment général de la nation à qui ils appartiennent, est très propre comme moyen de persuader leur g-ouvernement de conclure la paix.
« Nous répondons que, bien que faites sans effusion de sang, ces captures n'en sont pas moins le comble de l'oppression et de l'injustice en tant quelles frappent des gens innocents et inoffensifs et qu'elles n'ont aucun effet appréciable pour déterminer ou forcer ra.ction du gouvernement, dont relèvent ceux qui ont à en souffrir.
«Nous faisons donc appel à nos collègues les délégués de toutes les nations assemblés ici dans l'intérêt de la paix, pour prévenir les guerres et adoucir leurs maux, afin qu'ils prennent cet important sujet en sérieuse considération, qu'ils examinent les arguments qui seront apportés pour ou contre une proposition qui a déjà pour elle les sympathies et l'appui des peuples de beaucoup de nations: qu'ils ne se laissent pas guider uniquement parles intérêts particuliers du pays qu'ils représentent, mais qu'ils voient aussi s'ils ne peuvent rien faire dans l'intérêt commun des nations, et si le commerce, qui est le père de la paix et le plus sûr garant des bons rapports internationaux, doit être défendu et protégé, lors même qu'il demanderait à quelques-uns d'entre eux l'abandon de ce qui reste d'un ancien droit, qui depuis longtemps a perdu le meilleur de son importance.
« Dans l'examen d'une pareille question, c'est l'intérêt des neutres qu'on doit considérer avant tout, car ce sont eux qui, de tout temps, ont formé la grande majorité des nations; s'ils veulent bien donner aujourd'hui leur adhésion à la proposition humaine et bienfaisante que nous avons faite, nous pouvons être assurés, lors même que nous n'arriverions pas à un accord unanime, que l'opinion qui sera exprimée représentera le jugement général du monde, et dissuadera ceux d'entre nous qui pourraient se trouver en guerre, de faire usage à l'avenir d'un droit qui répugne à tout principe de justice et de loyauté *. »
Les délégations du Brésil, de Norvège, de Suède, d'Autriche-Hongrie, par l'organe de MM. Ruy Barbosa, Hagerup, de Hammarskjœld, de Macchio, Poster, se prononcèrent en faveur de la proposition Choate.
Comme le fit remarquer M. Ruy Barbosa, ce sont les nations insulaires qui seules pourraient être hostiles au principe de l'inviolabilité de la propriété privée sur mer :
« Le développement des chemins de fer, dont le réseau couvre le globe, dit en ce sens le premier délégué brésilien, permet aux pays bloqués d'accroître immédiatement, quand l'occasion l'exige, leur com-
1. M. Uriah Rose a repris et commenté quelques-uns des arguments ci-dessus présentis par M.Choate, dans un remarquable discours qu'il prononça à la troisième séance de la Commission le 5 juillet.
merce par terre, en s' approvisionnant chez les États voisins. Donc, s'il y a des nations menacées d'une manière redoutable par cette arme à deux tranchants, ce sont les nations insulaires. Dans le but de pourvoir à la défense de leurs côtes, d'empêcher qu'on les cerne entièrement, et, en même temps, de protéger leurs marines marchandes, qui se répandent sur toutes les mers navigables, elles sont contraintes de donner à leurs marines de guerre des proportions colossales. Tandis que leurs ennemis, profitant des ressources du voisinage continental, peuvent être privés de l'usage de l'océan, sans que leur existence périclite, les États isolés parla mer sont perdus, aussitôt qu'on leur ferme cette voie. »
Aussi la Grande-Bretagne fut-elle de tous temps hostile au principe de l'inviolabilité de la propriété privée sur mer. A la troisième séance de la Commission, sir Ernest Satow répondit en ces termes à la proposition Choate :
« La proposition dont la Commission est actuellement saisie a pour but d'abolir à l'avenir le droit que possède un belligérant de capturer et de confisquer les navires marchands de l'ennemi et leurs cargaisons, à l'exception de la contrebande de guerre, et tout en maintenant les droits résultant du blocus.
« Le gouvernement de Sa Majesté n'a pas manqué d'étudier avec soin la question, et il n'a pas cherché à se dissimuler les arguments sérieux qui peuvent être avancés à l'appui du principe de l'immunité. Tout ce qui tend à limiter le nombre des actes de guerre semble, à première vue, avoir pour résultat de marquer un pas en avant dans la voie de l'abolition de la guerre elle-même, et de faire disparaître un des motifs de l'accroissement des dépenses navales et militaires. Toutefois, en admettant qu'il soit ainsi, cet argument, poussé à sa conclusion logique, semblerait devoir impliquer l'abolition du droit de blocus commercial. En effet, si le blocus commercial ne devait pas disparaître, les vaisseaux ennemis seraient constamment exposés à la visite et la saisie, et des disputes continuelles s'élèveraient sur la question de savoir ce qui constitue un blocus effectif. Il est évident que de telles disputes entre les belligérants auraient pour résultat d'amener celui des combattants qui croirait avoir à se plaindre de l'application du blocus commercial à un de ses ports, à cesser d'observer, partout où cela lui serait possible, le principe de l'immunité des navires marchands et de la propriété privée de l'ennemi. 11 nous paraît donc impossible de séparer la question de l'immunité de capture de celle du blocus commercial.
€ Si jamais il se produisait un changement qui favorisât le décroissement des armements, notre gouvernement pourrait peut-être examiner la question de nouveau. Si, par exemple, d'un côté, les nations se montraient disposées pour la plupart à réduire l'effectif de leurs forces navales et militaires, de façon à diminuer d'une manière appréciable la crainte des maux que la guerre pourrait leur infliger, et à rendre la guerre improbable par le fait même d'avoir rendu l'agression difficile;
et si, d'un autre côté il devenait évident que la conclusion d'un accord pour l'abolition du droit de capture faciliterait ce changement, et que l'absence d'un tel accord en empêcherait la réalisation, le Gouvernement de Sa Majesté serait sans doute disposé à admettre que les bénéfices à retirer du chang-ement l'emportent sur les objections qui peuvent en principe y être opposées.
« En tous cas, dans l'état actuel du monde, il lui est impossible de donner son assentiment à une résolution dont le résultat serait de faire disparaître un des motifs qui contribuent le plus puissamment au maintien de la paix, et qui pourrait tendre à prolonger les hostilités une fois la guerre commencée.
« Cependant, quoiqu'il ne soit pas partisan d'un projet dont le résultat serait de conduire les nations à négliger totalement les conseils de prudence, qui d'ordinaire les empêchent de donner libre cours à leurs sentiments belliqueux, le Gouvernement de Sa Majesté est animé du désir sincère d'alléger les neutres, dans la mesure du possible, du fardeau de la guerre. C'est pourquoi il nous a chargé de demander à la Conférence d'abolir la contrebande de la guerre. »
Le baron Marschall,au nom de la délégat-on d'Allemagne, se prononça à peu près dans le même sens : pour lui, l'adoption de la proposition Choate dépendait d'une entente préalable sur les problèmes soulevés par la contrebande de guerre et le blocus :
« L'Allemagne, dit-il, a été de tout temps sympathique à l'idée d'abolir le droit de capture frappant les navires de commerce sous pavillon ennemi. Des faits qui appartiennent à l'histoire prouvent la sincérité de ces sentiments. Par conséquent, les nobles idées dont s'est inspiré le premier délégué des Etats-Unis d'Amérique dans son éloquent discours ne manqueront pas de trouver en Allemagne un écho retentissant. Il est clair pourtant que la question catégorique qui nous est posée : « faut-il abolir ou non le droit de capture » ne saurait être traitée séparément, car elle ne forme qu'une partie d'un ensemble assez complexe de problèmes que renferme la grande idée de l'inviolabilité de la propriété privée sur mer en cas de guerre maritime. La proposition des États-Unis même admet deux exceptions :
« 1° La capture d'un bateau marchand est justifiée s'il porte de la contrebande ;
« 2^ Le principe d'inviolabilité cesse dans les cas où il y a violation de blocus.
« Or ces deux exceptions nous mènent sur un terrain des plus contestés. Il suffit de citer entre autres la « contrebande relative » et le « voyage continu ». Ce n'est qu'après la solution d'une série de controverses, qui se rattachent aux mots « contrebande » et « blocus » qu'on aura la sûreté que l'abolition du droit de capture devient une réalité, tandis que, en admettant des exceptions dont la portée est vague et qui par conséquent sont susceptibles d'une interprétation et d'une application arbitraire, nous courrons le risque de parvenir au résultat peu désirable que nous proclamons l'abolition du droit de
capture, et en effet le système actuellement en vigueur continue sans modification sensible. C'est pour ces raisons que je ne saurais, malgré toutes les sympathies, répondre à notre question par un « oui ». Si l'on veut accorder à la propriété privée sur mer une protection plus étendue en abolissant le droit de capture, il faudra s'entendre, préalablement sur certaines questions afin que l'abolition soit efficace, et serve d'une manière équitable les intérêts de tous les pays. Ce ne sera qu'alors qu'on pourra juger de la portée pratique de cette mesure, et fixer définitivement sa position. »
La délégation portugaise, par l'organe du marquis de Soveral (3° séance, 5 juillet), déclara se rallier à l'opinion exprimée par le baron Marschall.
Les délégations néerlandaise, hellénique et suédoise se prononcèrent en principe pour la proposition Choate, mais exprimèrent leurs craintes que celle-ci ne puisse réunir l'unanimité au sein de la Conférence.
«La délégation de Suède, dit notamment M. de Hammarskjœld (4« séance, 10 juillet), est d'avis qu'il n'y a guère de raisons suffisantes pour maintenir, quant aux guerres maritimes, d'autres règles /bnrfamenlales que celles qui régissent déjà les guerres sur terre. Nous partageons donc la manière de voir qui semble avoir inspiré avant tout la proposition américaine, tout en ne nous dissimulant pas les difficultés qui s'opposent à la réalisation immédiate et complète de ce principe. »
M. Tcharykow, au nom de la délégation de Russie (S^ séance, 5 juillet) fit la déclaration suivante :
« La délégation de Russie, tient à exprimer son sympathique respect pour les idéas larges et humanitaires contenues dans le discours de M. Choate. L'exposé de ces idées a été répété de plus d'une occasion par le Gouvernement des États-Unis d'Amérique, à travers de plus d'un siècle avec une psrsévérince et une éloquence admirables. Et pourtant les importaates déclarations que nous venons d'entendre démontrent qu'avant de pouvoir procéder à l'adoption de la proposition qui est à l'ordre du jour, il faudrait accomplir un grand travail préparatoire, un travail de définitious juridiques et d'entente, lequel est bien loin d'être achevé. Cjs circonstances nous semblent prouver ^ue la question n'est pas mûre, et amènent la délégation de Russie à opiner en faveur du maintien dans cette matière du statu quo actuellement existant. »
Les délégations argentine et colombienne se prononcèrent nettement, par l'organe de MM. Larreta et Triana, contre la proposition Choate,
«Nous croyons, dit M. Larreta (4» séance, 10 juillet), que le régime actuel contribue à éviter les guerres et qu'il en amoindrit la durée lorsqu'elles se produisent.
«On n'a pas encore constaté nulle part que les navires de commerce peuvent toujours devenir des éléments principaux ou secondaires de combat. Personne ne contestera non plus, que le but immédiat et quelquefois exclusif de la guerre maritime, a été de ruiner le commerce de l'ennemi, — seule façon de remplacer sur mer, où la possession et la souveraineté sont impossibles, ce qui est dans la guerre continentale l'occupation du territoire. Celle-ci, autant que le droit de capture et la confiscation des navires marchands, conduit au desideratum de la guerre : contraindre l'ennemi à signer la paix.
« D'ailleurs, le désir que la guerre soit moins fréquente et celui d'éviterles pertes matérielles qu'elle entraîne — nous ne disons pas les cruautés — nous semblent des sentiments contradictoires. »
M. Triana(3» séance,5 juillet) s'exprima dans le même sens :
« Pour des pays comme le nôtre, qui n'ont pas de marine marchande, et qui n'ont presque pas de marine de guerre, mais qui, à l'heure de la guerre, peuvent l'augmenter, il y a tout à perdre et rien à gagner à consentir à la suppression du droit de capture de la propriété privée ennemie sur mer. Il est évident qu'une Puissance possédant une marine de guerre et une marine marchande, qu'il lui sera impossible de protéger avec une efficacité absolue dans tous les océans, se trouvera plus disposée à nous faire la guerre, si elle sait que par l'adoption de la proposition de M. Choate. nous nous sommes lié les mains, et que nous ne pourrons pas exercer de représailles qui pourraient devenir très coûteuses.
«C'est donc comme un élément de défense qu'il nous faut conserver le droit à la pratique que la résolution de M. Choate cherche à abolir. M. Choate nous a dit que c'est un héritage de l'ancienne piraterie ; c'est vrai, comme il est vrai que la guerre n'est que le meurtre organisé ; nous ne gardons ces droits que pour le moment où la normalité aura cessé. Nous ne pouvons pas nous lier les mains justement pour le moment où la justice doit disparaître, pour être remplacée par la violence, où la pitié voile ses yeux, et où la force inexorable et brutale doit régner suprême.»
En présence de ces divergences d'opinions, des propositions intermédiaires furent présentées afin de concilier les vues contraires des Étals-Unis — de l'Angleterre et de l'Allemagne — de la Russie, de la République Argentine et de la Colombie.
La délégation brésilienne, par l'organe de M. Ruy Barbosa, déposa (3* séance du 5 juillet) la proposition subsidiaire suivante» pour le cas où la proposition Choate ne serait pas acceptée :
Dans le but d'assimiler la condition de la propriété privée sur mer, durant les guerres navales, à celle de la propriété privée |sur terre, la délégation de Brésil propose, pour le cas où la proposition américaine ne serait pas approuvée:
Qu'on supprime à l'article 53 de la Convention du 29 juillet 1899,
concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre, les mots : « en dehors des cas régis par la loi maritime ».
Qu'on y ajoute cette disposition :
a) Les articles 23, dernier alinéa, 28, 46 et 47 de la susdite Convention s'appliquent de même à la guerre sur mer.
h) Lorsque le capitaine d'un navire ou d'une flotte belligérante se trouvera dans la nécessité -de réquisitionner, dans le cas prévu à l'article 23, lettre g, de la susmentionnée Convention, c'est-à-dire dans le cas où la destruction ou la saisie de ces biens lui sont commandées par les exigences les plus impérieuses de la guerre, un vaisseau de commerce ennemi, sa cargaison, ou une portion quelconque de celle-ci, la réquisition sera constatée par celuf qui la fait moyennant des reçus délivrés au capitaine du vaisseau qu'on aura saisi, ou dont on aura saisi les marchandises avec tous les détails possibles pour assurer aux parties intéressées leur droit à une juste indemnité.
c) Cette clause s'applique aux marchandises neutres, qui se trouveront à bord des vaisseaux marchands ennemis réquisitionnés.
Le capitaine du navire ou de la flotte de guerre, qui aura déterminé la réquisition est tenu de faire mettre à terre, dans un des ports les plus prochains, les officiers et l'équipage du bâtiment saisi, avec les ressources nécessaires pour leur retour au pays auquel il appartenait.
La délégation de Belgique déposa par l'organe de M. Beernaerl (4* séance, 10 juillet) une importante proposition en douze articles, qui avait pour but de diminuer les rigueurs de la capture, en substituant à la confiscation, la simple saisie ou le séquestre pour laisser libres les équipages, et interdire la destruction des prises : cette proposition relative aux droits des belligérants dans la guerre maritime sur la propriété privée ennemie, était ainsi conçue :
Article 1.
Les navires de commerce ennemis, ainsi que la marchandise ennemie sous pavillon ennemi, ne peuvent être saisis et retenus par un belligérant Y«'^ la charge d'être restitués à la fin de la guerre.
Article 2.
Ne peuvent être saisis ni retenus :
1° Les barques exclusivement consacrées à la pêche côtière, ainsi que les engins et le produit de la pêche ;
2° Les navires exclusivement affectés à un but scientifique, ou soumis, à raison de leur caractère hospitalier, aux dispositions de la Convention de La Haye du 29 juillet 1899.
Article 3.
Un procès-verbal constatant la saisie ainsi qu'un inventaire des papiers de bord sont dressés par le commandant du navire capteur.
Expédition en est remise au capitaine du navire saisi ou à son représentant.
Article 4.
Le capitaine et les gens de l'équipage des navires ennemis saisis sontJébarqués aussitôt que les circonstances le permettent.
Ils sont libérés sur leur engagement de ne point prendre service contre le belligérant capteur pendant toute la durée des hostilités.
Le gouvernement dont ils sont les ressortissants, est tenu de n'exiger et de n'accepter d'eux aucun service contraire à la parole donnée.
Article 5.
Le belligérant capteur a la garde des navires et des marchandises ennemis qu'il a saisis.
Mais il lui est permis de détruire le navire saisi, si les circonstances ne permettent pas sa conduite en un lieu de garde, ou si l'approche d'une force ennemi* fait craindre une reprise imminente.
Article 6.
Les navires dont le mauvais état ne permet pas la conservation, ou dont la valeur réelle n'est pas en rapport avec les frais de réparation ou d'entretien, ainsi que les marchandises sujettes à dépérissement, peuvent être vendus.
Article 7.
Le belligérant capteur a le droit d'employer et de transformer les navires saisis dont il estime pouvoir se servir pour des opérations de guerre.
Il a aussi le droit d'utiliser dans un but militaire les marchandises saisies.
Article 8.
Le rançonnement des navires ennemis est interdit.
Article 9.
A la fin des hostilités, l'Etat capteur doit restituer à leur* propriétaire les navires et les cargaisons qu'il a gardés.
Il peut faire cette remise à l'endroit même où se trouvent les navires et les cargaisons.
Il n'est tenu à aucune indemnité pour la privation de jouissance qui a été la conséquence des saisies, ni pour les détériorations qui pourraient avoir été subies pendant la garde s'il n'y a pas eu faute grave de sa part.
L'État capteur doit remettre à leur propriétaire la valeur des navires et des cargaisons qui, par son fait ou par celui de ses agents, ne peuvent être rendus, ainsi que' les sommes provenant de la vente des navires et des marchandises qui n'ont pu être conservés.
Article 11.
L'exécution des obligations prévues par l'article précédent peut être mise par les belligérants, et en vertu du traité de paix,'à la charge de l'Etat dont rassortissent les navires et les cargaisons saisis.
Article 12.
Les dispositions qui précèdent ne modifient en rien les droits qui peuvent appartenir aux belligérants en vertu des règles concernant les blocus ou la contrebande de guerre.
Elles ne sont pas applicables aux navires ennemis faisant partie de flottes auxiliaires, ou ayant pris part aux hostilités.
La proposition belge ci-dessus fut justifiée par M. Van den Heuvel (4" séance, 10 juillet) dans les termes suivants :
« Entre les deux régimes, celui qui est actuellement admis, pratiqué, et qui repose sur le principe de la légitimité de la capture de la propriété privée ennemie, et celui dont l'introduction a si souvent été réclamée et qui serait basé sur le respect absolu de la propriété privée belligérante, n'y a-t-il point place pour une opinion et une pratique intermédiaires qui concilieraient les revendications essentielles des deux systèmes ?
« Pour justifier le régime de la capture, ses adhérents font observer que l'état de guerre donne à chacun des belligérants le droit d'arrêter le commerce de son adversaire en vue de l'affaiblir et de le réduire plus promptement.
« Pour réclamer le régime de l'inviolabilité de la propriété privée ennemie, ses défenseurs font valoir la convenance de mettre autant que possible de l'harmonie entre les règles de la guerre sur mer et celles de la guerre sur terre, et ils insistent sur l'équité des dispositions qui ont pour résultat de réduire, dans la limite des nécessités, les dommages causés directement aux particuliers, et d'en faire retomber les conséquences sur les collectivités nationales.
« La délégation belge faisant abstraction de ses préférences personnelles, a cru répondre aune pensée commune à d'autres délégations en essayant de formuler un projet qui concilierait ces diverses revendica- .tions, et ouvrirait une voie transactionnelle.
« D'une part, chacun des belligérants aurait le droit de saisir et d'utiliser dans un but militaire les navires et les cargaisons ennemis. D'autre part à la fin des hostilités, les particuliers reprendraient les biens qui auraient été conservés ; ils recevraient soit de l'Etat capteur ou, d'après les conventions des traités de paix, de leur propre Etat, la valeur des biens employés ou détruits.
« Des dispositions spéciales seraient formulées pour sanctionner à l'égard des belligérants les interdictions qui frappent le transport des objets de contrebande et les violations de blocus.
« Les belligérants conduiraient les prises ennemies dans les mêmes ports où ils pourraient conduire aujourd'hui les prises neutres.
«Pareil régime pourrait, nous semble-t-il, être envisagé favorablement par tous. Il pourrait l'être par ceux qui veulent avant tout conserver le droit d'intercepter le négoce des adversaires.il pourrait l'être par ceux qui désirent principalement sauvegarder les droits des particuliers ennemis dans la mesure la plus large possible. Il n'entraverait pas les opérations de la guerre maritime ; il ne les contrarierait pas dans leurs résultats essentiels, mais il mettrait plus de justice et plus d'équité dans les hostilités.
« Ce serait un pas en avant vers le divin idéal] de justice sociale et d'humanité que nous recherchons tous. »
La délégation néerlandaise proposa un certain nombre d'amendements à la proposition belge : le principal consistait dans un article 9 a, à insérer après l'article 9 belge :
Article 9 a.
Si l'Etat capteur a utilisé un navire de commerce en vertu de l'articie 1 b *, il ne sera tenu à aucune indemnité pour la détérioration ou la perte qui en pourrait résulter, à moins que le navire, lors de sa saisie, ne fût muni d'un passeport délivré par l'autorité compétente de son pays, déclarant que le navire ne sera pas transformé en vaisseau de guerre, ni utilisé comme tel pendant toute la durée de la guerre.
Le vice-amiral Rœelljustifialesamendementsnéerlandais(4«séance 10 juillet) dans les termes suivants :
« On pourrait objecter au principe de l'inviolabilité de la propriété privée sur mer, que, du moment où les navires marchands peuvent être transformés en navires de guerre, ou même être utilisés comme tels (par exemple comme vaisseaux auxiliaires pour des transports militaires), le belligérant devrait avoir du moins une garantie que les navires marchands ennemis, qu'il a lâchés après, ne seront pas transformés plus tard ou utilisés comme navires de guerre. Il y a ici de l'analogie avec la guerre sur terre quant aux habitants non belligérants du théâtre de la guerre qui seront protégés et respectés par le belligérant, mais qui n'ont pas la faculté de se changer en belligérant après avoir profité de la protection de l'envahisseur. Le navire marchand qui veut profiter de son caractère de non belligérant devra une fois pour toutes s'abstenir pendant toute la guerre d'actes de guerre quels qu'ils soient.
«La proposition des Pays-Bas nous semble mettre d'accord les intérêts des belligérants et ceux des particuliers. »
La délégation française déposa de son côté une proposition transactionnelle, qui, en présence de l'impossibilité d'une entente quant à l'admission du principe de l'inviolabilité absolue de la propriété privée sur mer, avait pour objet de rendre la capture des navires ennemis plus conforme aux principes de la guerre moderne, de l'humaniser et la moraliser.
« C'est en s'inspirant de l'idée que la guerre doit se faire entre Etats et ne doit procurer aucun profit personnel qu'est conçue, dit M.Léon Bourgeois (4« séance, 10 juillet), la proposition suivante:
« Considérant que, si le droit des gens positif admet encore la légitimité du droit de capture appliqué à la propriété privée ennemie sur mer, il est éminemment désirable que, jusqu'à ce que l'entente puisse s'établir entre les Etats au sujet de sa suppression, l'exercice en soit subordonné à certaines modalités.
1. L'article 1 h néerlandais était la reproduction de l'article 7 belge, avec suppression du paragraphe 2 de cet article.
« Considérant qu'il importe au plus haut point que, conformément à la conception moderne de la guerre qui doit être dirigée contre les États et non contre les particuliers, le droit de prise apparaisse uniquement comme un moyen de coercition pratiqué par un État contre un autre État:
«Que, dans cet ordre d'idées, tout bénéfice particulier au profit des agents de l'État qui exercent le droit de prise devrait être exclu, et que les pertes subies par les particuliers du chef des prises devraient finalement incomber à l'État dont ils relèvent;
« La délégation française a l'honneur de proposer à la quatrième Commission d'émettre le Vœu que les Etats qui exerceront le droit de capture suppriment les parts de prises attribuées aux équipages des bâtiments capteurs, et prennent les mesures nécessaires pour que les pertes causées par l'exercice du droit de prise ne restent pas entièrement à la charge des particuliers dont les biens auront été capturés.»
La proposition Ghoate fut mise aux voix à la sixième séance de la Commission, le 17 juillet : 33 États prirent part au vote : celui-ci donna les résultats suivants : 21 oui, 11 non, 1 abstention.
En présence de ce vote, la proposition Ghoate n'ayant pas réuni l'unanimité des voix, la Commission fut invitée à voter sur la proposition brésilienne (7« séance, 19 juillet) : 25 Étals ayant pris part au vote, 13 votèrent pour et 12 contre. La délégation brésilienne retira alors sa proposition.
La proposition belge recueillit (7^ séance, 19 juillet) sur la prise en considération, 23 oui contre 3 non et 2 abstentions. En présence de ce vote, la Commission passa à la discussion des articles de la proposition. Le vote sur l'article l^' donna 14 oui, contre 9 non et 7 abstentions. M. Beernaert retira alors la proposition belge.
Afin d'arriver à une entente, le Président de la Commission, M. de Martens, proposa (même séance) l'adoption du vœu suivant:
La quatrième Commission reconnaît unanimement les sentiments généreux qui ont inspiré la proposition faite par la délégation des États-Unis d'Amérique, à savoir de déclarer l'inviolabilité de la propriété privée en temps de guerre sur mer, et elle lui exprime ses très sincères remerciements.
Toutefois, vu la profonde divergence d'opinions sur cette matière, vu l'incertitude complète concernant l'ensemble d'effets de la mise en pratique de ce nouveau principe, et considérant que seulement sur la base des sérieuses expériences une nouvelle loi internationale pourrait être proclamée par la Conférence des Nations du monde entier, la quatrième Commission émet le vœu suivant :
Que les Puissances, représentées à la deuxième Conférence de la
Paix, en cas de guerres futures, immédiatement après l'ouverture des hostilités, déclarent spontanément si elles sont décidées, et dans quelles conditions, de renoncer au droit de capture des navires marchands durant la guerre commencée.
M. de Martens justifia sa proposition par les considérations suivantes :
« Si, par malheur la paix venait à être rompue, il serait peut-être désirable que les Etats fassent l'expérience de convenir entre eux qu'ils renonceront au droit de capture. Il est bien naturel d'énoncer ce désir, en premier lieu, à l'égard des Puissances qui défendent le nouveau principe proposé. A présent, nous ne connaissons que deux faits historiques qui constituent des précédents précieux dans la matière. Lors de la guerre de 1866, la Prusse, l'Autriche et l'Italie ont renoncé d'un commun accord à l'exercice du droit de capture. Le Gouvernement austro-hongrois rendit le 13 mai 1866 l'ordonnance ainsi conçue :
« Article l^*". — Les navires marchands et leurs chargements ne peuvent, par la raison qu'ils appartiennent à un pays avec lequel l'Autriche est en guerre, être capturés en mer par des bâtiments de guerre autrichiens, ni être déclarés de bonne prise par les cours des prises autrichiennes, si la Puissance ennemie observe la réciprocité envers les navires marchands autrichiens. L'observation de la réciprocité est admise, jusqu'à preuve du contraire, quand un traitement également favorable de la part de la Puissance ennemie, est garanti par les principes connus de la législation, ou par des déclarations émanées de cette puissance au commencement des hostilités.
«Article 2. — L'article 1^'' n'est pas applicable aux navires qui portent de la contrebande de guerre, ou qui violent un blocus légalement obligatoire. »
« De son côté, le Gouvernement prussien rendait le 19 mai 1866 l'ordonnance suivante :
« Sur la proposition du Ministère d'État, je décide qu'au cas d'une guerre, les navires marchands appartenant aux sujets de l'Etat ennemi ne seront pas capturés par mes navires de guerre, en tant que l'État ennemi usera de réciprocité à cet égard. Cette disposition ne sera pas applicable aux navires qui seraient sujets à capture, même s'ils étaient neutres. »
« Le gouvernement autrichien ayant, par ordonnance impériale du 13 mai dernier, déclaré qu'il se conformerait au principe de réciprocité tel qu'il est spécifié dans l'article 211 du Code de la marine marchande du royaume d'Italie, l'abolition de la capture et de la prise de bâtiments marchands ennemis de la part des navires de guerre de l'État abolition proclamée par le susdit article 21 1 du Gode, est mise, pendant la présente guerre, en pleine vigueur entre l'Italie et l'Autriche, sauf pour les bâtiments qui transporteraient de la contrebande de guerre ou qui tenteraient de violer un blocus. Le tout en conformité du Code susmentionné.
«Enfin, l'exemple fut suivi par le Gouvernement italien, qui se con-
formant à sa législation intérieure, rendit l'ordonnance du 20 juin 1866. Pendant cette guerre qui fut de courte durée, il n'y eut pas de capture de navires de commerce ennemis, et c'est un fait que la Commission doit retenir, parce qu'il constitue le précédent intéressant d'un accord consenti à la veille d'une guerre en vue d'exonérer les navires ennemis des risques de la guerre.
« Un autre fait, qui n'est pas connu, mérite aussi l'attention de la Commission. En 1853, au moment de la guerre de Crimée, le Gouvernement russe avait élaboré un règlement détaillé des prises maritimes sur les lettres de marque, mais les Gouvernements français et anglais proposèrent à la Russie de ne pas délivrer de lettres de marque, elle y consentit, et Ton fut d'accord pour ne pas pratiquer la course.
«Ces faits historiques ont incontestablement une grande importance historique et pratique ; ils prouvent, que dans l'avenir, les États qui ■ sont à la veille d'une guerre, peuvent si l'un d'eux en prend l'initiative, s'entendre pour supprimer la capture pour la durée de la guerre commencée. Si les Etats belligérants, pendant les guerres futures, tombent d'accord pour abolir la capture avec des restrictions imposées par les nécessités militaires, des précédents seront créés, et les Puissances seront en état de se rendre compte de toutes les conséquences de la liberté du commerce ennemi, En un mot, il faut créer ces précédents, et donner aux Etats la possibilité de voir clair dans cette très importante matière. »
La proposition de Martens ayant soulevé un certain nombre d'objections,— ne pouvait-elle pas, en effet, être regardée comme une atteinte à la souveraineté des Puissances? — son auteur déclara la retirer. Sir Ernest Satow^ (G.-B.) avait en effet déclaré (T* séance, 19 juillet) que « la délégation britannique aurait quelque scrupule à prescrire à son gouvernement une manière d'agir quelconque. Si par malheur son pays se trouvait impliqué dans une guerre, il s'inspirerait sans aucun doute des idées d'équité et de justice,quil'ont toujours guidé.»
En présence du retrait de la proposition de Martens, la Commission n'avait plus qu'à statuer sur le vœu proposé par la délégation française. Ce vœu fut l'objet de la proposition d'amendement suivante, déposée par le baron de Macchio au nom de la délégation austro-hongroise (12' séance, 7 août) :
a) Mettre après : « que les » au lieu de : « États qui exerceront le droit de capture » les mots: « Puissances qui maintiennent la faculté de faire des prises » ;
b) A la place de : « prennent les mesures nécessaires » insérer les mots : « s'occupent à chercher un moyen praticable » ;
c) Au lieu de : « du droit de prises » mettre : « de cette faculté ».
Le baron de Macchio justifia son amendement par les considérations suivantes :
« Les objections que la délégation austro-hongroise croit devoir relever quant au texte du vœu français portent sur deux points :
« 1° Qu'il y est question en toutes lettres de la capture comme d'un droit reconnu, disposition qui paraît, au point de vue de la logique et du principe, inacceptable pour celles des Puissances qui se sont déjà, par leurs votes antérieurs, prononcées pour l'abolition d'un pareil droit. De plus, adhérer à un vœu qui préconise le droit de capture comme un droit existant et non contesté en matière de droit international, pourrait, dans l'avenir, porter préjudice à la liberté d'action des Puissances, qui, dans des conditions plus favorables, voudraient alors tenter un nouveau pas en avant dans la voie de la protection de la propriété privée ennemie sur mer en temps de guerre.
« C'est cet ordre d'objections qui est visé par les points a et c de l'amendement austro-hongrois.
« 2" L'acceptation du vœu français, dans la forme actuelle, semblerait impliquer pour les Puissances un engagement financier dans des proportions si étendues et si vagues qu'il devient difficile d'y souscrire sans réserve. C'est là un point capital qui, à notre opinion, devrait être dévêtu de son caractère péremptoire pour rendre le vœu acceptable aux délégations qui voudraient se dégager d'une pareille responsabilité.
« C'est le raisonnement qui a déterminé le point b de l'amendement. »
M. Renault, au nom de la délégation française, déclara accepter l'amendement austro-hongrois.
«Sur le premier point, dit-il, l'amendement ne modifie que la rédaction et ne change pas le sens général, je ne conteste pas non plus l'existence du droit de capture. En ce qui concerne le deuxième point, j'accepte, ajouta M. Renault, l'amendement autrichien avec cette formule : « ... rechercheront les moyens de ne pas laisser entièrement à la charge des particuliers... »
Ainsi amendé, le vœu français fut mis aux voix: la première partie du vœu, tendant à la généralisation, dans les diverses législations, de l'abrogation des parts de prises attribuées aux équipages capteurs, donna lieu au vote suivant : 34 États prirent part au vote. — 16 États votèrent joour ; 4 États ont voté contre ; 15 États s'abstinrent. — La seconde partie, tendant à faire introduire dans les diverses législations le principe de la participation de l'État aux pertes par capture, donna lieu au vote suivant : 34 États prirent part au vote. — 7 États votèrent pour ; 13 États votèrent contre ; 14 États s'abstinrent.
Ces votes indécis ne permirent de donner aucune suite au vœu français.
Aucune proposition ou amendement n'ayant pu recueillir l'unanimité, ou tout au moins un nombre de voix suffisamment élevé pour
qu'on puisse en conclure qu'un accord à peu près général s'était réalisé, aucune solution ne fut donnée à la question de l'inviolabilité de la propriété privée sur mer. L'état de choses actuel doit donc être considéré comme maintenu.
II n'est pas besoin de rappeler ici combien funeste est la pratique actuellement suivie en ce qui concerne la saisie de la propriété privée ennemie sur mer : M. Choate a fait valoir dans son admirable discours les arguments les meilleurs et les plus complets en faveur de l'inviolabilité, et il semblerait superflu d'y revenir. Il est profondément regrettable que l'état de choses actuel n'ait pu être modifié, et si la doctrine américaine, théoriquement irréprochable, a pu à juste titre en pratique soulever un certain nombre d'objections, et par là semblait difficilement acceptable, il faut regretter qu'aucune proposition transactionnelle entre la doctrine de l'inviolabilité et la pratique actuelle n'ait pu réunir l'unanimité. La proposition belge pouvait sembler encore trop absolue aux partisans de la saisissabilité : on ne pouvait dire pareille chose du vœu français, qui paraissait pouvoir réunir tous les suffrages, et il est profondément regrettable qu'il n'en ait pas été ainsi. Pour justifier la proposition déposée par M. Léon Bourgeois, M. Renault a prononcé à la troisième séance de la Commission, le 5 juillet, un discours fort précis — et aussi fort juste au point de vue juridique — qui est sans conteste l'exposé du point de vue le meilleur auquel il convient de se placer pour juger de la question de l'inviolabilité de la propriété privée ennemie sur mer.
« Nous sommes particulièrement sensibles, a dit M. Renault au début de son discours, à l'idée de mettre, dans la mesure du possible, les particuliers hors des atteintes directes de la guerre maritime. Si une entente se pouvait établir sur ce point entre tous les intéressés, notre concours ne ferait pas défaut. Cette entente est-elle actuellement possible ? Il ne semble pas d'après les déclarations qui viennent d'être faites, que les Etats ici représentés soient d'ores et déjà disposés à y consentir. De plus, comme il a été très justement remarqué, le problème n'est pas simple, il est essentiellement complexe et la solution de la question qui nous est posée ne peut être admise dans le sens des Ltats-Unis, même par les délégations très favorables au principe, que si d'autres questions plus ou moins connexes, comme celle de la contrebande de guerre et du blocus, sont également résolues dans le sens
qu'ils désirent. Quaad ces diverses questions recevront-elles un règlement accepté unaninement? Il n'est pas possible de le dire. »
Et M. Renault démontra alors fort habilement que le droit de capture, quand il n'est qu'un moyen de coercition exercé par un belligérant contre l'autre, et qu'il est dépouillé de toute analogie avec l'ancien droit de butin, n'est nullement contraire à la conception moderne du droit de la guerre :
«Au point de vue des principes du droit et de l'équité, il semtle très simple de soutenir que la propriété privée ennemie doit, dans la guerre maritime, être respectée comme elle l'est dans la guerre continentale, d'après les règles admises par la première Conférence de la Paix. La guerre se fait d'État à État, elle ne doit pas être dirigée contre les particuliers, et ne doit pas avoir pour but un enrichissement au détriment de ceux-ci. Tels sont les motifs essentiels qui peuvent être allégués par les partisans de l'abolition du droit de capture, tel que l'admet encore la pratique actuelle.
« Ces motifs sont spécieux, ils ne sont pas décisifs, à notre avis, et le droit de capture peut parfaitement se concilier avec le caractère moderne de la guerre.
«Tout d'abord, il n'y a pas lieu d'insister pour montrer que le respect de la propriété privée dans la guerre continentale a été amené plutôt par l'intérêt bien entendu du belligérant lui-même que par des considérations d'humanité et de justice pour les habitants du pays envahi ou occupé, que ce respect n'empêche pas l'envahisseur de tirer largement parti des ressources du pays au moyen des réquisitions et des contributions, qu'enfin le fait même de l'occupation avec ses diverses conséquences vexatoires et onéreuses, exerce sur la population et le souverain du territoire occupé une pression suffisante pour les déterminer à conclure la paix.
« Dans la guerre maritime, les choses ne se présentent pas ainsi. Il y a bien les opérations de guerres violentes comme sur terre, attaque des vaisseaux de guerre, bombardement des ports militaires, blocus plus ou moins analogue à l'investissement d'une place. Cela ne suffît pas; il faut qu'un belligérant ait le moyen d'arrêter la vie économique de son adversaire, en entravant ou même en supprimant son commerce avec le dehors. Il s'agit moins des particuliers dont les biens vont être saisis que de l'État dont ils relèvent, et qui est atteint par l'action exercée sur eux.
« La saisie de bâtiments de commerce ennemis peut amener une perturbation dans la vie économique du pays auquel ils appartiennent. C'est donc un puissant moyen de coercition, ce qu'il est utile de relever à un double point de vue. D'une part, la crainte d'une pareille perturbation peut détourner de la guerre, en intéressant au maintien de la paix, une partie notable de la population, qui pourrait voir avec trop d'indifférence l'éventualité d'un conflit dans lequel il n'y aurait que des opérations militaires proprement dites ; d'autre part, si la guerre a lieu néanmoins, le trouble apporté dans le commerce, l'in-
terruption presque complète des rapports maritimes commerciaux avec ses conséqueaces sur la prospérité du pays, le renchérissement des choses nécessaires à la vie, produiront une pression dans le sens de la conclusion de la paix. C'est donc un efficace moyen de coercition, et on ne peut dire qu'il soit particulièrement cruel.
« La capture de navires de commerce ne se présente pas aujourd'hui dans les mêmes conditions qu'autrefois. Elle atteignait directement les individus, armateurs ou chargeurs, et elle constituait un véritable butin pour les capteurs, qu'ils fussent, comme c'était le plus souvent le cas, des corsaires, ou qu'il s'agît de bâtiments de guerre. Un État, par luimême ou ses agents, s'enrichissait au détriment de particuliers dépouillés, l'État auquel appartenaient ces derniers n'en souffrait que d'une manière indirecte, parce qu'il pouvait à la rigueur vivre avec les ressources provenant de son propre sol. La situation a bien changé. La navigation joue un rôle de plus en plus important dans la vie économique de la plupart des pays, essentiel dans la vie de certains. Les troubles apportés dans cette navigation ont donc une répercussion immédiate sur tout l'État dont le fonctionnement social peut être compromis. De plus, les navires de commerce ont pris des proportions plus grandes, ils sont très souvent aptes à être utilisés par l'Etat dans ses opérations de guerre, ils sont parfois susceptibles de se transformer facilement en croiseurs auxiliaires. Par suitfe, leur capture prive l'État dont ils portent le pavillon, de ressources directement utilisables pour la guerre; elle constitue pour l'État capteur un véritable moyen de défense; ses conséquences pécuniaires n'apparaissent pas au premier plan. Enfin, la perte ne frappe plus des individus déterminés, elle atteint de grandes sociétés, qui, seules, ont les capitaux nécessaires pour la construction, l'armement des grands navires qui sont aujourd'hui indispensables dans les vastes opérations du commerce international. La perte se répartit entre un grand nombre d'individus actionnaires ou obligataires des sociétés dont il s'agit; elle n'a pas le caractère désastreux qui affecte la perte subie par un particulier dont le bien confisqué peut constituer toute la fortune.
« Pour que le maintien du droit de capture garde ce caractère de moyen de coercition exercé par un belligérant contre l'autre, et soit dépouillé de toute analogie compromettante avec l'ancien droit de butin, c'est à deux conditions, que je me permets d'indiquer, bien qu'elles relèvent en principe du droit interne, parce que leur accomplissement permettrait aux Etats, partisans du droit positif actuel, d'écarter certains reproches.
« D'une part, il faut que toute pensée de lucre soit absente de l'esprit des agents de lÉtat qui procèdent à la capture. 11 n'est pas bon qu'ils aient un intérêt pécuniaire à pratiquer telle ou telle opération hostile. Il est donc à désirer que les parts de prises qui existent encore dans la plupart des marines disparaissent : la question ne sera examinée ici qu'au point de vue des prises ennemies. J'ajoute que cela serait plus vrai encore pour les prises neutrespour lesquelles il y a ordinairement plus de doute, et pour lesquelles il ne faut pas que la décision du croi-
seur puisse être supposée avoir été influencée par l'appât du gain. Dans le fait de la saisie d'un navire ennemi ou d'un navire neutre, il ne devrait y avoir qu'une opération pratiquée dans l'intérêt de l'État; c'est l'accomplissement d'un devoir qui n'a pas à être pécuniairement rémunéré plus que l'accomplissement des autres devoirs envers l'État. Sur ce point, l'armée de mer devrait être traitée comme l'armée de terre .
« D'autre part, c'est dans l'intérêt général de l'Etat en même temps que dans le leur que les armateurs et chargeurs des navires capturés ont continué leurs opérations malgré la guerre. Il ne serait donc pas juste qu'ils subissent seuls les conséquences de la capture. Aussi l'idée que l'Etat, dans son ensemble, doit subir les conséquences préjudiciables de la guerre non seulement en tant qu'elles se sont produites directement contre l'Etat lui-même et ses établissements, mais encore en tant qu'elles ont atteint les particuliers, s'affirme de plus en plus; on peut différer sur les moyens de la réaliser, mais il n'y a guère de doute sur le principe lui-même.
«Si ces considérations sont, comme nous le croyons, justes, le droit de capture apparaît comme une mesure dirigée par un Etat belligérant contre un autre Etat belligérant, cette mesure faisant partie de l'ensemble des opérations par lesquelles un Etat s'efforce de réduire son adversaire à composition, et n'ayant par elle-même aucun caractère particulier de rigueur. Il n'y a donc pas, suivant nous, de raison suffisante pour y renoncer, tant que l'entente nécessaire, à laquelle nous avons fait allusion au début, et à la formation de laquelle nous sommes prêts à concourir, ne sera pas réalisée. »
Ce discours est un exposé fort simple de la doctrine à laquelle il convient de se rallier : il est désirable qu'une entente intervienne en vue de l'interdiction de la saisissabilité de la propriété privée ennemie sur mer ; mais tant que cette entente ne se sera pas faite, il convient de s'en tenir à la pratique actuelle, qui n'est contraire aux principes du droit que parce qu'elle présente des analogies avec l'ancien droit de butin : il convient de supprimer ces analogies : tel était le but de la proposition française, et il convient de regretter que les Puissances n'aient pas cru devoir l'accepter. La pratique actuelle est contraire à la conception moderne du droit de la guerre; la proposition américaine, qui tendait à détruire cette pratique, était, en /ai7, trop catégorique et hardie ; la proposition française tenait compte des nécessités présentes, et supprimait de la pratique actuelle tout ce qui en constitue la barbarie.
Elle eut dû, semble-t-il, être adoptée au moins comme mesure transitoire, jusqu'au jour où, le temps faisant son œuvre, il sera possible de proclamer d'une façon absolue le principe de l'inviolabilité de la propriété privée ennemie sur mer.
SECTION 111
Régime des navires de commerce ennemis au début des hostilités (délai de faveur).
La troisième question inscrite au programme de la quatrième Commission était celle du^ délai de faveur à accorder aux vaisseaux pour quitter les ports neutres ou les ports ennemis après Vouverture des hostilités »,
C'est, comme on le sait, depuis la guerre de Crimée en 1854 que les États belligérants ont pris l'habitude, au début des hostilités, au lieu de confisquer les navires ennemis se trouvant ou entrant dans leurs ports, de leur permettre la sortie, et même de leur accorder un certain délai pour sortir en sécurité.
Le motif de cette mesure, actuellement toute facultative, est de < concilier les intérêts du commerce avec les nécessités de la guerre » et, même après l'ouverture des hostilités », de protéger encore, aussi largement que possible, les opérations engagées de bonne foi et en cours d'exécution avant la guerre ».
La question du délai de faveur fut soumise à l'examen de la Commission par M. de Martens, président, sous la forme suivante, (Questions 4 et 5) :
Est-il de bonne guerre, au moment de l'ouverture des hostilités, de saisir et de confisquer les navires marchands ennemis stationnés dans les ports de l'un des États belligérants?
Ne faut-il pas reconnaître à ces navires le droit de quitter librement, dans un laps de temps déterminé, avec ou sans cargaison, les ports de leur séjour au moment du commencement de la guerre ?
Quatre propositions furent déposées sur ce sujet par les délégations de Russie, de France, des Pays-Bas, et de Suède.
La proposition russe en 4 articles était ainsi conçue :
Dans le cas où un bâtiment de commerce d'un des belligérants serait surpris par la guerre dans un port d'un autre belligérant, celui-ci doit accorder à ce bâtiment un délai suffisant afin de lui permettre :
D'ach ever son déchargement, ou le chargement des marchandises qui ne constituent pas de contrebande de guerre et de quitter librement le port, et de gagner en sécurité le port le plus rapproché de son pays d'origine, ou un port neutre.
Un bâtiment de commerce, qui, sous force des circonstances indépendantes de lui, n'aura pas pu quitter le port ennemi pendant le délai indiqué ci-dessus, ou qui serait retenu dans un port de l'ennemi par les autorités de celui-ci en vue des nécessités de la guerre, ne peut être confisqué.
Les bâtiments de commerce des belligérants, étant surpris en mer par le commencement de la guerre, ne peuvent être capturés s'ils ont quitté leur port d'origine, ou un autre port, avant le commencement des hostilités.
Lorsque les circonstances militaires l'exigent, ces bâtiments peuvent être retenus par l'ennemi pendant un laps de temps, imposé par les nécessités de la guerre.
Après que ces bâtiments ont touché à un port de leur pays ou à un port neutre, ils deviennent soumis aux lois et coutumes de la guerre maritime.
Les bâtiments mentionnés ci-dessus, qui arriveront dans un port ennemi, jouissent des délais et immunités indiqués dans les articles précédents.
Cette proposition fut justifiée par le colonel Ovtchinnikow à la cinquième séance du 12 juillet, comme dictée «parla préoccupation de fortifier la confiance réciproque dans les relations internationales, et de mettre autant que possible les intérêts des gens privés sur mer sous la sauvegarde du droit, de la paix et de l'équité. »
Le colonel Ovtchinnikow rappela que dans les temps modernes, les Puissances ont observé assez souvent le principe d'un délai de faveur à accorder aux armateurs privés de la nation ennemie, afin de leur donner la faculté de sauvegarder leurs intérêts légitimes : « La France et l'Angleterre, ajouta t-il, ont respecté ce système à l'époque de la guerre de Grimée. Ces Puissances ont accordé aux navires de commerce russes qui se trouvaient à leur merci, un délai de six semaines, afin de leur donner la possibilité de garantir leurs navires et leurs marchandises de tout danger de capture.
« Les parties belligérantes ont également observé cette règle pendant la campagne d'Italie en 1859, et la guerre austro-prussienne de 1866. Le Gouvernement de Prusse avait annoncé par une circulaire en date du 21 juin 1866, que les navires de commerce autrichiens, surpris par la guerre dans des ports prussiens, et même entrés dans ces ports, sans avoir connaissance du commencement des hostilités, auraient le droit de décharger les marchandises apportées, et de prendre une nouvelle
cargaison, sauf les objets constituant une contrebande de guerre, et cela dans un délai de six semaines.
« Lors de la guerre de 1870-1871, la France et la Prusse ont fait des déclarations analogues. L'instruction française du 25 juillet 1870 a accordé aux navires de commerce allemands, entrés dans les ports français sans avoir connaissance du commencement des hostilités, un délai de trente jours pour procéder à leur déchargement avec droit de recevoir à l'issue de ce terme un laissez-passer pour quitter en toute sécurité les eaux françaises.
« L'instruction allemande du 19 janvier 1871 a déclaré la sortie des ports libre pour les navires de commerce français jusqu'au 10 février
« Au début de la guerre russo-turque de 1877-1878, commencée le 23 avril 1877, le Gouvernement russe a confirmé par ordre du 24 mai 1877 la règle générale, autorisant les navires de commerce ottomans, surpris par la déclaration de guerre dans les ports russes, à prendre le large dans un délai suffisant pour achever leur chargement, sauf le cas où ce chargement comporterait de la contrebande de guerre. Le Gouvernement ottoman, par un iradé daté du 13 mai, accorda à tous les navires de commerce russes un délai de cinq jours pour quitter les ports turcs.
« Les mêmes règles ont été appliquées pendant la guerre hispanoaméricaine, commencée le 21 avril 1898.
« Mais, ajouta en terminant le colonel Ovtchinnikow, on ne peut pas être sûr que cette procédure du délai de faveur sera maintenue sans faute dans les guerres qui peuvent survenir ; aussi semble-t-il indispensable de consacrer la pratique ordinairement suivie par un accord international, et de transformer en une obligation ce qui était jusqu'ici laissé à l'entière appréciation de chaque Etat. »
De vives objections furent soulevées contre la proposition russe: le capitaine de vaisseau Ottley (G.-B.) soutint au nom de la délégation britannique (5* séance, 12 juillet) que le délai de faveur était accordé par faveur, et qu'il n'existait aucun droit.
« A notre manière de voir, dit-il, il ne serait jamais possible de formuler une loi internationale qui exigerait d'une Puissance belligérante qu'elle accorde un délai de faveur à l'ouverture d'une guerre .sans aucune réserve ; il nous paraît évident qu'il serait impossible de formuler une règle absolue qui donnerait pleine satisfaction à tout le monde en toutes circonstances.
« Un délai d'une telle durée qui satisferait aux marines marchandes de deux Puissances voisines, serait tout à fait insuffisant dans le cas où les Puissances belligérantes se trouveraient dans des différents hémisphères.
<( On doit encore envisager le cas d'une Puissance possédant des" colonies dans les mers lointaines. Un délai de quelques jours qui pourra suffire pour les vaisseaux de commerce se trouvant dans ses
ports métropolitains, ne serait nullement suffisant pour ceux qui se trouveraient dans les ports coloniaux.
« De plus, et laissant de côté la question géographique, il y a encore un argument non moins fort qui nous porte à demander que la limite de délai ne soit pas fixée d'une façon absolue.
« On peut imaginer le cas d'une guerre entre deux Puissances, l'une possédant une marine marchande très grande, et l'autre n'ayant pas d'intérêt important dans le commerce sur mer.
« La première fera son possible afin de prolonger la durée du délai, la seconde au contraire voudra commencer aussitôt que possible ses opérations contre la marine marchande de son ennemi.
« Voilà quelques facteurs du problème qui nous est soumis. Pendant que ces différences existent, et pendant que le droit de capture et de blocus sont de règle, il nous paraît raisonnable que chaque Puissance se réserve le droit d'agir à ce sujet selon ses intérêts comme dans le passé.
« Néanmoins, nous estimons qu'un belligérant ne doit pas seulement donner avis d'un blocus, mais qu'il doit en outre accorder aux vaisseaux neutres un délai convenable avant d'exercer ses pleins pouvoirs contre eux.
« Le Gouvernement britannique juge qu'il sera mieux de ne pas établir des règles fixes qui pourront limiter les droits d'un belligérant à cet égard, ce qui n'implique nullement qu'on ne devra pas accorder les délais de faveur comme règle générale.
«Bien au contraire, mon gouvernement a pleine intention d'adhérer à ce qu'il a fait dans le passé depuis plus de cinquante ans.
« Dans le cas (qui, j'espère, n'arrivera jamais) où la Grande-Bretagne serait belligérante, elle accorderait aux vaisseaux marchands ennemis tant bien que neutres, un délai de faveur convenable, sous réserve toujours que ce délai ne puisse compromettre ses intérêts nationaux.
« En un mot, le Gouvernement de la Grande-Bretagne s'associe aux sentiments qu'a motivés la proposition russe, mais en même temps nous sommes d'opinion que le délai à accorder doit être considéré comme privilège, et nullement comme droit. »
M. Tsudzuki, au nom de la délégation japonaise (même séance) se prononça dans le môme sens. M. Renault, au nom de la délégation française, lut à la huitième séance, le 24 juillet, la proposition suivante, destinée à concilier les points de vue russe et anglojaponais:
Les navires de commerce ressortissant aux Puissances belligérantes, qui à l'ouverture des hostilités se trouveraient dans les ports ennemis, et auxquels aucun délai de faveur ne serait accordé pour reprendre la mer, ne peuvent être confisqués.
Toutefois la sortie du port peut leur être refusée, et ils sont alors
DELAI DK FAVEUR
sujets à réquisition, moyennant indemnité, conformément aux lois territoriales en vigueur.
M. Renault développa ainsi qu'il suit la proposition ci-dessus :
« La Commission, dit-il, se trouve en présence de deux partis : ou maintenir le système actuel qui est une faveur ; ou lui donner un caractère obligatoire. Je propose à la Commission un système intermédiaire ; j'estime qu'il est très difficile de réglementer le délai en lui-même et de le fixer par une Convention ; on ne peut guère obliger les belligérants à toujours laisser partir de leurs ports les navires de commerce ennemis quels qu'ils soient. Il peut y avoir dans ces ports des navires de commerce susceptibles de transformation en navires de guerre, et qui, pour cette raison, reçoivent des subventions. En retenant ces navires dans ses ports, le belligérant ôte à son adversaire des moyens d'attaque ou de défense. Depuis longtemps déjà, les jurisconsultes anglais se sont préoccupés de la question ; dernièrement encore, l'un d eux s'écriait que le gouvernement, qui laisserait, au moment de l'ouverture des hostilités, s'échapper un de ces navires, commettrait un acte de folie criminelle. Il invitait en même temps les armateurs britanniques, à ne pas perdre de vue la marche des événements, et à bien se garder de laisser dans des ports éventuellement ennemis, un de leurs navires pouvant être utiles aux opérations militaires. Il semble donc difficile de prendre un engagement positif sur la question du délai de faveur. C'est pourquoi, j'estime que l'on peut améliorer le système qui est mis en pratique depuis un demisiècle, et que l'on peut arrivera concilier ainsi les exigences militaires impérieuses avec le respect de la propriété privée. Un belligérant, qui a des navires de commerce ennemis dans ses ports ne doit pas pouvoir s'en emparer, ni les confisquer comme une prise ennemie, mais il a le droit de les retenir ; il est probable que dans la plupart des cas, il n'aura pas d'intérêt à agir de la sorte, mais il aura sur ce point, toute liberté d'appréciation.
« D'un autre côté, le belligérant peut avoir intérêt à se servir de ces navires qui peuvent s'adapter aux besoins de la guerre ; la délégation française admet que, dans ce cas, il peut les réquisitionner, mais en leur payant une indemnité. La proposition française tend en définitive à une amélioration de la pratique ancienne. »
La délégation néerlandaise déposa, à la huitièmeséance, le 24 juillet, par l'organe de M. de Beaufort, la proposition suivante, qui adoptait un point de vue différent du point de vue français :
Le délai sera fixé pour chaque port par les belligérants au commencement de la guerre ; il ne pourra être de moins que cinq jours.
Le délai pourra être refusé aux navires marchands ennemis désignés ou destinés d'avance à être transformés en vaisseaux de guerre, à moins que le gouvernement dont ils relèvent ne s'engage à ne pa» les transformer durant le cours de la guerre.
M. de Beaufort développa ainsi qu'il suit la proposition ci-dessus:
« La délégation des Pays-Bas estime que le délai de faveur pour les navires marchands d'un belligérant se trouvant dans le port d'un autre belligérant, au moment où la guerre éclate, est unanimement admis comme une mesure juste et équitable, et qu'elle a été généralement appliquée par tous les belligérants pendant les dernières guerres, et qu'il est désirable qu'elle soit maintenue à l'avenir.
« Dans ces circonstances, la délégation des Pays-Bas croit que le moment est venu de faire entrer ce principe dans les règles jlu droit conventionnel.
« Cependant, elle admet que le principe ne pourra pas être accepté sans aucune restriction. Il faudra d'abord. faire une exception pour les vaisseaux* hermaphrodites »,ceux qui pourront être transformés en vaisseaux de guerre. Ensuite, comme le temps nécessaire pour le chargement et le déchargement des navires dans les ports varie beaucoup, il sera difficile de fixer la durée du délai, il suffira donc de fixer un minimum, qui devra toujours être accordé. »
Enfin, la délégation suédoise tenta de concilier les propositions russe et française par la proposition suivante que M. de Hammarskjœld déposa à la dixième séance du 31 juillet :
Dans le cas où un bâtiment de commerce d'un des belligérants serait surpris par la guerre dans un port d'un autre belligérant, il est désirable, que celui-ci accorde à ce bâtiment un délai de faveur afin de lui permettre :
D'achever son déchargement, ou le déchargement des marchandises qui ne constituent pas de contrebande de guerre, et de quitter librement le port et de gagner en sécurité le port le plus rapproché de son pays d'origine ou un port neutre.
Un bâtiment de commerce,qui, sous force des circonstances indépendantes de lui, n'aurait pas pu quitter le port ennemi pendant le délai de faveur, indiqué ci-dessus ou auquel aucun délai de faveur ne serait accordé, ne peut être confisqué. Il peut cependant être retenu, en vue des nécessités de la guerre, et est alors sujet à réquisition, moyennant indemnité, conformément aux lois territoriales en vigueur.
Les bâtiments de commerce des belligérants, étant surpris en mer par le commencement de la guerre, ne peuvent être capturés s'ils ont quitté leur port d'origine ou un autre port avant le commencement des hostilités.
Lorsque les nécessités militaires l'exigent, ces bâtiments peuvent être retenus et réquisitionnes.
Après que ces bâtiments ont touché à un port de leur pays ou à un port neutre, ils deviennent soumis aux lois et coutumes de la guerre maritime.
Les bâtiments mentionnés ci-dessus, qui arriveront dans un port ennemi, jouissent des délais et immunités indiqués dans les articles précédents.
M. de Hammarskjœld développa ainsi qu'il suit la proposition ci-dessus :
« La délégation suédoise est partisante du délai de faveur obligatoire : cependant toute proposition tendant à une obligation, même restreinte ou conditionnelle, semble se heurter à une résistance irréductible de la part de certaines Puissances dont le concours est indispensable. De l'autre côté, tout le monde est unanime pour reconnaître qu'il est désirable qu'un délai soit accordé. Dans ces circonstances, je crois qu'il serait utile de constater cette unanimité dans le texte même de la Convention éventuelle. J'ai en même temps désiré combiner les propositions russe et française, afin de conserver l'avantage des dispositions très utiles que contiennent l'une et l'autre de ces propositions. »
Les quatre propositions russe, française, néerlandaise et suédoise ci-dessus ne furent pas discutées en détail devant la Commission : la discussion qui se poursuivit pendant les cinquième, huitième et dixième séances des 12, 2i et 31 juillet porta uniquement sur le caractère obligatoire ou facultatif du délai de faveur à prescrire : l'accord ne put se faire et la question fut renvoyée au Comité d'examen. La Commission ne put, comme le constata M. de Martens (10» séance, 31 juillet), se mettre d'accord que sur un point, à savoir qu' « il était désirable d'accorder un délai de faveur. »
Devant le Comité d'examen (2^ séance, 9 août), l'accord ne put se faire sur le principe de l'obligation: ce principe, mis aux voix, ne recueillit en effet que 8 oui (Allemagne, États-Unis, Autriche-Hongrie, Belgique, Norvège, Pays-Bas, Russie, Serbie) contre 4 non (Argentine, France, Grande-Bretagne, Japon),et 1 abstention(Suède).
Le Comité d'examen avait été en outre chargé par la Commission de rédiger un projet prenant en considération la préoccupation, signalée par M. Renault, et relative aux navires de commerce susceptibles d'être transformés en bâtiments de guerre ^ Le Comité d'examen, après d'assez longues délibérations, où la proposi-
1. C'est à la demande de M. Kriege (A.) que le Comité d'examen avait été chargé de ce travail : « La question, dit M. Kriege à la dixième séance delà Commission le 31 juillet, qui parait surtout préoccuper un certain nombre de délégations est celle des navires de commerce susceptibles de se transformer en navires de guerre. Si le Comité pouvait rédiger un projet prenant en considération les propositions déposées à ce sujet, l'accord deviendrait peut-être facile.»
tion suédoise fut prise pour base de discussion, vota dans sa quinzième séance du 13 septembre par 13 voix (l'Allemagne avec réserves) contre 2, un projet de règlement relativement au régime des navires de commerce ennemis au début des hostilités. Ce projet fut adopté sans modification par la Commission dans sa treizième séance du 18 septembre : il fut admis par 33 oui (l'Allemagne, le Monténégro, et la Russie avec réserves) contre 2 abstentions.
Transmis pour approbation à laConférence, le projet de la Commission fut voté par 41 voix (l'Allemagne, la Chine, le Monténégro et la Russie avec réserves) contre 1 abstention.
Renvoyé au Comité général de rédaction, le texte voté par la Conférence est devenu une Convention en 11 articles — Convention relative au régime des navires de commerce ennemis au début des hostilités — qui fut signée à La Haye le 18 octobre '.
L'article 1«' de la Convention porte :
Lorsqu'un navire de commerce relevant d'une des Puissances belligérantes se trouve au début des hostilités dans un port ennemi, il est désirable qu'il lui soit permis de sortir librement, immédiatement ou après un délai de faveur suffisant, et de gagner directement, après avoir été muni d'un laissez-pas ser, son port de destination ou tel autre port qui lui sera désigné.
Il en est de même du navire ayant quitté son dernier port de départ avant le commencement de la guerre et entrant dans un port ennemi dans l'ignorance des hostilités.
Comme amendement à la proposition suédoise qui servit de première base aux discussions du Comité d'examen, la délégation britannique déposa une proposition en 5 articles, qui fut très généralement adoptée.
L'article 1" ci-dessus reproduit textuellement l'article 1" de la proposition britannique ; le Comité avait tout d'abord adopté la
1. L'expression délai de faveur ne figure pas dans le titre de la nouvelle Convention : elle a paru en effet répondre insuffisamment aux diverses hypothèses envisagées dans la Convention.
Le préambule de la Convention est ainsi conçu : « S. M. l'Empereur d'Al- « Icmagne... suit l'énumération des 45 chefs d'État représentés à la Conférence.
« Désireux de garantir la sécurité du commerce international contre les surprises de la guerre, et voulant, conformément à la pratique moderne, autant que possible les opérations engagées de bonne foi et en cours d'exécution avant le début des hostilités... »
formule... ou après un délai suffisant ; à la demande de la délégation britannique, les mots de faveur furent ajoutés, afin de bien mentionner que le délai à accorder n'était pas un délai obligatoire. D'autre part, le Comité d'examen (S*" séance, 9 août), à la demande de lord Reay (G.-B.),et après un vote qui donna 6 oui contre 5 non, repoussa la disposition insérée dans la proposition suédoise, qui accordait le délai afin de permettre au navire d'achever son déchargement, ou le chargement des marchandises qui ne constituent pas de contrebande de guerre.
L'article 2 porte :
Le navire de commerce qui, par suite de circonstances de force majeure, n^aur&ît pu quitter le port ennemi pendant le délai visé à V article précédent, ou auquel la sortie n'aurait pas été accordée, ne peut être confisqué.
Il est seulement sujet à être saisi, mais moyennant l'obligation de le restituer après la guerre sans indemnité, ou à être réquisitionné moyennant indemnité.
Le paragraphe 1" de l'article ci-dessus n'a soulevé aucune difficulté : il reproduit textuellement le texte proposé par la délégation britannique.
Le paragraphe 2 du texte d'abord adopté par le Comité d'examen (4^ séance, 14 août) portait :
Il reste, toutefois, sujet à réquisition moyennant l'obligation de le restituer après la guerre, s'il est possible, et d'indemniser le propriétaire de toute perte subie de ce chef.
Le texte actuel fut adopté par le Comité dans sa douzième séance du 6 septembre, conformément à une proposition britannique.
Les navires de commerce ennemis, qui ont quitté leur dernier port de départ avant le commencement de la guerre et qui sont rencontrés en mer ignorants des hostilités, ne peuvent être confisqués. Ils sont seulement sujets à être saisis, moyennant Vobligalion de les restituer, après la guerre sans indemnité, ou à être réquisitionnés^ ou même hêtre détruits, à charge d'indemnité et sous Vobligalion de pourvoir à la sécurité des personnes, ainsi qu'à la conservation des papiers de bord.
Après que ces navires ont touché à un port de leur pays ou à un port neutre, ils sont soumis aux lois et coutumes de la guerre maritime.
Le paragraphe 2 de l'article ci-dessus n'a donné lieu à aucune difficulté. — Le paragraphe 1" motiva au contraire d'assez longues discussions.
La rédaction de l'article 3 suédois fut tout d'abord mise en discussion. Cet article fut vivement critiqué par M. Kriege (A.) dans les termes suivants (3' séance Comité d'examen, 12 août) :
«Le Comité a décidé de ne pas accorder de délai aux navires de commerce surpris dans les ports ennemis, il a admis la possibilité de les retenir et de les réquisitionner ; cette mesure est toujours ^possible dans le port même; mais pour certaines Puissances qui n'ont pas de stations navales dans toutes les parties du monde, elle sera très difficile en haute mer : le droit de capture est donc indispensable, parce qu'il permet la destruction du navire capturé sans s'encombrer d'une prise difficile ou impossible à emmener dans un port national. »
M. Kriege se prononça en conséquence pour la suppression pure et simple de l'article 3 suédois.
Mise aux voix, la suppression de l'article 3 suédois donna lieu à un vote indécis (3« séance Comité, l^"" août) : 6 voix pour, 6 voix contre et 3 abstentions.
Le Comité prit alors pour base de ses délibérations une proposition intermédiaire présentée par M.Fusinato (L)(3'' séance, 12 août), et tendant à assurer l'égalité de traitement entre les navires rencontrés en mer et ceux se trouvant dans les ports : c'est à-dire « interdiction de confisquer, faculté de saisir et de réquisitionner, étendue jusqu'à comporter la faculté de détruire, mais sous réserve de l'obligation d'indemniser. » La proposition était ainsi conçue :
Les navires de commerce ennemis, qui ont quitté leur dernier port de départ avant le commencement de la guerre et qui sont rencontrés en mer ignorants des hostilités, ne peuvent être confisqués. Ils sont seulement sujets à être saisis, à être réquisitionnés, s'il y a lieu, comme il est dit ci-dessus, et même à être détruits à charge d'indemnité.
M. Fromageot (F.) (même séance) appuya chaudement dans les termes suivants la proposition Fusinato :
« Il n'est vraiment, dit-il, ni juste ni loyal de couler le navire qui avait le droit de compter sur la paix, qui a été expédié et qui navigue sans méfiance dans l'ignorance de la guerre. Il est bien difficile, d'autre part, de lui laisser une liberté complète, notamment s'il porte de la contrebande de guerre. La proposition de M. Fusinato d'assurer le même traitement au navire se trouvant dans un port ou rencontré en mer, paraît la plus conforme à la justice, elle n'inflige pas une perte injuste au propriétaire, et elle sauvegarde le droit du belligérant. »
La proposition Fusinato réunit en première lecture (4« séance Comité, 14 août) une majorité de 8 voix contre 4 et 1 abstention.
M. Kriege protesta vivement contre la proposition Fusinato.
«Cette disposition, dit-il (4® séance, 14 août), laisse subsister la même inégalité entre les Puissances qui existait d'après l'article 3 suédois. Le nouvel article 3 aura pour conséquence qu'une Puissance qui ne possède pas de ports suffisants, peut détruire les navires, mais sera oblig'ée de payer les indemnités. Elle serait donc dans une position moins favorable qu'une autre Puissance, qui, ayant à sa disposition un assez grand nombre de ports pour y amener les navires pourra profiter du droit que confère cette disposition, sans payer aucune indemnité. »
La délégation britannique proposa alors la rédaction suivante, qui en deuxième lecture fut adoptée par le Comité d'examen (douzième séance, 6 septembre) :
Les navires de commerce ennemis, qui ont quitté leur dernier port de départ avant le commencement de la guerre, et qui sont rencontrés en mer ignorants des hostilités, ne peuvent être capturés. Ils sont seulement sujets à être saisis, moyennant l'obligation de les restituer après la guerre sans indemnité, ou à être réquisitionnés, ou même à être détruits, à charge d'indemnité.
Cette rédaction est devenue le paragraphe l»"^ de l'article 3 de la Convention, sauf substitution du mot confisqués au mot capturés, et avec la mention supplémentaire de pourvoir à la sécurité des personnes et à la conservation des papiers de bord.
Comme l'a fait remarquer le baron de Macchio (A.-H.) devant le Comité (4=' séance, 14 août), «la faculté de détruire doit être subordonnée à l'obligation de pourvoir à la sécurité des passagers et de l'équipage, et à la conservation des papiers de bord. »
Devant la Commission (13° séance, 18 septembre), M. Kriege se prononça encore contre le texte britannique du paragraphe 1»' de l'article 3, adopté par le Comité d'examen :
«On a décidé, dit-il, d'appliquer aux navires qui ont quitté leur dernier port de départ avant le commencement de la guerre et qui sont rencontrés en mer dans l'ignorance des hostilités, le même régime qu'aux navires qui se trouvent dans les ports. Pour faire droit à l'objeciion qu'il en résulterait une inégalité entre les Etats, on a accordé aux belligérants, à côté de la faculté de saisir les navires et de les tenir sous séquestre pendant la guerre, encore le droit de les détruire, mais sous réserve de l'obligation d'indemniser le propriétaire. Or, cela ne suffit point à écarter la difficulté. En effet, ce ne sont que les Puissances possédant des stations navales dans les différentes parties du monda qui paaveut régulièrement exercer le droit de saisie. Les autres Puissances, se voyant souvent dans l'impossibilité d'amener les navires dans un port, et réduites à les détruire, devraient alors dédommager les intéressés de la perte subie de ce fait. Pour atteindre le même
but, ces Puissances auraient donc à supporter des charges financières qui n'incombent point à telle autre Puissance qui est en mesure de profiter du droit de saisie.
« En considération de cette inégalité, nous ne pouvons pas, dit M. Kriege en terminant, voter pour l'article 3 ni pour le second alinéa de l'article 4.»
Le baron Marschall réitéra les réserves de M. Kriege, devant la Conférence (7« séance plénière du 27 septembre).
L'article 4 porte :
Les marchandises ennemies se trouvant à bord des navires visés aux articles 1 et 2 sont également sujettes à être saisies et restituées après la guerre sans indemnité, ou à être réquisitionnées moyennant indemnité conjointement avec le navire ou séparément.
Il en est de même des marchandises se trouvant à bord des navires visés à Varticle 3.
Tandis que les articles 1 , 2 et 3 visent les- navires, l'article 4 traite du chargement.
L'article 4 fut d'abord voté par le Comité (4" séance, 14 août) sous la forme suivante :
Les marchandises ennemies se trouvant à bord des navires visés aux articles précédents sont sujettes à réquisition conjointement avec le navire lui-même ou séparément, et moyennant indemnité comme cidessus.
La forme actuelle est conforme à une proposition de la délégation britannique.
Sous réserve de l'application, le cas échéant, des dispositions de la Déclaration de Paris de 1856, le chargement ennemi se trouve donc dans une situation analogue à celle du navire ennemi luimême, et le même régime lui a été réservé.
L'article 5 porte :
Le présent règlement ne vise pas les navires marchands, dont la construction indique qu^ils sont destinés à être transformés en bâtiments de guerre.
Cet article a subi des transformations nombreuses, et il n'a été voté sous sa forme actuelle qu'après d'assez longs débats.
La délégation britannique avait tout d'abord proposé le texte suivant :
Ce règlement ne vise pas les navires marchands ennemis susceptibles d^êire transformés en vaisseaux de combat.
DÉLAI DE FAVEUR 65î>,
Afin d'éviter le caractère trop vague du mot susceptibles, le Comité adopta, dans sa quatrième séance du 14 août, la rédaction suivante :
Le présent règlement ne vise pas les navires marchands qui ont été désignés d'avance pour être transformés en bâtiments de guerre.
A la douzième séance du Comité (6 septembre), M. Kriege s'éleva dans les termes suivants contre cette disposition :
« L'article 5, dit-il, d'après lequel le règlement ne viserait pas les navires marchands susceptibles d'être transformés en vaisseaux de combat, est de nature à enlever toute importance aux dispositions précédentes. II ne s'appliquerait plus qu'aux bâtiments à voiles. En effet, on peut dire qu'il n'existe pas de bateau à vapeur qui ne puisse servir à un but de combat. Tout bateau à vapeur, dont la vitesse dépasse la vitesse normale des navires marchands, peut être employé comme croiseur et donner la chasse à ces navires. Sous ce prétexte, le délai de faveur pourrait donc être refusé, non pas seulement aux grands paquebots mais à la totalité des bâtiments qui, précisément, constituent l'élément le plus précieux de la marine marchande, et qu'il importe le plus de soustraire à la capture.
« Restent les bateaux à vapeur qui ne disposent que d'une vitesse médiocre, et les petits vapeurs affectés au cabotage ou au remorquage. Tous ces navires, sans exception aucune, sont susceptibles d'être employés à poser des mines, et à servir ainsi d'une manière très décisive aux buts du combat.
« 11 s'ensuit que l'article 5 revient à annuler les dispositions précédentes. On peut accepter ces dispositions ou les rejeter, mais il ne paraît pas conséquent de les accepter en y ajoutant une clause qui infirme l'acceptation. »
Pour ces raisons, M. Kriege proposa de supprimer purement et simplement l'article 5.
Lord Reay (G.-B.) et M. Tsudzuki (J.) se prononcèrent en sens contraire.
Une discussion s'engagea alors sur la portée des termes : « désignés d^avance pour être transformés... » MM. Renault (F.) et de Hammarskjœld (S.) soutinrent que la désignation d'un navire pour la transformation était toujours le résultat d'un acte spécial du gouvernement; d'autres délégués, notamment M. Beernaert, estimèrent au contraire que cette désignation pouvait être constatée par le simple fait de la construction du navire. M. Beernaert proposa alors de rédiger comme suit l'article 5 :
Ce règlement ne vise pas les navires marchands ennemis susceptibles, d'après leur état, d'être transformés en vaisseaux de combat.
Cette rédaction fut repoussée, et finalement le Comité adopta le
point de vue de M. Kriege, et vota par 8 voix contre 5 et 2 abstentions la suppression de l'article 5.
A la quinzième séance du Comité le 13 septembre, M. de Hammarskjœld (S.) proposa le rétablissement de l'article 5 avec la forme sous laquelle il figure dans la nouvelle Convention. Le Comité accepta la rédaction proposée, qui ne souleva plus aucune difficulté.
Les ARTICLES 6 à 1 1 sont des articles de pure forme ^
Comme on l'a vu par les observations ci-dessus, la question la plus importante soulevée par le délai de faveur n'a pu être résolue: on n'a pu s'entendre, et c'est profondément regrettable, sur le point de savoir si la concession du délai de faveur était ou non obligatoire. La Conférence s'est bornée à déclarer dans l'article 1'' de la nouvelle Convention qu'il est désirable qu'il soit permis au navire de commerce d'une Puissance belligérante, qui se trouve au début des hostilités dans un port ennemi, de sortir librement, immédiatement, ou après un délai de faveur suffisant: le délai de faveur n'est donc pas obligatoire, il reste comme par le passé facultatif. Il est certain que l'usage en est très généralement établi, mais l'usage ne constitue pas un droit, et aucun bâtiment de commerce se trouvant dans les conditions prévues pour obtenir un délai de faveur, ne pourra l'exiger si la puissance dans le port de laquelle il se trouve se refuse à le lui accorder.
Cette remarque une fois faite, nous dirons des cinq premiers articles de la Convention sur le régime des navires de commerce ennemis au début des hostilités ce que nous avons dit des principaux articles de la Convention sur la transformation des bâtiments de commerce en bâtiments de guerre : ils contiennent des dispositions sages, et solutionnent heureusement un certain nombre de cas pratiques, qui jusqu'ici étaient laissés à l'absolue appréciation des puissances : il y a là déjà un progrès notable dans la codification du droit international maritime, et il faut simplement souhaiter que les questions — l'importante question de l'obligation du délai de faveur — qui n'ont pu cette année recevoir une solution, soient solutionnées par la troisième Conférence de la Paix. De même que sur bien des points, sur les Commissions internationales d'enquête par exemple,
1. V. ci-après les trois dernières séances de la. Conférence.
la première Conférence n'est pas arrivée immédiatement à un résultat complet et parfait, de môme la seconde Conférence sur les matières non encore codifiées n'a pu faire une œuvre entière et définitive : elle a posé un certain nombre d'articles du code futur de la guerre maritime : une autre Conférence établira d'autres articles, notamment décidera, il faut du moins le souhaiter, Vobligation du délai de faveur, — et ainsi se fera, lentement mais sûrement, l'œuvre entreprise cette année en vue de soustraire la guerre maritime aux caprices et aux fantaisies des plus forts.
SECTION IV Contrebande de guerre.
L'étude de la question de la contrebande de guerre, que la première Conférence de la Paixn'avaitpas examinée, fut soumise cette année à la quatrième Commission. Le questionnaire de M. de Martens contenait à ce sujet les trois questions suivantes (n°* 6, 7 et 8):
Sur quoi est fondé le droit des Puissances belligérantes d'interdire le commerce des objets constituant la contrebande de guerre ?
Dans quelles limites, de droit et de fait, ce droit peut-il être exercé par les belligérants ?
Dans quelles limites de droit et défait, ce droit doit-il être respecté parles neutres ?
La Commission fut saisie relativement à la contrebande de guerre, de cinq propositions présentées par les délégations de Grande-Bretagne, d'Allemagne, de France, du Brésil et des États-Unis.
La proposition britannique était ainsi conçue :
Afin de diminuer les difficultés que rencontre en cas de guerre le commerce des neutres, le Gouvernement de Sa Majesté Britannique est prêt à abandonner le principe de la contrebande en cas de guerre entre les Puissances qui signeraient une Convention à ces fins. Le droit de visite ne serait exercé que pour constater le caractère neutre du bâtiment de commerce.
La proposition ci-dessus tendant à la suppression pure et simple de la contrebande de guerre fut prise par la Commission comme base de discussion '. Lord Reay commenta dans un fort intéressant discours la proposition britannique (8» séance Commission, 24 juillet) :
« L'usage, dit-il, établi par le droit international quant à la contrebande de guerre, part du principe qu'un belligérant a le droit d'empêcher que son adversaire ne reçoive d'un neutre les moyens indispen-
1. La discussion sur la contrebande de guerre occupa les huitième, neuvième et dixième séances de la Commission les 24, 26 et 31 juillet.
sables pour faire la guerre. Au commencement, lorsque le règlement à cet égard prit une forme tant soit peu définitive, il était impossible à un belligérant de priver l'ennemi de ces secours, sans pour cela infliger un tort déraisonnable au commerce neutre. Mais les conditions du monde ont changé depuis ce temps, et les belligérants ont été ainsi conduits peu à peu, pour atteindre leur but, à forcer le sens des règlements, et à en étendre la portée au mépris des intérêts des neutres. Cependant, en dépit de ces agissements, les règlements restent impuissants à accomplir leur but et ne réussissent qu'à infliger de grands torts au commerce des neutres. Ainsi, il est indiscutable que, dans les guerres récentes, il n'a jamais été possible à un belligérant de priver son adversaire, des munitions, dont celui-ci avait besoin,
« Gela étant, il est clair que le seul moyen d'empêcher le commerce de contrebande est d'édicter des dispositions si sévères que la Déclaration de Paris, qui fut faite dans l'intérêt des neutres, ne serait plus qu'un vain mot.
« Il n'est- pas difficile de comprendre pourquoi, au commencement, on pouvait se contenter d'un règlement peu compliqué. Il suffît de se rappeler les conditions du commerce mondial à cette époque. Les navires d'alors n'avaient qu'un faible tonnage: la cargaison tout entière était consignée au même endroit et était déchargée dans un seul port: ainsi, les navires ne touchaient pas à plusieurs ports au cours du même voyage pour y décharger une partie de leur cargaison, et celle-ci n'était pas destinée à être réexpédiée à l'intérieur après avoir été déchargée au port du consignataire.De plus, les articles dont pouvait avoir besoin une armée ou une flotte étaient peu nombreux. Il s'ensuit qu'il était assez facile d'exercer le droit de visite, puisque, d'un côté, la destination du navire suffisait pour indiquer la présence d'article de contrebande conditionnelle, et que, de l'autre côté, un navire ne portait jamais des articles de contrebande absolue, sauf à destination d'un belligérant.
« Les conditions actuelles sont tout autres : l'extension énorme du transport par terre grâce au chemin de fer, le progrès des sciences qui, en multipliant les engins de la guerre sur terre et sur mer, ont augmenté dans la même me.sure le nombre des articles indispensables aux opérations d'une flotte ou d'une armée ; le grand accroissement des dimensions du navire de commerce moderne ; autant de raisons qui font que les vieux règlements ne répondent pas du tout au but proposé, qui est d'empêcher les neutres de faire le commerce de contrebande. C'est ainsi que le belligérant a été conduit à essayer d'adapter les règles d'autrefois aux conditions modernes, et n'a en réalité réussi qu'à créer un ordre de choses qui entrave outre mesure le commerce des neutres, sans donner au belligérant un avantage égal au tort commis.
« Les chemins de fer permettent actuellement à toute puissance d'importer par terre les articles de contrebande dont elle aurait besoin : les puissances insulaires n'ont pas, sous ce rapport, tout à fait les mêmes avantages : cependant pour elles aussi, les chemins de fer rem-
plissent un rôle analogue, puisqu'il est possible de décharger dans un port purement commercial les approvisionnements dont aurait besoin un arsenal situé à des centaines de milles de ce port.
« Depuis longtemps, par conséquent, la destination pure et simple de la cargaison ne fournit plus une preuve irrécusable du caractère des articles de contrebande conditionnelle: on y a donc substitué l'idée de « l'usage éventuel » auquel serait destinée la cargaison. Or, pour démontrer qu'une cargaison, consignée à un certain port, est destinée à un emploi ultérieur, il faut des preuves, qui sont très difficiles à obtenir, surtout pour le capteur du navire. On a donc été conduit à établir que c'est au propriétaire du navire à prouver la destination innocente de la cargaison, et quand il ne peut le faire, la cour des prises conclut à la culpabilité. Gomme il devient de plus en plus difficile, grâce aux complications croissantes du commerce moderne, pour l'expéditeur ou le consignataire d'une cargaison de savoir exactement, et surtout de prouver, l'intention originelle qui a dicté l'envoi, il est clair que le règlement moderne ne tend pas à faciliter le commerce des neutres.
« C'est encore au progrès des moyens de transport que nous devons le développement moderne de la doctrine du voyage ou transport continu. Le belligérant a tout naturellement refusé de permettre qu'un neutre échappe aux pénalités édictées pour la contrebande en se servant du simple expédient qui consiste à consigner à un port neutre une cargaison destinée à être importée ultérieurement par terre ou par mer dans le territoire de l'ennemi. L'Institut de droit international a admis que cette attitude de la part du belligérant était juste et raisonnable : il importe néanmoins de faire remarquer que nous nous trouvons encore en présence d'un principe qui a pour résultat de restreindre indûment la liberté d'action du neutre, dans l'espoir de mettre fin au commerce prohibé.
« L'existence de la doctrine du voyage continu dépend uniquement de l'état de contrebande. Ainsi, en abolissant l'une, vous abolissez nécessairement l'autre, mais si vous ne touchez pas au principe de la contrebande, il faudra également laisser subsister la théorie qui en est le résultat logique, et à laquelle on ne peut, par conséquent, imposer des limites.
« D'abord, on ne s'est attaché qu'à la question de savoir si la cargaison devait faire un voyage ultérieur sur mer : puis on a appliqué la théorie à un voyage qui aurait lieu sur terre. Le tribunal italien déclara dans l'affaire du « Doelwijk» en effet, que « c'est à la destination du chargement plutôt qu'à celle du navire qu'il faut s'attacher pour déterminer si les objets qu'il transporte sont ou non à considérer comme contrebande de guerre, et de même que les armes destinées à un des belligérants ne cesseraient pas d'être dirigées sur l'ennemi par cela seul qu'à raison de quelque circonstance particulière, elles auraient dû en chemin être transbordées sur un autre navire neutre, de même, elles ne cessent pas d'être dirigées vers l'ennemi par cela seul qu'une partie de la route pour atteindre le belligérant ne peut se faire par
mer, mais doit nécessairement se faire par terre et avec des véhicules terrestres ».
« La logique de ce considérant semble indiscutable. Si le port de contrebande est un délit que peut punir un belligérant, il n'y a pas moyen de refuser à celui-ci le droit de saisir et de confisquer les articles de contrebande, dès que le fait matériel et l'intention auront été constatés. Mais en admettant la justesse de l'idée non seulement de la contrebande absolue, mais aussi de la contrebande conditionnelle et du voyage continu, on arrive forcément à reconnaître un état de choses qui peut conduire à une interruption constante des relations commerciales entre les nations neutres situées dans le voisinage du territoire d'un des belligérants, puisque les objets rentrant dans les deux catégories ci -dessus peuvent toujours être destinés à l'usage du belligérant, et qu'un tribunal de prises pourra toujours baser ses arrêts sur les décisions que je viens de citer.
« Gomme il a déjà été dit plus haut, les découvertes de la science moderne ont amené un accroissement énorme des articles qui sont indispensables aux mouvements et aux opérations des forces navales et militaires : ces articles, tels les traverses pour les chemins de ter ou les fils télégraphiques, peuvent pour la plupart être utilisés dans un but pacifique autant que militaire, et c'est ainsi que les belligérants ont été conduits à ajouter à la liste des articles de contrebande un grand nombre d'objets, qui sont également nécessaires aux besoins de l'industrie pacifique, et à empêcher le neutre de cette façon de se livrer à un commerce parfaitement innocent.
« Il y a encore une autre phase de la question de contrebande sur laquelle je désire appeler votre attention. L'usage établi permet actuellement à un belligérant de déclarer, au commencement de la guerre, quels sont les articles qu'il a l'intention de traiter comme étant de contrebande, et d'en ajouter d'autres à la liste au cours des hostilités.
« Il est évidemment de l'intérêt du belligérant de dresser une liste aussi complète que possible, et il l'a souvent fait dans des termes si vagues que les intérêts du commerçant neutre ont été lésés au delà de ce qui est raisonnable. Il est vrai que le belligérant peut être sommé de s'expliquer sur la portée exacte d'un des termes de sa liste, mais il convient de faire remarquer qu'à moins d'un amendement formel, la cour des prises n'est pas tenue d'accepteH'éxplication,et de donner au texte de la proclamation une interprétatl6h qui y serait conforme.
« Je prévois que l'on nous dira que lés difficultés ne se font sentir qu'à l'égard des articles pouvant être employés également à desobjets militaires ou pacifiques, et que la vraie solution du problème consiste à abolir la contrebande conditionnelle, comme Va déjà proposé l'Institut de Droit international, ce qui ne laisserait subsister que la contrebande absolue et le droit du belligérant de saisir, moyennant remboursement, les objets qui pourraient lui être nuisibles. Une telle solution constituerait évidemment un progrès sensible dans le sens voulu, mais mon gouvernement ne saurait admettre qu'elle mettrait
fin aux difficultés que nous ressentons actuellement, et cela pour les raisons que je vais avoir l'honneur de vous exposer.
« Gomme il a été exposé précédemment, le navire de commerce moderne a acquis des dimensions énormes en comparaison avec ses dimensions d'autrefois, et c'est là encore une difficulté fondamentale que l'on rencontre quand on se met à examiner la question de la contrebande absolue.
« En effet, les armes et munitions embarquées sur un navire de commerce moderne ne forment en général qu'une partie plus ou moins grande de la cargaison : de plus, les articles de contrebande ont pu être chargés à bord sous une fausse désignation, et peuvent par conséquent ne pas paraître sur le connaissement du navire : le capitaine lui-même peut ignorer leur présence à bord. Dans ces conditions et vu la grandeur du navire, il est impossible aux officiers d'un navire de guerre belligérant d'exercer le droit de visite en mer d'une manière à la fois minutieuse et effective.
"l«Le belligérant est ainsi souvent amenée saisir un bâtiment de commerce porteur d'une cargaison mixte sur les informations qu'il aura reçues de ses agents secrets au port de départ, et même si ces dernières étaient correctes — et je n'ai pas besoin de vous dire que souvent elles ne le sont pas — la quantité de contrebande est souvent infime à la proportion du reste de la cargaison. La saisie et détention du navire, ainsi que de la cargaison innocente infligent dans ce cas au neutre un tort qui n'est pas comparable à l'avantage qu'en recueille le belligérant, et donnent lieu à des demandes d'indemnités formidables. »
Et, lord Reay conclut ainsi :
«iMon gouvernement demeure fermement convaincu que, dans l'état actuel du commerce mondial et des sciences humaines, l'exercice du droit de saisie n'a pour résultat que d'entraver le commerce des neutres, sans donner aux belligérants des avantages compensateurs, et d'amener fatalement l'ingérence de ceux-là dans la lutte. C'est donc avec la ferme conviction que le moment est venu d'écarter les dangers que je viens de signaler, que la délégation britannique a l'honneur de vous proposer d'abolir la contrebande, et de rendre au commerce des neutres la liberté dont il a besoin. Si la Conférence accepte notre proposition, elle aura fait disparaîtra une cause fréquente de différends internationaux, et elle aura ivinsi contribué à l'œuvre de paix et de justice qui est le but de nos travaux. »
MM. Kriege (A.), Renault (F.) et Sperry (É.-U.) s'élevèrent contre le principe de la proposition britannique. M. Kriege dit notamment (8« séance, 24 juillet) :
« Le droit des Puissances belligérantes d'interdire le commerce des objets constituant la contrebande de guerre est fondé sur un principe de légitime défense. Il n'a absolument rien à faire avec le droit de capture qui est l'instrument de la guerre au commerce. En effet, le
belligérant ne peut tolérer que des armes, des engins de guerre, des objets de toute sorte, destinés à être employés dans la lutte, soient portés à l'ennemi. Le navire neutre qui se livre à un tel commerce, commet une violation des devoirs de la neutralité. Or, d'après un principe généralement reconnu, l'État, dont le navire bat le pavillon, n'est pas responsable de cette violation. Les Etats neutres ne sont pas tenus d'interdire à leurs ressortissants un commerce qui, au point de vue du belligérant, doit être considéré comme illicite. La contre-partie nécessaire de ce principe est le droit du belligérant de se faire justice à lui-même. Il frappe de confiscation les marchandises qui ont un caractère de contrebande, et, dans certains cas, le navire même, instrument de ce transport.
« Dans notre conviction, les belligérants ne sauraient abandonner le principe de la contrebande.
« Dans ces circonstances, ajouta M.Kriege, nos efforts devraient être employés à concilier autant que possible les revendications des belligérants et les intérêts du commerce. Il s'agit de préciser la notion de la contrebande, d'écarter les abus causés par une extension injustifiée du droit de contrôle et de répression, et de prémunir le commerce inoffensif contre des vexations inutiles.
« Tout d'abord, il importe de limiter dans Vespace le droit de contrôle et de répression à exercer par les belligérants. Il paraît inadmissible qu'un belligérant puisse, en se prévalant de ce droit, jeter le trouble dans le commerce du monde entier. Son intérêt lui commande de supprimer le transport des objets de contrebande à l'adversaire. Cet intérêt est sauvegardé, si on lui reconnaît la qualité pour visiter les navires qui se dirigent directement vers un port ennemi, ou occupé par l'ennemi ou vers sa flotte mouillée en pleine mer. Du moment où le belligérant est autorisé à saisir la contrebande de guerre à bord d'un navire qui se trouve encore loin du pays ennemi et qui n'y doit aborder qu'après avoir fait relâche dans un port intermédiaire neutre, on ouvre la porte à toutes sortes d'abus, et on risque d'exposer à un grave danger le commerce licite et inoffensif. 11 s'agit donc non seulement de proscrire la théorie de la continuité du voyage, mais d'établir en principe que le commerce entre deux ports neutres ne peut être inquiété sous le prétexte que le navire porte des objets d'un usage belliqueux, destinés à être portés plus tard à l'ennemi.
« C'est dans ce sens que nous proposons de ne considérer comme contrebande 'de guerre que les objets qui forment le chargement d'un bâtiment qui a mis le cap directement sur un port ennemi, ou occupé par l'ennemi, ou sur la force armée de l'ennemi.
« Quant aux objets à considérer comme contrebande de guerre, nous jugeons indispensable de maintenir la distinction des deux sortes de contrebande, à savoir la contrebande absolue et la contrebande relative. Dans la contrebande absolue, on ne comprendrait que les armes et les choses qui servent exclusivement à la guerre.
«Les objets susceptibles d'usage pacifique aussi bien que belliqueux ne pourraient être déclarés que comme contrebande relative. G'est-à-
dire que ces objets ne seraient exposés à la saisie que dans le cas où il est établi qu'ils sont destinés aux forces militaires ou navales de l'adversaire. »
C'est en ce sens que disposaient les articles 1 et 2 de la proposition allemande, ainsi conçus :
Article 1.
Ne pourront être considérés comme contrebande de g^uerre que les objets suivants :
a) Les armes, y compris les armes de chasse, ainsi que les matériaux qui ne sont susceptibles que d'un usage de guerre (contrebande absolue) ;
b) Les autres matériaux et objets pouvant servira la guerre et destinés à la force armée de l'ennemi (contrebande relative).]
S'ils forment le chargement d'un bâtiment qui a mis le cap directement sur un port ennemi ou occupé par l'ennemi, ou sur la force armée de l'ennemi, et que ces matériaux et objets aient été expressément déclarés contrebande de guerre.
Article 2.
Il y a présomption péremptoire que les matériaux et objets désignés à l'article 1 b sont destinés à la force armée de l'ennemi, quand l'envoi en question est adressé aux autorités ou à un fournisseur militaire de la puissance ennemie, ou quand il est à destination d'une place fortifiée du pays ennemi ou d'une autre place, servant de point d'appui aux forces de l'adversaire.
M. Kriege commenta ensuite les quatre autres articles de la proposition allemande, qui traitaient : l'article 3, de l'obligation imposée aux belligérants de publier et de notifier aux gouvernements neutres la spécification des objets qu'ils jugeraient nécessaire de considérer comme contrebande de guerre ; — les articles 4 et 5, de la sanction du transport de la contrebande de guerre (confiscation); — l'article 6, des actes devant être assimilés aux transports de contrebande. Ces articles 3 à6 étaient ainsi conçus:
Article 3.
La spécification des matériaux et objets à considérer comme contrebande de guerre au sens de l'article l"' devra être publiée ou notifiée aux gouvernements neutres ou à leurs agents diplomatiques.
Article 4.
La contrebande de guerre est sujette à confiscation. Il en est de même du bâtiment qui la porte, si le propriétaire ou le capitaine du bâtiment a eu connaissance de la présence de la contrebande à bord, et q ue cette contrebande forme plus de la moitié de la cargaison.
Article 5.
Le bâtiment n'est pas sujet à confiscation, si le capitaine a ignoré que la guerre a éclaté et que cette , ignorance ne puisse lui être imputée. 11 y a présomption dans ce sens, si le bâtiment est rencontré en
haute mer dans les huit jours qui suivent l'ouverture des hostilités, et sans que, dans cet intervalle, il ait fait relâche dans un port.
Dans le cas prévu à l'alinéa ci-dessus, la contrebande de guerrequi se trouve sur le bâtiment n'est susceptible de confiscation que contre indemnisation.
Article 6.
Les bâtiments qui ont à bord des formations de troupes sont sujets à confiscation, si le propriétaire ou le capitaine du bâtiment a eu connaissance du caractère militaire des passagers en question, et s'il n'y a pas lieu d'exciper des circonstances prévues à l'alinéa 1®' de l'article 5. Il en est de même en cas de transport de passagers individuels qui font partie de la force armée de l'adversaire, si le bâtiment a pris la mer en vue de leur transport.
Les militaires qui se trouvent à bord restent prisonniers de guerre, quand même le bâtiment n'est pas sujet à confiscation.
M. Renault (9» séance, 26 juillet) s'est également élevé contre la suppression de la contrebande de guerre proposée par lord Reay, et se prononça, au nom de la délégation française, sur la nécessité qu'il y aurait, en maintenant la pratique de la contrebande, de l'améliorer. La proposition française comprenait les 5 articles ci-après :
Article 1.
Est de plein droit interdit aux nationaux neutres, par le seul fait de l'existence connue de l'état de guerre, le trafic des objets suivants, compris sous le nom de contrebande absolue, savoir :
1. Les armes de toute nature et les pièces détachées caractérisées ;
2. Les projectiles, gargousses et cartouches de toute nature et leurs
pièces détachées, caractérisées ;
