Proposition américaine
« Si pour une raison quelconque un navire neutre capturé ne peut être amené pour l'adjudication, ce navire devra être relâché. »
la destruction des prises neutres fut étudiée avec soin par l'Institut du Droit international, il y a une vingtaine d'années. Lors de la session à Wiesbaden en 1881 de la Commission qui avait été chargée de l'examen de la loi des prises, M. de Bulmerincq présenta un projet de règlement dont l'article 55 prévoyait cinq cas où il serait permis au capteur de brûler ou couler une prise. Je me permets de vous citer le texte de cette proposition :
« Il sera permis au capteur de brûler ou de couler bas le navire saisi... dans les cas suivants :
1» Lorsqu'il n'est pas possible de tenir le navire à flot à cause de son mauvais état, la mer étant houleuse ;
2° Lorsque le navire marche si mal qu'il ne peut pas suivre le navire 'de guerre et pourrait facilement être repris par l'ennemi;
3° Lorsque l'approche d'une force ennemie supérieure fait craindre la reprise du navire saisi;
4° Lorsque le navire de guerre ne peut mettre sur le navire saisi un équipage suffisant sans trop diminuer celui qui est nécessaire à sa propre sûreté;
5<» Lorsque le port où l'on pourrait conduire le navire saisi est trop éloigné:
« La Commission de Wiesbaden amenda ce texte en intercalant le mot « ennemi » entre le mot « navire » et le mot « saisi »,et en ajoutant à la fin de la phrase le paragraphe suivant :
« Ce même droit (celui de couler bas) est exceptionnellement reconnu au capteur en cas de saisie d'un navire neutre condamnable. » « Dans sa séance plénière du 15 septembre 1882, qui fut tenue à Turin, l'Institut se prononça d'une façon encore plus catégorique dans le sens de la protection des neutres. L'addition du mot «ennemi » fut maintenue, mais, sur la proposition de M. de Montluc, l'assemblée décida la suppression du dernier alinéa dé l'article 55, la majorité ayant trouvé exorbitant que l'on pût couler un navire neutre sans qu'il eût été condamné. Le mot« ennemi » fut omis du projet final, mais M. de Montluc signala l'erreur à l'assemblée qui se tint à Heidelberg, et le mot fut inséré de nouveau dans le texte de l'article 55 qui fut définitivement rédigé comme suit :
« Il sera permis au capteur de brûler ou de couler bas le navire ennemi saisi, après avoir... etc.... dans les cas suivants... (suit l'énumération des cas permissibles). »
« Il est clair de ce qui précède que l'Institut du Droit international considérait qu'il était déraisonnable de couler bas une prise neutre, quels que fussent les motifs d'un tel acte. »
La Commission reconnut qu'il y avait conncxité entre la question de la destruction des prises soulevée par la proposition russe, et la question du libre accès des prises dans les ports neutres, soumise ix l'étude de la troisième Commission, et qu'en conséquence il y avait lieu d'attendre une étude conjointe des deux Comités d'examen.
Devant le Comité (8« 9% 11«, 13^ et 14« séances des 24, 28 août, 4, 9 et 10 septembre), le système russe de la faculté de destruction et le système anglo-américain de l'interdiction de détruire furent respectivement repris et développés.
M. Kriege, au nom de la délégation d'Allemagne, appuya la proposition russe dans les termes suivants (8» séance, 24 août) :
«La délégation allemande partage entièrement la manière de voir de la délégation russe en ce qui regarde la destruction des navires neutres. Elle est d'avis que la destruction est permise par le droit international actuel, qu'elle est indispensable au point de vue militaire, et qu'elle ne comporte pas de rigueurs excessives à l'encontre du propriétaire du navire.
« Le droit international ne s'oppose pas à la destruction des navires neutres. Il me sera permis, de citer, à cet égard, l'opinion d'un des plus célèbres écrivains contemporains en matière de droit international, le professeur anglais Holland,qui dans ses lettres au Times pendant la guerre russo-japonaise, a soutenu la thèse que la destruction des prises neutres par un belligérant est de bonne guerre. Pour prouver qu'une règle fait partie du droit international, on ne peut mieux faire, à mon avis, que démontrer que cette règle est suivie par la plupart des Puissances. Or, c'est le cas dans la question soumise à l'examen du Comité. Le professeur Holland a exposé que la destruction des prises neutres est ou a été permise d'après les législations française, des États-Unis d'Amérique, du Japon et de la Russie. L'Allemagne a reconnu le droit du belligérant de détruire les prises neutres pendant la dernière guerre. Les Etats-Unis ont refusé d'adopter dans la question de la destruction d'un navire anglais pendant cette guerre, la manière de voir du Gouvernement anglais. Dans la plupart des législations nationales, il y a donc des dispositions, permettant dans des circonstances exceptionnelles de couler à fond des prises neutres.
« En Angleterre, on s'est toujours référé dans cette question à l'opinion des juges de prises, notamment à l'opinion de lord Stowell dans raifaire de la « Felicity ».Or,c'est de nouveau le professeur Holland qui a démontré que lord Stowell n'a nullement voulu soutenir que la destruction des navires ne soit jamais permise. Lord Stowell a seulement dit que la destruction n'est justifiée que dans les cas:
«of the greatest importance to the captor's own state after securing the ships papers and subjectto the right of neutral owners to receive full compensation ».
«Cette opinion est partagée par l'éminent auteur américain Woolsey dans son « Introduction to the study of International Law ». Il me sera permis de citer les mots de cet auteur:
« According to English décisions the destruction of neutral vessels taken as prises, can be justified only by the most cogent reasons of public service. »
« Parmi les auteurs continentaux, je pourjpais vous citer toute une série, qui se rangent à la même opinion.
«Il paraît doQC qu'il faut bien convenir que la destruction des prises est admise par le droit actuel *.
« A envisager la question de lege ferenda, les raisons d'ordre militaire indiquées par la délégation russe me semblent devoir écarter tout doute. En effet, le commandant d'un croiseur manquerait à son devoir en laissant échapper un navire neutre portant des armes et des munitions aux forces ennemies, pour la seule raison que l'occasion lui manque de l'amener dans un port. Dans ce cas, les nécessités militaires demandent impérieusement la destruction de la prise, et personne n'en voudra contester la légitimité.
« Il me sera permis, enfin, de dire quelques mots sur les appréhensions des propriétaires des navires neutres coulés. Il n'y a que deux cas possibles : la capture du navire est justifiée, ou elle ne l'est pas. Dans la première hypothèse, la juridiction des prises devra confirmer la prise, le propriétaire perdra son navire qu'il soit amené dans le port ou qu'il soit détruit. Le propriétaire ne serait donc pas fondé à se plaindre de la destruction. Dans le second cas, il n'y a aucun doute que l'État capteur doit répondre des actes du croiseur, et dédommager le propriétaire de la perte qui en est résultée. Si la prise a été détruite, il sera donc tenu de lui payer la valeur entière du bâtiment et de sa cargaison. Le tribunal des prises en prononçant la non validité de la capture sera appelé à fixer le montant de cette indemnité. Si nous parvenons, comme nous pouvons espérer, à établir une juridiction des prises internationales, les intérêts du propriétaire du navire et des marchandises détruits à tort, seraient désormais entièrement sauvegardés : ce sont les raisons qui nous conduisent à appuyer la proposition russe. »
La délégation italienne rappela, par l'organe du comte Tornielli et de M. Fusinato (8« et 9" séances du Comité, 24 et 28 août) la connexité qu'il y avait entre la question de la destruction des prises neutres, et celle de la faculté pour les prises d'entrer dans les ports neutres, visée à l'article 23 du projet de règlement sur l'accès et le séjour des navires belligérants dans les ports neutres, élaboré par le Comité d'examen de la troisième Commission.
Dans sa treizième séance du 9 septembre, le Comité de la quatrième Commission décida de se réunir au Comité de la troisième Commission : les deux Comités tinrent séance en commun le 10 septembre, sous la présidence de M. de Martens. Il fut d'abord procédé au vote sur le principe du libre accès des prises dans les ports
1. Sir Ernest Satow contesta les autorités citées par M. Kriege (!!• séance, 4 septembre) ; le général G.-B. Davis (É,-U.) établit également (13" séance, 9 septembre) que la destruction des prises n'était pas admise dans le droit actuel, spécialement dans les législations anglaise et américaine. — M. Kriege (13° séance, 9 septembre) maintint sa première opinion, et se prononça en sens contraire.
neutres, consacré par l'article 23 du projet de règlement sur l'accès et le séjour des navires belligérants dans les ports neutres, ledit article 23 ainsi conçu :
La Puissance neutre peut permettre l'accès de ses ports et rades aux prises escortées ou non, lorsqu'elles y sont amenées pour être laissées sous séquestre en attendant la décision duTribunal des Prises.
Si la prise est escortée par un navire de guerre, les officiers et les hommes mis à bord par le capteur sont autorisés à passer sur le navire d'escorte.
Si la prise voyage seule, le personnel placé à son bord par le capteur est laissé en liberté.
Le vote donna les résultats suivants: 9 oui contre 2 non (Grande- Bretagne et Japon), et 6 abstentions.
Sir Ernest Satow avait motivé son vote négatif par les considérations suivantes :
« L'article 23 en question ne fait aucune mention de la différence fondamentale existant entre les prises ennemies et les prises neutres.
« Le droit international reconnaît au belligérant le droit de couler les navires marchands de l'ennemi, la capture les ayant rendu la propriété de l'État capteur qui peut, en conséquence, en disposer à son gré. S'il les coule, lui seul en supporte la perte, le propriétaire ayant été dépossédé par le fait même de la capture. Permettre en conséquence à un belligérant de conduire une prise ennemie dans un port neutre, c'est lui accorder la faculté de se servir de ce port pour son avantage particulier.
« En ce qui concerne les prises neutres, l'adoption de l'article 23 impliquerait l'abandon du principe qui est nôtre, et en vertu duquel ces prises devraient être relâchées.
« L'article 23 a été proposé, si je ne me trompe, par la délégation italienne dans l'espoir que son adoption faciliterait la retraite à ceux qui soutiennent le droit de détruire les prises neutres dans certains cas de force majeure. Puisque les deux Comités de rédaction sont ici en présence, il n'y a rien d'irrégulier à citer ce qui a été dit au sein du Comité de la quatrième Commission. Dans la séance du 28 août, un des délégués adit« qu'il est certain que la proposition aura pour effet de restreindre les cas où la destruction sera une mesure nécessaire, mais elle ne les fera pas tous disparaître, il restera en particulier celui de la proximité de l'ennemi et celui du chargement de contrebande absolue ». Un autre a dit que « la proposition ne suffira pas à faire disparaître la destruction des prises neutres : 1» parce qu'il n'est pas sûr que les ports neutres acceptent d'être séquestres; 2*^ parce qu'il y a des cas où il est impossible d'amener le navire dans le port neutre ; parexemple si le mauvais état du bâtiment en rend la conduite impossible, ou si l'approche des forces ennemies ou d'autres raisons en font craindre la reprise, ou si l'équipage du vaisseau de guerre est insuffisant pour amariner convenablement le bâtiment.
« Ces deux déclarations, qui ne manquent pas de clarté, démontrent le peu d'avantage qu'on retirerait de l'adoption de l'article en question. De plus, il y aurait danger pour le ^neutre à admettre les prises des belligérants daos ses port|. En effet, un belligérant ne verra pas avec indifférence interner les prises faites par l'ennemi dans le port d'un neutre. Il est donc à craindre que d'une telle situation ne s'ensuivent des complications graves entre l'État neutre et l'Etat belligérant qui croirait avoir à se plaindre.
« Il est vrai que les auteurs du projet laissent au neutre la faculté de fermer ses ports aux prises des belligérants^ mais c'est là une liberté d'action dont il lui sera bien difficile et dangereux de se servir et que, par conséquent, il ferait bien de ne pas exercer. Je me vois donc dans la nécessité de voter contre l'article 23, même au risque de perdre l'appui de la délégation italienne pour notre proposition au sujet de la destruction des prises neutres. »
11 fut ensuite procédé au vote sur la proposition anglo-américaine (interdiction de détruire les prises). Le vote donna les résultats suivants : 11 pour, 4 contre et 6 abstentions.
Le comte Tornielli avait motivé son vote favorable avec les réserves suivantes :
« Il me faut, dit-il, répondre brièvement à l'une des objections que le très distingué délégué de la Grande-Bretagne a faite aujourd'hui contre le texte de l'article 23. Il vient de nous dire que la règle établie par cet article, s'applique sans distinction aux prises belligérantes et aux prises neutres, tandis que la proposition britannique, relative à la non destruction des prises, vise seulement les prises neutres. Je constate que dans quelques cas, surtout à cause du chargement, même la prise belligérante devra être amenée devant le tribunal spécial. D'ailleurs, aucune discussion n'ayant été engagée jusqu'ici sur ce point, on ne saurait dire en ce moment, si un amendement de l'article 23 pour en restreindre l'application aux prises neutres seulement n'aurait pas eu la chance d'être adopté. Ceci dit, pour ce qui concerne le débat précédent sur l'article qui vient maintenant en discussion, qu'il me soit permis de faire observer que, quand la délégation britannique a déposé devant la Conférence sa proposition relative à l'interdiction absolue de détruire des prises neutres qui ne peuvent pas être amenées devant un tribunal de prises, la délégation d'Italie l'a examinée attentivement, mais avec une grande sympathie. Cependant, deux questions se sont de suite posées devant nous. Au point de vue juridique et même au point de vue humanitaire, la proposition anglaise se présentait à nous sous une forme des plus attrayantes. Mais des circonstances de fait dépendant des conditions géographiques des différents États s'imposaient également à notre considération.
« La proposition anglaise qui est substantiellement la même que
celle qui a été présentée plus tard par la délégation des États-Unis de l'Amérique du Nord, vient à dire précisément qu'un navire neutre capturé doit être relâché toutes les fois que le capteur n'est pas en mesure de le conduire dans un port de sa nationalité.
« Par une disposition sur laquelle tout le monde semble être d'accord, il est en effet interdit au belligérant de constituer sur le territoire ou dans les eaux neutres un tribunal de prises. Il y a des Ktats pour lesquels ces interdictions ne constituent point un empêchement à la capture des bâtiments belligérants ou neutres qui se sont mis dans la condition de subir cette sévère mesure. Il y en a d'autres, qui n'ayant pas de colonies sur toute la face du globe, se verraient, par ces interdictions, empêchés d'une manière presque absolue d'exercer le droit de capture.
« La délégation italienne, bien qu'elle &it entendu citer à plusieurs reprises un droit maritime coutumier qui remonte à plus d'un siècle, se rend compte que tout dans la marine a changé depuis un nombre d'années fort court. Aujourd'hui, le capteur qui coule bas une prise importante, ne sait pas qui il frappe. On ne s'embarrasse pas actuellement de petits bâtiments appartenant à de miodestes armateurs.
« Le navire que l'on détruit représente une grosse valeur, qui dans bien des cas, n'appartient pas au pays sous le pavillon duquel il navigue. Les porteurs des actions de la compagnie à laquelle le navire a appartenu, les actionnaires de la société auprès de laquelle le navire et le chargement sont assurés, les négociants de diff'érentes nationalités auxquels ont appartenu les marchandises qui étaient à bord, tout ce monde souffrira des pertes sérieuses; et, dans ce cas. il est certain que la destruction d'une richesse considérable, qui ne frappe ni directement ni peut-être même pas indirectement l'ennemi, semble n'être qu'un acte de vandalisme.
« Mais il y a néanmoins des cas où le droit de capture ne peut être négligé. L'Italie n'est pas suspecte. Elle a voté pour le respect de la propriété privée sur mer. Elle a applaudi à la suppression de la contrebande de guerre. Elle professe, on le sait, les règles les plus limitatives pour le blocus. Le projet, qu'elle a déposé devant vous en fait foi. Mais elle ne croit pas pouvoir consentir à se laisser mettre dans une condition d'absolue infériorité relativement au droit de faire des prises, tant que ce droit existe et est reconnu aux autres États.
« Elle a pensé que, par la règle de l'article 23 de la future Convention, une certaine compensation pourrait être établie. Je sais bien que des personnes compétentes croient que cette compensation serait si minime qu'elles la jugent illusoire et tout à fait insuffisante. Mais nous l'avons demandée, et nous l'avons reliée au vote que l'on nous demande sur la proposition britannique.
« C'est bien malgré moi que je ne puis pas séparer les deux questions, et que je suis forcé par l'attitude de la délégation anglaise de déclarer que je ne voterai l'interdiction de la destruction des prises neutres que dans le cas où. le droit de mettre la prise en séquestre dans le port neutre aura été admis. »
Il fut ensuite procédé au vote sur la proposition russe (faculté de détruire les prises). Celui-ci donna les résultats suivants : 6 oui, contre 4 non et 7 abstentions.
M. Fromageot dans son rapport à la Commission résume très justement ainsi qu'il suit, les délibérations ci-dessus du Comité d'examen :
« Le libre accès des ports neutres pour les prises des belligérants a été l'objet d'une faible majorité, — l'interdiction de détruire, plus ou moins subordonnée par la plupart à ce libre accès, a été l'objet d'une majorité un peu plus marquée, — enfin, en toute hypothèse, le droit de détruire a été l'objet lui-même d'une faible majorité et de nombreuses abstentions, et dans ces conditionsil a semblé qu'une entente était actuellement difficile, »
La question de la destruction des prises neutres reste donc sans solution : la discussion à laquelle elle a donné lieu n'a fait que prouver les différences de vues des Puissances et l'impossibilité de s'entendre actuellement. Il est difficile de prévoir même dès à présent si la question pourra être utilement reprise à une autre Conférence : l'opposition des vues est absolue, et l'accord semble fort difficile.
SECTION VU Lois et coutumes de la guerre sur mer.
Lors de la distribulion des travaux au cours de la seconde séance plénière de la Conférence, la quatrième Commission avait été chargée d'examiner « quelles dispositions relatives à la guerre sur terre seraient applicables également à la guerre maritime ».
Le questionnaire élaboré par M. de Martens pour servir de base aux discussions de ladite Commission a précisé la question dans les termes suivants :
Dans quelles • limites les dispositions de la Convention de 1899 relativement aux lois et coutumes de la guerre sur terre, sont-elles applicables aux opérations de guerre sur mer ?
La Commission, dans sa douzième séance (7 août), renvoya sans discussion préalable l'étude de cette question au Comité d'examen.
Afin d'obtenir une base pour les discussions qui pourraient se produire, le Comité jugea désirable (9« séance, 28 août) qu'un rapport lui fût fait sur la matière.
Ce rapport fut rédigé par M. de Karnebeek et soumis au Comité dans sa IS" séancedu 9 septembre.
Dans ce rapport, M. de Karnebeek avait simplement indiqué les divers articles du règlement sur les lois et coutumes de la guerre sur terre qui pourraient être déclarés applicables à la guerre sur mer. Seuls, seraient inapplicables à la guerre sur mer les articles 2, 3, 21, 39, 41 du règlement de la guerre sur terre ; d'autres articles assez nombreux devraient être notablement modifiés soit dans le fond, soit dans la forme.
« Il résulte de l'examen qui précède, dit M. Karnebeek en terminant, que les dispositions de laConvention de 1899 sont en grande partie de nature à être appliquées à la guerre maritime, et en efïet ces dispositions sont inspirées de principes qui ne sont pas propres seulement à la guerre sur terre. Cependant, l'examen démontre également que sur plusieurs points l'application nécessiterait non seulement des changements de forme, mais aussi des modifications de fond. Au lieu donc
de se borner à un simple renvoi à la Convention de 1899 — ce qui ne pourrait suffire — il faudrait faire pour la guerre navale comme pour celle sur terre un règlement spécial, précis et détaillé. Ce règlement aurait l'avantage de substituer la certitude dérivant de prescriptions définies à l'incertitude d'un renvoi à des principes plus ou moins vagues, et dans leur application nouvelle susceptibles d'interprétations diverses.
« Faut-il faire entrer dans le règlement relatif aux lois et aux coutumes de la guerre sur mer, les différents projets élaborés ou à élaborer encore par le Comité d'examen concernant l'équipage des navires marchands ennemis capturés par un belligérant, celui concernant les barques de pêche, celui concernant le régime des navires de commerce ennemis au début des hostilités, celui concernant la destruction des prises neutres, etc. ?
«A l'instar du système adopté en 1899, les dispositions de ces projets serviraient alors seulement de base aux instructions que les Parties contractantes s'engageraient à donner à leurs forces maritimes.
« Préférera-t-on au contraire que ces dispositions fassent l'objet de conventions séparées? Il y aurait^un certain avantage à réunir le tout dans un même règlement, mais l'on pourrait être d'avis qu'aucun de ces projets ne concernerait les usages de la guerre maritime proprement dits.
« Il a paru que ce rapport pouvait se borner à poser et à préciser ces questions, comme il en a été fait de celles que soulevait l'examen du texte même de la Convention de 1899.
« Il appartiendra au Comité de les résoudre. » Le Comité ne les a pas résolues. Pressé par le temps, il a renoncé à s'occuper de la question des lois et coutumes de la guerre maritime, laissant ce soin à la troisième Conférence. Sur la proposition de sir Ernest Satow et de M.Beernaert,le Comité tint cependant à exprimer dès maintenant l'espoir que les principes de la Convention de 1899 seront introduits dans la guerre maritime. Afin de recommander aux Puissances dès ù présent l'application autant que possible à la guerre maritime des principes généraux du règlement de la guerre sur terre, le Comité vota sur la proposition de MM. Beernaert et Hagerup la résolution suivante :
La Commission prie la Conférence de bien vouloir exprimer le vœu de voir les Puissances, en attendant un règlement spécial, appliquer autant que possible à la guerre sur mer, les principes de la Convention de 1899, relatifs à la guerre sur terre.
Il serait désirable, d'après elle, que l'élaboration de ce règlement figurât au programme de la prochaine Conférence.
Cette résolution, votée également par la Commission et la Conférence (7« séance plénière, 27 septembre), figure dans l'acte final de la Conférence du 19 octobre sous la forme suivante :
Elle (la Conférence) a émis les vœux suivants :...
4» La Conférence émet le vœu que l'élaboration d'un règlement spécial relatif aux lois et coutumes de la guerre maritime figure au programme de la prochaine Conférence, et que, en attendant, les Puissances appliquent autant que possible à la guerre sur mer les principes de la Convention relative aux lois et coutumes de la guerre sur terre.
Le règlement spécial que la prochaine Conférence sera sans cloute appelée à rédiger sur les lois et coutumes de la guerre sur mer sera d'une utilité incontestable ; il faut espérer que d'ici là les Puissances réaliseront le vœu voté par la seconde Conférence, et appliqueront dans la mesure du possible à la guerre sur mer les règles déjà en vigueur pour la guerre sur terre.
SECTION Vlll Protection de la correspondance postale sur mer.
La question de la protection de la correspondance postale sur mer ne figurait ni au programme de la Conférence, ni au questionnaire de la quatrième Commission.
Elle a pour origine une proposition de la délégation d'Allemagne ainsi conçue :
Article 1
La correspondance postale expédiée par mer est inviolable, quel que soit son caractère, officiel ou privé, et qu'il s'agisse de correspondance des neutres ou des belligérants.
En cas de saisie du bâtiment qui porte cette correspondance, il sera pourvu à son expédition par la voie la plus prompte possible.
Article 2
Abstraction faite de l'inviolabilité de la correspondance postale, les paquebots-poste neutres sont soumis aux mêmes principes que les autres bâtiments de commerce. Toutefois, les belligérants s'abstiendront, autant que possible, d'exercer sur eux le droit de visite, et la visite sera pratiquée avec tous les ménagements possibles.
M. Kriege commenta cette proposition devant la Commission (8* séance, 24 juillet) dans les termes suivants :
« Les relations postales ont, à notre époque, une telle importance, il y a tant d'intérêts, commerciaux et autres, basés sur le service régulier de la correspondance, qu'il est grandement désirable de la mettre à l'abri des perturbations qui pourraient être causées par la guerre maritime. De l'autre côté, il n'est guère probable que les belligérants, qui disposent pour la transmission de leurs dépêches des voies de la lélé"-raphie et de la radiotélégraphie, aient recours au trafic ordinaire des postes en vue des communications officielles qui se rapportent aux opérations militaires. Le profit à retirer pour les belligérants du contrôle du service postal, n'est donc point en rapport avec les préjudices que l'exercice de ce contrôle entraîne pour le commerce légitime.
« Le moyen le plus efficace pour atteindre au but, consisterait à exonérer de tout contrôle les navires qui font le service postal régulier. Cependant, cela ne paraît guère possible. 11 faudrait se borner à édicter que les belligérants doivent tenir compte de leur caractère spécial,
