Extrait du rapport de M. Renault

cation en aura été reçue par le Gouvernement des Pay s-Bas et, au plus tôt, à Vexpiralion du délai prévu par l'alinéa précédent.

Toutefois, la Cour internationale aura qualité pour juger les affaires de prises décidées par la juridiction nationale à partir du dépôt des ratifications ou de la réception de la notification des adhésions. Pour ces décisions, le délai fixé à V article 2S alinéa 2, ne sera compté que de la date de la mise en vigueur de la Convention pour les Puissances ayant ratifié ou adhéré.

La rédaction originaire du paragraphe 1«' de l'article 54 ci-dessus était :La Convention entrera en vigueur six mois après sa ratification.

A la deuxième séance de laCommission (10 septembre). M. Loelî(H.), fit remarquer qu' « il résultait clairement des autres alinéas de l'article 54 qu'il y avait autant de ratifications qu'il y avait d'Etats contractants. Et toutes ces ratifications pourront avoir des dates différentes. On ne peut donc pas parler de « la ratification de la Convention », car la Convention n'entrera pas en vigueur au même jour pour tous les Etats.

Cet inconvénient ne peut être évité qu'en substituant aux mots de l'article 54 « six mois après sa ratification » l'expression « six mois après le dernier dépôt de ratification d'une des Parties contractantes ».

Mais comme il est possible que l'un ou l'autre des États, qui signeront la Convention ne la ratifie pas, mieux vaudrait encore peut-être suivre complètement l'exemple des Conventions de droit international privé de La Haye, et lire l'article 54 initio. « La Convention entrera en vigueur six mois après que les trois quarts des Puissances signataires auront déposé leurs ratifications ». Aux « trois quarts » on pourrait substituer au besoin un autre nombre proportionnel qui semblerait suffisant. »

La Commission adopta définitivement la formule qui est devenue le paragraphe 1" de l'article 54 ci-dessus.

Les articles 55 à 57 ci-après n'ont motivé aucune observation.

Article 55.

La présente Convention aura une durée de douze ans à partir de sa mise en vigueur, telle qu'elle est déterminée par l'article 54 alinéa 1, même pour les Puissances ayant adhéré postérieurement.

Elle sera renouvelée tacitement de six ans en six ans sauf dénonciation.

La dénonciation devra être, au moins un an avant l'expiration de chacune des périodes prévues par les deux alinéas précédents, notifiée par écrit au Gouvernement des Pays-Bas qui en donnera connaissance à toutes les autres Parties contractantes.

La dénonciation ne produira ses effets qu'à V égard de la Puissance qui l'aura notifiée. La Convention subsistera pour les autres Puissances contractantes, pourvu que leur participation à la désignation des juges soit suffisante pour permettre le fonctionnement de la Cour avec neuf juges suppléants.

Article 56.

Dans le cas où la présente Convention n''est pas en vigueuf" pour toutes les Puissances désignées dans V article 16 et le tableau qui s'y rattache, le Conseil administratif dresse, conformément aux dispositions de cet article et de ce tableau, la liste des juges et des juges suppléants pour lesquels les Puissances contractantes participent au fonctionnement de la Cour. Les juges appelés à siéger à tour de rôle seront, pour le temps qui leur est attribué par le tableau susmentionné, répartis entre les différentes années de la période de six ans, de manière que, dans la mesure du possible, la Cour fonctionne chaque année en nombre égal. Si le nombre des juges suppléants dépasse celui des juges, le nombre de ces derniers pourra être complété par des juges suppléants, désignés par le sort, parmi celles des Puissances qui ne nomment pas de juge titulaire.

La liste ainsi dressée par le Conseil administratif sera notifiée aux Puissances contractantes. Elle sera révisée quand le nombre de cellesci sera modifié par suite d'adhésions ou de dénonciations.

Le changement à opérer par suite d'une adhésion ne se produira qu'à partir du l*»" janvier qui suit la date à laquelle l'adhésion a son effet, à moins que la Puissance adhérente ne soit une Puissance belligérante, cas auquel elle peut demander d'être aussitôt représentée dans la Cour, la disposition de l'article 16 étant du reste applicable, s'il y a lieu.

Quand le nombre total des juges est inférieur à onze, sept juges constituent le quorum nécessaire.

Article 57.

Deux ans avant l'expiration de chaque période visée par les alinéas 1 et 2 de l'article 55, chaque Puissance contractante pourra demander une modification des dispositions de l'article 15 et du' tableau y annexé, relativement à sa participation au fonctionnement de la (Jour. La demande sera adressée au Conseil administratif qui l'examinera et soumettra à toutes les Puissances des propositions sur la suite à y donner. Les Puissances feront, dans le plus bref délai

possible, connaître leur résolalion au Conseil administratif. Le résultat sera immédiatement, et au moins un an et trente jours avant l'expiration dudit délai de deux ans, communiqué à la Puissance qui a fait la demande.

Le cas échéant, les modifications adoptées par les Puissances entreront en viqueur dès le commencement de la nouvelle période.

Dans le remarquable rapport qu'il a présenté d'abord au nom du Comité d'examen à la Commission, puis au nom de la Commission à la Conférence, M. Renault a expliqué les raisons d'être de chacun des 57 articles : il les a en même temps longuement commentés, et son rapport qui compte 3!) pages présente, comme l'a dit M.Léon Bourgeois (Commission, 2« séance, 10septembre),« le caractère d'une étude approfondie de la question des prises maritimes qui pourra servir de commentaire perpétuel des textes élaborés. » A ce titre, nous ne saurions mieux faire, pour résumer la nouvelle Convention sur la Cour internationale des Prises, que de citer quelques pages du rapport de M. Renault, rendant ainsi un nouvel hommage à l'éminent jurisconsulte français dont la valeur n'a d'égale que la modestie.

La nouvelle Convention marque un incontestable progrès sur l'état de choses antérieur. Voici comment M. Renault s'exprime à ce sujet dans le préambule de son rapport :

« Il y a bien longtemps, dit-il, qu'on admet que « toutes prises doivent être jugées »; il y a probablement tout aussi longtemps qu'on se plaint de la façon dont elles le sont, et il est facile de comprendre pourquoi il en est ainsi.

L'mtervention d'une juridiction, même de celle du capteur, constitue, quand il s'agit d'un navire ennemi, une supériorité de la guerre maritime sur la guerre continentale, où les actes de l'autorité militaire ne donnent pas lieu à un débat judiciaire et produisent leur effet par eux-mêmes. Le droit de capture maintenu à l'égard de la propriété privée ennemie a besoin, pour que son effet soit définitif, d'une confirmation par l'autorité judiciaire, et il semble y avoir là une concession du belligérant qui n'a peut-être pas été inspirée par la seule préoccupation de l'intérêt privé. La situation est. tout autre quand la saisie s applique à un navire neutre. Le saisissant invoque alors une violation réelle ou prétendue de la neutralité. Une question de fait ou de droit doit être tranchée. Elle intéresse les sujets de pays avec lesquels le belligérant conserve des relations pacifiques ; elle naît à propos

d'actes commis en pleine mer, là où aucun Etat ne peut invoquer un droit général de législation et de juridiction. Comment sera tranchée celte question? L'intervention d'une juridiction paraît bien ici une nécessité au lieu d'être une concession comme dans le cas précédent. Quelle sera donc cettejuridiction? En fait, c'est celle du capteur. Pendant longtemps on n'a guère distingué les neutres et les ennemis ; on voyait dans tous les cas de saisie un fait de guerre, qui ne pouvait être contrôlé que par les autorités mêmes de l'État auquel appartenait le capteur. Le neutre, disait-on, est jugé moins comme neutre que comme ennemi, puisque, par son action, il a perdu le bénéfice de la neutralité et ne peut invoquer la protection de son gouvernement. Non seulement le neutre est traduit devant la juridiction du capteur, mais encore il est presque toujours soumis à des règles de preuve ou de procédure dérogatoires au droit c immun. Rationnellement, la violation de la neutralité ne devant pas plus se présumer qu'un délit, ce serait au capteur à jouer le rôie de demandeur pour faire valider la saisie et prononcer, en conséquence, la confiscation, soit du navire, soit du chargement. Le plus souvent les choses se passent autrement, c'est le saisi qui est demandeur et qui doit prouver l'illégalité de la saisie.

Hûbner semble être le premier qui ait critiqué une telle pratique. Il invoqua le principe de la liberté des mers, et la rè^^le qu'on ne peut être juge dans sa propre cause. A l'argument tiré de ce que le neutre n'a pas droit, dans l'espèce, au bénéfice de la neutralité, il lui fut facile de répondre qu'on suppose ainsi résolue la question même à juger. La juridiction du capteur offre d'autant moins de garanties qu'il n'y a pas toujours accord entre les peuples sur les règles applicables dans la guerre maritime, que cette juridiction appliquera naturellement les règles édictées par son souverain, et que ces règles seront parfois en désaccord avec le droit international.

Sans doute on a prétendu que les tribunaux de prises ont vraiment un caractère international, et des magistrats éminents ont fait à ce sujet les déclarations les plus rassurantes au point de vue théorique. Ils ont affirmé, comme Sir James Mackintosh, leur indépendance à rencontre d'ordres arbitraires et « leur droit de négliger des instructions contraires au droit des gens, et de consulter seulement cette loi universelle à laquelle tous les princes et Etats civilisés reconnaissent être assujettis, et sur laquelle aucun d'eux ne peut prétendre dominer ». En fait, les instructions et ordres d'un gouvernement sont présumés par les tribunaux qu'il constitue, conformes au droit des gens, et il n'est pas relevé de cas où une Cour de prises ait refusé d'appliquer un ordre de son gouvernement par le motif qu'il était contraire au droit des gens.

En effet, si on va au fond des choses, on trouve que les tribunaux de prises sont bien des tribunaux nationaux jugeant des questions internationales; ils doivent appliquer les lois de leur pays sans avoir pour mission de rechercher si ces lois sont ou non conformes au droit international. Cela ne veut pas dire qu'un Etat peut régler comme il l'entend ses rapports internationaux par ses lois ou ses règlements, il

est responsable envers les autres États de toute violation des principes du droit des gens, que cette violation ait été le résultat d'une législation ou d'une jurisprudence défectueuses, ou encore d'actes arbitraires du gouvernement ou de ses agents.

On ne saurait s'étonner que, dans ces circonstances, les décisions des tribunaux de prises aient fréquemment donné lieu à des plaintes fondées, soit qu'elles fussent l'application de règles arbitraires, soit qu'elles fussent critiquables en elles-mêmes. Pour être magistrat, on n'en est pas moins homme, on partage les sentiments, les préjugés, les passions du pays auquel on appartient, et cela est particulièrement vrai quand ce pays est engagé dans une guerre. Peut-on avoir toujours le sang-froid nécessaire quand il s'agit d'apprécier, d'une part, les actes des officiers qui défendent les intérêts de leur pays dans les circonstances les plus difficiles et les plus périlleuses, d'autre part, les actes de commerçants qu'on est porté à considérer comme ayant voulu profiter de la guerre pour spéculer et s'enrichir?

Aussi, les particuliers condamnés par les tribunaux de prises ont-ils fait entendre fréquemment leurs plaintes et, quand leur gouvernement était fort, il se faisait l'interprète de leurs plaintes auprès du gouvernement dont relevaient les tribunaux de prises. Des réclamations diplomatiques se sont produites, elles ont parfois été accueillies directement, elles ont aussi donné lieu à des conflits, réglés parfois par l'arbitrage ?

Gomment corriger cela ?

Galiani avait soutenu un système très simple en apparence. La nationalité ennemie du navire saisi étant constatée, la juridiction du capteur est naturellement compétente; mais, si la neutralité est reconnue, c'est la juridiction du saisi qui doit statuer. Un tel système n'avait guère de chances de succès. D'abord, la juridiction du neutre n'offrirait pas plus de garanties d'impartialité que la juridiction du belligérant. De plus, la nationalité même du navire peut être contestée. Quel serait alors le juge ?

L'Institut de droit international a longuement étudié la question. Dès 1875, dans une session tenue à La Ilaye, il instituait une Commission en vue d'étudier un projet d'organisation d'un Tribunal international des prises ; c'est seulement en 1887 qu'un Règlement international des prises Maritimes était adopté. En ce qui touche la juridiction, le principe était que « l'organisation des tribunaux de prises de première instance demeure réglée par la législation de chaque Etat. » La disposition essentielle était la suivante : « Au début de chaque guerre, chacune des Parties belligérantes constitue un tribunal international d'appel en matière de prises maritimes. Chacun de ces tribunaux est constitué comme suit : l'État belligérant nommera lui-même le Président et un des membres. Il désignera en outre trois Etats neutres, qui choisiront chacun un des trois autres membres. »

Rapproché de la nouvelle Convention, ce projet peut paraître timide. 11 n'en fut pas moins trouvé assez hardi par beaucoup, et les

auteurs qui, dans ces dernières années, ont eu à toucher à cette matière, remarquèrent que ce projet n'avait trouvé aucune faveur auprès des gouvernements. L'un des plus autorisés, M. Ch. Dupuis, après avoir indiqué les principales objections que l'on peut formuler à ce sujet, concluait : « Quelque idéal qu'il puisse sembler de prime abord, le Tribunal international des prises nous paraît une conception irréalisable. La Grande-Bretagne, en tout cas, n'est pas près de souscrire à sa constitution. Les auteurs anglais ne le discutent point ; ils ne le mentionnent même point. »

Les gouvernements ont donc en cette matière réalisé ce que la doctrine n'avait osé, espérer, et il convient de rendre hommage à l'initiative prise par l'Allemagne etla Grande-Bretagne. Elles ont résolument renoncé aux anciens errements et proposé l'institution d'un Tribunal international des prises. Sans doute, elles n'organisaient pas l'institution de la même manière ; leurs idées différaient sur divers points importants et, au début, une conciliation a paru bien difficile, disons presque impossible, à certains d'entre nous. Néanmoins, grâce à un réel bon vouloir, à un vif désir d'entente, un projet unique est sorti de ces propositions divergentes. Ce serait une œuvre vaine que de rechercher l'origine de ch'acune des dispositions de ce projet dans l'une ou dans l'autre des propositions originaires. Ces propositions ont totalement disparu pour se fondre dans une œuvre commune, qui à la suite de quelques modifications est devenue la Convention sur la Cour internationale des prises... »

« L'idée fondamentale de cette Convention, dit encore M. Renault, est que lestribunauxnationaux de prises doivent continuer à fonctionner suivant les règles qui leur sont propres (articles 1 et 2). Souvent les intéressés n'iront pas au delà. Ils pourront aussi avoir une garantie dans la nouvelle juridiction, et ainsi un mode de recours judiciaire est substitué à la réclamation diplomatique plus ou moins pressante, qui était jusqu'à présent le seul moyen de remédier aux injustices parfois excessives des tribunaux de prises.

La nouvelle convention précise avec soin les décisions qui doivent être l'objet d'un recours et les personnes qui peuvent exercer ce recours (articles 3 à 5).

La Cour applique les règles du droit des gens conventionnel ou coutumier et, à défaut de telles règles, les principes généraux de la justice et de l'équité (article 7).

La Cour est permanente dans un sens qu'il importe de comprendre. L'expression ne peut évidemment être prise à la lettre. Les magistrats qui auront l'honneur d'être désignés ne seront pas as.treints à un séjour permanent à La Haye, même pendant une guerro. Seulement, quand il y aura des recours formés contre des décisions de tribunaux nationaux de prises, la nouvelle institution fonctionnera d'elle-même. Les juges se réuniront, et n'auront qu'à se conformer aux règles que leur trace la Convention. Rien n'est laissé au bon vouloir des Etats intéressés. C'est ce qui constitue une différence essentielle avec la Cour dite permanente de la Convention de 1899. Cette Cour, en effet,

ne peut se constituer à l'état de tribunal arbitral que par la volonté des Parties en litige, qui doivent s'entendre pour le choix de leurs juges, comme pour la rédaction d'un compromis, ce qui est une double cause de retards sinon de difficultés, La Convention donne toute facilité pour que la procédure s'engage rapidement. La Cour a pu charger une délégation de prendre des mesures préliminaires, de manière à ne se réunir que quand l'instruction écrite est terminée. (Conv. art. 34, 35 et 48). »

Les articles de la Convention relatifs à la composition et au siège de la Cour, aux droits, privilèges et rétributions des juges, au quorum nécessaire, à l'élection du président et du vice-président, au conseil administratif, au bureau international, aux agents spéciaux que les Puissances intéressées ont le droit de nommer, aux représentants qu'ont le droit de choisir les particuliers intéressés, aux notifications à faire aux témoins, aux Parties et aux experts constituent un ensemble de dispositions d'une application pratique fort simple, et qui ne sont guère susceptibles d'engendrer des difficultés.

La procédure est également réglée de manière fort sage : les dispositions adoptées laissent aux Parties toutes facilités pour faire valoir leurs droits, et à la Cour tous les moyens de s'éclairer.

Les délais et formes du recours, les formalités de l'instruction écrite, la publicité des débats, le secret des délibérations delà Cour, l'obligation des motifs de l'arrêt, les frais de la procédure, les frais généraux de la Cour sont réglementés par des articles d'une portée claire et précise.

L'article 15 de la Convention, et le tableau qui y est annexé, ont soulevé, comme on l'a vu, de vives critiques de la part de M. Ruy Barbosa. Le système adopté n'est pas cependant si injuste qu'il a plu au premier délégué du Brésil de le plaider : *

« Toutes les Puissances nomment des magistrats à la Cour internationale, mais ces magistrats ne sont pas appelés à siéger de la même façon. Huit Puissances ont paru avoir un intérêt prépondérant par leur marine de guerre, le tonnage de leur marine marchande, l'importance de leur commerce maritime, de telle sorte que, par suite de la combinaison de ces divers éléments, la juridiction d'une Cour internationale des prises les concerne tout particulièrement, elles et leurs sujets, qu'elles soient neutres ou belligérantes. Les juges nommés par ces Puissances sont donc toujours appelés à siéger. Il n'est pas sans intérêt de noter que, si ces huit Puissances sont ici sur le même pied, il y a cependant entre elles de très grandes différences quant à la marine militaire et quant à la marine marchande.

Pour les autres Puissances, il y a un tour de rôle réglé par le tableau

qui est annexé à la Convention et qui indique, année par année, les juges et leurs juges suppléants respectifs. Le juge de telle Puissance siégera les trois premières années, le juge de telle autre les deux dernières années. On s'est efforcé de faire un classement acceptable en tenant compte des différents facteurs qui entrent en jeu. Que la répartition puisse être critiquée sur tel ou tel point, cela est possible. Il est impossible d'entrer dans la discussion de chaque cas particulier. 11 n'est pas étonnant que des inégalités puissent être signalées entre États placés dans la même catégorie ; des inégalités plus grandes encore, s'il est possible, existent, comme il a été dit plus haut, entre les Etats qui ont un juge permanent.

Puisqu'il ne devait y avoir que quinze juges et qu'il y avait quarante-cinq Etats représentés à la Conférence, on ne pouvait donner à chaque Etat le droit de nommer un juge dans les mêmes conditions. On aurait pu évidemment, pour sortir d'embarras, songer à des combinaisons variées, qui auraient le tort de ne pouvoir être acceptées par les l'^tats dont le concours est indispensable pour fonder la nouvelle institution. Il faut que les Etats qui se considèrent comme traités peu favorablement pour la répartition des magistrats se disent que les Puissances qui vont avoir une situation privilégiée quant à la désignation des juges sont précisément celles qui font le plus réel sacrifice en concourant à l'institution d'une juridiction internationale. Ce sont elles qui joueront le plus ordinairement le rôle de belligérants, ce sont donc elles qui consentent à ce que la décision de leurs tribunaux de prises puisse être revisée par la juridiction internationale, à ce que celle-ci soit, de cette façon, appelée à apprécier la conduite de leurs officiers de marine.

Les intérêts commerciaux d'un petit Etat neutre ne seront- ils pas plus efficacement garantis par le fonctionnement de la nouvelle juridiction que si cet État devait compter uniquement sur l'impartialité du Tribunal des prises du capteur, ou sur l'issue d'une réclamation diplomatique ? La réponse n'est pas douteuse. Les divers systèmes juridiques seront représentés dans la Cour où l'on ne pourra dire que telle ou tellç influence politique sera prépondérante. Outre qu'il esta supposer que les juges choisis se dégageront d'un étroit esprit national pour avoir uniquement la préoccupation de faire bonne justice à tous, ils se neutraliseraient s'il en était autrement.

Si on fait remarquer que la guerre n'est pas faite seulement par les grandes Puissances, qu'elle peut être faite par une Puissance moins bien avantagée que celles-ci au point de vue de la désignation des membres de la Cour, il convient de répondre que le cas a été prévu, et que l'on a sauvegardé le droit essentiel de tout État en cette matière, celui de ne pas voir les décisions de ses tribunaux de prises infirmées par une juridiction dans laquelle il ne serait pas représenté. D'après l'article 16 de la Convention, une Puissance belligérante peut toujours demander que le juge titulaire ou, à défaut, le juge suppléant nommé par elle, prenne part au jugement de toutes les affaires provenant de

la guerre. C'est là une garantie dont l'importance ne saurait être méconnue \ »

L'article 15 — et son tableau annexe — n'est donc pas aussi mauvais que l'a pensé M.Ruy Barbosa; et puis, serait-il imparfait, qu'il faudrait cependant l'approuver, car s'il avait été rejeté, il eût empêché la conclusion d'une Convention qui sera, sans nul doute, comme l'a dit M. Renault, « un bon instrument de justice ».

«Elle constitue un progrès considérable de l'idée de justice dans les rapports internationaux et, à ce titre, elle fait honneur à une Conférence de la Paix Une vue superficielle amène à dire qu'organiser une juridiction des prises, c'est travailler seulement en vue de la guerre. Disons bien haut, déclara M. Renault, en terminant son rapport, que c'est aussi au premier chef une œuvre de paix, que l'introduction du droit dans une matière laissée jusqu'ici à l'arbitraire et à la violence. S'il y a des litiges dans lesquels les réserves traditionnelles concernant les intérêts vitaux et l'honneur national se conçoivent particulièrement, c'est quand il y a contestation sur le bien-fondé des décisions des tribunaux de prises, puisqu il s'agit d'apprécier la validité des captures opérées par des officiers de la marine de guerre, et aussi la légalité des actes en vertu desquels ces prises ont été effectuées. Nous sommes convaincus que, si malheureusement une guerre maritime survient, non seulement les intérêts privés laissés jusqu'à présent sans protection efficace auront un secours dans la nouvelle juridiction, mais que l'existence même de cette juridiction produira un effet préventif en rendant les gouvernements et les tribunaux plus soucieux du respect des principes du droit des gens et de l'équité. Nous pensons aussi que beaucoup de difficultés diplomatiques, de nature à amener parfois de véritables conflits, comme il s'en est produit dans le passé, seront ainsi écartées et que la paix aura plus de chance d'être maintenue entre les belligérants et les neutres. Enfin nous estimons qu'il ne sera pas indifférent, pour le développement régulier de la vie internationale, d'avoir créé ce premier organisme juridique permanent qui, dans un domaine limité mais singulièrement important, pourvoit aux besoins de la communauté des États. Puisse celle-ci prendre de plus en plus conscience de ses devoirs non moins que de ses droits, et les rapports internationaux obtiendront la sécurité qui leur est nécessaire ^. »