V. le texte de l'article 36. page

2. L'abstention de la délégation cubaine était motivée par la déclaration suivante :« -Attendu que le paragraphe 12 de l'article 59 de la Constitution de Cuba «c mentionne, parmi les pouYoirs du Congrès, celui de déclarer la guerre, il est « impossible aux délégués de Cuba de souscrire à tout acte qui ne réserve p^s « le droit de leur Congrès de déterminer la forme et les conditions de cette « déclaration. »

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libérante, parce qu'il se peut qu'un État déclarant la guerre à un autre Ktat en entraîne dans cette guerre encore d'autres par suite de traités d'alliance dont ceux-ci sont liés. Les marchands et navigateurs neutres, se trouvant au début d'une guerre souvent très éloignés de leurs ports d'attache, doivent savoir à quoi s'en tenir. »

La sous-commission tout entière partagea l'ami du général den Béer Poortugael. Mais des dissentiments se firent jour quant à la question soulevée par l'amendement belge de savoir si un délai à dater du moment où la notification de la guerre est parvenue au siège du gouvernement neutre devait être stipulé en faveur de celuici, pour lui permettre de remplir les devoirs que lui impose sa neutralité.

La délégation belge répondait à cette question par l'affirmative : elle proposait la fixation d'un délai de quarante-huit heures. La délégation française, bien que sa proposition portât simplement que Fétat de guerre devrait être notifié sans retard aux puissances neutres, ne s'opposa pas à l'admission de ce délai :

«La délégation française, dit le général Amourel(2* séance de la souscommission, 5 juillet), serait disposée à accepter un délai entre la déclaration de guerre et ses elfets, en ce qui concerne la situation des neutres, car elle pense que les droits et les intérêts des belligérants ne seraient nullement lésés, si on admettait que les elfets de la déclaration de guerre pour les neutres ne commencent qu'un certain temps après que l'état de guerre leur aura été notifié, et elle pourrait sans doute se rallier à toute proposition qui serait faite dans ce sens. »

Par contre, le comte Tornielli (I.) et M. Nelidow (R.) se prononcèrent contre la fixation d'un délai à raison des difficultés pratiques auxquelles se heurterait une semblable stipulation : le délai de quarante-huit heures proposé pourrait être trop long ou trop court. M. Beernaert avait dit lui-même que « son amendement s'inspirait surtout de la préoccupation d'empêcher les gouvernements neutres d'être rendus responsables d'actes imputables à quelquesuns de leurs ressortissants qui n'auraient pas encore été informés de l'ouverture des hostilités, et cela parce que la notification de la guerre, devant être adressée au siège du gouvernement, ne pouvait être portée à la connaissance de tous les habitants que dans la mesure où le permettent les moyens de communication. »

Un délai de quarante-huit heures pourrait donc être tantôt excessif et tantôt insuffisant suivant les circonstances de fait. D'autre part, le texte de l'amendement belge aurait pu être mal interprété : il serait tout à fait inadmissible, comme l'a fait justement remarquer M. Re-

nault (F.) « qu'un État neutre pût disposer de quarante-huit heures pour commettre des actes contraires aux règles de la neutralité. » Pour ces diverses raisons, la sous-commission se prononça contre la fixation d'un délai entre la déclaration de guerre et ses effets, relativement à la situation des neutres. Elle admit simplement, en sus du texte français, que « l'état de guerre ne produira effet à Végard des neutres qu'après réception d'une notification qui pourra être faite même par voie télégraphique». M. Nelidow avait en effet appelé l'attention de la sous-commission sur la difficulté pratique de cette notification. « Il y a ici, avait-il dit, quarante-quatre États représentés. Si deux d'entre eux étaient en guerre, ils auraient à faire une notification à quarante-deux autres. Il faudrait donc trouver un moyen de notifier à tous aussi promptement que possible l'état d'hostilité. » M. Nelidow émit alors l'avis de faire effectuer cette notification par voie diplomatique. Le général den Béer Poortugael se prononça en faveur d'une publication officielle : il déposa à ce sujet la proposition suivante :

« Chaque État bellig-érant annoncera sans retard aux Puissances neutres son état de guerre par une publication officielle, et en outre s'il est possible par ses agents diplomatiques. »

Cette rédaction souleva quelques objections, et M. Beldiraan (R.) proposa de concilier les divergences de vues en spécifiant que la notification devrait être faite par télégraphe. Il mit en lumière qu'à notre époque, où des nouvelles de moindre importance qu'une déclaration de guerre font, grâce à l'électricité, le tour de l'univers en quelques heures, les sérieux inconvénients signalés par M. Nelidow, pourraient, par le même moyen, être facilement évités.

M. Nelidow se rallia à cette suggestion, et M. Beernaert soumit à l'approbation de la sous-commission la rédaction suivante du paragraphe II, de l'amendement néerlandais :

« L'État de guerre devra être notifié sans retard aux Puissances neu- « très et ne pourra produire effet à leur égard qu'après réception d'une « notification qui pourra être faite même par voie télégraphique. »

Ce texte ne souleva aucune objection, et fut voté par la souscommission et le Comité d'examen. Adopté également par la Commission et la Conférence, il est devenu le paragraphe 1°' de l'article 2 de la nouvelle Convention.

Devant le Comité d'examen, on fit remarquer que la règle posée par la disposition ci-dessus était trop absolue, puisqu'elle supposerait qu'un gouvernement neutre, qui, par suite de telle ou telle circonstance, n'aurait pas reçu la notification prévue, mais qui cepen-

dant aiiraît, sans doute aucun, connu l'état de guerre, pouvait se dégager de toute responsabilité à raison de ses actes, en se fondant simplement sur l'absence de notification. L'essentiel n'est-il pas qu'un gouvernement connaisse l'état de guerre pour prendre les mesures nécessaires ? La preuve est facile dans le cas d'une notification ; s'il n'y a pas eu de notification, le belligérant qui se plaint d'une violation de neutralité doit prouver nettement que l'état de guerre était certainement connu dans le pays où se sont passés les actes incriminés '.

Après discussion, la majorité du Comité décida d'ajouter à la disposition ci- dessus indiquée la phrase suivante :

« // est du reste entendu que les Puissances neutres ne pourraient invoquer l absence de notification sHl était établi d'une manière non douteuse qu'en fait elles connaissaient l'état de guerre ».

Ce texte fut accepté par la Commission et la Conférence. Il est devenu le paragraphe 2 de l'article 2 de la nouvelle Convention \

L'article 3 de la Convention, qui ne demande aucun commentaire spécial, est ainsi conçu :

« L'article l®"" de la présente Convention produira effet en cas de guerre entre deux ou plusieurs des Puissances contractantes.

<(. L'article l'"' est obligatoire dans les rapports entre un belligérant contractant et les Puissances neutres également contractantes. »

L'article 1" de la nouvelle Convention relative à l'ouverture des hostilités mérite seul quelques observations critiques ; l'article 2 en effet, semble, comme l'a dit justement M. Renault dans son rapport, « tenir suffisamment compte des intérêts en présence », les intérêts des neutres qui doivent être avertis de l'état de guerre dans lequel deux Puissances se trouvent, et les intérêts des belligérants qui doivent veiller à ce que les neutres ne se départissent

1. Extrait du rapport de M, Renault, rapporteur à la Conférence.

2. C'est le Comité général de i-édaction qui a répondu à la sixième et dernière question du questionnaire : « Quelle est la forme diplomatique dans laquelle il convienl de constater l'entente ? » Il a inséré les dispositions adoptées dans une Convention spéciale intitulée : « Cnnnenlion relative à l'ouverture des Itostilités. »

pas de leur neutralité. Les intérêts des neutres sont sauvegardés par le paragraphe l^"" de l'article 2, qui décide, d'une part que Tétat de guerre doit être notifié sans retard aux autres, et d'autre part que cet état de guerre ne produira effet à l'égard du neutre que quand celui-ci en aura reçu la notification officielle. Les intérêts des belligérants sont sauvegardés, d'abord par le paragraphe 2 de l'article qui restreint la portée trop générale du paragraphe l""", en décidant que le gouverneraenl neutre qui par suite d'une circonstance quelconque n'a pas reçu la notification officielle, mais qui a connu l'état de guerre ne peut pas invoquer l'absence de notification pour échapper à la responsabilité des actes anti-neutres qu'il a commis, — ensuite et surtout par le rejet de la proposition belge, qui édictait que la notification adressée au neutre ne produirait effet que quarante-huit heures après sa réception. Un semblable délai eût pu permettre à l'État neutre de commettre des actes anti-neutres qui eussent été capables de léser gravement les intérêts des belligérants: la Conférence a donc eu pleinement raison en repoussant la proposition belge. C'est en vain qu'on objecterait, comme l'a fait M. BRcrnaert, qu'un certain temps est nécessaire pour avertir les habitants de tout un territoire de l'état de guerre dont le gouvernement neutre aura reçu notification : à notre époque, en effet, le télégraphe et le téléphone permettent de répandre une nouvelle en quelques heures d'une extrémité à l'autre d'un territoire.

S'il semble juste d'approuver l'article 2 de la nouvelle Convention et plus spécialement le rejet de l'amendement belge, il paraît par contre plus difficile de ne pas critiquer quelque peu l'article l«^ et de ne pas regretter que l'amendement néerlandais, qui proposait la fixation d'un délai de vingt-quatre heures entre la d^c'aration de guerre et l'ouverture effective des hostilités, n'ait pas été adopté par la Conférence. « La fixation d'un délai, dit M. Renault dans son rapport, n'a pas paru conciliable avec les exigences militaires actuelles » : c'était l'opinion soutenue par le général Amourel : « c'est déjà un progrès que d'avoir fait admettre la nécessité d'un avertissement préalable. Espérons que l'avenir permettra d'en réaliser un autre, mais n'allons pas trop vite... »

La Conlérence, par crainte d' « aller trop vite », n'est-elle pas allée trop lentement, et ne faut -il pas craindre que la disposition adoptée par elle dans l'article !«' de la Convention ne reste dans la pratique lettre morte? C'est fort bien de décider que la guerre ne pourra pas commencer entre deux Etats sans un avertissement préalable

et non équivoque, adressé par l'un à l'autre; mais l'État qui aura adressé cet avertissement à son futur ennemi, et qui une heure après, une demi-heure ou moins encore peut-être, aura fait franchir la frontière à ses troupes, sera t-il en règle, et aura-t-il observé les prescriptions de la Convention sur l'ouverture des hostilités? Évidemment oui, car l'avertissement aura été préalable à l'ouverture effective des opérations de guerre.

Cependant, chacun reconnaîtra qu'en édictant la nécessité d'un avertissement /jréa/a/>/e, on a voulu éviter qu'un belligérant puisse assaillir son ennemi une demi-heure après l'avertissement par lui donné ; on a voulu éviter les agressions commises par un État contre un autre État dont l'histoire fournit de si nombreux cas, et dont la guerre russo-japonaise de 1904 est le plus lamentable et le plus récent exemple. « Veut-on, comme l'a dit le général den Béer Poortugael, écarter les surprises, désire-t-on prévenir que l'avertissement ne devienne à cet égard qu'une simple forme, alors il faut fixer un délai, et mettre au moins un intervalle de vingt-quatre heures entre la déclaration de guerre et le commencement des hostilités. » Le général dén Béer Poortugael avait pleinement raison, et il faut regretter que « les nécessités de la guerre moderne n'aient pas permis d'imposer à ceux qui ont la volonté d'attaquer, un délai plus long que celui qui est absolument indispensable pour que son adversaire sache que la force va être employée contre lui. » Ce délai plus long n'eût pas été, comme l'a fait justement remarquer le colonel Michelson, véritablement un délai : « il n'eût en effet représenté que tout juste le temps nécessaire pour avertir la population et la troupe de la crise arrivée. »

La disposition de l'article l»"" de la nouvelle Convention ne saurait donc être pleinement approuvée : tout ce qu'il est permis d'en dire, c'est qu'elle est la toute première étape dans la voix du progrès. Désormais, la guerre ne pourra commencer qu'après une déclaration non équivoque adressée par un Étal à l'autre : c'est déjà une amélioration— théorique — sur l'état de choses antérieur. Ce sera le devoir de la troisième Conférence de la Paix de faire de cette amélioration théorique un progrès réel et pratique : elle devra faire ce que sa devancière n'a pas pu réaliser: édicler un délai entre la déclaration de guerre et l'ouverture des hostilités. Ainsi, la guerre ne commencera certainement plus par une agression, pour le plus grand profit des peuples en lutte, et pour l'honneur de l'humanilô.

SECTION II Droits et devoirs des neutres en cas de guerre sur terre.

La question des droits et des devoirs des neutres en cas de guerre sur terre fut très sommairement étudiée par la première Conférence de la Paix. Celle-ci ne l'envisagea qu'au cours de la discussion du Règlement sur les lois et coutumes de la guerre sur terre, et à un point de vue très spécial. La Conférence se préoccupa du sort des belligérants qui seraient internés et des blessés qui seraient soignés sur un territoire neutre, et à cet effet, elle édicta dans le Règlement sur les lois de la guerre sur terre sous le titre de« Quatrième section: des belligérants internés et des blessés soignés chez les neutres », quatre articles (articles 57 à 60 inclus) dont le texte a été précédemment rappelé '.

Les articles 57 à 60 du Règlement de 1899 sur les lois de la guerre terrestre ne se rapportent qu'aux droits et aux devoirs des Etats neutres à l'égard des belligérants gui se réfugient sur leurs territoires, et des blessés qu'ils sont appelés à soigner. Ils ne règlent pas la situation créée par la guerre aux États neutres comme tels» leurs droits et leurs devoirs à Végard des Puissances en conflit. D'autre part, ces mêmes articles 57 à 60 du Règlemeut de 1899 laissent complètement en dehors de leurs prévisions les particuliers ressortissants d'Etats neutres : une Convention internationale était cependant désirable pour déterminer le régime auquel il convient de soumettre ces particuliers dans leurs rapports avec les belligérants.

La vaste question des droits et devoirs des neutres en cas de guerre sur terre comprend donc deux études absolument distinctives : d'une part l'étude des droits et des devoirs des États neutres, d'autre part celle des droits et devoirs des ressortissants d'États neutres, à l'égard de belligérants. La première de ces deux études

1, Voir ci-dessus page 37 i.

n'ayant été que très partiellement envisagée par le Règlement sur les lois de la guerre, et la seconde ne l'ayant pas été du tout, la Conférence de 1899 émit un vœu qui figure sous le numéro 2 dan;-; l'acte final du 29 juillet, aux termes duquel elle souhaitait que /a question des droits et devoirs des neutres fût inscrite au programme d'une prochaine Conférence ^.

Le programme russe de la seconde Conférence exauça ce vœu, et on peut dire que si la question tout entière n'a pas cette année été solutionnée, du moins elle a reçu un commencement de solution. La Convention du 18 octobre 1907 concernant les droits et les devoirs des Puissances et des personnes neutres en cas de guerre sur terre comprend 25 articles répartis sous trois chapitres *. Le chapitre I (articles 1 à 10 inclus) traite des droits et des devoirs des Puissances neutres, et le chapitre II (articles 11 à 15 inclus) des belligérants internés et des blessés soignés chez les neutres. Ces deux chapitres qui correspondent à la première étude indiquée ci-dessus, celle des droits et devoirs des États neutres sur terre, feront l'objet d'un premier chapitre ci-après de la présente section. Le deuxième chapitre comprendra les chapitres III, Des personnes neutres (articles 16 à 18 inclus) et IV, /^u matériel des chemins de fer (article 19) de la nouvelle Convention, lesquels se rapportent à la question des droits et des devoirs des ressortissants d'États neutres à l'égard des belligérants *.