CHAPITRE IV DES COMMISSIONS INTERNATIONALES D'ENQUÊTE

70. — Nous entrons avec ce chapitre dans l'œuvre véritablement pacifique des Conférences de La Haye. Celle de 1899 prépara la Convention sur le règlement pacifique des conflits internationaux que Ton peut consulter dans l'un des appendices de ce volume, et qui a servi de base aux travaux de 1907.

Cette convention débutait par un article en vertu duquel les puissances signataires s'engageaient à employer tous leurs efforts pour régler pacifiquement les différends qui pourraient surgir entre elles. 11 consacrait ensuite les sept articles du titre second aux bons offices et à la médiation. Toute cette partie des travaux de 1899, fut intégralement conservée par la seconde Conférence, sauf l'addition, dans l'article 3, de l'expression désirable dans la phrase où il est dit que les puissances signataires jugent utile d'offrir leur médiation ou leurs bons offices au cas où une controverse naîtrait entre certaines d'entre elles.

L'article 8, le dernier du titre, dû à la louable initiative du second délégué nord-américain, M. Holls, établît une médiation spéciale, qui jusqu'ici n'a pas été utilisée, et selon laquelle ce sont deux puissances étran-

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gères au conflit qui sont chargées de le résoudre. La délégation haïtienne proposa un amendement en ce sens que cette médiation spéciale serait confiée à un seul État, choisi de façon que sa complète impartialité fût assurée. Mais le Comité d'examen repoussa unanimement cet amendement dans sa séance du 43 juillet 1907, parce qu'il lui sembla difficile de concevoir quelle serait Faction d'un médiateur désigné par les deux nations, et même qu'on ne voyait pas bien comment celles-ci se mettraient d'accord pour le choisir.

71. — La convention de 1899 s'occupe immédiatement dans les six articles de son titre trois, des commissions inteniationales d'enquête. L'article 9 en détermine la nature et les fonctions. « Dans les litiges d'ordre international, n'engageant ni l'honneur, ni des intérêts essentiels, et provenant d'une divergence d'appréciation sur des points de fait, les puissances signataires jugent utile que les parties qui n'auraient pu se mettre d'accord par les voies diplomatiques, instituent, en tant que les circonstances le permettront, une commission internationale d'enquête chargée de faciliter la solution des litiges, en éclaircissant, par un examen impartial et consciencieux, les questions de fait ».

Les cinq autres articles de ce titre trois contiennent certaines règles sur l'organisation et le fonctionnement des dites commissions; ils déterminent de nouveau leur caractère spécial, en expliquant que le rapport limité à la constatation des faits, n'a en aucune façon le caractère d'une sentence arbitrale et laisse aux puissances en litige une entière liberté pour la suite qu'elles jugeront utile de lui donner.

Cette institution qui apparaissait pour la première fois dans un traité international, devait, selon le projet que les Russes soumirent à la première Conférence de la Paix, s'inspirer de la pratique suivie par différents États dans les règlements des questions soulevées par des incidents

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OU des rectifications de frontière. Ainsi s'explique que le projet russe, origine de Tarticle 9 actuel, visât des événements très localisés, et des dissentiments destinés à être éclaircis au lieu même de leur naissance.

La délégation russe, par la voix du célèbre publiciste de Martens, prétendit alors, avec beaucoup de ténacité, donner à l'institution un certain caractère obligatoire. Elle se heurta à une vive opposition des autres nations entête desquelles se placèrent trois petits États de l'Europe orientale : la Roumanie, la Grèce et la Serbie, qui, finalement, obtinrent dans une heureuse rédaction, la consécration du caractère facultatif de la nouvelle institution. D'autre part, les commissions d'enquête durent à rinitiative de Témérité jurisconsulte hollandais, M. Asser, une nouvelle orientation pratique : elles furent étendues à toute espèce de questions de fait, et non plus limitées aux seules circonstances locales.

72. — Les stipulations de 1899 étaient restées de ce chef lettre morte, jusqu'au moment où se produisit l'incident de Hull, au cours de la guerre russo-japonaise. A une heure du matin, le 22 octobre 1904, des bateaux pêcheurs anglais se virent attaqués et bombardés à plusieurs reprises, dans la mer du Nord, par la flotte russe de la Baltique, qui se dirigeait vers l'Extrême-Orient.

Le fait causa en Angleterre une si profonde indignation, il émut si profondément le Gouvernement lui-même, en raison de ses relations avec la Russie et d'une série d'incidents antérieurs, que le ministre des Affaires étrangères, Lord Lansdowne, en vint à déclarer, le 26 octobre, à l'ambassadeur de Russie, que si l'escadre de la Baltique ne s'arrêtait pas à Vigo pour procéder à l'éclaircissement des faits, la guerre éclaterait entre les deux nations avant la fin de la semaine.

Le lendemain, le Gouvernement anglais faisait connaître au Gouvernement russe, comme Tune de ses prétentions, son désir de voir procéder à une enquête complète

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par un organisme indépendant, ayant un caractère international.Il suggérait qu'on pourrait le composer d'officiers de marine de haut rang désignés par les puissances intéressées et certaines puissance tierces, et que cette commission agirait selon les règles de procédure contenues dans les articles 9 à 14 de la convention de La Haye sur les commissions internationales d'enquête.

L'idée ayant été acceptée par le Gouvernement russe, qui, si l'on en croit certains écrivains, pensait en même temps à prendre la même initiative, l'article 2 de la convention relative à cet incident fut ainsi rédigé : a La commission examinera, pour en faire le rapport, toutes les circonstancesYelatives à l'incident de la mer du Nord, et spécialement la question de savoir à qui incombe la responsabilité et dans quelle mesure peuvent se porter en faute les sujets des deux Hautes Parties contractantes ou les sujets d'autres nations dans le cas où cette responsabilité ressortirait des investigations ». Les conclusions de la Commission, plus ou moins débattues, éclaircirent l'incident de façon complète, et mirent fin de façon satisfaisante à toute la série de difficultés qui auraient pu naître de ce fait entre la Russie et l'Angleterre.

73. — Cette impression favorable, le rappel de tous ces détails au cours des délibérations de la seconde Conférence, expliquent l'intérêt que soulevèrent les commissions d'enquête. Cet intérêt fut tel qu'il motiva jusqu'à six propositions distinctes, présentées par les délégations de Russie, de France, d'Angleterre, d'Italie, de Hollande et de Haïti. Cette dernière se bornait à préconiser l'addition à l'article 9 d'un paragraphe ayant pour objet dé donner aux puissances non directement intéressées dans un conflit, la faculté expresse de rappeler aux États en litige qu'ils peuvent procéder à la nomination d'une commission d'enquête. La proposition hollandaise comportait des modifications à certains détails de la proposition française, dans le but de faciliter le recours aux dites

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commissions, et de les autoriser à choisir l'idiome dont elles permettraient l'emploi devant elles. La proposition italienne voulait que la procédure devant la commission fût organisée par les États eux-mêmes, à leur défaut par la commission, ou finalement par la Conférence ellemême.

Les propositions anglaise et française, d'une part« la russe de l'autre, visaient au contraire à la fois le fond et un grand nombre de détails. Tandis que les deux premières délégations, qui bientôt fondirent en un seul leurs deux projets, maintenaient le caractère facultatif des commissions d*enquête, et limitaient leur tâche à l'appréciation des faits, tout en préconisant des règles de procédure très détaillées, la proposition russe tendait à accentuer le caractère obligatoire, à amplifier la mission de la Commission en lui permettant de fixer les responsabilités éventuelles, et à l'unir par des liens intimes au Tribunal permanent d'arbitrage.

La France et l'Angleterre conservaient en efl*et l'article 9 dans sa rédaction actuelle, tandis que la délégation russe le modifiait de la façon suivante :

a Dans les litiges d'ordre international n'engageant ni l'honneur ni l'indépendance et provenant d'une divergence d'appréciation sur des points de fait, les puissances signataires conviennent d'instituer, si les circonstances le permettent, une commission d'enquête chargée de faciliter la solution pacifique de ces litiges, enéclaircissant, par un examen impartial et consciencieux les questions de fait, et en établissant, s'il y a lieu, les responsabilités ».

Bien que le membre de phrase : « si les circonstances le permettent » affaiblisse énormément l'obligation, on ne peut imaginer d'autre but à cette altération des termes de la convention que d'arriver à établir cette obligation, surtout si l'on tient compte de l'attitude prise sur ce point par la Russie dans la Conférence de 1899.

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La connexité entre ces commissions et le tribunal permanent d'arbitrage, et l'attribution indirecte à ce dernier d'un certain caractère obligatoire, résultaient en outre de deux articles du projet russe. Selon l'un la puissance neutre ou le conseil administratif du tribunal permanent d'arbitrage qui auraient à nommer le troisième commissaire, devraient normalement le prendre sur la liste des membres du dit tribunal. Selon l'autre les puissances en litige, après avoir pris connaissance des faits et des responsabilités déterminées par la commission d'enquête, seraient tenues de se mettre amicalement d'accord, ou bien de recourir au tribunal permanent d'arbitrage de La Haye.

74. — Étant données ces différences essentielles entre les deux propositions, il nous faut passer à l'étude succincte des différents problèmes soulevés à La Haye, au sujet des commissions internationales d'enquête et établir entre eux un certain ordre méthodique.

Au premier rang par son importance se pose la question de savoir si le caractère de ces commissions doit être obligatoire ou facultatif. Toute la Conférence, par la voix de ceux qui prirent la parole dans la sous-commission le 9 juillet 1907, fut d'avis de maintenir aux commissions leur caractère facultatif.

Le comité de rédaction fut de la même opinion. Logiquement il devait en être ainsi, non seulement parce que l'on se souvenait des controverses de 1899, mais parce que toute autre solution eût donné à certaines puissances un ii^oyen trop facile d'intervenir dans les affaires des autres. Certaines institutions juridiques, théoriquement inattaquables, serviraient à merveille les instincts de domination des grands États, en leur fouriBssant un prétexte continuel à agir sur les petits.

75. — Malgré le précédent de Hull, l'idée, d'ailleurs abandonnée par la Russie dans le comité d'examen, do confier aux commissions d'enquête le soin de dégager les

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responsabilités, souleva une vive opposition. Que la convention reste muette sur ce point, cela n'einpéche point lés États intéressés de s'entendre pour l'admettre, comme cela s*est produit dans l'incident anglo-russe. Mais l'inscrire de façon expresse et en faire une règle générale, ce peut être parfois un obstacle très sérieux à* l'acceptation des commissions d'enquête et à l'obtention des favorables résultats que l'on attend du recours à cette institution.

Un obstacle théorique et pratique à la fois, s^ajoute en outre à ce que nous venons d'exposer. Si la commission d'enquête étend sa compétence jusqu'à dégager les responsabilités, son œuvre ressemblera beaucoup à une sorte d'instruction préparatoire, et Ton établira une confusion entre la nature des enquêtes et celle des tribunaux d'arbitrage. Il se produit, comme Ta dit à propos de l'incident de Hull M. Mandelstam.une institution hybride.

76. — La façon de constituer la commission et de nommer le personnel adjoint ou auxiliaire fut également examinée et donna lieu à un court débat dans les séances du comité. On convint sans difficulté que l'on pouvait appliquer à la nomination des commissaires le même procédé ingénieux et pratique que la convention de 1890 a établi pour la nomination des membres d'un tribunal d'arbitrage. On ne vit pas non plus d'inconvénient à admettre que les parties .auraient le droit de nommer des délégués ou des agents spéciaux pour les représenter devant la commission, et des conseillers ou avocats pour. faire valoir leurs intérêts.

La. désignation des assesseurs, que nécessite communément la nature .mênH> de. ces commissions, fit naître quelques doutes, qui, -finalement, lurent résolus ea admettant que. la convention d'enquête déterminerait les. formes de leur nomination et l'étendue de leurs pouvoirs, si les. parties-juged^^^nt nécessaire d- avoir recours à leurs oflices. . . V V f.: ■ ■ " \', : ; . '::'.!.

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77. —Le lieu de réunion des commissions et l'idix^tïi'e à employer par elles et devant elles fit également l'Objet d'un échange de vues. Le comité fut d'avis que le lieu de réunion devrait être désigné par les parties qui décideraient également si la commission pourrait ou non le modifier. En cas de silence des parties, il fut entendu que la commission doit se réunir à La Haye; mais, une fois le lieu de réunion déterminé, il ne convient pas que la commission puisse le changer sans l'assentiment des intéressés. Avec cet assentiment et l'autorisation dé l'État sur le territoire duquel se trouve le lieu des événements, la commission peut s'y transporter momentanément, ou désigner à cet efl^et l'un ou plusieurs de ses membres.

Quant à l'idiome ou aux langages qui pourraient être employés, on discuta sur le point de savoir si c'était aux puissances intéressées ou à la commission elle-même qu'il importait de les déterminer. En adoptant la première solution on évitait que la commission pût paraître queK que peu partiale envers l'une des parties en excluant ou en acceptant à la majorité un idiome déterminé, ainsi que cela s'est présenté pour un tribunal d'arbitrage. En outre la détermination a posteriori de la langue qui devra être employée peut rendre pratiquement inutile la nomination de certains agents, conseillers ou avocats, voire même de certains commissaires eux-mêmes. A cela on répondait que la difficulté pour les parties ellesmêmes de s'entendre sur l'idiome, est un obstacle de plus pour la nomination des commissions d'enquête, et qu'à supposer même que cet obstacle ne surgisse pas et que Ton s'entende rapidement, il se peut que l'adoption d'un idiome déterminé rende à son tour difficile la désignation de certains commissaires particulièrement compétents qui ne le comprendraient pas ou du moins n'en seraient pas maîtres. Le premier ordre de considérations, soutenues d'ailleurs par l'expérience pratique de MM. Lammascb et de Martehs, l'emportèrent dans le

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comité^ et Ton décida que les parties en litige détermineraient la langue à employer, ou qu'à défaut d'entente, la commission le déclarerait elle-même.

78. — Un des articles du projet russe voulait que la commission fût constituée dans un délai de deux semaines à partir de la date de l'incident qui en aurait déterminé la réunion. MM. Asser et Bourgeois ayant demandé ce qu'on devrait faire une fois les deux semaines écoulées, et Sir Edward Fry ayant rappelé la lenteur proverbiale des négociations diplomatiques, lesquelles doivent, en tout état de cause, précéder la nomination de la commission, le comité vota sur ce point contre les propositions russes.

Ce vote était pleinement justifié. Ce délai fatal nous paraît absolument inconciliable avec le caractère facultatif de l'institution et le principe souverain de la volonté des parties, sur lequel repose son organisation.

Les priver du droit d'utiliser un moyen pacifique de résoudre leurs querelles parce qu'un certain nombre de jours se sont écoulés, ou bien les obliger, au péril du résultat final, à précipiter la conclusion de certains accords de détail pour éviter l'échéance du délai, ce sont là des résultats qui ne sont rien moins que désirables, et peu d'accord avec Tœuvre que poursuit une conférence de la paix.

79. — On discuta également au sein du Comité sur l'utilité qu'il y aurait à établir dans la convention môme une procédure détaillée à l'usage des commissions d'enquête. M. de Martens fut d'avis que si le défaut de la convention de 1899, était la suppression presque complète des règles de procédure, l'inconvénient du projet anglo-français résidait dans l'abondance des détails sur ce point. M. Pusinato insista également pour que l'on précisât que ces règles auraient un caractère supplétoîre et non obligatoire.

L'autre point de vue, qui décida le Comité, nous paraît

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