CHAPITRE XXII

370. — Parmi les questions soumises à l'étude de la iFoisième commission, figurait le régime des navires de g-uerre belligérants dans les ports et les eaux neutres. Les délégations du Japon, d'Espagne, d'Angleterre, de Russie, du Portugal, du Danemark et du Brésil formulèrent successivement sur ce sujet des propositions et des amendements.

Parmi ces projets celui de la Grande-Bretagne se distinguait par son caractère général, car il visait ouvertement à réglementer les droits et les devoirs des États neutres en cas de guerre maritime : il comprenait par suite toute une série de règles que Ton ne trouvait pas dans les autres.

371. — Ce n'est pas pour ce seul fait, mais encore parce que Sir Ernest Satow déclara explicitement que le projet résumait les dispositions législatives en vigueur en Angleterre, que nous croyons utile, de le reproduire de suite :

11 est ainsi libelle :

« (i) Un État neutre n'est tenu de prendre des mesures

Digiti

398 LA SECONDE GONPiRENGB DE LA PAIX.

« pour préserver sa neutralité que lorsqu'il aura reçu d'uo « des belligérants un avis du commencement de la « guerre.

ce (2) Tout belligérant est tenu de respecter les droits « souverains d'un Ëtat neutre et de s'abstenir, dans le « territoire ou les eaux territoriales d'un neutre, de tout « acte qui, s'il était commis avec la permission expresse « du Gouvernement neutre, constituerait un manquement « de neutralité.

« (3) II est défendu à un État neutre de vendre, soit dift rectement soit indirectement, à une Puissance belligé- (( rante des vaisseaux de guerre, armes, munitions ou tout a autre matériel de guerre appartenant audit État.

(( (4) Un État neutre est tenu de faire son possible pour « empêcher qu'un belligérant ne commette des actes « hostiles dans ses eaux territoriales.

« (5) Un État neutre devra de môme empêcher dans la « mesure du possible qu*il ne soit procédé dans les limi- « tes de sa juridiction à l'armement ou à l'équipement a d'un vaisseau de guerre ou à la conversion d'un vais- « seau marchand en vaisseau de guerre par un des belce ligérants.

« (6) Un État neutre ne pourra pas permettre sciem- (( ment à un vaisseau de guerre qui se trouverait dans sa K juridiction de prendre à bord des officiers, des hommes, « ou des canons ou d'augmenter en quoi que ce soit sa va « leur comme unité de combat.

(( (7) L'État neutre est tenu d'user de due diligence « pour empêcher dans ses eaux territoriales la construc- « tion, l'armement ou l'équipement, soit en entier, soit « en partie, de tout navire qu'il a des motifs raisonnables « de croire destiné à servir dans la marine de guerre « d'une Puissance belligérante.

« (8) L*État neutre devra user de due diligence pour « empêcher le départ de sa juridiction de tout navire « battant un pavillon commercial qu'il a des motifs rai-

Digiti

DROITS DES ÉTATS NEUTRES DANS LA GUERRE MARimiE. 3^

a sonnables de croire destiné à servir dans la marine de a guerre d'une Puissance belligérante.

« (9) Un État neutre devra empêcher, dans la mesure a du possible, qu'une partie de son territoire ou de ses a eaux territoriales ne serve de base d'opérations à une « flotte belligérante.

« (10) Un territoire neutre ou des eaux territoriales « neutres seront considérés comme servant de base « d'opérations à un belligérant lorsque entre autres :

<c A) II a été installé sur le territoire neutre ou à bord « d'un navire dans les eaux neutres une station radioce télégraphique ou tout autre appareil destiné à mainte- «c nir la communication avec les navires de guerre du (c belligérant.

« B) Les navires belligérants se feront ravitailler dans €c les eaux neutres par des vaisseaux auxiliaires de leur c< flotte.

tt(ii) Une Puissance neutre devra notifiera tout oavire « de guerre d'une Puissance belligérante — stationnant tt à sa connaissance dans ses ports ou eaux territoriales « au moment de l'ouverture des hostilités r- qu'il ait à tt partir ds^s les 24 heures.

a (12) Une Puissance neutre ne devra pas sciemment <c permettre à un navire belligérant de demeurer dans ses « ports ou eaux territoriales pour une période déplus de « 24 heures, sauf dans les cas prévus aux articles de la « présente convention.

a (13) Si des navires, soit de guerre, soit de commerce, (( des deux parties belligérantes se trouvent au même « moment dans le même port ou la même rade d'un neu- « tre, le Gouvernement neutre ne devra pas permettre à tt un vaisseau de guerre d'un des belligérants de quitter (c le port ou la rade sauf à l'expiration d'un délai de 24 « heures après le départ d'un navire, tant de guerre que « de commerce, de l'autre belligérant.

a (14) Si pour des raisons quelconques un navire de

Digiti

400 LA SEGOIfDE GONFÉRENGE DE LA PAIX.

« gaerre belligérant ne quitte pas le port ou les eaux « d'une Puissance neutre après avoir reçu un avis d'avoir « à partir, il sera interné jusqu'à la fin de la guerre par « la Puissance neutre, sauf dans le cas où il a été retenu « à cause du mauvais état de la mer.

« (15) Lorsqu'un navire de guerre d'un belligérant se « réfugie dans des eaux neutres afin d'échapper à la « poursuite de Tennemi, il incombe au Gouvernement de « l'État neutre de l'interner jusqu'à la fin de la guerre.

« (16) Une Puissance neutre ne devra pas permettre « sciemment à un navire de guerre d'un belligérant se « trouvant dans sa juridiction de prendre à bord des « munitions, vivres ou combustibles pour aller à la renie contre de l'ennemi ou pour se livrer à des opérations « de guerre.

« (17) Une Puissance neutre ne devra pas permettre <t sciemment à un navire de guerre d'un belligérant se « trouvant dans sa juridiction de prendre à bord des rau- « nitions, vivres ou combustibles si ce n'est dans le cas « où les munitions, vivres ou combustibles déjà à bord « du navire ne lui suffiraient pas pour gagner lé port le <x plus proche de son propre pays : la quantité de munia tions, vivres ou combustibles chargés à bord du navire « dans la juridiction neutre ne devra en aucun cas dé- « passer le complément nécessaire pour lui permettre de « gagner le port le plus proche de son propre pays.

« (18) Une Puissance neutre ne devra pas permettre « sciemment à un navire de guerre d'un belligérant se « trouvant dans sa juridiction de s'approvisionner de « charbon, si le navire a déjà dans les trois mois qui préce cèdent fait du charbon, dans les eaux de ladite Puisée sance neutre.

e< (19) Un Éta ;ieutre ne devra pas permettre sciem- <e ment à un navire de guerre d'un belligérant de rëpaee rer dans sa juridiction les avaries résultant d'un ee combat avec Tennemî ni, en tout cas de faire desrëpara-

DROITS DES ÉTATS NEUTRES DANS LA GUERRE MARTriME. 401

m lions au delà de ce qui sera nécessaire pour navig'uer, « (20) Les marins naufragés, blessés ou malades débara qués dans un port neutre du consentement des autori- « tés locales devront — à défaut d'un arrangement con- « traire entre l'État neutre et les belligérants — être « internés par l'État neutre jusqu'à la fin de la guerre.

« (21) La Puissance neutre aura le droit de prendre les « mesures qu'elle pourra juger nécessaires — telles par «c exemple que Tenlèvement de quelques parties essence tielles des machines ou de l'armement du navire — « pour rendre le navire incapable de prendre la mer pente dant la durée de la guerre.

« (22) Lorsqu'un navire belligérant sera interné par « une Puissance neutre, les officiers et l'équipage seront « également internés, à moins que le Gouvernement de « Tautre partie belligérante ne consente à leur rapatrie- <c ment.

« (23) Les officiers et l'équipage d'un navire belligérant « internés par une Puissance neutre pourront être logés « à terre ou sur un navire et pourront également être « assujettis aux mesures restrictives qu'il paraîtrait né- « cessaire de leur imposer.

« (24) Les frais encourus par le Gouvernement neutre « pour rintemement du navire et l'entretien ou le rapa- <i triement de ses officiers et de son équipage seront remr « bourses par le Gouvernement du pays auquel apparie tient le vaisseau interné.

« (25) Aucun tribunal de prises ne pourra être constitué « sur un territoire neutre ou sur un navire dans des eaux « neutres.

« (26) Une Puissance neutre ne pourra permettre a sciemment à un belligérant d'amener une prise dans sa « juridiction que si lapriseétaitàcourtdecombustiblesou « de provisions ou si elle se trouvait en péril en raison de « son innavigabilité ou de mauvais état de la mer. La a Puissance neutre ne permettra pas sciemment à une

Sbc. Conf. Paix. 26

Digiti

« prise de faire des chargements de munitions, de com- « bustibles ou de provisions ou de réparer ses avaries au « delà de ce qui serait nécessaire pour lui permettre de « gagner le port le plus proche du pays belligérant : la <x puissance neutre devra notifier à la prise qu'elle ait à (( partir aussitôt que possible après avoir effectué les rë- « parations nécessaires.

« (27) Toute prise belligérante amenée dans des eaux «c neutres pour échapper à la poursuite de Tennemi sera « relâchée avec ses officiers et son équipage par la Puisce sance neutre mais l'équipage mis à bord de la prise par (( le capteur sera interné.

a (28) Lorsqu'une prise aura été capturée dans des eaux « territoriales au mépris de la neutralité, la Puissance <c neutre devra, si la prise est encore dans sa juridiction, « la relâcher ainsi que ses officiers et son équipage et a interner l'équipage mis à bord par le capteur : si la (t prisea quitté la juridiction neutre, la Puissance neutre tt adressera une protestation au Gouvernement belligé- « rant, demandant que la prise soit relâchée avec ses « officiersetson équipage et le Gouvernement belligérant (( devra prendre des mesures à ces fins.

« (29) Lorsqu'une prise amenée dans des eaux neutres « n'obéit pas à l'ordre de départ à elle communiqué, si le (( retard n'est pas occasionné par le mauvais état de la a mer, la Puissance neutre devra la relâcher avec ses (( officiers et son équipage et interner l'équipage mis à « bord par le capteur.

(c (30) Un État neutre a le droit d'interdire totalement « ou en partie, s'il le juge nécessaire, l'accès de ses ports « ou de ses eaux territoriales aux navires de guerre ou « aux prises, ou encore à certains navires ou à certaines ce catégories de navires, d'une Puissance belligérante. « soit pour la durée entière de la guerre soit pour une c< période de temps déterminée.

« (31) Un État neutre n'est pas tenu d'empêcher ses

Digiti

« sujets de violer un blocus établi par un belligérant (ou a d'empêcher l'exportation de son territoire d'articles de « contrebande) mais il ne devra pas leur prêter aide et « assistance à ces fins.

« (32) Aucune des dispositions contenues aux articles « précédents ne sera interprétée de façon à prohiber le <c passage simple des eaux neutres en temps de guerre « par un navire de guerre ou navire auxiliaire d'un bel- « ligérant ».

372. — Les dispositions qui précèdent sont en somme le développement et le complément des trois règles fameuses du traité de Washington, conclu le 8 mai 1871 entre l'Angleterre et les États-Unis à l'occasion des réclamations dites « réclamations de l'Alabama ». Selon ces règles le Gouvernement neutre est tenu :

« 1* D'user de due diligence pour empêcher dans sa « juridiction l'équipement ou l'armement de tout navire, a qu'il a des motifs raisonnables de croire destiné à <( croiser ou à concourir à des opérations hostiles contre « une Puissance avec laquelle il est en paix, et aussi, « d'user de la même diligence pour empêcher le départ c< hors de sa juridiction de tout navire destiné à croiser « ou à concourir à des opérations hostiles, ce navire « ayant été, dans ladite juridiction, adapté en tout ou « en partie à des usages de guerre;

« 2« De ne permettre à aucun des belligérants de faire « de ses ports ou de ses eaux la base d'opérations navaa les contre l'ennemi, ni de s'en servir pour renouveler c< ou augmenter des approvisionnements militaires ou « des armements ou pour recruter des hommes.

a 3* D'exercer toute diligence nécessaire dans ses c< propres ports et eaux et à l'égard de toutes personnes « dans sa juridiction pour empêcher toute violation des « obligations et devoirs susmentionnés ».

Les trois règles de Washington que nous venons de citer furent l'objet de graves difficultés d'interprétation

Digiti

devant le tribunal arbitral de Genève auquel elles étaient destinées. Entre autres propositions destinées à les modifier, il faut mentionner spécialement celles que vota rinstitut de Droit international dans sa session de La Haye, le 30 août 1875, et que Ton peut consulter à la page 139 du tome I*' de l'annuaire.

L'un et l'autre .texte, celui de Washington et celui de l'Institut, paraissent aujourd'hui aussi corrects qu'incomplets, lorsqu'on les compare aux règles nouvelles des délégués britanniques. Les nouvelles conditions de la navigation à vapeur, et en général de la marine de guerre, aussi bien que l'expérience répétée des guerres récentes, ont donné une large extension aux droits et devoirs de l'État neutre; elles justifient, et au delà, la réglementation détaillée du projet anglais. Elles expliquent aussi la facilité avec laquelle la seconde souscommission de la troisième commission de la Conférence, s'empressa, dans l'intérêt de la société internationale, d'élargir son programme primitif, en discutant et en résolvant, sur la base de cette proposition, non. seulement le problème de la situation des navires belligérants dans un port neutre, mais encore l'ensemble de ceux qui rentrent dans le titre que porte le présent chapitre.

373. — Plusieurs orateurs s'efforcèrent de mettre en lumière les principes essentiels auxquels on devait subordonner cette réglementation. Le Président de la troisième commission, comte Tornielli, donna l'exemple en affirmant que les débats devaient s'inspirer des quatre principes fondamentaux suivants : !<> la reconnaissance réciproque par les Puissances contractantes de leur indépendance législative en ce qui touche le respect de la neutralité, 2^ l'application impartiale à tous les belligérants de la législation édictée par chaque État; 3"* la renonciation réciproque des neutres à introduire des changements dans leur législation tant que

Digiti

dure rétat de guerre entre deux ou plusieurs Puissances contractantes ; et 40, le devoir absolu des belligérants de respecter les lois des neutres.

* Dans la même séance, qui eut lieu le 27 juillet 1907, le délégué anglais. Sir Ernest Satow, déclara que les neutres avaient le droit de connaître les limites dans lesquelles il leur serait permis de donner abri aux vaisseaux d'un belligérant ou de les approvisionner, sans s'exposer aux réclamations justifiées de l'adversaire, et qu'en même temps les belligérants avaient le droit de demander que Ton précisât le traitement qu'ils pouvaient espérer recevoir des neutres, étant donné que l'incertitude régnante en ces matières donnait continuellement naissance à des difficultés et à des controverses. Un règlement qui ne s'occuperait que des devoirs des belligérants n'atteindrait pas ce but, disait-il, attendu qu'il importe tout autant de préciser les devoirs des neutres que ceux des belligérants.

Le même jour, l'éminent professeur français, M. Renault, se plaçait à un autre point de vue. Pour lui, comme pour le comte Tornielli, c'est dans le droit de souveraineté de l'État neutre qu'il fallait chercher le point capital auquel correspond le devoir du belligérant de respecter cette souveraineté, devoir qui doit pourtant se concilier avec celui duneuf,re de ne pas prendre part aux hostilités. 11 est nécessaire, ajoutait-il, de respecter les droits des États neutres en les déchargeant de responsabilités lourdes et inutiles, et en évitant d'édicter des règles dont l'application délicate exige une surveillance rigoureuse et fait naître des difficultés entre les diverses Puissances.

L'illustre jurisconsulte russe, M. de Martens, ne fut ni moins expressif ni moins déterminé dans la séancedu 30 juillet 4907. Il convientd'établirune limite, disait-il, entre les droits et prétentions des belligérants, et les obligations qui résultent pour les neutres de l'état de guerre.

Digiti

Le neutre n'a qu'un seul devoir, celui de ne pas intervenir dans la p^uerre, sans préjudice de sou droit à imposer le respect de sa souveraineté et de son indépendance. Dans son opinion, les droits des neutres l'emportent, et le point de départ doit être la souveraineté de l'État neutre dans ses eaux territoriales et dans ses ports.

374. — Avec ces principes, défendus par des voix aussi autorisées, la bonne voie était tracée au projet définitif. 11 étaitnécessaire d'abandonner la rédaction angolaise qui commençait presque toujours par mentionner l'obligation des neutres, à laquelle on substituerait l'expression du devoir des belligérants. Ce changement de forme revêtait un extraordinaire intérêt de fond parce qu'il a pour base des doctrines absolument contraires. Ainsi le comprit le comité d'examen dans le projet que nous allons étudier, en suivant l'ordre même des questions qui y furent résolues, et en retraçant à propos de chacune d'entre elles, les controverses les plus importantes dont elle fut l'origine.

375. — Le projet qui fut approuvé commence par déclarer que les belligérants ont l'obligation « de respecter les droits souverains des Puissances neutres et de s'abstenir dans le territoire ou les eaux neutres de tous actes qui constitueraient de la part des Puissances qui le toléreraient, un manquement à leur neutralité ». De façon plus concise, car alors une explication aussi détaillée n'était pas nécessaire, le projet de convention sur les droits et devoirs des États neutres dans la guerre terrestre émet une affirmation anologue lorsqu'il dit dans son article premier : « Le territoire des États neutres est inviolable ».

Lorsqu'on parle du respect des droits souverains, on entend par cette expression aussi bien ce que les articles suivants vont développer, que tout autre cas non prévu par eux, mais pouvant affecter les Puissances neutres dans l'exercice intégral de leur souveraineté. Au de-

Digiti

voir de respect qui se réfère essentiellement à la Puissance aeutre, et ne comporte ni n'admet aucune restriction, ledit article joint l'obligation limitative de s'abstenir de certains actes.

Gomment préciser ces derniers? La formule adoptée définitivement diffère un peu de celle employée dans le projet anglais et se trouve être plus restrictive pour les belligérants. Rappelons que la proposition britannique prohibait uniquement les actes constituant une violation de la neutralité lorsqu'ils auraient été réalisés avec la permission expresse du gouvernement, tandis que le comité y rangeait ceux qui présentent les mêmes èaractères, lorsqu'ils ont été simplement tolérés. On sait que l'État neutre ne doit pas tolérer l'armement de navires de guerre dans ses ports, mais comme cela ne nécessite pas la permission du Gouvernement, le belligérant pourrait ne pas le considérer comme une chose dont il doit s*abstenir. Nous croyons cependant que le but poursuivi par la délégation anglaise était identique à celui du comité et que le mérite de ce dernier a consisté à trouver pour les idées qui leur étaient communes, une rédaction plus corapréhensive et plus heureuse.

376. — Gomme la souveraineté de l'État sur ses eaux territoriales comporte l'exercice de la juridiction et est naturellement incompatible avec celle de toute Puissance étrangère, la première conséquence qui dérive du devoir imposé aux belligérants de respecter les droits souverains des États neutres, c'est qu'ils ne pourront accomplir dans les eaux territoriales de ceux-ci aucun des actes de guerre qui leur seraient permis dans leurs propres eaux, dans celles de l'adversaire ou sur la haute mer.

De cette obligation au respect, — et non du devoir d'abstention que définit l'article premier, — dérive la prescription de l'article 2 du projet voté, en vertu duquel « tout acte d'hostilité, y compris la capture et l'exercice du droit de visite, commis par des vaisseaux de guerre belligé-

Digiti

rants dans les eaux territoriales d'une Puissance neutre, constitue une violation de la neutralité, et est strictement interdit ».

La convention ne dit pas quelles sont les conséquences de ces actes hostiles, tels qu'un combat naval ou Texercice du droit de capture, quand ils se réalisent dans les eaux neutres. Au contraire, il le spécifie expressément dans l'article 3 en ce qui concerne la capture. Pourquoi cette différence? Elle vient sans aucun doute de ce que l'exercice du droit de prise produit des conséquences matérielles que Ton peut effacer simplement en laissant sans effet la capture, tandis que les autres violations de la neutralité dans les mêmes eaux ne lèsent pas d'ordinaire l'intérêt des particuliers et ne se traduisent pas par l'occupation matérielle de la propriété privée. Il suffit que TÉtat neutre évite ces actes pendant qu'ils se consomment, s'il en a connaissance et peut y pai-venir, ou bien, en l'hypothèse contraire, qu'il réclame par la voie diplomatique des satisfactions morales auxquelles il a droit. Gela n'exclut pas la possibilité de dommages matériels dont la réparation peut être exigée, mais ceux-ci n'auront constitué ni le but de l'opération militaire, ni celui de la réparation demandée.

Quant aux conséquences de la capture, l'article 3 dispose que « quand un navire a été capturé dans les « eaux territoriales d'une Puissance neutre, cet État « doit, si la prise est encore dans sa juridiction, user des « moyens dont il dispose pour que la prise soit relà- « chée avec ses officiers et son équipage, et pour que « l'équipage mis à bord par le capteur soit interné.

u Si la prise est hors de la juridiction de la Puissance « neutre, sur la demande de celle-ci, le Gouvernement « capteur belligérant doit relâcher la prise avec ses offi- « ciers et son équipage ».

Observons avant tout que cette prescription limite les facultés de coercition de l'État neutre à ses eaux juridic-

Digiti

tionnelles et reconnaît que la haute-mer ne comporte l'exercice d'aucun pouvoir ou faculté d'un État vis-à-vis d'un autre. Ce qui dans les eaux particulières est un acte naturel de souveraineté, pourrait s'interpréter dans la mer libre comme une opération de guerre. Pour le surplus, le rapport de M. Renault indique qu'il n'y a aucune contradiction entre cet article 3 et la faculté concédée à la Puissance neutre de recourir au tribunal international des prises, selon la Convention qui organise ce dernier, a II est des cas, dit le rapporteur, où l'État neutre «• n'aura pas le choix. Par exemple, l'État capteur n'est c pas signataire de la Convention sur la Cour des prises, «c l'État neutre n'a que la réclamation diplomatique; ce <c qui se présente encore si lui-même n'était pas signa- « taire. L'alternative n'existe que si deux États intéres- «c ses sont également signataires de la Convention. L'État « neutre fera ce qu'il voudra. Même au cas où il ne vou- « drait pas poursuivre une réclamation diplomatique a proprement dite, il signalera le fait à l'État capteur qui « peut-être relâchera de lui-même la prise pour éviter ce des difficultés ultérieures, diplomatiques ou judiciai- « res ».

377. — Une autre conséquence du respect que méri tent les droits souverains de la Puissance neutre, c'est la prohibition faite au belligérant de constituer des tribunaux de prises en territoire neutre ou sur des navires se trouvant dans les eaux neutres. Ainsi le porte l'article 4 de ladite Convention, qui reproduit là une pratique ancienne reposant sur ce fait très naturel qu'un État ne tolère pas, dans \eÉ limites auxquelles atteint son pouvoir propre, l'exercice par un autre des fonctions judiciaires. La seule exception admise par la Conférence elle-même, ce sera le tribunal international des prises, mais il s'agit là d'une institution qui ne dépend pas, quant à l'exercice de ses pouvoirs juridictionnels, d'un État déterminé^ et qui a reçu l'assentiment de presque toutes les nations

Digiti

pour s'organiser et fonctionner sur le territoire de Tune d'entre elles.

378. — L'article 5 interdit aux belligérants « de faire « des ports et des eaux neutres la base d'opérations oa- « vales contre leurs adversaires, notamment d'y instala 1er des stations radio-télégraphiques ou tout appareil (( destiné à servir comme moyen de communication avec « les forces belligérantes sur terre ou sur mer ». La règle énoncée est si juste, qu'on n'a d'autre question à se poser que celle de savoir si sa rédaction a été heureuse. Les appareils radio-télégraphiques y sont mentionnés comme exemple saillant, et pour établir la concordance entre cette prescriptioq et celle de l'article 8 de la Convention sur les droits et devoirs des neutres dans la guerre terrestre; mais cela ne diminue en rien la portée et le sens de la règle générale par laquelle commence Tarticle. Les mots « base d'opérations » ont une acception technique suffisamment compréhensive et s'expliquent par une série de précédents. Nous eus^ sions préféré pour notre part qu'on se référât aux ce buts « militaires d'une nature quelconque », selon les termes d'une proposition présentée par les délégués japonais. De toute façon la disposition se trouve avoir une clarté suffisante, parce qu'elle ne constitue eu réalité qu'un simple développement de la seconde affirmation contenue dans l'article i*'. 11 s'agit de tous les actes qui, accomplis avec la tolérance de la Puissance neutre, comportent vis-à-vis de l'autre belligérant une infraction à la neutralité.

379. — Le projet, dans ses articles 6 et 8, contient l'énoncé de devoirs qui, se correspondant entre eux, sont mis à la charge des États neutres. Le premier de ces articles, défend de délivrer à quelque titre que ce soit, directement ou indirectement, à une Puissance belligérante, des navires de guerre, des munitions, ou du matériel militaire d'une espèce quelconque. Le second déclare

DROITS DES ÉTATS NEUTRES DANS LA GUERRE MARITIME. 4ii

« qu'un Gouyernement neutre est tenu d'user des moyens « dont îl dispose pour empêcher dans sa juridiction « l'équipement ou l'armement de tout navire, qu'il a des <L motifs raisonnables de croire destiné à croiser ou à K concourir à des opérations hostiles contre une Puis- « sance avec laquelle il est en paix, et aussi d*user de la « même surveillance pour empêcher le départ hors de sa « juridiction de tout navire destiné à croiser ou à con- « courir à des opérations hostiles, ce navire ayant été, « dans ladite juridiction, adapté en tout ou en partie à « des usages de guerre ».

Ces dispositions se passent de commentaires, car elles fiont suffisamment claires et leur rédaction, après un travail laborieux du comité, apparaît comme satisfaisante. Il suffit d'indiquer à titre d'illustration que la délégation brésilienne, qui se livra dans la sous-commission à une importante et minutieuse étude de quelques-unes de ces questions, soutint que Ton devait autoriser la livraison à un belligérant des navires qu'il aurait commandés et dont la construction serait en train six mois au moins avant le commencement des hostilités. La délégation argentine combattit cet amendement qui fut rejeté dans le comité d'examen par sept voix contre deux et cinq abstentions. Les deux aspects du problème furent exposés dans d'intéressants discours au sein de la sous-commission et de la commission par MM. Urago et Barbosa.

380. — La liberté du commerce neutre pour tout ce qui ne touche pas à la construction, à l'armement et à réquipementdes navires dans les ports et eaux de l'État, ni au transport de contrebande en haute mer, est chose définitivement admise par la pratique moderne. L'article? n'énonce rien de nouveau en déclarant « qu'une Puissance neutre n'est pas tenue d'empêcher l'exportation ou le transit, pour le compte de l'un ou de l'autre des belligérants, d'armes, de munitions, et, en général, de tout ce qui peut être utile à une armée ou à une flotte ».

Digiti

381. — « La neutralité d'une Puissance n'est pas compromise par le simple passage dans ses eaux territoriales des navires de guerre et des prises des belligérants ».

Une règle si simple et si généralisée, fit naître cependant des difficultés, toutes soulevées par les délégations des États-Unis et du Japon. La Turquie se crut égaleipent obligée de rappeler les dispositions spéciales auxquelles sont sujettes les Dardanelles et le Bosphore comme parties intégrantes du territoire ottoman, pour qu'on ne pût considérer ledit article comme étant applicable à ces détroits.

382. — Comme aux termes de l'article il, les Puissances neutres peuvent laisser les navires de guerre se servir de leurs pilotes brevetés, on ne considère pas non plus la neutralité comme compromise par cette concession, qui correspond parfois aux ordonnances de l'État même et d'autres fois à la commodité ou à la sécurité du navire, aussi bien à l'entrée des ports que pendant la navigation dans certains parages ou sur les côtes.

383. — Pour tout ce qui se rapporte à l'admission de navires ennemis dans les eaux territoriales ou les ports, l'article 9 établit une règle générale et deux exceptions. La règle dit qu' « une Puissance neutre doit appliquer également aux deux belligérants les conditions, réstrictions ou interdictions édictées par elle pour ce qui concerne l'admission dans ses ports, rades ou eaux territoriales, des navires de guerre belligérants ou de leurs prises. »

Ce critère de l'égalité de traitement pour tous les adversaires est de l'essence même de la neutralité aussi bien maritime que terrestre et pouvait se rédiger en termes plus généraux, en l'appliquant à toutes les dispositions du projet comportant action ou omission de la part de l'État neutre.

Les deux cas d'exception comportent une clause pénale et s'inspirent de considérations en tout point équitables. La Puissance neutre peut interdire l'accès de ses ports.

Digiti

DROITS DES éTATS NEUTRES DANS LA GUERRE MARITIME. 413

rades, ou eaux territoriales au navire belligérant qui aurait négligé de se conformer aux ordres ou prescriptions édictées par elle ou qui aurait violé la neutralité. Nous savons que cette sanction ne va pas jusqu'à empêcher le passage innocent au large de la côte, et d'autre part, qu'elle doit s'appliquer aux navires de prise, bien que, contrairement à ce qui se passe dans le cas prévu par le paragraphe premier dudit article 9, ils n'aient point été mentionnés ici.

Une autre exception résulte indirectement de l'article 15 selon lequel, a à défaut d'autres dispositions spé- «( cîales de la législation de la Puissance neutre, le nom- « bre maximum des navires de guerre d'un belligérant « qui pourront se trouver en même temps dans un de ses « ports ou rades sera de trois ». Ainsi, aussitôt que trois navires d'un belligérant seront entrés dans un port, la Puissance neutre pourra en refuser l'accès aux autres. Comme cette disposition vise l'intérêt du neutre, et non celui du belligérant, il semble évident qu'eu cas d'alliance entre plusieurs nations, le maximum sera atteint lorsque trois navires alliés seront entrés dans le port ou la rade. Nous croyons aussi que les prises ne doivent pas ici entrer en compte, contrairement à ce que nous avons dit pour le paragraphe 2 de l'article 9, car on ne retrouve pas ici les motifs qui ont alors servi de base à notre argumentation.

384. — Quel usage les navires de guerre pourront-ils faire de leur entrée ou de leur séjour dans les ports, rades et eaux de l'État neutre? Dans aucun de ces lieux, répond l'article 18, ils ne pourront renouveler ou augmenter leurs approvisionnements militaires ou leur armement, ni compléter leurs équipages.

En face de cette prohibition absolue il convient de mentionner les restrictions conditionnelles ou relatives que les articles 17 et 19 contiennent relativement aux ports et rades seulement. Selon le premier, les navires de guerre

Digiti

belligérants n'y peuvent réparer leurs avaries que dans la mesure indispensable à la sécurité de leur navigation et non pas accroître, d'une manière quelconque, leur force militaire. L'autorité neutre constatera la nature des réparations à effectuer qui devront être exécutées le plus rapidement possible.

L'article 19 prévoit que les navires de guerre belligérants ne peuvent : 1® se ravitailler dans les ports et rades neutres que pour compléter leur approvisionnement normal du temps de paix; 2* prendre du combustible que pour gagner le port le plus proche de leur propre pays, ou compléter leur plein des soutes proprement dites, quand ils se trouvent dans les pays neutres qui ont adopté ce mode de détermination du combustible à fournir.

La disposition précitée adopte une formule transactionnelle entre des critères opposés» et qui nous paraît équitable.

Il y a un cas cependant dans lequel la prohibition portée par Tarticle 19 est absolue. Selon l'article 20, les navires de guerre belligérants qui ont pris du combustible dans le port d'une Puissance neutre, ne peuvent renouveler leur approvisionnement dans un port de la même Puissance qu'après trois mois. Cette règle, d'origine purement britannique, se trouvera convertie en principe général du droit des gens si le projet qui la contient vient à être ratiGé, mais il n est pas inutile de faire constater qu'au sein du comité l'Allemagne, le Brésil, et la France votèrent contre, et que le Danemark, la Nocvège, les Pays-Bas, la Russie, la Suède et la Turquie s'abstinrent.

385. — Les auteurs ont beaucoup discuté sur le point de savoir pendant combien de temps un belligérant peut laisser ses navires stationner dans les eaux neutres. Ce fut aussi l'objet de nombreux commentaires et de graves polémiques pendant la guerre russo-japonaise. 11 n'est pas étonnant par conséquent que des opinions divergen-

Digiti

tes se soient fait jour à ce sujet parmi les délégués, au sein de la Conférence.

Ceux d'Angleterre, auxquels on doit la règle des vingtquatre heures, firent observer dans la séance que tint la: sous-conimission, le i^*" août, que cette limitation est strictement conforme à ce qu'exigent la neutralité et les besoins de la guerre maritime, de ceux qui ne veulent pas prendre une part, même indirecte, aux hostilités, carie navire de guerre convertit leport neutre enbase d'opérations quand il l'utilise pendant un plus long délai dans unTbut maritime quelconque.

La délégation allemande avait proposé un système mixte, qu'elle résuma dans l'amendement suivant :

a) « Il est interdit aux navires belligérants de demeua rer dans les ports et rades ou dans les eaux territoria- « les dudit État, situés à proximité immédiate du théd- « tre de la guerre, pendant plus de 24 heures, sauf dans (c les cas prévus par la présente convention ».

6) « A défaut d'autres dispositions spéciales de la loi de « rÉtat neutre, le séjour des navires de guerre des belli- « gérants dans les ports et rades en dehors du théâtre « de la guerre n'est pas limité. Toutefois, le belligérant « est tenu de se conformer aux conditions ordinaires de « la neutralité et aux dispositions que l'État neutre croit « nécessaires. De même, il est tenu de partir si l'État neu- « tre le lui ordonne ».

Contre cette transaction qui concilie la règle britannique des 24 heures et le critérium français du temps illimite, les délégations d'Angleterre et du Japon firent valoir divers arguments d'ordre pratique^ qui tendaient à en montrer les difficultés, ainsi qu'à faire ressortir la situation avantageuse qu'y pourrait trouver un belligérant, et les périls qui en résulteraient pour les relations pacifiques de l'État neutre. Celui-ci, en effet, devrait appliquer à. chaque moment un critérium différent aux navires de guerre d'un belligérant selon la proximité ou l'absence

Digiti

de navires ennemis, et serait exposé de la part des uns et des autres à toutes les difficultés et réclamations que ne pourrait manquer de faire naître une règle internationale subordonnée dans son application à rappréciation qu'un seul Etat, peut-être le plus faible de tous, aurait à faire de certaines circonstances de fait dont l'importance pourrait être immense pour les belligérants.

11 n'y a donc pas lieu de s'étonner que la proposition allemande soumise à la commission, le 4 octobre 1907, n'aitTéuni que dix votes favorables contre onze négatifs et vingt abstentions, tandis que la rédaction proposée par le comité, dans lequel les idées allemandes avaient déjà donné matière à un ample débat, réunit trente votes favorables sans aucune voix contraire, avec dix abstentions et une réserve qui fut celle de T Allemagne.

L'article voté est ainsi conçu :

« A défaut d'autres dispositions spéciales de la légis- « lation de la Puissance neutre, il est interdit aux navires « de guerre des belligérants de demeurer dans les ports «c et rades ou dans les eaux territoriales de ladite Puisce sance pendant plus de 24 heures, sauf dans les cas pré- « vus par la présente convention ».

Cette disposition n'établit pas une règle générale et uniforme pour tous les ays, ce qui eût été fort difficile en face de l'opposition fondamentale entre l'Angleterre et la France, opposition qui s'était traduite pratiquement en fait à l'occasion de la guerre russo-japonaise. Cependant, comme la majorité des nations préfère la règle simple et claire des 24 heures, il est indubitable que cette disposition conventionnelle finira par revêtir une très grande généralité.

Il convient de regretter dans la première phrase de l'article 12, le vaguo de la rédaction qui ne spécifie pas si les dispositions spéciales de la législation nationale doivent être antérieures à la convention ou peuvent être édictées postérieurement, et si, dans une occasion quel-

Digiti

DROITS DES ÉTATS NEUTRES DANS LA GUERRE MARITUfE. 417

conque, la règle des 24 heures peut être outrepassée par la volonté de l'une quelconque des nations contractant tes. On ne voit pas clairement non plus si ces dispositions spéciales peuvent ou non être édictées par l'État neutre au cours de la guerre.

L'article 13 complète dans un cas spécial la disposition ci-dessus, en déclarant que « si une Puissance « aviséederouverturedeshostilitésapprend qu'un navire « de guerre d'un belligérant se trouve dans un de ses <i ports ou rades ou dans ses eaux[terrritoriales, elle doit a notifier audit navire qu'il aura à partir dans les 24 « heures ou dans le délai prescrit par la loi locale ».

386. — Le projet du Comité complétait la règle des vingt-quatre heures pour les pays qui l'acceptent, en spécifiant que l'approvisionnement en vivres et en combustibles ne donnait pas droit à prolonger la durée légale du séjour. De cette façon la réglementation sur ce point ne ressortissait en aucun cas au droit national, mais à une convention internationale, et la règle des 24 heures acquérait une fixité absolue. Les délégués russes présentèrent à la commission un amendement supprimant cette disposition insérée dans l'article 19, et, avec l'appui de l'Allemagne, la suppression fut votée par vingt-sept voix contre cinq et neuf abstentions. Les cinq votes négatifs furent ceux de la Chine, de l'Espagne, de la Grande-Bretagne, du Japon et du Portugal.

Comme la délégation japonaise n'avait' accepté l'article 12 qu'à la condition qu'il serait complété par cette disposition de l'article 19, M. Tzudzuki, aussitôt connu le résultat du vote, annonça qu'étant donné le changement introduit dans le projet, la délégation japonaise réservait son vote sur l'ensemble.

387. — Quels sont les cas que la Convention excepte de la règle des 24 heures? Il faut en premier lieu mentionner, comme se rapportant à une catégorie spéciale de navires, le paragraphe second de l'ar-

Sbc. Coup. Paix. 27

Digiti

ticlei4, en vertu duquel les règles sur la limitatioD du séjour dans les ports, rades et eaux neutres ne s'appliquent pas aux vaisseaux de guerre exclusivement destinés à une mission scientifique religieuse ou charitable. Nous avons vu dans le chapitre dix-neuf que ces navires sont exempts de capture. La seconde Conférence de La Haye a établi pour eux une espèce de neutralisation que personne ne peut critiquer.

Il faut signaler dans la nouvelle convention trois exceptions pour les navires belligérants proprement dits. La première contenue dans le paragraphe premier de Tarticle 14 lui-môme est ainsi libellée :

a Un navire de guerre belligérant ne peut prolonger sou « séjour dans un port neutre au delà de la durée légale « que pour cause d'avaries ou à raison de l'état de la « mer. 11 devra partir dès que la cause du retard aura « cessé.

a Un autre cas exceptionnel est visé par le dernier « paragraphe de l'article 19. En vertu de ce texte, si, « d'après la loi de l'État neutre, les navires ne reçoi- « vent du charbon que 24 heures après leur arrivée, cette « durée est prolongée de 24 heures ».

388. — Le troisième cas exceptionnel doit être mentionné à part parce qu'il se réfère au problème si controversé de la sortie successive ou simultanée. Quatre systèmes furent proposés à la sous-commission et dans le comité. Deux d'entre eux laissaient à l'appréciation de l'État neutre la décision et la responsabilité, en lui accordant le plus large pouvoir d'appréciation pour décider de la priorité de sortie en faveur, du vaisseau le plus faible au jugement des autorités locales. L'ordre des demande > de sortie fut un autre critérium recommandé; mais finalement prévalut dans le comité, par treize voix contre trois, la pratique que recommandait l'autorité et le prestige de l'Institut de droit international, et suivant laquelle» l'ordre d'arrivée déciderait de l'ordre du départ.

Digiti

DROITS D£S ÉTATS NEUTRES DANS LA GUERRE MARniME. 419

L'article 16 de la nouvelle convention fut, par suite, rédigé comme suit :

ce LfOrsque des navires de guerre des deux parties bel- <c ligérantes se trouvent simultanément dans un port ou « une rade neutres, il doit s'écouler au moins 24 heures « entre le départ du navire d'un belligérant et le départ « du navire de l'autre.

« L'ordre des départs est déterminé par l'ordre des ar- « rivées, à moins que le navire arrivé le premier soit « dans le cas où la prolongation de la durée légale du « séjour est admise.

« Un navire de guerre belligérant ne peut quitter un (c port ou une rade neutres moins de 24 heures après le (c départ d'un navire de commerce portant le pavillon de (( son adversaire ».

Pour éviter à l'occasion ces difficultés, on avait proposé que les autorités locales, lorsque cela leur serait possible, avertissent de la présence du navire de guerre ennemi celui du belligérant qui se disposerait à entrer dans le port ou la rade neutres. Mais cette règle, outre qu'elle augmenterait sans nécessité la responsabilité du neutre, lui imposerait une vigilance excessive pour éviter les combats, et obligerait à établir de nouvelles règles compliquées et difficiles sur le délai de sortie du premier navire arrivé, et variant selon que l'autre navire jetterait ou non l'ancre dans le port après avoir reçu Tavis en question. 11 faut par conséquent se féliciter que le comité ait repoussé cette motion par huit votes contre cinq et quatre abstentions.

389. — Il fallait prévoir le cas où un navire de guerre dans des eaux neutres ne respecterait pas les dispositions de la convention, et à cette lin, l'article 24 statua de la façon suivante :

« Si, malgré la notification de l'autorité neutre, un na- « vire de guerre belligérant ne quitte pas un port dans « lequel il n'a pas le droit de rester, la Puissance neutre a

Digiti

« le droit de prendre les mesures qu'elle pourra juger « nécessaires pour rendre le navire incapable de prendre « la mer pendant la durée de la guerre, et le commanii dant du navire doit faciliter l'exécution de ces mesure res.

« Lorsqu'un navire belligérant est retenu par une « Puissance neutre, les officiers et Téquipage sont égale- « ment retenus.

« Les officiers et Téquipage ainsi retenus peuvent être « laissés dans le navire ou logés, soit sur un autre na- « vire, soit à terre, et ils peuvent être assujettis aux me- (( sures restrictives qu'il paraîtrait nécessaire de leur irait poser. Toutefois, on devra toujours laisser sur lena\ire « les hommes nécessaires à son entretien.

a Les officiers peuvent être laissés libres en prenant « l'engagement sur parole de ne pas quitter le territoire « neutre sans autorisation ».

390. — La situation des prises fut également réglementée. 11 fut établi : « qu'une prise ne peut être amenée dans un port neutre que pour cause d'innavigabilité, de mauvais état de la mer, de manque de combustible ou de provisions.

Elle doit repartir aussitôt que la cause qui justifie son entrée a cessé. Si elle ne le fait pas, la Puissance neutre doit lui notifier l'ordre de partir immédiatement; au cas où elle ne s'y conformerait pas, la Puissance neutre doit user des moyens dont elle dispose pour la relâcher avec ses officiers et son équipage et interner l'équipage mis à bord par le capteur. La Puissance neutre doit libérer également la prise qui aurait été conduite dans le port sans se trouver dans aucun des cas ci-dessus cités ».

De même, on vota dans la sous-commission par vingtneuf voix contre sept et trois abstentions un autre article en vertu duquel « TÉtat neutre peut permettre l'accès de ses ports et rades aux prises escortées ou non, lorsque elles y sont amenées pour être laissées sous séquestre en

Digiti

attendant la décision du tribunal des prises. 11 peut faire conduire la prise dans un autre de ses ports.

Si la prise est escortée par un navire de guerre, les offlciers et les hommes mis à bord par le capteur sont autorisés à passer sur le navire d'escorte.

Si la prise voyage seule, le personnel placé à son bord par le capteur est laissé en liberté. »

Cette disposition, dont l'origine réside dans le désir d'éviter la destruction des prises neutres, a été maintenue dans la nouvelle réglementation bien qu'on n'ait pu s'entendre sur la règle à laquelle elle devait servir de complément. Ainsi isolée, et malgré son caractère facultatif pour l'État neutre, elle peut devenir une source de complications et de réclamations. D'un autre côté, elle constitue un encouragement et une nouvelle facilité donnée à la saisie de la propriété privée dans la guerre maritime. Le belligérant n'aura plus à emmener ses prises au loin ni à les défendre, ni à s'exposera la reprise. Il les déposera dans les ports neutres les plus proches et se trouvera en situation de se mettre plus vite et plus facilement à la poursuite de nouveaux navires. On n'a pas assez pesé les conséquences de cette innovation qui nous paraît contraire à l'esprit du droit international contemporain, à l'intérêt des neutres et aux exigences du commerce universel.

391. — La convention contient trois dispositions finales de portée diverse. Selon l'une, contenue dans l'article 25, les Puissances neutres sont tenues d'exercer la surveillance que comportent les moyens dont elles disposent, pour empêcher dans leurs ports ou rades et dans leurs lîaux toute violation des dispositions qui précèdent. L'article 26 déclare que l'exercice par une Puissance neutre des droits définis par cette convention ne peut jamais être considéré comme un acte peu amical par l'un ou par l'autre belligérant ayant accepté les articles qui s'y réfèrent. »

Digiti

Enfin l'article 26 veut que les Parties contractantes se communiquent réciproquement, en temps utile, toutes les lois, ordonnances et autres dispositions réglant chez elles le régime des navires de guerre belligérants dansleurs port^ et leurs eaux, au moyen d'une notification adressée au Gouvernement des Pays-Bas et transmise immédiatement par celui-ci aux autres Parties contractantes.

Le préambule du projet de convention, dit, dans l'un de ses considérants^ que dans les cas non prévus il y aura lieu de tenir compte des principes du droit des gens. Cette déclaration dans une loi nationale ou interne devrait logiquement faire partie des dispositions finales.

392. — Contrairement à la pratique généralement suivie, l'ensemble du projet ne fut pas dans la commission l'objet d'un vote. Lorsqu'il en fut rendu compte à la Conférence dans la 8* séance plënière, le 9 octobre 1907, les délégations britannique, grecque, japonaise, espagnole et nord-américaine réservèrent expressément leur vote en ce qui concerne l'ensemble du projet. La délégation allemande formula également des réserves, quant aux articles 12, 13 et 20; celle de Chine quant aux articules 12, 19 et 23 ; celles de Saint-Domingue et de Russie quant à l'article 12, celle de Perse sur les mêmes articles que celle de Chine, celle de Turquie en ce qui touche à l'article 10.

Votèrent l'ensemble sans aucune réserve les 31 États suivants : République Argentine, Autriche-Hongrie, Belgique, Bolivie, Brésil, Bulgarie, Chili, Colombie, Danemark, Equateur, France, Guatemala, Haïti, Italie, Luxembourg, Mexique, Monténégro, Nicaragua, Norvège, Panama, Paraguay, Pays-Bas, Pérou, Roumanie, Russie, Salvador, Serbie, Suède, Suisse, Uruguay et Venezuela. Votèrent également pour, mais avec réserves 6 autres États : Allemagne, Chine, République Dominicaine^ Perse, Siam et Turquie. Sept nations s'abstinrent lors du vote définitif : les États-Unis d'Amérique, Cuba,

Digiti

l'Espagne, la Grande-Bretagne, la Grèce, le Japon et le Portugal.

393. — Bien que la liste des abstentions que nous venons de donner [contienne les noms de trois grandes Puissances maritimes, on ne peut considérer ce vote comme un échec de cette convention. II y a quelque chose de plus qu'un prétexte dans l'allégation produite par certaines délégations de la nécessité d'une étude plus approfondie du projet par leurs Gouvernements respectifs. On peut espérer que lorsque les chancelleries l'auront examinée avec soin, certaines abstentions se changeront en votes favorables.

Quoique nous n'ayons pas hésité à critiquer certains articles,' il faut reconnaître dans un grand nombre des dispositions votées un haut esprit de justice, et dans d'autres un grand esprit de conciliation. En outre, on a eu en vue la garantie des neutres, et on a voulu éviter les abus de" force de la part des belligérants. On a emprunté au projet anglais tout ce que pouvait en accepter la majorité des nations, mais la rédaction a été modifiée de manière que les droits des neutres fussent désormais définis, et dans le but de leur éviter des complications et des responsabilités inutiles.

Digiti