CHAPITRE IV

La Question des affaires dtrangdres et de9

consulats.

C'est cette affaire qui fut, en definitive, la cause immediate de la rupture de TUnion. Pour comprendre comment cette question^ en apparence secondaire, a pu dtre I'occasion d'un conflit aussi grave entre les deux pays, il faut, la encore, remonter au fondement mfime de TUnion, au Rigsakt, qui seul possede le caract^re d'un trait6, k Tencontre des lois fondamentales norv^gienne ou su^doise, que chacun de ces deux pays a le droit de modifier a son gre ^ La question qui se pose est alors la suivante : Existe-1-il entre les deux royaumes un accord quelconque ayant le.caractere d'un trait6 limitant ou suspendant la souverainet6 de la Norv^ge en ct qui concerne les consulats ?

^ C'est du moias la pretention de la Norv^ge ; car en SuMe on pretend au contraire que les dispositions de la constitution nory^gienne concernant I'union entre les deux pays ne peavent etre modifi^es par le Storthing seal.

La loi fondamentale, adoptee par I'assembl^e nationale constituante au mois de mai 1814, contenait deux prescriptions relatives aux consuls : Tune dans I'article 22^ d'apr^s lequel les consuls devaient appartenir k la classe des fonctionnaires pouvant, sans jugement pr^alable, 6tre r6voques par le roi; I'autre dans Tarticle 93, permettant de nommer des personnes autres que des Norv6giens aux postes cpnsulaires a Fetranger. II s'agissait 6videminent de consuls norv6giens speciaux, puisque, a cette 6poque, il n'avait pas encore et6 question d'une union entre la Su6de et la Norvfige * .

Par la convention de Moos, le roi de Suede, comme nous Tavons vu, s'etait engage k accepter la constitution norv^gienne adoptee par Tassemblee nationale constituante en n'y faisant que les modifications rendues necessaires par suite de I'union avec la Su6de. Conform^ment a cette decision, le Storthing revisa ceiiains articles de la loifondamentale, mais les prescriptions relatives aux consuls subsisterent sans aucune modification (art. 22 et 92). Les strangers, sans aucune distinction de nationality — par consequent aussi les Su6dois — pouvaient done etre nomm^s aux charges consulaires

* Toujours au dire des Norv^giens; car aux yeux des Sa^dois, la Norv^ge avait et^ ced^e k la Suede par le traits de Kiel, le 14 Janvier 1814.

norv^giennes. La Norv6ge trouva alors commode d'avoir les mSmes consuls que la Suede, sans cesser pour cela de les regarder comme des consuls norvegiens sp^ciaux, et sans renoncer k aucun moment au « droit d * d'avoir des consuls distincts des consuls suedois. — Quant a Facte d'Union, du 6 aoAt / 1815, il ne fait aucune allusion aux consuls ni au service consulaire.

II faut d'ailleurs remarquer que, suivant Topinion dominante en 1814, le service consulaire, tant en ce qui concerne les consuls suedois qu'en ce qui concerne les consuls dano-norv6giens, n'6tait point regards comme faisant partie int^grante du service des affaires etrangferes. Le service consulaire suedois dependait en effet, non de la direction des affaires 6trangeres, mais de Tinstitution appelee « College du Commerces; et si, par I'Ordonnance du 4 novembre 1660, les services diplomatique et consulaire avaient 6t6, en Norvege et en Danemark,

^ Les Norvegiens sont intransigeants sur ce qu'ils consid^rent comme leur droit. Aucun d'eux n'a jamais pu m'articuler an grief precis — k moins de remonter k I'affaire de Bodo — centre la gestion des afiaires consulaires par les consuls communs — dont d'ailleurs la plupart 6taient Norvegiens. — Mais ils estimaient avoir le droit d'avoir des consuls sp^ciaux, et ils voulaient, par principe, que ce droit leur fut reconnu. (Quelques-uns se plaignaient en outre de ce que jamais un Norv^gien n'ait occupy le poste de consul general k Londres).

places ensemble sous la direction du Chancelier de la cour du royaume, on ne regardait pas du tout cette reunion des services diplomatique el consulaii-e comme une n^cessit^. D'ailleurs, par I'instruction g^n^rale de 1830 sur le service consulaire commun, les consulats furent places sous la d^pendance absolue du « College du commerce » en Su6de et du minist^re des finances en Norv^ge ( a I'exceplion toutefois des consulats situ^s dans les Etats barbaresques. ) Les ministres accr^dit^s d r^tranger ^laient, assurement, places dans une situation de superiority hi^rarchique vis-a-vis des consuls nommds dans le meme pays, mais ces ministres correspondaient ^galement, ausujet des affaires consulaires, avec le « College du commerce » et le minisl^re des finances, tandis que le ministre des affaires ^trangeres n'avait pas a s'occuper de ces questions (art. 32 et 34). D'autre part, le minist^re norv^gien des finances exer^ait a regard des consuls un droit de contrdle enli^rement ind^pendant ; il pouvait, de son propre chef, proposer leur revocation au roi, de m€me que les poursuivre et les faire condamner a la perte de leurs charges ou ^ d'autres peines (art. 35). Ainsi, loin de placer les consuls sous la d^pendance d'une direction commune des affaires itrangferes, I'inslruction gfin^rale de 1830 les pla9ait sous deux autorit^s distinctes, norv^gienne

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et suedoise, qui pouvaient fort bien ne pas agir de concert et dont aucune n'avait du reste rien a faire avec les affaires 6trang6res.

Ce fut seulement par la decision royale du 20 avril 1858, que le service consulaire fut plac6 sous Tautorit6 directe du ministre des affaires 6trangeres ^ Cette decision royale portait en effet « qu'en vue d'assurer I'unit^ et la simplification dans le r6glement des affaires consulaires, celles de ces derniSres qui concernent les deux royaumes seront placees sous TautoritS du ministre d'Etat des affaires 6trangeres, exception faite des cas ou les affaires en question doivent 6tre Fobjet de I'examen et de la decision du roi en personne ». Jusqu'a cette 6poque,ce n'6tait, somme toute, qu'indirectement et uniquement par I'intermediaire des directions administratives, sous la d^pendance desquelles ^tail plac^ le service consulaire, que le ministre des affaires 6trang6res entrait en rapport avec les consuls, et cela m6me lorsqu'il s'agissait d'affaires ayant un caract6re politique. On ne saurait done conclure du fait qu*en 1814, le service des affaires 6trang6res 6tait commun aux deux royaumes, pour dire qu'il en 6tait de mSme du service consulaire, et, pour

^ En Autriche-Hongrie, ce n'est qu'en 1859 que la direction commune du service consulaire fut donn^e au ministre des affaires 6trang^res.

connexes qu'elles soient, la question des a£^im ^trang^res et celle des consulats n'en sont pas moins distinctes.

Non contents, en eflfet, de r6clamer la nomination de consuls sp^ciaux, les Norvegiens vont jusqu*a revendiquer le droit d'avoir une representation diplomatique s6par6e, et cela depuis le commencement mfime de TUnion. En 1819, un commer^ant anglais ayant ^t^ expuls6 de la petite ville de Bodo, pour faits de contrebande, des negociations compliqu^es s'engag6rent avec le gouvernement britannique qui avait pris fait et cause pour son ressortissant. Un accord intervint, fixantune indemnity. Les fonctionnaires norvegiens s'etant trouves m^l^s a TaflFaire, le Storthing voulut I'etudier. II le fit en 1827. N'approuvant pas alors Tattitude de la diplomatic suedoise, certains de ses membres deposferent une motion tendant a obtenir, pour la Norv6ge, une representation diplomatique distincte * . Cette proposition fut repouss6e ; mais la question diplomatique n'en etait pas moins pos^e, et nous la retrouverons, dans tout le cours du si^cle, au premier rang des questions qui divisent les deux pays.

^ A la lormation de TUnion, on avait exclu le paragraphe 30 de la constitution d'Eidsvold parlant de la representation de la Norv^ge k T^tranger ; comme TActe d'Union est muet sur ce pointy on appliquait les articles 11 et 12 de la Constitution suedoise.

D6s 1837, en eflfet, la Norvege revient a la charge. EUe demande son immixtion au conseil ministeriel des affaires ^trang^res * et une representation diplomatique s^par^e a I'^tranger. Charles Jean repoussa cette demande, mais le 30 Janvier 1839, il nomma une commission unionelle, compos^e de quatre Su^dois et de quatre Norv6giens, charg^e d'apporter au texte de TUnion les modifications n^cessaires pour « ]a completer et la consolider » • Le 4 novembre 1844, ce comity deposa un projet d'un nouvel acte d'Union, divis6 en 150 articles, et comprenant toutes les dispositions des lois fondamentales norvegienne ou su6doise, ayant trait a I'Union. Les principales dispositions a retenir ^taient les suivantes :

1® Un ministre su6dois ou norv6gien des affaires 6trangeres commun, etpar consequent communaut6 de representation diplomatique ;

2® L'arm^e unionelle a la disposition du roi, sans que celui-ci ait besoin de prendre Tagr^ment du Storthing, et les contingents proportionnels aux forces des deux pays ;

^Elle aurait voulu que les trois conseillers norv^giens, si^geant aupr^s du roi k Stockholm, fussent en mSme temps admis, avec voix delib^rante, au conseil ministeriel des affaires 6trang6res. D6j^,en 1835, une resolution royale avail autorise le ministre norv^gien en residence k Stockholm k singer dans le conseil ministeriel toutes les fois qu'il y serait question d'affaires ext^rieures concernant la Norvege.

3** Creation d'un Conseil d'Etat, pour trancher les difficultes s'61evant entre les deux pays, sauf celles resultant des questions diplomatiques et du commandement de rarmee ;

4° En cas de conflit entre le Storthing et le Riksdag, creation d'un congrfes de 24 membres, pour y apporter une solution.

Ainsi les travaux de la commission unionelle, institute par le roi uniquement en vue de determiner la participation r^ciproque des deux pays aux frais de la representation diplomatique et de la defense de I'Etat, aboutissaient a un projet de revision complete de Facte d'union.

Le 27 f6vrier 1847, le gouvernement norv^gien soumit au roi son rapport au sujet du projet de la commission. Le gouvernement donnait, sur les points essentiels, son adhesion a ce projet en ce qui avait trait aux affaires etrangeres,en y faisant toutefois une modification au sujet des consuls. Le gouvernement d^clarait « qu'il y avait malentendu manifeste^ quand deux membres de la commission trouvaient que le mode propose pour r6gler la com* munaute unionelle impliquait une concession de la part de la Su6de ». Tout en etant d'accord avec la commission sur I'utilite et Topportunite pour les deux royaumes d'avoir des consuls en commun, et tout en presumant qu'un pareil etat de choses vien-

drait a 6tre la regie, le gouvernement ne croyait pas, toutefois, qu'il dAt 6tre fait obstacle a ce que Tun des royaumes € nommat des consuls sp^ciaux daiis les cas particuliers ou cela lui paraitrait avantageux ». ^11 ne semble done pas, ajoutait le gouvernement, que Ton doive fermer toute issue a pareille 6ventualite, 6tant donne surtout que, tant au point de vue industriel qu'au point de vue commercial, la Su6de et la Norvege ont des institutions et des r^glementations enti^rement dissemblables ^ et des int6r6ts, sinon opposes, du moins profond6ment divergents. Dans ces conditions, et comme, du reste, une grande partiedu mouvement maritime et commercial des deux royaumes se tourne vers des marches diflferents, il faut, au moins^ admettre r^ventualite que, pour Tun des deux royaumes, il pourrait devenir important d'avoir un agent commercial dans un endroit ou les inter^ts de Tautre royaume seraient loin de reclamer la presence d'un fonctionnaire consulaire. Si Ton devait maintenir la Communaut^ meme en pareille occurrence. Tun des

* La Su^de et la Norvege ont toujours 6t6 separ^es par une ligne de douanes. Cependant, jusqu'en 1895, par la « loi commune (mellem-rigslov) », les deux pays s'accordaient des reductions mutuelles de droits tres considerables. Cette loi fut d^nonc^e en 1895 par la SuMe, qui lui reprochait de favoriser injustement les int^rets de la Norvege au detriment des siens.

royaumesjse verrait par la imposer des charges occasionn^es uniquement par Tautre pays, ce qui, en sol, n'est pas juste et pourrait motiver des plaintes bien fond6es,si insignifiants que fussent,relativement, les frais en question ; de m6me, il semble inopportun que le royaume dont les int6r6ts n'exigeraient pas la nomination d'un consul filt appel6 a exercer une influence quelconque lorsqu'il s'agirait de la designation de ce fonctionnaire . d

Les choses en etaient la lorsque la Revolution de 1848 d'abord, qui eut son contre-coup a Stockholm, la guerre de Crim6e ensuite *, firent oublier pour un temps Tidee d'un remaniement de TUnion. Mais les d^sastres de la Russie redonn^rent courage aux Norvegiens. Nous avons vu * comment, en 1859, la question de la revision du pacte d'union avait et6 agit^e simultan^ment en Su^de et en Norvfege a propos de la question du gouverneur g^n^ral, et comment I'opposition intransigeante de Sverdrup

^ La Suede et la Norvege se d^clar&rent neutres, et le Storthing ainsi que le Riksdag vot^rent de bonne grilce les subsides pour armer les deux escadres. Ce fat la seule fois que rUnion se montra efiicace, et cela parce qu'il s'agissait ici des interets de la Norvege. On put croire un instant au r^tablissement de Tunion de Kalmar par suite du develop* pement d'une id6e nouvelle, le Scandinavisme, qui commen- ^ait k se faire jour sous Tinfluence de la crainte des menses russes.

« Cf. page 53.

emp^cha le second comit6 unionel, que Charles XV avait institue en 1865, d'arriver a un r6sultat utile. Nous ne reviendrons done pas sur ces questions. U nous sufBra de savoir que, cette fois encore, le comity ne proposait pas de supprimer la communaut6 du service consulaire, bien qu* « il ait pu survenir — en raison du caract6re diflF6rent des relations commerciales des deux royaumes avec certains pays strangers — qu'un consul r6cemment nomm6, appartenant par sa nationality a Tune des deux nations, n'ait pas 6t6 suffisamment au courant des int6r6ts de Tautre ». Le ministre des Affaires etrangeres devait rester Su^dois, et presider le Conseil minist^riel compost d'un ministre suedois et d'un ministre norv6gien ; toutes les affaires concernant rUnion devaient 6tre trait^es en Conseil d'Etat unionel, compost de trois membres de chaque pays et pr6sid6 par le Roi. Ainsi, de m^me que le comit6 unionel de 1844, celui de 1865, tout en proclamant le principe de F^galit^ et de I'ind^pendance des deux pays, ne cherchait aucunement a porter atteinte a Tunit^ de direction des affaires diplomatiques.

Mais, quelques annees plus tard, la situation allait se trouver modifiee, et cela par suite d'un change-

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ment apporte par la Suede a sa constitution. Dans les commencements de I'Union, le Roi avait, tant en Norv^ge qu*en Suede, la haute main sur tout ce qui avait trait aux affaires etrang^res. La loi fondamentale norv6gienne avait en effet laiss^ au Roi en personne le soin de g6rer les affaires etrangdres, et stipule que les affaires diplomatiques ne devaient pas etre n^cessairement traitees en conseil des ministres. II en resultait que, pour ces affaires, le Roi pouvait prendre Tavis de personnes autres que ses ministres norv^giens responsables. Et, de fait, depuis 1814, le ministre su6dois des Affaires etrang^res s'6tait vu charger de la direction des Affaires ^trang^res de la Norvege, et les deux pays etaient represent6s a I'etranger par des legations communes. Toutefois ce ministre suedois, qui, en un certain sens et dans une certaine mesure, 6tait aussi ministre norv6gien, n'etait pas constitutionnellement responsable de la gestion des affaires etrangeres int^ressant la Norvege. Les affaires norv6giennes etaient done aux mains d'un ministre suddois, conseiller irresponsable devant la Norvege du roi commun de Su^de et de Norvege, et c'est de quoi la Norvege 6tait mecontente ; mais enfin, jusqu'en 1885, le roi avait, en Suede ^galement, en vertu de la loi fondamentale suedoise de 1809 *, le droit de mener

* L'article 2 de cette loi avait laiss6 au roi en personne le soin de « preparer » ces affaires de la maniere qu'il

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persounellement des n^gociations avec les puissances ^trang^res et de donner des instructions a ses mii^^tres a T^tranger; et cette intervention du Roi ^taity pour la Norvgge, un jcninimum de garantie.

Mais plus les affaires ^trang^res cess^rent d'etre, en Norvfege comme en Su6de, Taffaire personnelle du Roi, plus elles devinrent affaires minist^rieUes, plus elles sembl^rent devenir du m^me coup affaire^ su^doises, et plus le ni6contentement de la Norvfege grandit. Le d6cret de 1835, aux termes duquel le niinistre d'Etat norv6gien, ou un autre ministre norv6gien, devait ^tre present au conseil minist^riel su^dois * lorsqu'un rapport sur les afiaires diplomatiques norvigiennes 6tait soumis au Roi, n'avait donn^ a la Norvege qu'une satisfaction insuffisa.nte ; on s'en contehta n6anmoins pendant un demi-si6cle, et les choses auraient sans doute pu durer encore

estimerait le plus convenable. Avec la subtilit6 qui caracUrise Tesprit scandinave, les Su6dois (Cf. Nordlund, page 8) pr^tendent que le ministre des Affaires ^trang^res n'en 6tait pas moins responsable, devant le Parlement de Stockholm, de toutes les « resolutions » prises en fait de questions ext6rieures. Seulement il n'^tait pas charge de la preparation de ces affaires. Mais une pareille distinction entre la preparation et la resolution des affaires nous semble inadmissible. 1 En Siiede, on declare volontiers « inconstitutionnel et illegal » le decret de 1835 donnant k un ministre norvegien le droit d'assister au Conseil ministeriel pour les affaires etrangeres.

Jordan. &

longtemps ainsi si la revision de la constitution su^doise, en 1885, n'6tait venue tout g&ter.

A cette ^poque en effet, par une modification apport^e a sa loi fondamentale, la Su6de enleva au Roi la faculty qu'il avait auparavant de s'occuper de la politique 6trangere sans avoir recours a Tintermddiaire du ministre des AflFaires 6trang6res, et appela le president du Conseil des ministres su^dois k faire partie, de mani6re permanente, du conseil ou sont trait^es les affaires diplomatiques. D6s lors les affaires diplomatiques devaient, sans aucune restriction, fitre Tobjet de la preparation et du rapport du ministre des Affaires 6trang6res, de m6me que toutes les communications au sujet de ces affaires adress^es aux puissances ^trang^res ou aux ministres des deux royaumes a T^tranger devaient etre faites par son entremise. Par suite de ces modifications apportees a la Constitution suedoise le ministre des Affaires 6trang6res de Su6de, faisant aussi fonctions pour la Norv6ge, et ayant egalement depuis 1858, comme nous I'avons vu plus haut, la direction des affaires consulaires norv6giennes, fut place entiferement sous Tinfluence du regime parlementaire su6dois, ce qui naturellement 6tait de nature a rendre encore moins satisfaisante qu'auparavant la preparation de ces affaires comme affaires communes aux deux pays. C'est de cette modifica-