LE CONSEIL D'ÉTAT EN

par le mandat temporaire qu'il a reçu, et il serait mal venu à se réclamer^ pour étendre son autorité^ d'analogies traditionnelles avec lesquelles la proclamation de la République a eu précisément pour objet de rompre.

Le Conseil d'Etat était rétabli par Tart. 7 1 de la constitution ; les membres de ce corps, placés sous la présidence du vice-président de la République, devaient être élus pour six ans par TAssemblée nationale. La loi organique porte la date du 3 mai 1849 et il résulte du rapport de réminent M. Vivien que le conseil était appelé, dans une certaine mesure, à atténuer les inconvénients de l'absence d'une seconde Chambre : aussi, sa participation à la confection [des lois devait-elle être fort étendue. Le gouvernement devait lui soumettre tous ses projets de loi^ et les projets émanés de l'initiative parlementaire pouvaient également lui être renvoyés^ soit par le gouvernement^ soit par r Assemblée directement. Son action administrative était également très grande et le rapprochait de son aîné du Consulat.

Ses décisions contentieuses cessèrent d'être l'œuvre de l'assemblée générale du Conseil d'Etat ; elles furent non plus seulement préparées^ mais prises par la section du contentieux, agissant avec pouvoir propre^ comme une véritable cour souveraine de justice.

Le jugement des conflits de juridiction fut enlevé au conseil et confié à un tribunal nouveau composé par moitié de membres de ce conseil et de membres de la Cour de cassation : c'est l'organisation même qui a été restaurée en 1870; comme surcroit d'attributions, ce tribunal eut à connaître des recours pour incompétence ou excès de pouvoir contre les arrêts de la Cour des comptes.

Le second Empire. Le coup d'Etat du 2 décembre

1851 concentra les pouvoirs législatif et exécutif entre les mains d'un gouvernement dictatorial qui n*eut^ jusqu'au plébiscite des 20 et 21 du même mois^ qu'une existence de fait. Le pouvoir judiciaire seul continua à fonctionner comme par le passée sauf que la création des célèbres commissions mixtes apporta un trouble profond dans Tordre des juridictions et dans l'échelle des peines. Quant à la législation^ jusqu'à l'organisation des nouveaux pouvoirs publics^ la source unique en fut la volonté du président, et cette époque a laissé dans nos codes maints documentsayant, grâce à la ratification populaire ultérieure, conservé force de loi ; ils sont qualifiés^ au reste, de décrets-lois ( 1 ) .

La constitution de 1852 procède de la constitution de Tan VllI; son auteur invoque la similitude des circonstances encore plus que ses traditions de famille^ pour revenir aux institutions du Consulat ou plutôt du premier Empire. Sa préoccupation dominante est d'échapper, par la responsabilité personnelle (et évidemment illusoire) du chef de l'Etat, à la responsabilité et à la solidarité des ministres^ « obstacle journalier à Timpulsion particul ère du chef de TEla*^ expression d'une politique émanée des Chambres et par là même exposée à des changements fréquents, qui empêchent tout esprit de suite, foute application d'un système régulier (2) ».

Ce conseil des ministres^ dont on ne veut plus, sera remplacé par le Conseil d'Etat, qui, une fois encore, devient le corps le plus important du gouvernement. Pratiquement, il participe au pouvoir législatif; à ce titre, c'est à lui seul qu'appartient la préparation des projets de lois, en vertu du renvoi qui lui en est fait par l'empereur, à qui

(1) Const. 14 décembre 1852, art. 68.

'2) Proclamatiop en tête do la constitution du 14 janvier 1852.

l'initiative législative est exclusivement réservée; des conseillers d'Etat soutiennent chacun de ces projets devant le Corps législatif, et, si la commission nommée dans le sein de ce corps apprécie qu'il y a lieu de proposer un amendement, la proposition doit être soumise à Texamen et à l'approbation du conseil.

Celui-ci conserva toute son influence en matière législative pendant presque toute la durée du deuxième empire. Le sénatus-consulte du 8 septembre 1869, rendant au Corps législatif l'initiative des lois, est le premier acte qui ait porté atteinte à sa suprématie ; il aurait échangé celle-ci contre un rôle secondaire, si l'éphémère constitution sortie du plébiscite de mai 1870 avait eu le temps d'être mise sérieusement en vigueur et de produire ses conséquences.

Mais les travaux administratifs et contentieux du Conseil d'Etat restèrent, pendant la durée du gouvernement impérial^ soumis aux termes du décret organique du 25 janvier 1852, qui lui confiait, notamment, la rédaction des règlements d'administration publique, la haute police administrative et le jugement des conflits.

En matière contentieuse, qu*une affaire fût jugée par rassemblée générale ou par la seule section du contentieux, Toeuvre du conseil se réduisait à la préparation d'un projet de décret dont l'empereur^ en le revêtant de sa signature, assumait toute la responsabilité.

Le Sénat du second Empire était, dans le principe, uniquement chargé de conserver la constitution et de la faire fonctionner à l'aide des sénatus-consultes.Sa participation à la législation était donc presque nulle; elle se bornait à vérifier la constitutionnalité des lois votées par le Corps législatif et à fixer le régime des colonies. Il y avait en réalité une seule Chambre^ dont l'usage de la candidature

263 BÉPARATION DES POUVOIRS.

officielle unissait étroitement la majorité au pouvoir exécutif.

L'empereur était armé des droits les plus étendus qui aient appartenu à aucun chef du pouvoir exécutif . Il pouvait dissoudre le Corps législatif, Tajourner (1), présider le Sénat (2), ordonner par timples décrets les grands travaux d'utilité publique (3) ; il avait non seulement le droit de grâce, mais le droit d'amnistie habituellement réservé au pouvoir législatif . Il avait le droit de paix ou de guerre, faisait les traités. Rien de plus net que les art. 3 et 4 de la constitution, relatifs à l'organisation du gouvernement. « Art. 3. — Le président de la République (l'empereur à partir du sénatus-consulte du 7 novembre 1852) gouverne au moyen des ministres, du Conseil d'Etat^ du Sénat et du Corps législatif.

« Art. 4. La puissance législative s'exerce collectivement par le président de la République, le Sénat et le Corps législatif. •

La justice se rendit, sous tout l'empire, au nom de l'empereur; Tinamovibilité de la magistrature fut scrupuleusement conservée (4) à peu près dans les conditions où la constitution de 1848 Tavait établie (5).

Tels sont les traits principaux de la primitive constitution impériale, que le sénatus-consulte du 18 juillet 1866 défendait de discuter par la voie de la presse ou autres moyens de publicité.

Mais le caractère autoritaire de l'empire devait, au bout de quelques années, aller en s'amoindrissant. A

(1) CoDBt. 14 janvier 1852, art. 46.

(2) Sén.-cons., 25 décembre 1852, art. 2.

(3) Ibid. art. 4.

^4) Coiist. 14 janvier 1852, art. 54.

(5) Sénat.-cona., 10 juillet 1852. Beaucoup do bons esprits considèrent néanmoins comme uue atteinte grave au principe de l'inamovibilité le décret du 1«^ mare 1852 qui a établi une limite d'âge pour les magistrats.

te

partir de 1860, un petit nombre de concessions faites par le pouvoir exécutif tant au pouvoir législatif qu'aux citoyens favorisés individuellement par certaines réformes à tendances libérales ou collectivement par des mesures de décentralisation, indiquent, commodes jalons plantés de loin en loin^ la route qu'a suivie le gouvernement impérial et qui devait aboutir au plébiscite du 8 mai 1870.

Quoique l'empire libéral soit resté dans notre histoire comme un souvenir bien court enseveli sous des ruines sanglantes, le sénatus-consulte du 22 mai 1870, ce second acte additionnel qui n'a guère plus fonctionné que son aine, mérite d'arrêter Tattention, au moins par les théories qu'il fait reparaître dans la suite trop longue de nos constitutions.

Ce sénatus-consulte devait être le point de départ d'un mode de gouvernement bien différent de celui qui avait été pratiqué sous le règne de la constitution de 1852; on voulait rétablir le régime parlementaire reposant sur la collaboration de deux chambres et sur la responsabilité ministérielle. Les modifications les plus importantes apportées alors à l'ancien état de choses se rapportent au rôle du sénat.

Cette assemblée, réduite à l'origine à la fonction de gardien de la constitution^ puis aussi à l'examen des pétitions, qui fut un peu plus tard monopolisé à son profit, avait déjà vu sa compétence s'étendre dans une certaine mesure; le sénatus-consulte du 16 mars 1867 et celui du 8 septembre 1 869 lui avaient donné une action plus immédiate sur la législation^ en lui conférant, le premier le veto suspensif^ et le second le veto absolu (1). Elle reçut en

(1) Sénatus-consulte du 15 mars 1867.

Article unique. L^ort. 26 de la constitution est modifié de la manière suivante :

Art. 26. Le Sénat s^oppose à la promulgation : 1^ des lois qui seraient

264 SÉPARATION DBS POUVOIRS.

1 870 des attributions identiques à celles de la Chambre des pairs de la Restauration et de 1830 ; tel était bien, d'ailleurs, le modèle que les initiateurs de la nouvelle constitution se proposaient d'imiter; le suffrage universel devait établir la seule différence capitale entre ces divers régimes. On lit en effet dans Teiposé de motifs dû à M. Emile OUivier : « Dans le gouvernement constitutionnel de TEmpire^ le principe démocratique, poussé jusqu'au suffrage universel, a non moins de force que les autres principes, et Téquilibre est réel. C'est par là que la constitution impériale se distingue des chartes de 1814 et de 1^30, dont elle se rapproche par tant d'autres points. »

En échange du pouvoir législatif qu'il devait partager dorénavant avec la seconde chambre^ le sénat perdait le pouvoir constituant qui lui avait jusqu'alors appartenu, et qui^ après de sérieuses et brillantes discussions^notamment au corps législatif^ fut remis au peuple appelé à se prononcer à l'avenir par voie de plébiscite; nombre de dispositions

contraires ou porteraient atteinte à la constitution, à la religion, à la morale, à la liberté des cultes, à la liberté individuelle, à Tégalité des citoyens devant la loi, à l'inviolabilité de la propriété et au principe de l'inamovibilité de la magistrature ; 2^ de celles qui pourraient compromettre la défense du territoire.

Le Sénat peut, en outre, avant de se prononcer but la promulgation d'une loi, décider par une résolution motivée, que cette loi sera soumise à une nouvelle délibération du Corps législatif.

Cette nouvelle délibération n'aura lieu que dans une session suivante, à moins que le Sénat n'ait reconnu qu'il y a urgence.

Lorsque, dans une seconde délibération, le Corps législatif a adopté la loi 8ans changement, lo Sénat, saisi de nouveau, délibère uniquement sur la question de savoir s'il s'oppose ou non à la promulgation de la loi conformément aux n*** 1 et 2 du présent article.

SenatuS'C07isuUe du 8 septembre 1869.

Art. 5. Le Sénat peut, on indiquant les modifications dont une loi lui paraît susceptible, décider qu'elle sera renvoyée à une nouvelle délibération du Corps législatif.

Il peut, dans tous les cas, s'opposer à la promulgation de la loi,

La loi, à la promulgation de laquelle le Sénat s'est opposé, ne peut être présentée de nouveau au Corps législatif dausla même session.