LES FONCTIONNAIRES

décret réglemeotaire du 21 août 1872 : toute discussion est précédée d'un rapport présenté par un conseiller, un maître des requêtes ou auditeur, et Taffaire reçoit la solution qu'elle comporte, suivant le cas, soit en assemblée générale, soit dans la section correspondant au département ministériel dont elle relève. Les décrets rendus après délibération de l'assemblée générale portent la mention : a le conseil d'Etat entendu, » tandis que ceux sur lesquels une section seule a été con^llée, portent l'indication de cette section.

L'application courante de la loi, le bon ordre de l'Etat et les services publics sont assurés par un personnel administratif dont le nom est légion ; sans se lancer dans la description longue et ardue des catégories dans lesquelles les range la spécialité de leurs attributions, on peut en former par la pensée un petit nombre dégroupes d'après certains traits distinctifs très apparents. Ainsi on aperçoit tout d'abord dans la foule des fonctionnaires : 1"^ les agents diplomatiques, représentant la France à l'étranger; 2'' l'administration proprement dite, centrale, départementale, communale, qui transmet, sur tous les points du territoire, la pensée du gouvernement, et qui est seule investie, par délégation, de ïimperium appartenant à celui-ci ; S"" les services techniques recevant de la catégorie précédente l'inspiration, l'impulsion, et se reliant à elle, de même que, chez l'être vivant, les filets nerveux sont tous en communication avec le cerveau ; 4* les représentants que le pouvoir social possède près du pouvoir judiciaire,! soit pour provoquer les jugements, en fournir dans une certaine mesure les éléments, soii pour faire exécuter ensuite les décisions judiciaires ; 5** les agents d'exécution, près desquels se placent, par identité de caractères essentiels, les forces de terre et de

mer, depuis le dernier mousse et le conscrit à peine entré sous les drapeaux jusqu'à Tamiral et au général en chef. Le droit constitutionnel, en plaçant l'armée au dernier rang de Ténumération qui précède, se comporte à l'inverse de Tbistoire nationale qui doit à l'armée ses plus belles pages, et des affections du pays dont elle possède la meilleure part.Mais elle n'en est pas moins Jusqu'au champ de bataille exclusivement, dépourvue de toute initiative ; cette belle loi de l'obéissance, pratiquée à tous les degrés de la hiérarchie militaire, contribue même, par-dessus tout, à rendre Farmée digne de l'admiration et de la sympathie publiques età en faire Fécole sociale par excellence.

Il est de règle générale que toute la partie active de l'administration est confiée à des fonctionnaires isolés dont l'initiative se trouve ainsi facilitée et la responsabilité plus effective ; les comités exécutifs n'existent qu'à l'état de très rare exception. Mais il arrive fréquemment, par la nature même des choses, que l'action administrative doit être précédée d'une consultation, d'une délibération. C'est pourquoi le législateur a institué en grand nombre, en outre du conseil d'Etat, des conseils délibéralifs qui assistent le pouvoir exécutif à ses divers degrés et lui sont intimement rattachés. L'examen de leur organisation et de leur fonctionnement rentre dans l'étude minutieuse du droit administratif.

Tous les fonctionnaires encourent, à l'occasion de leurs fonctions, une double responsabilité : responsabilité hiérarchique, sanctionnée par le droit de révocation, et le pouvoir disciplinaire dont le gouvernement dispose par les faveurs et par les sévérités qu'il distribue à son gré ; responsabilité pénale, existant au profit des citoyens lésés par un acte arbritaire, et susceptible de se résoudre en poursuites judiciaires ; comme cette responsabilité des

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fonctionnaires de tout rang est une des questions les plus délicates qui naissent autour du principe de la séparation des pouvoirs, elle fera Tobjet, un peu plus loin, d*un chapitre particulier.

Fonctions essentielles. — La destination spéciale du pouvoir exécutif consiste à appliquer la loi, à la faire exécuter partout et toujours, et non seulement la loi, mais toutee qui a force de loi, c'est-à-dire notamment les règlements qu'il a lui-même élaborés en vertu d'un droit qui sera examiné plus bas, et aussi les décisions judiciaires^ lesquelles^ une fois passées en force de chose jugée^ sont entre les parties comme la loi même (1)« Cette fonction^ si elle n'était pas étendue en dehors de sa portée normale, se bornerait à l'adaptation du texte légal aux espèces particulières, car I le droit de poser des règles générales obligatoires rentre dans les attributs du pouvoir législatif.

Le gouvernement remplit cette mission par Tintermédiaire des fonctionnaires de tout ordre; il est donc indispensable qu'il ait la direction de ces mêmes fonctionnaires, et qu'aucune résistance de leur part ne vienne entraver son action; c'est dire^ avant tout^ que les agents du gouvernement doivent être maintenus dans sa dépendance et recevoir de lui tous leurs pouvoirs, en un mot • être nommés et révocables par lui. Ce principe est incontestable, mais il faut se garder d'en exagérer la portée ; il n'en résulte pas que le personnel administratif doive être soumis au caprice arbitraire, illimité du gouvernement ; non, les fonctionnaires d'ordre exclusivement politique sont les seuls dont le ministère doive

(1) Lefl conyentions elles-mêmes des particuliers, lorsqu'elles ont été reçues par des officiers publics, sont suivies, dans les actes, de la f or« mule exécutoire.

être en mesure de disposer complètement à son gré. La position des autres est dès aujourd'hui, dans certains services techniques, plus sûre : le concours au début de la carrière, des règles précises pour l'avancement^ la distinction du grade et de l'emploi, la nécessité que toute mesure de sévérité soit précédée d'une enquête sérieuse, sont autant de garanties contribuant à la dignité des situations et au maintien du niveau de certains personnels. Il serait désirable que ces conditions de sécurité fussent étendues^ dans la mesure du possible^ à tous les fonctionnaires n^ayant pas un rôle purement politique. L'autorité centrale conserverait sur eux, en les nommant, en les surveillant, en les déférant à leur conseil de discipline professionnel^ l'ascendant qu'elle ne doit perdre à aucun degré (et par le fait^ où trouve-t-elle une soumission à la fois plus fière et plus complète que dans Tarmée, où l'état des officiers est si fortement protégé ?) ; personne, dans une organisation pareille^ ne serait en droit de croire qu'un fonctionnaire peut se meltre eu hostilité avec le gouvernement qu'il serl^ ou avec les hommes qui président à la direclion politique du pays. Mais, d* un autre côté, la fixité des emplois publics, en décourageant à l'avance les ambitions déplacées, serait plutôt propre à limiter qu'à répandre l'esprit de fonctionarisme qu'on reproche si souvent à notre pays; les carrières officielles gagneraient en vraie considération, elles offriraient quelques-uns des avantages des carrières libérales, et nous serions préservés du danger de voir, à chaque crise gouvernementale, les questions les plus hautes de la politique générale submergées par de mesquines rivalités de personnes et de clientèles. En un mot, nous serions certains de ne jamais glisser sur la pente qu'ont si rapideincnl descendue les Ëtals-Unis dÂmérique, malgré l'esprit