PRINCIPES

doivent obéir aux mesures légalement prises en vue des intérêts généraux; à l'inverse, devant la Justice^ il ne doit y avoir ni administrateur ni administré^ il n*y a que des justiciables. C'est toute la séparation des pouvoirs^ dont on a pu dire qu'elle assure la liberté, parce qu'elle efface les privilèges. La destination propre de l'administration est le règlement des intérêts ; il lui appartient, dans les bornes posées par la loi, de déterminer jusqu'où doivent s'étendre les concessions de particuliers au bien public. Maissi^ dans son activité, elle heurte non plus un intérêt, mais un droit, si elle met un citoyen en situation de lui dire, ens'appuyant d'un texte législatif: c Tu n'iras pas plus loin », alors la question n'a plus rien d'administratif ; deux parties demandent que la loi soit appliquée à Tespèce qui les divise, c'est l'essence de tout procès. L œuvre du pouvoir judiciaire commence.

La justice et Tadministration, étant chacune un démembrement de la souveraineté, doivent être souveraines chacune dans sa sphère. Or, on ne peut soutenir que le pouvoir judiciaire soit souverain dans la sienne^ tant qu'est pratiquée Thérésie que Portalis a le premier exposée en ces termes : « L'administration ne cesse pas d'administrer, même lorsqu'elle statue sur les matières contentieuses; la juridiction qu'elle exerce est le complément de l'action administrative (1). »

L'erreur ainsi lancée dans le monde par un grand esprit a été aggravée par les commentaires des défenseurs du régime actuel. Pour ne parler que des derniers venus, Toici quel singulier reproche M. de Pistoye (2) fait à la commission de l'Assemblée nationale chargée d'examiner la

(1) Rapport à la Chambre des Pairs, sur le projet de loi concernant le Conseil d*Etat. 26 janvier 1834.

(2) lia Déctntralisation administrative.

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molion de M. Baudot sur la dccentralisalion : n Trompée par ces mois, qu'il y a un jugemenl à rendre, la commission oublie quti ce jugement est le dernier acte de î'aclioti administrative, et qu'à peine d'effacer la séparation fondamentale entre l'administration et l'autorité judiciaire, c'est l'administration qui doit prononcer ce jugement final. -

Le rapprochement de ces deux citations permet de voir par quel enchaînement d'idées une opinion fausse, d'abord isolée, a puse répandredanslepublic,jusqu'au point que la séparation des pouvoirs eu fût déclarée responsable. Tout le monde, du reste, ne s'est pas laissé tromper par les apparences, et M. Daresie (1) considère que cVst par dérogation à ce grand principe quele jugement des recours dirigent contre les actes administratifs est laissé à l'administration ; le législateur, ajoule l'émineat magistral, a obéi surtout à des considérations pratiques; a en faisant la part de l'un et de l'autre, il s'est guidé par des raisons d'analogie et de convenance bien plus que par des subtilités théoriques. <•

La question se trouve ainsi posée dans des conditions nouvelles, nettement, loyalement; la juridiction administrative est fondée sur des analogies, des convenances. Sur ce terrain, elle pourraètre défendue avec une certaine force, mais non avec celte qui résulte des vrais principes sainement interprétés.

La meilleure raison d'être desjuridictionsadminisiratives aux yeux de bien des gens, n'est autre que la nécessité de faire prédominer, contrairement aux tendances habituelles des tribunaux ordinaires, dans lesdébats où l'administrai ion est partie, l'intérêt général sur les intérêts particulier!:,

(1) Ijts Juridictions adminiil'-atiBet et France, p. 204.

PEINCIPES. 481

Cette thèse, à la regarder de près, est pleine de dangers ; c'est déjà un raisonnement tout autoritaire, antilibéral au premier chef, que celui qui s'appuie sur un intérêt général différent de la masse des intérêts particuliers^ hostile à ceux-ci au lieu d'en être la résultante. Il y a plus, la justice ne saurait, à moin de cesser d'être elle-même^ prendre en considération i des intérêts • ; ce mot ne doit jamais retentir dans le prétoire ; ce sont des droits qui s'y discutent, c'est l'effet de la loi qu'on y élucide, et Tégalité devant la loi est la base même de notre état social. Idéalement il ne saurait exister sur la même difficulté juridique deux solutions exactes. Tune favorisant l'intérêt particulier, l'autre l'intérêt général. Une seule est vraie, conforme à l'intention du législateur et à la justice, et celle-là seule doit prévaloir ; ce serait faire un éloge maladroit des juges administratifs que les supposer prêts à tenir compte d'autre chose que du texte de la loi ; si celui-ci est obscur, Tunique lumière dont un juge quelconque puisse s'éclairer, est sa conscience fortifiée par le savoir juridique.

Ainsi, c'est surtout de l'intérêt général que s'inspirent les champions de la juridiction administrative ; parmi eux, les plus remarquables par le talent usent sur ce point d'une grande modération dans les expressions, se gardant de laisser voir le côté faible de leurs prétentions; mais cette cause^ comme tant d'autres^ a des soutiens plus zélés que prudents dont il est bon aussi de connaître le sentiment. Ainsi, il est difficile de trouver contre la juridiction administrative quelque chose de plus fort que la citation suivante empruntée à un de ses chauds partisans : « On comprend qu'il n'y a que des juges dépendants et amovibles qui puissent intervenir comme amiables compo

î SBl'AnATION DES P0tIV0IE8.

fiileurs entre rUiUirèt général et les inlérfits parliculiert; en Faisant queli|iic(ois tlécliir la rigueur du principe ed vue du salut public, d'après le principe fcoddl que dé suzerain à vassal il n'y a pas déjuge fuis Dieu {!)• ■

En dehors même de ces imprudences de langage, il' reste bien établi que l'adminiBlraliun tient à « être règlij' d'après des principes différents de ceux qui sont appli> qués par la justice civile, sous prétexte qu'elle représenta l'intérêt public, ce qui est, sous l'apparence des motSi une manière dédire qu'il y a toujours, en faveur de l'administration, présomption d'infaillibilité u (2). A ee reproche se relie, de la façon la plus étroite, celui que M. Lefèvre-Ponlalis (3) fait reposer sur n une raison d'bonnèteié publique, c'est à savoir que nul ne peut être Juge et partie dans sa propre cause. ■

A cette apostrophe, on répond qu'elle n' e&t pas fondée, parce que » l'administration n'agit que dans un intérêt général, elle ne saurait avoir d'intérêt personnel (4), • ou quelle est empreinte d'exagéralion, parce que le législateur de l'an VIII a séparé les pouvoirs à sa manière, en distinguant l'administration contentieuse de l'adtiiiiilstration active.

Le lecteur sait k qtioï s'ètl tenir sur cette prétendue distinction : ce n'est pas assez que des maires, des préfets, des préfets mariiimes soient jtiges au contentieux, qu'on dit pu soutenir que les ministres en étaient tes juges ordinaires, mais les conseillers de préfecture eux-mêmes sont mêlés personnellement à [une foule d'actes d'administration active, et c'est précisément sur leur participation au

(1) AroAult de Praoeuf, Trailédes Juridictions adminhltalives, p, 31.

(2) E. Uramwd, Of. if, p. 18.

(3) Luc c«.

14] S. Uigoeret. Delà Suppreuioit dts conseili de prifectitri, p. 7.

RËFdiîMÈs. 4â;j

naniëtnedt des affaires qu'on côriiple pbnv leur inspirët*, lans Texercice de leur' juridiction, le sentiment de la irédomindtice de rihtérèt |)ubiic sur lès droits pAMibuliërs. .e cbhseil d*Elàt, de sOti cStë, àtatue jourbëllëttlèdt ëilt les décision^ qu*il à jiHâes lui-mérhë en asseinbléë gëtiérâlé i\i en section.

Les juges administratifs ^odt ambvibleà, à là âiici*étion lit gouvernement; ils offrent ddtic, cottime indépendàtiëë, Qdidsdë garatitied que le^jùgës dé drdii codibiuH; ce ibldt de Tue surtout a frappe îcëi'tairiS i*éformateurè qui, à ïi Uitë de Cormenin (1), deMabarei (2), de MM. Dubois (3}, ^oitou (4), ètb. (5), côtisidéi*ebaiént cbmndë Uh ptà^i^U ufBsant la transformation de^ conseillers de ^l*éfebtbrë t des membres de la sectiôil du contentieux àU bodsëil ['Etat en magistrats inamovibles.

Lé pi*ogrès serait àssûrémëtit précieux pour le^ jli^ti. ûables, mais cette cdësurë serait bëàilëoiip plUS fâchëiièé )Our le gouverdemetit djfie là ^tirë et simple àttribiitibn dd :onledtiëUi adiniriisttatif aii poUtbir jddibiàib; car lëà nàgiàtrats de ces cours spébiàlës, élant néfcèà^aii*ëiilent *ecrlités partni les foncliondaires actifs^ àUtaiënt dë6 idëèk )réconçbes^ des partis-pris qu'ils cbërbUeralëtil à faire DrëValoii*, SâdS se soucier d'ëntrà^ët FœuVrë de lëùt'il iUbcëSseurs dans la ditectitfh dés affaires ; isSUs éd inàjbitè d*utie politique qui pourrait ne pltis ëlrë belle dli rUllistère, pratiquant Toppositibri « en détail b à Tàbri de rinamotibilité; ils pourraient être pdrtë^ à ilMr de lëtirë pbutoire à rencontre de Tadmitliitratibn d'une fa^n beaucoup plus gênante que les juges de droit commun, que lëà

(1) Droit adrkinistratif,

(2) Tribunaux administratifs.

(3) Le Contentieux administratif en Italie. [i] Là Liberté civile en Flranch.

(5) V. encore H. Pascaud, p. 29 et Buiv. Op. c*.

484 SÉPABATION DES POUVOIfifiL

mêmes considérations professionnelles ne sauraient émoih voir.

D'ailleurs^ à quoi bon ce double emploi? Si les deux juridictions devaient être oif;aniséesde même, pourquoi ne pas les fondre ensemble? Il faut^ en celte matière, remonter aux principes et restituer au pouvoir judiciaire presque tout le contentieux administratif ; et cela sans qu'un texte étendu soit nécessaire^ puisque « dire le droit » est l'office normal de la justice. L'administration conservera les affaires qui n'ont été qualifiées de contentieusea que par extension, telles que celles qui concernent les établissements incommodes et insalubres. Le conseil d*Etat, surtout, gardera les recours pour excès de pouiroir, qui garantissent le maintien d'une sorte de police intérieure nécessaire au sein du pouvoir exécutif.

Qu'on ne craigne pas de surcharger par là les tribunaux. Les questions de contributions qui encombrent en apparence les conseils de préfecture, se jugent en trois minutes, et, le plus fréquemment, Tarrêl a été préparé par radminislration des contributions. Toute réclamation, dans noire système, devrait être soumise d'abord à Tadministration et portée devant la justice au cas seulement où elle aurait été repoussée dans ce préliminaire de conciliation {^). De même, les décisions des conseils de révision sur des questions légales seraient exécutoires si, dans un délai très court, le conscrit intéressé ne s'était pas adressé aux tribunaux ; ces conseils resteraient souverains en ce qui touche Taptitude physique au service militaire.

D'ailleurs, nous ne pouvons^ sur les détails de la ré-

(1) V. plus loiû (chapitre xxvii) ce qui concerne le contentieux administratif en Autriche.