CHAPITRE XXVII

LES MONABGHIES TEMPÉRÉES

Grande-Bretagne. — C'est d'Angleterre que nous vient la séparation des pouvoirs, ou plutôt c'est sur Texemple de la constitution anglaise que Montesquieu s'est appuyé pour prouver Texcellence de ce principe. Lors même qu'il n^aurait pas dissimulé à dessein les ombres du tableau qu'il présentait, on comprendrait qu'il eût pu considérer les institutions de nos voisins comme un idéal en les opposant à un régime dans lequel les excès de la monarchie absolue n'étaient atténués^ à l'aveugle, que par les excès des corps judiciaires; mais pour notre génération^ séparée de Montesquieu par bien des révolutions et placée en présence d'un monde entièrement renouvelé au point de vue politique, dans lequel TAngleterre presque seule entre les nations n*a pas rompu avec ses précédents historiques, la valeur relative des choses a changé. Ce n'est plus la Manche, c'est l'Atlantique qu'il faut traverser pour trouver la séparation des pouvoirs complète (exagérée même) et ce qui parait le plus frappant aujourd'hui dans l'état politique anglais, c est non pas la séparation, mais plutôt l'intime cohésion, la fusion à peu près complète des pouvoirs législatif et exécutif. Ils en sont venus à constituer comme une seule masse, suivant docilement, mais sans sauts brusques et sans inégalités, l'impulsion d'une

51* 8KPAKATI0N DES POUVOIRS.

volonté nalmnale que l'amour «lu passé empêche <Je se précipiler dans les ténèbres de l'avenir sans avoir d'abord éclairé sa marche.

Il importe toutefois de ne pas pousser cette idée jusqu'aux exagérations que nous avons eu déjà occasion de relever dans les Etudes sur l'Angleterre de Léon Faucher (l). L'unité des pouvoirs est, en Angleterre, bien plus de fait que de droit. La couronne abdique toute politique personnelle ; elle n'en a d'autre que celle de son cabinet, qui est luî-niémc guidé par les inspirations du Parlement ; mais celte siluatioti consentie n'entame pas !>e8 droit9,qui, constitués sous le nom de prérogo(iijc,8urfiraient à assurer l'indépendance et mSme la suprématie de la couronne, sans que leur exercice puisse entraîner aucune responsabilité directe. >i La prérogative, dit M. Fiscbel (2), est absolue, en tanlqu'elle n'est pas légalement restreinte ; en d'autres termes, le souverain, dans les limites où la loi ne lui impose pas de re^lriclions, peut Faire tout ce qui lui plaît, h'ayanl du-dessus de lui que la loi seule. Le mauvais usage qu'il pourrait faire de sa prérogative a'Jn^a- ^tiJerai^ aucun de ses actes, mais toute la responsabilité en retomberait sur ses conseillers. >

Celte divergence entre la théorie constitutiodnelle et ta réalité se fait remarquei' partout, et eti premiet' lieu dans l'organisation du pouvoir législatif; on ne pelil pas dire que le gouvernement anglais sott, tiu moins en U forioe, puretnentfeprésentâtif, puisque, outre que la éou-

(1) V. i)î-fl««il«, p. 175 et iiiiv. L. FBach«r paraît ll'hîllaur* àVoir fait dans c«tte partie défectueuse d'un bel ouTraga, une confusion qui, à elle Beule, £te beaucoup de valeur à ses déductions : il parle de la séparation des pouvoirs, Oommo s'il s'agiseait de séparer — > don pas le législatif, l'executif et le judiciaira — mais la Chambr» baute, la Chambre basse et la couronne.

(2) Op. (*, t. II, L. Il, chap, II,

ronne est héréditaire, et que le roi fait partie du Parlement Ja Chambre des lords ne représen te qu elle-même (1). Et cependant^ malgré ces apparences^ il n'y a pas de nation qui se gouverne aussi réellement elle-même que les Anglais; c'est un mot anglais^ self-govemment, que tous les peuples emploient pour exprimer la plus large application des idées libérales. Cela tient à ce que tous les pouvoirs sont^ sinon désignés, du moins soutenus parla confiance popu«> latre qui voit dans la Chambre des lords, à défaut de ses délégués^ comme la personnification d'une histoire natio« nale chère à tout bon patriote ; la royauté puise aux mêmes sources les éléments de sa popularité. De leur côté^ les pouvoirs n'ont pas de plus chère préoccupation que de s'inspirer dans leurs actes des vœux du pays. La royauté s'efface, dans les limites que sa dignité lui permet d'atteindre^ devant un cabinet recruté dans les Chambres et suivant leur direction; de plus^ bien que les deux Chamb^es aient conslitulionnellemeut des attributions égales^ la Chambre des lords s'est depuis longtemps cantonnée dans un oOice de contrôle et de révision^ et il est reçu en usage invariable que la Chambre des communes seule provoque les crises ministérielles et dirige effectivement la politique courante.

Du reste, la Chambre des communes elle-même est loin de constituer une représentation nationale telle que lentendraient les Français, avec leurs idées méthodiques, parfois même facilement systématiques à lexcès. Les UesBritanniquesne possèdent pas le suffrage universel^ et la propagande dont celui-ei y e^t l'objet n'a obtenu jusqu'ici

(1) De Lolme disait déjà : « Les lords 8ont membres de la législation en vertu d'un droit inhérent à leur personne et censés assister au Parlement pour leur propre compte et pour le soutien de leurs intérêts propres.» (CûmtUuHon ie l'Angteterre, tome PS p. 221, édition de Genève, 1787.)

que des succès fori médiocres. L'électoral ne repose pae sur des conditions uniformes, et les membres de la Chambre basée y entrent avec des pouvoirs reposant sur des titres fort inégaux. Les uns représentent des comtés, les autres des villes, des bourgs, les autres des universités (1); ils sont nommés par des électeurs dont le cens est très variable, suivant que dans les bourgs ceux-ci sont francs-bourgeois (freemen), locataires simples ou locataires en garni, dans les comtés suivant la nature de leur lenure; dans une mêaie catégorie, le droit de vole nest pas assis sur les mêmes bases en Angleterre, eu Ecosse et en Irlande. Dans les universités, ce sont les grades et non le cens qui confèrent l'électoral, mais les règles suivies ne sont pas identiques à Oxford, à Cambridge et à Dublin.

Malgré cet apparent désordre, le pays accepte la Chambre des communes pour sa représentation exacte ;

Principauté de Galles :

[l) Nous erapruntona i. M. J. Charbonnier {Organisation éleeloralt et repréienlalivt de tuiis Us juiyi civilises), l'état do !.i composition delà Chambre des communeB :

'Angleterre : Pour 40 comtés 171 membreB.

Pour l'île de Wight 1 —

Pour 184 Tilles et boUTga 282 — Pour 3 univeraitéa 5 —

Total 459 — ' Pour 12 comtéa 15 membres.

Pour 14 villes et 45 bonrga payant l'impôt

Total Pour 33 comtés Pour 7 cités et villes Pour 19 districts et bourgs Pour 4 universités

Total Pour .32 comtis Pour 31 cités etbouiÇB Pour l'université

Total Total général

peu d'Anglais^ du moins, songeraient à se plaindre de ce que le mandat législatif ne fût pas conféré suivant des règles plus satisfaisantes pour la raison.

Il y a un petit nombre d'années que le Parlement a coupé court à d'autres désordres^ en établissant lescrutia secret dans les élections (1).

La composition de la Chambre des lords n'est pas empreinte d'une moindre diversité : elle se compose « de lords siégeant^ soit en vertu d'un droit héréditaire, ou comme appelés par la couronne (by summons from ihe crown)y ou tenant la pairie de leur office (les évéques) ; soit par suite d'une nomination viagère^ comme les pairs irlandais, ou enfin d'une simple délégation pour la durée d'un parlement^ comme les pairs écossais (2) . »

La supériorité pratique de la Chambre basse sur la Chambre haute, quant à leur action sur la marche générale du gouvernement, n'implique pas le moins du monde que les Anglais se détachent de leur disposition historique à remettre la direction des affaires à l'aristocratie. D'abord, les lords ont individuellement une grande influence dans les élections des Communes, et celles-ci sont peuplées de nobles. Les idées démocratiques ont jusqu'ici peu prospéré en Angleterre, parce qu'il n'existe aucune antipathie entre des classes qui ne sont point séparées par des barrières infranchissables, ni par des privilèges exorbitants. Dès lors que l'aristocratie est ouverte, chacun peut nourrir l'espoir d'y entrer et d'obtenir un rang social dont la stabilité est chère au caractère national, remarquable d'ailleurs par ses instincts respectueux (3).

La Chambre basse a dans le Royaume-Uni, en matière

(1) Ac/du 18 juiUet 1872.

(2) Ch. Fischel, Op, c^, t. II, chap. III, (Livre VII).

(3) W. Bagehot, Op, c° chap. vi.

«18 SÉPARATION DES POnVOIBS.

de finances, quelques prérogatives admises aujourd'hui dans tous les régimes slncèremenl parlenieiilaires ; le budget offre celte jiarticularil6 d'être divisé en deux parties, dont l'une, reposant sur les revenus ordinaires, est i permanent, cU'aulrc, reposant sur les revenus extraordinaires, est seule susceptible d'un vole annuel.

Le pouvoir executif, représenté par la reine et exercé par le cabinet, intervient de plusieurs manières dans l'oeuvre propre du pouvoir législatif. Il est armi^ du droit d'initiative ( I ). du droit de veto absolu, du droit de dissolution do l.-i Chambre des communes et du droit de nommer des p»irs sans limitation de nombre, ce qui lui permetlrait, au besoin, de changer par une « fournée ■ opportune la majorité parlementaire. Il peut le faire par l'institution de pairs héréditaires ou de pairs à vie; mais cette dernière faculté a été si rarement employée, que chaque fois qu'il est, de près ou de loin, question d'en restaurer l'exercice, il «e trouve nombre de gens pour Boutenir qu'elle est abrogée par désuétude.

En revanche, le Parlement exerce sur le pouvoir exécutif, par la pratique du grand principe de la responsahilité ministérielle, une action si puissante que nulle part ailleurs le <t gouvernement de cabinet ■ ne fonctionne avec plus de vérité et d'erûcacité.

Les limites des fonctions législatives et des fonctions executives sont peu précises, ou plutôt mal tracées. Le Parlement est chargé, de par d'antiques usages, de pourvoir à quantité d'afT/ires indignes de lui, et il n'est pas un commentateur de la constitution anglaise qui ne soit amené à formuler à cet égard des critiques fort justifiées.

Les services administratifs, dans le Royaume Uni,

(1) En concurreace avec lu membres doa Chambres.