POUVOIR CONSTITUANT

la durée de son mandat. Le roi n*a ni le droit de dissolulion, ni le droit d'initiative; il ne peut que soumettre au Corps législatif certains projets et en solliciter la prise en considération. Toute sa participation au pouvoir législatif se borne au veto purement suspensif.

Avant de se séparer^ TAssemblée voulut réunir dans un ensemble définitif toutes les parties de son œuvre ayant un caractère constitutionnel • La déclaration des Droits de 1789 sert de frontispice à la Constitution des 3-13 septembre 1791. Quant aux principes et aux règles pratiques qui s*y trouvent consacrés^ nous venons de les examiner successivement, en suivant, presque jour par jour, les travaux de la Constituante. Voici les textes qui visent particulièrement la séparation de la justice et deTadministralion :

(Chap. V, art. 3) : • Les tribunaux ne peuvent ni s'immiscer dans Texercice du pouvoir législatif, ou suspendre l'exécution des lois, ni entreprendre sur les fonctions administratives, ou citer devant eux les administraieuTSy pour raison de leurs fonctions » .

(Ibid., art. 4) : «Les citoyens ne peuvent être distraits des juges que la loi leur assigne, par aucune commission, ni par d'autres attributions et évocations que celles qui sont déterminées par la loi. «

Notons encore, dans la Constitution de 1791, le titre VII qui distingue formellement le pouvoir constituant du pouvoir législatif ordinaire. Après avoir hésité sur le principe des plébiscistes, la Constituante le repoussa absolument et s'arrêta à la formation d'une chambre de révision, qui ne pourrait être convoquée que sur la déclaration, reproduite par plusieurs législatures successives, qu'il y a lieu de réformer le pacte fondamental.

La proclamation de cette Constitution de 1791 fut accompagnée des premiers grondements du tonnerre :

elle fut acceptée par un roi prisonnier et convaincu d'avoir cherché à rétablir le pouvoir absolu de ses pères avec Tassistance des armes étrangères. De nouveaux conflits, d'atlreux massacres remplirent la courte existence de l'Assemblée législative, le royal dépositaire du pouvoir exécutif fut suspendu de ses fonctions et la Convention nationale fut convoquée.

Mais t TÂssemblée législative Tinvestit sans droit d'un pouvoir universel et absolu, à la fois constituant et législatif. C était la violation de la Constitution de 1791; c'était un coup d'Etat (I) »•

La Convention. Nous pouvons passer plus rapidement sur la Convention que sur l'Assemblée constituante^ qui a posé dans notre pays les principales bases sur lesquelles nos institutions reposent encore. La Convention^ au contraire^ a légué peu de chose au droit public général; elle a tout bouleversé^ s'est écartée en politique des théories raisonnables^ et a, par exemple, supprimé absolument la séparation des pouvoirs (2) pour aboutir au plus odieux despotisme qui fut jamais. Elle a troublé la conscience humaine par le spectacle le plus effrayant qui puisse lui être offert, celui du crime légal.

Le premier soin de la Convention fut de supprimer la royauté, le second de supprimer le roi. Elle supprima ensuite ce qui restait de justice et de liberté.

Elle fit, contrairement au droit, renouveler le personnel

(1) Fau8tin-Adolphe-nélio. Les Co?istitutions de la France, p. 328 (art. xcvi.)

(2) Un exemple indiquera quel cas la ConventioD, à ses débuts, faisait de la séparation des pouvoirs. Comme, au cours de la séance du 10 mars 1793, Buzot s'élevait avec indignation contre les tendances de la majorité et s'écriait : a Je veux sauver ma mémoire du déshonneur en m'opposant au despotisme do la Convention. On veut que vous confondiez dans vos mains tous les pouvoirs, u il faut agir et non bavarder, répondit une voix.

de tous les corps judiciaires, administratifs, municipaux dont le mandat n'était pas expiré. Le 1 1 mars 1793, elle supprimait toutes les garanties accordées aux citoyens par la (Constituante contre les tribunaux extraordinaires. Entrant plus largement dans la voie déjà ouverte par la Législative, lorsqu avait été créé le tribunal dit du 17 août ({), elle établit un tribunal criminel pour en faire le sanglant instrument de ses instincts sauvages (2) ; elle se réserva d'en désigner tous les membres et les plaça^ pour plus de sûreté, sous la surveillance spéciale d*une commission prise dans son propre sein. L'institution d'un comité de salut public (de sinistre mémoire) plaça entre ses mains le pouvoir législatif, et la Terreur suivit son cours* La constitution du 24 juin 1 793 est précédée, elle aussi, d'une « déclaration des droits de l'homme et du citoyen » qui permet d'apprécier tout le chemin parcouru depuis 1789 (3). Pas plus que le corps même du document, elle ne fait allusion au principe de la séparation des pouvoirs. Les articles qui organisent le législatif, l'exécutif et leurs rapports entre eux, en sont la négation absolue : les

(1) Ponr le jagement des crimes commis dans la jonrnée du 10 août 1792 et tous ceux B*y rattachant directement ou indirectement.

(2) Voici le texte de la décision de la Convention relative à cette nouyelle et abominable juridiction : « Décrète rétablissement d*an tribunal criminel extraordinaire ^ pour juger sans appel et sans recours au tribunal de cassation les conspirateurs et les contre-révolutionnaires.... > (Séance du 9 mars 1793.)

On sait que ce tribunid a pris plus tard le titre plus exact de tribunal révolutionnaire, au moment où toutes les formes et jusqu'au droit de défense en disparurent.

(3) C'est cette déclaration que M. Emile Acollas, un homme à qui la science du Droit est cependant redevable d*œuvres sérieuses, quab'fie : c Le plus haut monument législatif de la philosophie politique, le texte le plus considérable qui ait été promulgué dans aucun temps, chez aucun peuple, Tétonnante formule qui a résumé au dernier siècle les efEorts de la pensée humaine durant deux mille ans, et qui contient les bases «wenti^es de tontes les transformations de Tayenir. »

députés sont élus pour un an seulement, c'est-à-dire que l'assemblée devient le hochet des caprices de la foule^ le peuple est d'ailleurs appelé à Texercice direct du pouvoir législatif (1). Le corps législatif ne devait rendre que des décrets qui seraient soumis à la ratification au moins tacite du peuple ; cet essai de gouvernement direct a été trop court, trop insignifiant pour qu'il y ait lieu de s'y arrêter.

Toutes les institutions sont d'ailleurs sous la menace de changements perpétuels; il suffit qu'un nombre infime d'assemblées primaires demandent la révision de la Constitution pour qu'il y soit procédé. Le pouvoir exécutif^ administré par un comité que le Corps législatif compose sur des listes présentées par les assemblées secondaires, est absolument dépendant ; la justice tant civile que criminelle est livrée, dans des conditions réellement dérisoires, à un jury annuellement renouvelé.

C'est l'instabilité même et la consécration de l'anarchie. Mais à peine cette étrange constitution avait-elle été ratifiée par les suffrages populaires et inaugurée par une fêle somptueuse, où figurait pour la première fois l'appareil mythologiquede laRévolution (2), que, sous Tinfluence des dangers extérieurs, le gouvernement fut déclaré, le 1 9 vendémiaire an II, franchement révolutionnaire. La Convention fut proclamée centre unique de l'impulsion du gouvernement et le comité de salut public exerça ladictature; toutesles branches de l'autorité furent confiées à des commissions (L. 1 2 germinal an II). Au lieu de la séparation des pouvoirs que la Constituante avait fondée dans des conditions, sinon parfaites, du moins salutaires, la France avait le conflit incessamment renaissant de deux, disons même de trois despo-

(1) Art. 10 : Lo peuple souverain délibère sur les lois.

(2) Le 10 août 1793.

lismes : la Convenlion, la Commune de Paris, les clubs. On sait quel affreux désordre sortit de tout cela, jusqu'à ce que la Constitution de Tan III \int mettre un terme au vertige révolutionnaire auquel la France était livrée et qu avaient éclairé, comme autant d'intervalles lucides^ les victoires de nos armées. Ces victoires sont le rachat de la Convention devant l'histoire : « Pourelle^ il n'y a qu'un fait à alléguer, un seul^ et tous les reproches tombent devant ce fait immense : elle nous a sauvés do Tinvasion étrangère (1).»

Le Directoire . Le pouvoir législatif fut divisé en deux chambres, ce qui était un progrès sérieux et presque définitif. Il fut renouvelable paitieliement^ ce qui était pour le pays un gage de paix et pour le développement calme des institutions une promesse que les événements ne devaient pas réaliser. Les directeurs, comme origine^ émanaient du pouvoir législatif, et on retomba, en ce qui les concerne, dans Terreur consistant à donner plusieurs chefs au pouvoir exécutif; elle s'explique par l'esprit soupçonneux qui domine trop souvent dans les républiques et a trouvé sa réfutation dans cette parole du premier consul : « ... agir est le fait d'un seul, d

Le pouvoir exécutif ne reçut aucune action sur le pouvoir judiciaire^ car les juges continuèrent à être élus, mais leur mode d'élection assura au corps judiciaire un meilleur recrutement; ils furent déclarés indéfiniment rééligibles^ contrairement à ce qui se produisait pour la plupart des fonctionnaires (2).

(1) Thiers. BtsL de la RévoL.t. VII, L. XXX, in fine.

(2) Les conséquences de ce mode de nomination des juges sont appréciées ainsi qu'il suit par un auteur d'une incontestable compétence qui a dernièrement écrit sur la question : « La même cause produisit encore les mêmes efEcts ; déterminés le plus souvent par la politique seule, les choix s'égaraient sur des hommes incapables de remplir leur difficile mission^ et bî la vie et la liberté des citoyens n'étaient plue comme sons

S18 SÉPARATION DES POUVOIBS.

Pour faire du principe nouvellement adopté, des deux chambres, une vérité, on exigea des candidats au conseil des Anciens d'autres conditions d'éligibilité que pour le conseil des Cinq Cents. Les deux corps n'eurent pas non plus exactement une même part dans le pouvoir^ le conseil des Cinq Cents eut seul l'initiative et le conseil des Anciens fut privé du droit d'amendement.

Le titre XIII du texte que nous analysons traite du pouvoir constituant qui est exercé par le conseil des Anciens, sous condition que tout projet de modification sera ratifié par les Cinq Cients. Aucune proposition ne peut être prise en considération si elle n'a été reproduite trois fois en neuf ans.

Sauf le vice résidant dans la composition du pouvoir exécutif; cette constitution était assez sagement organisée pour vivre et se développer, si les circonstances rayaient permis (1).

la terreur, à la merci d'un odieux arbitraire, leurs intérêts civils se trouvaient sérieusement compromis. » (Ch. Louandre. Let Origines de la magistrature française. Revue des Deux Mondes du 15 juillet 1879.) (1) Comment la mémo Convention, coupable de tant de folies et au* teur de la constitution de 1793, est- elle revenue aux idées de modération, de pondération, qui dominent dans la constitation de Tan III? Voilà l'explication qu'en donne un esprit aussi distingué que libéral : c Un grand changement s'était opéré dans les opinions politiques. Successivement frappés, sous le prétexte banal de salut public, les royalistes, les constitutionnels, les républicains modérés, les républicains extrêmes, les terroristes mêmes avaient pu se convaincre, par une triste expérience, que toute sécurité, toute liberté, toute justice, sont incompatibles avec l'existence d'un pouvoir unique, et que là où ce pouvoir existe, les déclarations de droits sont de vaines paroles, et les garanties individuelles de purs mensonges. On en revenait donc, sans oser encore en convenir, à ces idées d'équilibre, de pondération, de contrôle réciproque, sur lesquelles naguère on déversait tant de dédains, et l'on sentait la nécessité de se prémunir, non seulement contre la tyrannie d'un individu, mais contre celle d'une majorité et des hommes qu'elle investit capricieusement et momentanément de la toute-puissance. » (Duvergier de Hauranne, Eistoire du gouvernement parlementaire en France, t. I", p. 338.)

Mais^ si la Convention avait (ini dans le sang^ le Directoire devait finir dans la corruption. Â partir du coup d'Etat du 18 fructidor an Y, la Constitution ne continua à fonctionner que par la violation de son principe fondamental, le consentement populaire ; les clubs reprirent leur influence grâce au désordre des esprits et à la faiblesse de Tautorité, usée par les divisions intestines du Directoire et par les attaques des conseils ; les coups d'Etat se succédèrent et, le 18 brumaire^ il ne restait plus^ dans Tenceinte du pouvoir^ que des débris trop faciles à balayer.

Quoi quil en soit, la constitution du 5 fructidor an III^ comme son aînée de 1791, rend hommage au principe de la séparation des pouvoirs dans les termes suivants empruntés à la 0 Déclaration des droits et devoirs de l'homme et du citoyen»^ qui lui sert de préambule : « Art. 22. La garantie sociale ne peut exister si la division des pouvoirs n'est pas établie, si leurs limites ne sont pas fixées, et si la responsabilité des fonctionnaires publics n'est pas assurée. »

Elle renouvelle d'ailleurs la prohibition et les menaces de ses devancières, ayant pour objet de protéger l'administration contre toute ingérence des corps judiciaires; mais, plus complète en ce point que celles-là ne l'avaient été, elle donne la contre-partie de cette disposition. L'art. 189 interdit aux administrations départementales et municipales de t s'immiscer dans les objets dépendant de Tordre judiciaire ; i> l'art. 202 décide que < lesf onctions judiciaires ne peuvent être exercées ni par le corps législatif ni par le pouvoir exécutif; » Tart. 203 complète l'ensemble, en garantissant le pouvoir législatif et les agents de l'administration contre les empiétements des corps judiciaires; enfin, l'art. 204, visiblement rédigé pour

répudier les erreurs d'un passé tout récent, accorde aux justiciables la meilleure des garanties en posant le principe que « nul ne peut être distrait des juges que la loi lui assigne, » et en s'opposant à la création de toutes commissions spéciales ou déplacements des compétences déterminées par les lois organiques a1oi*s en vigueur.

La loi du 16 fructidor an III, développant les prémisses posées par la constitution, fit « défenses itératives aux tribunaux de connaître des actes d'administration, de quelque nature qu'ils soient^ aux peines de droit. » Ces peines trouvèrent leur place dans le code des délits et des peines du 3 brumaire an lY^ dont l'art. 644 précisait, pour la première fois, les conditions et la répression de la forfaiture.

Le décret du 22 fructidor an III avait institué sur les conflits une compétence et une procédure assez singulières, décelant l'hésitation des esprits sur les principes mêmes de cette matière (1). En cas de conflit d'attribution entre les autorités judiciaire et administrative, il devait être sursis jusqu'à la décision du ministre, confirméepar le Directoire exécutif qui en référerait, s il en était besoin, au Corps législatif; le Directoire n'éprouva ce besoin qu'une fois (décret d'ordre du jour du 23 fructidor an VII), et profila d'une occasion pour faire connaître la pensée qui guidait son administration sur un ordre de question aussi grave: Le Directoire, était-il dit dans un arrêté du 26 floréal an V, estimait que le référé devait être transmis au Corps législatif, seulement lorsqu'il se présentait de véritables doutes à éclaircir, des questions sérieuses à résoudre, et qu'il

(1) On trouve des allusions nombreuses à ces indécisions dans un message adressé par le ministre de la justice Merlin au Corps législatif, inquiet des empiétements du Directoire ; ce document est la première étude théorique qui ait paru sur les conflits.