CHAPITRE IV

La Question des affaires étrangères et des consulats.

C'est cette affaire qui fut, en définitive, la cause immédiate de la rupture de l'Union. Pour comprendre comment cette question, en apparence secondaire, a pu être l'occasion d'un conflit aussi grave entre les deux pays, il faut, là encore, remonter au fondement même de l'Union, au Rigsakt, qui seul possède le caractère d'un traité, à rencontre des lois fondamentales norvégienne ou suédoise, que chacun de ces deux pays a le droit de modifier à son gré *. La question qui se pose est alors la suivante : Existe-t-il entre les deux royaumes un accord quelconque ayant le caractère d'un traité limitant ou suspendant la souveraineté de la Norvège en ce qui concerne les consulats ?

1 C'est du moins la prétention de la Norvège; car en Suède on prétend au contraire que les dispositions de la constitution norvégienne concernant l'union entre les deux pays ne peuvent être modifiées par le Storthing seul.

La loi fondamentale, adoptée par l'assemblée nationale constituante au mois de mai 1814, contenait deux prescriptions relatives aux consuls : Tune dans l'article 22, d'après lequel les consuls devaient appartenir à la classe des fonctionnaires pouvant, sans jugement préalable, être révoqués par le roi ; l'autre dans l'article 93, permettant de nommer des personnes autres que des Norvégiens aux postes consulaires à l'étranger. Il s'agissait évidemment de consuls norvégiens spéciaux, puisque, à cette époque, il n'avait pas encore été question d'une union entre la Suède et la Norvège 1 .

Par la convention de Moos, le roi de Suède, comme nous l'avons vu, s'était engagé à accepter la constitution norvégienne adoptée par l'assemblée nationale constituante en n'y faisant que les modifications rendues nécessaires par suite de l'union avec la Suède. Conformément à cette décision, le Storthing revisa certains articles de la loi fondamentale, mais les prescriptions relatives aux consuls subsistèrent sans aucune modification (art. 22 et 92). Les étrangers, sans aucune distinction de nationalité — par conséquent aussi les Suédois — pouvaient donc être nommés aux charges consulaires

1 Toujours au dire des Norvégiens; car aux yeux des Suédois, la Norvège avait été cédée à la Suède par le traité de Kiel, le 14 janvier 1814.

norvégiennes. La Norvège trouva alors commode d'avoir les mêmes consuls que la Suède, sans cesser pour cela de les regarder comme des consuls norvégiens spéciaux, et sans renoncer à aucun moment au « droit » { d'avoir des consuls distincts des consuls suédois. — Quant à l'acte d'Union, du 6 août 1815, il ne fait aucune allusion aux consuls ni au service consulaire.

Il faut d'ailleurs remarquer que, suivant l'opinion dominante en 1814, le service consulaire, tant en ce qui concerne les consuls suédois qu'en ce qui concerne les consuls dano-norvégiens, n'était point regardé comme faisant partie intégrante du service des affaires étrangères. Le service consulaire suédois dépendait en effet, non de la direction des affaires étrangères, mais de l'institution appelée « Collège du Commerce» ; et si, par l'Ordonnance du 4 novembre 1660, les services diplomatique et consulaire avaient été, en Norvège et en Danemark,

1 Les Norvégiens sont intransigeants sur ce qu'ils considèrent comme leur droit. Aucun d'eux n'a jamais pu m'articuler un grief précis — à moins de remonter à l'affaire de Bodô — contre la gestion des affaires consulaires par les consuls communs — dont d'ailleurs la plupart étaient Norvégiens. — Mais ils estimaient avoir le droit d'avoir des consuls spéciaux, et ils voulaient, par principe, que ce droit leur fût reconnu. (Quelques-uns se plaignaient en outre de ce que jamais un Norvégien n'ait occupé le poste de consul général à Londres).

placés ensemble sous la direction du Chancelier de la cour du royaume, on ne regardait pas du tout cette réunion des services diplomatique et consulaire comme une nécessité. D'ailleurs, par l'instruction générale de 1830 sur le service consulaire commun, les consulats furent placés sous la dépendance absolue du « Collège du commerce » en Suède et du ministère des finances en Norvège (à l'exception toutefois des consulats situés dans les Etats barbaresques. ) Les ministres accrédités à l'étranger étaient, assurément, placés dans une situation de supériorité hiérarchique vis-à-vis des consuls nommés dans le même pays, mais ces ministres correspondaient également, au sujet des affaires consulaires, avec le « Collège du commerce » et le ministère des finances, tandis que le ministre des affaires étrangères n'avait pas à s'occuper de ces questions (art. 32 et 34). D'autre part, le ministère norvégien des finances exerçait à l'égard des consuls un droit de contrôle entièrement indépendant ; il pouvait, de son propre chef, proposer leur révocation au roi, de même que les poursuivre et les faire condamner à la perte de leurs charges ou à d'autres peines (art. 35). Ainsi, loin de placer les consuls sous la dépendance d'une direction commune des affaires étrangères, l'instruction générale de 1830 les plaçait sous deux autorités distinctes, norvégienne

et suédoise, qui pouvaient fort bien ne pas agir de concert et dont aucune n'avait du reste rien à faire avec les affaires étrangères.

Ce fut seulement par la décision royale du 20 avril 1858, que le service consulaire fut placé sous l'autorité directe du ministre des affaires étrangères '. Cette décision royale portait en effet « qu'en vue d'assurer l'unité et la simplification dans le règlement des affaires consulaires, celles de ces dernières qui concernent les deux royaumes seront placées sous l'autorité du ministre d'Etat des affaires étrangères, exception faite des cas où les affaires en question doivent être l'objet de l'examen et de la décision du roi en personne ». Jusqu'à cette époque, ce n'était* somme toute, qu'indirectement et uniquement par l'intermédiaire des directions administratives, sous la dépendance desquelles était placé le service consulaire, que le ministre des affaires étrangères entrait en rapport avec les consuls, et cela même lorsqu'il s'agissait d'affaires ayant un caractère politique. On ne saurait donc conclure du fait qu'en 1814, le service des affaires étrangères était commun aux deux royaumes, pour dire qu'il en était de même du service consulaire, et, pour

1 En Autriche-Hongrie, ce n'est qu'en 1859 que la direction commune du service consulaire fut donnée au ministre des affaires étrangères.

connexes qu'elles soient, la question des affaires étrangères et celle des consulats n'en sont pas moins distinctes.

Non contents, en effet, de réclamer la nomination de consuls spéciaux, les Norvégiens vont jusqu'à revendiquer le droit d'avoir une représentation diplomatique séparée, et cela depuis le commencement même de l'Union. En 1819, un commerçant anglais ayant été expulsé de la petite ville de Bodô, pour faits de contrebande, des négociations compliquées s'engagèrent avec le gouvernement britannique qui avait pris fait et cause pour son ressortissant. Un accord intervint, fixant une indemnité. Les fonctionnaires norvégiens s'étant trouvés mêlés à l'affaire, le Storthing voulut l'étudier. Il le fit en 1827. N'approuvant pas alors l'attitude de la diplomatie suédoise, certains de ses membres déposèrent une motion tendant à obtenir, pour la Norvège, une représentation diplomatique distincte * . Cette proposition fut repoussée ; mais la question diplomatique n'en était pas moins posée, et nous la retrouverons, dans tout le cours du siècle, au premier rang des questions qui divisent les deux pays.

1 A la formation de l'Union, on avait exclu le paragraphe 30 de la constitution d'Eidsvold parlant de la représentation de la Norvège à l'étranger; comme l'Acte d'Union est muet sur ce point, on appliquait les articles 11 et 12 de la Constitution suédoise.

Dès 1837, en effet, la Norvège revient à la charge. Elle demande son immixtion au conseil ministériel des affaires étrangères { et une représentation diplomatique séparée à l'étranger. Charles Jean repoussa cette demande, mais le 30 janvier 1839, il nomma une commission unionelle, composée de quatre Suédois et de quatre Norvégiens, chargée d'apporter au texte de l'Union les modifications nécessaires pour « la compléter et la consolider » . Le 4 novembre 1844, ce comité déposa un projet d'un nouvel acte d'Union, divisé en 150 articles, et comprenant toutes les dispositions des lois fondamentales norvégienne ou suédoise, ayant trait à l'Union. Les principales dispositions à retenir étaient les suivantes :

1° Un ministre suédois ou norvégien des affaires étrangères commun, et par conséquent communauté de représentation diplomatique ;

2° L'armée unionelle à la disposition du roi, sans que celui-ci ait besoin de prendre l'agrément du Storthing, et les contingents proportionnels aux forces des deux pays;

*Elle aurait voulu que les trois conseillers norvégiens, siégeant auprès du roi à Stockholm, fussent en même temps admis, avec voix délibérante, au conseil ministériel des affaires étrangères. Déjà, en 1835, une résolution royale avait autorisé le ministre norvégien en résidence à Stockholm à siéger dans le conseil ministériel toutes les fois qu'il y serait question d'affaires extérieures concernant la Norvège.

3° Création d'un Conseil d'Etat, pour trancher les difficultés s'élevant entra les deux pays, sauf celles résultant des questions diplomatiques et du commandement de l'armée ;

4° En cas de conflit entre le Storthing et le Riksdag, création d'un congrès de 24 membres, pour y apporter une solution.

Ainsi les travaux de la commission unionelle, instituée par le roi uniquement en vue de déterminer la participation réciproque des deux pays aux frais de la représentation diplomatique et de la défense de l'Etat, aboutissaient à un projet de revision complète de l'acte d'union.

Le 27 février 1847, le gouvernement norvégien soumit au roi son rapport au sujet du projet de la commission. Le gouvernement donnait, sur les points essentiels, son adhésion à ce projet en ce qui avait trait aux affaires étrangères,en y faisant toutefois une modification au sujet des consuls. Le gouvernement déclarait « qu'il y avait malentendu manifeste, quand deux membres de la commission trouvaient que le mode proposé pour régler la communauté unionelle impliquait une concession de la part de la Suède ». Tout en étant d'accord avec la commission sur l'utilité et l'opportunité pour les deux royaumes d'avoir des consuls en commun, et tout en présumant qu'un pareil état de choses vien-

drait à être la règle, le gouvernement ne croyait pas, toutefois, qu'il dût être fait obstacle à ce que l'un des royaumes « nommât des consuls spéciaux dans les cas particuliers où cela lui paraîtrait avantageux ». « Il ne semble donc pas, ajoutait le gouvernement, que Ton doive fermer toute issue à pareille éventualité, étant donné surtout que, tant au point de vue industriel qu'au point de vue commercial, la Suède et la Norvège ont des institutions et des réglementations entièrement dissemblables ' et des intérêts, sinon opposés, du moins profondément divergents. Dans ces conditions, et comme, du reste, une grande partie du mouvement maritime et commercial des deux royaumes se tourne vers des marchés différents, il faut, au moins, admettre l'éventualité que, pour l'un des deux royaumes, il pourrait devenir important d'avoir un agent commercial dans un endroit où les intérêts de l'autre royaume seraient loin de réclamer la présence d'un fonctionnaire consulaire. Si Ton devait maintenir la communauté même en pareille occurrence, l'un des

1 La Suède et la Norvège ont toujours été séparées par une ligne de douanes. Cependant, jusqu'en 1895, par la « loi commune (mellem-rigslov) », les deux pays s'accordaient des réductions mutuelles de droits très considérables. Cette loi fut dénoncée en 1895 par la Suède, qui lui reprochait de favoriser injustement les intérêts de la Norvège au détriment des siens.

royaumes se verrait par là imposer des charges occasionnées uniquement par l'autre pays, ce qui, en soi, n'est pas juste et pourrait motiver des plaintes bien fondées,si insignifiants que fussent,relativement, les frais en question ; de même, il semble inopportun que le royaume dont les intérêts n'exigeraient pas la nomination d'un consul fût appelé à exercer une influence quelconque lorsqu'il s'agirait de la désignation de ce fonctionnaire. »

Les choses en étaient là lorsque la Révolution de 1848 d'abord, qui eut son contre-coup à Stockholm, la guerre de Crimée ensuite *, firent oublier pour un temps l'idée d'un remaniement de l'Union. Mais les désastres de la Russie redonnèrent courage aux Norvégiens. Nous avons vu 2 comment, en 1859, la question de la revision du pacte d'union avait été agitée simultanément en Suède et en Norvège à propos de la question du gouverneur général, et comment l'opposition intransigeante de Sverdrup

1 La Suède et la Norvège se déclarèrent neutres, et le Storthing ainsi que le Riksdag votèrent de bonne grâce les subsides pour armer les deux escadres. Ce fut la seule fois que PUnion se montra efficace, et cela parce qu'il s'agissait ici des intérêts de la Norvège. On put croire un instant au rétablissement de l'union de Kalmar par suite du développement d'une idée nouvelle, le Scandinavisme, qui commençait à se faire jour sous l'influence de la crainte des menées russes.

2 Cf. page 53.

empêcha le second comité unionel, que Charles XV avait institué en 1865, d'arriver à un résultat utile. Nous ne reviendrons donc pas sur ces questions. Il nous suffira de savoir que, cette fois encore, le comité ne proposait pas de supprimer la communauté du service consulaire, bien qu' c il ait pu survenir — en raison du caractère différent des relations commerciales des deux royaumes avec certains pays étrangers — qu'un consul récemment nommé, appartenant par sa nationalité à l'une des deux nations, n'ait pas été suffisamment au courant des intérêts de l'autre ». Le ministre des Affaires étrangères devait rester Suédois, et présider le Conseil ministériel composé d'un ministre suédois et d'un ministre norvégien; toutes les affaires concernant l'Union devaient être traitées en Conseil d'État unionel, composé de trois membres de chaque pays et présidé par le Roi. Ainsi, de même que le comité unionel de 1844, celui de 1865, tout en proclamant le principe de l'égalité et de l'indépendance des deux pays, ne cherchait aucunement à porter atteinte à l'unité de direction des affaires diplomatiques.

Mais, quelques années plus lard, la situation allait se trouver modifiée, et cela par suite d'un change-

ment apporté par la Suède à sa constitution. Dans les commencements de l'Union, le Roi avait, tant en Norvège qu'en Suède, la haute main sur tout ce qui avait trait aux affaires étrangères. La loi fondamentale norvégienne avait en effet laissé au Roi en personne le soin de gérer les affaires étrangères, et stipulé que les affaires diplomatiques ne devaient pas être nécessairement traitées en conseil des ministres. Il en résultait que, pour ces affaires, le Roi pouvait prendre l'avis de personnes autres que ses ministres norvégiens responsables. Et, de fait, depuis 1814, le ministre suédois des Affaires étrangères s'était vu charger de la direction des Affaires étrangères de la Norvège, et les deux pays étaient représentés à l'étranger par des légations communes. Toutefois ce ministre suédois, qui, en un certain sens et dans une certaine mesure, était aussi ministre norvégien, n'était pas constitutionnellement responsable de la gestion des affaires étrangères intéressant la Norvège. Les affaires norvégiennes étaient donc aux mains d'un ministre suédois, conseiller irresponsable devant la Norvège du roi commun de Suède et de Norvège, et c'est de quoi la Norvège était mécontente ; mais enfin, jusqu'en 1885, le roi avait, en Suède également, en vertu de la loi fondamentale suédoise de 1809 *, le droit de mener

1 L'article 2 de cette loi avait laissé au roi en personne le soin de faire « préparer » ces affaires de la manière qu'il

personnellement des négociations avec les puissances étrangères et de donner des instructions à ses ministres à l'étranger; et cette intervention du Roi était, pour la Norvège, un minimum de garantie.

Mais plus les affaires étrangères cessèrent d'être, en Norvège comme en Suède, l'affaire personnelle du Roi, plus elles devinrent affaires ministérielles, plus elles semblèrent devenir du même coup affaires suédoises, et plus le mécontentement de la Norvège grandit. Le décret de 1835, aux termes duquel le ministre d'État norvégien, ou un autre ministre norvégien, devait être présent au conseil ministériel suédois ! lorsqu'un rapport sur les aflaires diplomatiques norvégiennes était soumis au Roi, n'avait donné à la Norvège qu'une satisfaction insuffisante; on s'en contenta néanmoins pendant un demi-siècle, et les choses auraient sans doute pu durer encore

estimerait le plus convenable. Avec la subtilité qui caractérise l'esprit Scandinave, les Suédois (Cf. Nordlund, page 8) prétendent que le ministre des Affaires étrangères n'en était pas moins responsable, devant le Parlement de Stockholm de toutes les « résolutions » prises en fait de questions extérieures. Seulement il n'était pas chargé de la préparation de ces affaires. Mais une pareille distinction entre la préparation et la résolution des affaires nous semble inadmissible. 1 En Suède, on déclare volontiers « inconstitutionnel et illégal » le décret de 1835 donnant à un ministre norvégien le droit d'assister au Conseil ministériel pour les affaires étrangères.

Jordan. 5

longtemps ainsi si la revision de la constitution suédoise, en 1885, n'était venue tout gâter.

A cette époque en effet, par une modification apportée à sa loi fondamentale, la Suède enleva au Roi la faculté qu'il avait auparavant de s'occuper de la politique étrangère sans avoir recours à l'intermédiaire du ministre des Affaires étrangères, et appela le président du Conseil des ministres suédois à faire partie, de manière permanente, du conseil où sont traitées les affaires diplomatiques. Dès lors les affaires diplomatiques devaient, sans aucune restriction, être l'objet de la préparation et du rapport du ministre des Affaires étrangères, de même que toutes les communications au sujet de ces affaires adressées aux puissances étrangères ou aux ministres des deux royaumes à l'étranger devaient être faites par son entremise. Par suite de ces modifications apportées à la Constitution suédoise le ministre des Affaires étrangères de Suède, faisant aussi fonctions pour la Norvège, et ayant également depuis 1858, comme nous l'avons vu plus haut, la direction des affaires consulaires norvégiennes, fut placé entièrement sous l'influence du régime parlementaire suédois, ce qui naturellement était de nature à rendre encore moins satisfaisante qu'auparavant la préparation de ces affaires comme affaires communes aux deux pays. C'est de cette modifica-

tion, faite par la Suède seule, que datent tous les conflits unionels ultérieurs.

En effet, en présence de la réforme constitutionnelle suédoise, qui augmentait la part de l'élément suédois dans le Conseil ministériel, les Norvégiens protestèrent et réclamèrent le droit d'y faire entrer eux aussi trois de leurs ministres. La Suède céda sur ce point, et un accommodement semblait prochain lorsque la prétention des Suédois d'avoir toujours un ministre des affaires étrangères de leur nationalité fit échouer les négociations (1886). Il était d'ailleurs inadmissible, au point de vue suédois, qu'il en fût autrement, car on ne conçoit pas un ministre norvégien responsable devant le parlement de Stockholm. Pour donner satisfaction aux Norvégiens, par conséquent, il aurait fallu rétablissement d'un régime analogue au régime qui fonctionne en Autriche-Hongrie { .

Mais, quelques années plus tard, les négociations furent reprises sur l'initiative d'Oscar IL Dans l'in-

1 Jusqu'en 1867, d'après la législation hongroise, la direction des affaires étrangères était du domaine purement personnel du roi, et celui-ci en profitait pour faire gérer les affaires étrangères des deux pays par un ministre autrichien. Depuis 1867, il y a un ministre commun des affaires étrangères responsable devant une espèce de Parlement commun qu'on appelle les Délégations, qui comprennent 50 membres de chaque pays.

tervalle quelques maladresses étaient venues donner des apparences de raison aux réclamations du Storthing. C'est ainsi qu'en 1889, la Norvège avait accepté avec empressement de prendre part à l'exposition universelle de Paris. La Chambre avait voté une importante subvention ; la participation de ce pays était donc presque officielle. Les commerçants suédois au contraire, inféodés à l'Allemagne, s'abstinrent. Vint le jour de l'inauguration. A rencontre de tous ses collègues du corps diplomatique*, le ministre de Suède et Norvège ne parut pas au Champ de Mars. Ce fut alors dans toute la Norvège comme une immense clameur. « L'ambassadeur représente la Norvège au même titre que la Suède, écrivaient les journaux ; notre pays ayant pris part à l'exposition, il avait le devoir de le représenter à la solennité de l'inauguration; sinon les deux nations ne se trouvaient pas traitées sur un pied d'égalité. » Le thème prêtait à des développements ; ils furent longs et violents. C'est alors que, pour y mettre un terme, le roi Oscar, encouragé par la présence aux affaires d'un ministère de droite 2 , provoqua la reprise des négociations. Malheureusement, cette fois encore,

1 A l'exception, bien entendu, de l'Ambassadeur d'Allemagne.

2 Le ministère libéral de Johon Sverdrup (26 juin 1884 — 12 juillet 1889) avait été remplacé par le ministère conservateur Emile Stang (12 juillet 1889 — 6 mars 1891).

on ne put parvenir à une entente, et un ordre du jour de M. Cari Berner vint affirmer une fois de plus le point de vue norvégien. Cette motion était ainsi conçue :

« Le Storthing présent, conformément aux déclarations des Storthings précédents, proclame le droit de la Norvège comme Etat souverain à jouir d'une égalité complète dans l'Union, et réclame pour elle le droit de sauvegarder elle-même, d'une manière constitutionnellement sûre, ses intérêts dans les affaires étrangères ; il exprime en outre la confiance que jamais le peuple norvégien n'acceptera un arrangement qui puisse entraver la réalisation du droit entier de la Norvège dans cette question. »

Cet ordre du jour ayant été adopté le 23 février 1891, à quatre voix de majorité, le cabinet Stang se retira, toute conciliation semblant désormais impossible. Il fut remplacé par un ministère libéral, le ministère Steen, qui allait reprendre, en l'accentuant encore, la politique intransigeante de Sverdrup.

En effet, après avoir repoussé l'offre faite par la Suède visant à conférer au Storthing le droit d'exercer un contrôle régulier sur les affaires étrangères aux mêmes conditions que le Riksdag suédois, le

ministère norvégien résolut de suivre la voie qui avait été indiquée par Sverdrup et qui consistait à « prendre l'affaire en mains ». La méthode était fondée sur la théorie constitutionnelle de la gauche, d'après laquelle la Norvège, Etat souverain, a le droit d'avoir son ministre des affaires étrangères, le droit d'avoir ses ambassadeurs et ses consuls, le tout démontré à grand renfort d'habiletés, d'après la Constitution et l'acte d'Union. Ces droits que l'on attribuait à l'Etat souverain de Norvège, on les réaliserait en ne tenant compte que du seul point de vue norvégien* et sans consulter la Suède. Des résolutions royales prises en Conseil norvégien, après le vote par le Storthing des crédits nécessaires, institueraient simplement un ministère des affaires étrangères norvégien, des ambassadeurs et des consuls norvégiens. Toutefois, pour ne pas trop effaroucher les conservateurs* qui à ce moment désiraient encore arriver à un modus vivendi avec la Suède, on se borna au débuta réclamer des consuls spéciaux. Il eût paru trop risqué de réclamer dès l'abord la création d'un ministère des affaires étrangères distinct, et c'est ainsi que la question des consulats passa au premier plan.

Jusque-là, comme nous l'avons vu plus haut 1 , le gouvernement de Christiania, tout en déclarant que

1 Cf. page 61.

la Norvège avait le droit de nommer des consuls spéciaux, ne pensait pas que cela fût opportun. C'est alors que, se basant sur les demandes d'un service consulaire distinct, qui avaient été formulées dans la presse au cours de la discussion des consulats, la commission constitutionnelle du Storthing déclara, le 28 mai 1891, qu'à son avis l'on devait examiner si les plaintes fondées contre le service consulaire de la Norvège étaient fondées, et si, dans ce cas, ces plaintes se rapportaient au fait que la Norvège avait un service consulaire en commun avec la Suède ; on devrait en même temps examiner la question de savoir si Ton pourrait, tout en conservant la communauté consulaire existante, remédier aux plaintes qui viendraient à être trouvées fondées.

Conformément à la proposition de la commission, le Storthing décida à l'unanimité, le 22 juin 1891, d'inviter le gouvernement à mettre à l'étude certaines questions relatives au service consulaire et d'en faire l'objet d'un rapport qui serait soumis à l'un des premiers Storthings suivants. Il s'agissait de savoir :

1<> Si la nomination de consuls spéciaux ou l'établissement d'un service consulaire particulier à la Norvège devaient être regardés comme indispensables; — l'extension que devrait avoir une telle

organisation et les dépenses qui, éventuellement, en résulteraient ;

2<> Si l'on pouvait abaisser les droits consulaires et réduire, en général, les dépenses relatives au service consulaire, — et l'étendue de pareilles réductions.

La résolution du Storthing fut renvoyée au ministère de l'Intérieur qui nomma un comité pour l'étude préliminaire de la question. Le 20 octobre 1891, ce comité, appelé le comité consulaire, présenta un rapport dans lequel il était déclaré à l'unanimité que les intérêts maritimes et commerciaux * de la Norvège exigeaient formellement : 1° que la Norvège prît la pleine direction de son service consulaire, et 2° que des Norvégiens seuls fussent nommés aux postes consulaires les plus importants à l'étranger. En outre, le comité faisait remarquer que ces réformes impliquaient une dissolution de la communauté consulaire existante ; de plus, il recommandait un certain nombre d'autres mesures ayant toutes plus ou moins trait à l'établissement d'un service consulaire séparé.

Lorsque, au commencement de 1892, l'affaire

1 II est à remarquer cependant que les cercles les plus intéressés de la Norvège, commerçants et armateurs (on avait consulté en 1890 les chambres de commerce sur cette question), s'étaient montrés hostiles à la séparation ; le gouvernement n'osa pas soumettre le rapport du comité consulaire aux autorités commerciales .

fut portée devant le conseil diplomatique, les ministres suédois déclarèrent la dissolution impossible, tandis que la délégation norvégienne revendiqua le droit absolu pour la Norvège de résoudre la question, reconnaissant seulement à la Suède la faculté de discuter à quelles conditions la liquidation de la communauté pourrait s'effectuer. Cette opinion eut l'appui du Storthing, qui, le 1 er mars 1892, vota un ordre du jour proposé par le représentant Moursund, où il était déclaré que l'établissement de consulats distincts était une question absolument norvégienne, à traiter et à décider par les autorités norvégiennes seules, tandis que la liquidation de la communauté jusqu'à présent en vigueur devait, le cas échéant, devenir l'objet de pourparlers entre les deux gouvernements .

Le 14 mars 1892, le ministre de l'Intérieur présenta au Roi, en cpnseil des ministres norvégiens, son rapport sur la question. 11 déclarait que le vice capital du service consulaire venait de ce que les postes consulaires importants à l'étranger n'étaient pas, en totalité, occupés par des Norvégiens, et que toute l'influence par rapport à la direction de ce service se trouvait en dehors du pays. En conséquence, il soumettait un plan de service consulaire norvégien séparé, destiné à entrer en vigueur le 1 er janvier 1894 et qui avait été élaboré en concor-

dance avec le projet du comité consulaire susmentionné . — Après avoir entendu le rapport du ministre, le Roi annonça qu'il consentait à ce que ce projet fût transmis au Storthing, mais déclara en même temps qu'il n'entendait pas par là s'engager à donner son adhésion au contenu du rapport ministériel ; en outre, il faisait une réserve quant à la manière de traiter ultérieurement la question. Le rapport ministériel fut donc transmis au Storthing qui, le

10 juin 1892, vota un crédit de 50.000 couronnes pour les mesures préparatoires nécessaires à la réalisation du projet ministériel ; il demanda en même temps au gouvernement d'entrer en pourparlers avec la Suède au sujet de la cessation de la communauté consulaire et de soumettre le résultat de ces démarches au Storthing suivant. Quelque temps après, le Riksdag ayant réservé les droits de la Suède et formulé l'indivisibilité des questions consulaires et diplomatiques, le ministère Steen, n'osant pas pousser à toute extrémité la question consulaire, donna sa démission.

Le ministère conservateur Stang, qui lui succéda (2 mai 1893), n'avait pas la majorité au Storthing.

11 crut néanmoins devoir répondre à l'appel du roi, pour éviter que le roi restât sans conseillers et le pays sans gouvernement. Pendant deux ans il tint tète à un Storthing affolé, qui mettait le roi hors

d'état de former pariemëntairement et à des conditions raisohhables uh ministère de gauche. Les prétentions delà Norvège augmentaient en effet petit à petit. En 1893, le Storthing, considérant que la légation de Vienne ne pouvait être utile à la Norvège, supprima dans son budget les frais de représentation qu'auparavant elle inscrivait à cet effet au budget des affaires étrangères. Presque en même temps, elle supprimait sa quote-part des fonds secrets des affaires étrangères, se basant sur ëon manque de contrôle dans remploi de ces fonds. Le roi donna sa sanction. Le résultat fut une économie pour la Norvège ; la Suède conservait à Vienne la légation suédo-norvégienne et en payait seule les trais. En 1894, le Storthing mit à l'acceptation du budget des affaires étrangères la condition expresse de la suppression pleine et entière de la représentation diplomatique norvégienne à Vienne. Le roi en conseil ministériel s'opposa à l'abolition de cette légation suédo-norvégienne. Le 15 décembre, le conseil norvégien décida de ne pas accepter le budget des affaires étrangères, puisque Ton ne faisait pas attention à la condition y attachée. La Suède y acquiesça, et paya la quote-part de la Norvège avec l'excédent de ses revenus. A quelque temps de là, le ministère norvégien s'étant trouvé en minorité, donna sa démission. Le roi fit alors des avances à

M. Steen, et lui proposa de former un nouveau ministère sous certaines conditions. M. Steen refusa, et le roi retourna à Stockholm sans avoir pu former de ministère. La situation était à ce moment extrêmement grave : le Riksdag venait en effet de dénoncer la convention douanière qui accordait à la Norvège un traitement de faveur 4 , et le 1 er juin le ministre des affaires étrangères de Suède, Lewenhaupt, qui passait pour sympathique à la Norvège, était remplacé par le comte Douglas, dont l'hostilité contre elle était connue. Le Storthing répondit à ces mesures par l'adoption d'un crédit de douze millions de couronnes 2 destiné à la défense nationale, et un instant l'on put croire qu'une guerre fratricide allait éclater entre les deux royaumes unis.

L'arrivée aux affaires de M. Francis Hagerup, 3 dont la modération et l'esprit de conciliation sont bien connus, allait donner un regain d'espoir aux partisans de l'Union. Dans l'espoir de donner une solution à toutes les questions pendantes, celui-ci

1 Ce fut là, au dire du baron de Lagerheim, la plus grande faute de la politique unionelle suédoise.

* La couronne vaut environ 1 fr. 40.

3 Le roi avait enfin réussi, le 14 octobre 1895, à former ce ministère de concentration.

résolut en effet de réunir une troisième grande commission unionelle, de manière à « écarter tous les sujets de discorde et de dissension auxquels donnaient lieu les articles vagues et incomplets de l'acte d'Union ».

Cette commission, composée de sept Suédois et de sept Norvégiens, discuta pendant trois ans sans pouvoir arriver à une entente^ Trois projets étaient en présence :

1° Communauté permanente par rapport à la direction du service des affaires étrangères, à la diplomatie et aux consulats ;

2° Communauté permanente par rapport à la direction des affaires étrangères et à la diplomatie, ainsi qu'une communauté consulaire pouvant toutefois être dénoncée ;

3° Direction des affaires étrangères distinctes, services diplomatiques et consulaires distincts.

La section suédoise du comité s'en tenait à la première alternative, tandis que, parmi la section norvégienne, quatre membres opinaient pour la seconde et trois pour la dernière. Ainsi, l'accord n'avait pu se faire que sur la nécessité de modifier la situation existante en permettant à la Norvège de participer à la direction des affaires étrangères : aussitôt que l'on avait voulu préciser les voies et les moyens, toute entente était devenue impossible . Le 26 mai

1898 le Storthing décida, sans débat, conformément à la proposition de sa commission constitutionnelle, que le rapport du comité unionel ne donnerait lieu à aucune observation de sa part. Puis le parti radical qui, à la suite des élections de 1897, avait encore vu s'accroître ses forces *, se reforma pour reprendre l'attaque conformément à son ancien programme. C'est alors que, malgré la résistance du roi, le Storthing vote définitivement, comme nous l'avons vu plus haut, la loi du pavillon ; quelques années plus tard, en 1901, le gouvernement norvégien, tout en accroissant les forces militaires de la Norvège, décidait d'élever des fortifications devant la frontière suédoise, quelque extraordinaire que cela puisse paraître étant donnés les liens qui unissent les deux pays. Il semblait dès lors que l'union avait fait son temps, lorsque le ministre des affaires étrangères de Suède, M. deLagerheim, prit une initiative qui devait retarder de quelques années encore la rupture.

L'initiative de M. de Lagerheim visait à résoudre la question des consulats proprement dite en sup-

1 Jusque-là le parti radical ne disposait au Storthing que de la pluralité des voix (59 contre 55). On était donc loin de la majorité des deux tiers exigée par la Constitution pour la revision.

primant la communauté consulaire sans toucher à la communauté diplomatique. Un comité composé de membres norvégiens et suédois fut chargé, le 18 janvier 1902, d'étudier la question au point de vue pratique. Il était composé de spécialistes : MM. Bildt, ministre de Suède et Norvège à Londres, et Ameen, consul général à Barcelone, pour la Suède ; MM. Ibsen, plus tard ministre d'Etat, et Christophersen, consul général à Anvers, pour la Norvège, Contrairement aux comités unionels précédents, celui-ci ne devait s'occuper que du côté administratif de la question, et aucunement de l'utilité ou de l'opportunité de la nouvelle organisation, non plus que de sa portée politique. Le 26 juillet, « en raison de considérations tant réelles que formelles », il concluait à l'établissement de consulats séparés. Le ministre des affaires étrangèx*es devait cesser de s'occuper de la gestion du service consulaire norvégien, sauf en ce qui concerne l'obtention de l'exequatur; son pouvoir disciplinaire à l'égard des consuls norvégiens serait également aboli. Le ministre ne pourrait plus avoir de rapport avec eux que par l'entremise d'un département gouvernemental nouveau, le service norvégien des consulats, et les légations cesseraient d'être un intermédiaire administratif entre la direction des consulats et les consuls norvégiens, Vis-à-vis du

service consulaire suédois, au contraire, le ministre des affaires étrangères et les légations continueraient à occuper une situation analogue à celle qu'ils occupent sous le régime de la communauté. Ainsi le comité préconisait la séparation des services consulaires, tout en maintenant la communauté diplomatique, et, pour la mettre en œuvre, il recommandait les mesures préparatoires suivantes :

1° Négociations avec les puissances étrangères en vue de faire agréer et reconnaître par elles les consuls particuliers de chaque pays et d'assurer à ces derniers les droits accordés par les traités aux consuls actuels communs aux deux royaumes,

2° Négociations entre les autorités compétentes norvégiennes et suédoises au sujet d'une série de faits se rapportant à la séparation du service consulaire commun et à la mise en œuvre des nouvelles organisations particulières.

Conformément au rapport du comité, M, Bostrôm, président du conseil suédois, M. LagerheinV ministre des affaires étrangères, et M. Blehr, président du conseil norvégien, signèrent un document — le «Communiqué», du 24 mars 1903, où il était déclaré que, en vue d'assurer l'avantage, d'importance capitale, d'une entente politique entre les deux royaumes, les négociateurs suédois, bien que l'abolition de la communauté consulaire existante ne leur

parût pas désirable, croyaient devoir proposer une réglementation de la question sur les bases suivantes :

1° Il sera établi un service consulaire séparé pour la Suède et pour la Norvège. Les consuls de chaque royaume seront placés, dans leurs pays respectifs, sous la dépendance de l'autorité qui aura été désignée à cet effet par chacun des royaumes ;

2° La situation des consuls spéciaux, par rapport au ministre des affaires étrangères ainsi qu'aux légations sera fixée en vertu de lois identiques, qui ne pourront être modifiées ou abrogées sans le consentement des pouvoirs constitués des deux royaumes.

Les négociateurs suédois déclaraient en outre reconnaître que la position occupée par le ministre des affaires étrangères, par rapport à la Norvège, ne répondait pas au droit légitime de la Norvège d'occuper, dans l'union, une place égale à celle de la Suède : ils offraient d'élaborer un règlement d'ensemble instituant des administrations consulaires distinctes, et un ministre des affaires étrangères commun, suédois ou norvégien, responsable, au point de vue constitutionnel, devant les parlements des deux royaumes. Mais cette concession, que les Norvégiens avaient vainement réclamée en 1886, venait trop tard. Cette fois encore les Suédois Jordan. 6

« étaient en retard dune idée ». Ce que les Norvégiens voulaient maintenant, ce n'était plus un ministre commun des affaires étrangères qui pût être Norvégien, c'étaient deux ministres des affaires étrangères, l'un Suédois, l'autre Norvégien, responsables respectivement devant le Riksdag et devant le Storthing : en un mot, c'était la séparation complète des deux royaumes ; et comme le moment ne leur paraissait pas encore favorable pour la rupture, ils décidèrent de laisser de côté pour un temps la question de la direction des affaires étrangères et de s'occuper exclusivement de la question des consulats.

Il était visible en effet que le pays n'était pas encore mûr pour la rupture. A la suite des élections de 1903, plus favorables au parti conservateur, M. Hagerup avait repris le pouvoir. Dans son programme, le nouveau ministère s'engageait à négocier avec la Suède au sujet de la question des consulats, sur la base établie par le document du 24 mars 1903. Le 11 décembre de la même année, ce document fut soumis au roi, à Stockholm, en conseil de ministres norvégiens et suédois, par le ministre des affaires étrangères, M. Lagerheim. Conformément à la proposition de ce dernier, qui con-

cordait avec le rapport du gouvernement norvégien et qui reçut également l'adhésion de tous les ministres suédois et norvégiens présents, Sa Majesté approuva ce dont avaient convenu les ministres suédois et norvégiens, signataires du document du 24 mars 1903, et les chargea d'élaborer définitivement les lois identiques mentionnées dans ce document et ayant trait à la réglementation des rapports entre le ministère des affaires étrangères et les légations d'une part, les services consulaires d'autre part, le tout sans toucher à la communauté diplomatique.

Aussitôt, dès le 11 janvier 1904, M. Hagerup instituait un comité à l'effet d'établir un plan d'organisation de consulats spéciaux norvégiens 1 , un budget, etc., et, par une lettre en date du 28 mai 1904, il adressait au président du conseil suédois, M. Bostrôm, un projet concernant les lois de la même teneur susmentionnées. A la fin du mois de novembre de la même année, le comte Gyldenstolpe, qui avait pris le portefeuille des affaires étrangères 2 , transmit au cours de conférences qu'il eut à Christiania avec des membres du gouvernement norvégien, un mémoire résumant diverses questions de principe

1 Aucune mesure de ce genre n'a été prise en Suède. * A la suite de la démission de M. Lagerheim pour des motifs étrangers à la question unionelle.

formulées du côté suédois pour servir de base aux lois en question. Quelques jours après, le 26 novembre, M. Hagerup déclarait que ce mémoire ne pouvait compter sur une adhésion du côté norvégien : il précisait, en même temps, le point de vue norvégien dans les termes suivants :

« 1° Du côté norvégien, l'on ne peut adhérer à un arrangement quelconque qui, en fait ou en droit, confère à l'organisation de la direction des affaires étrangères un autre fondement que celui qu'elle possède maintenant. « 11 ne sera pas touché au statu quo », voilà ce que prévoient expressément le « Communiqué » et les procès-verbaux de décembre. Et cela implique nécessairement que les différentes interprétations, en faveur dans chacun des deux pays, au sujet du caractère actuel de la direction des affaires étrangères, doivent être laissées intactes et qu'aucune de ces interprétations ne doit recevoir de consécration d'aucune sorte.

« 2<> On ne pourra pas non plus compter sur une adhésion du côté norvégien à une organisation par laquelle des autorités suédoises seraient appelées à intervenir dans les décisions d'autorités norvégiennes. Sous ce rapport également nous ne faisons que maintenir ce que déclarent le « Communiqué » et les procès-verbaux de décembre, qui prévoient une organisation consulaire double pour la Suède et

pour la Norvège, en vertu de laquelle les consuls de chaque royaume seraient placés, dans leurs pays respectifs, sous la dépendance de l'autorité qui aura été désignée à cet effet par chacun d'eux, »

M. Hagerup ajoutait que si, du côté suédois, on continuait à vouloir imprimer à la Norvège la marque d'un Etat vassal, il était inutile de poursuivre les négociations, attendu qu'il était certain d'avance qu'elles ne pourraient mener à aucun résultat ; et, dans un mémoire du 11 janvier 1905, le premier ministre norvégien releva six stipulations formulées par la Suède et qu'il jugeait inadmissibles. Ce sont les fameux six points :

1° Avant la nomination des consuls norvégiens, le ministre des affaires étrangères sera appelé à donner son avis au sujet de la personne ou des personnes que le gouvernement norvégien aurait l'intention de proposer aux charges consulaires (art. 5) ;

2<> Dans les diplômes délivrés aux consuls, le nom de la Suède sera placé avant celui de la Norvège (art. 6);

3° La direction du service consulaire ne devra pas donner à un consul d'ordre contraire à une instruction du ministre des affaires étrangères au sujet de la même question (art. 8) ;

4° Le ministre des affaires étrangères pourra, dans certains cas, faire un rapport au roi au sujet

d'affaires concernant un consul norvégien ; ce rapport devra avoir lieu en conseil des ministres norvégiens ou suédois combiné ou dans la section du conseil ministériel suédois où sont traitées les affaires diplomatiques (art. 11);

5° Les ministres à l'étranger pourront suspendre les consuls spéciaux norvégiens de leurs fonctions. Ceux-ci ne pourront être réinstallés dans leur charge sans une décision du roi, et après que le ministre des affaires étrangères aura donné son avis sur l'affaire (art. 16) ;

6° En ce qui concerne certains pays, le service consulaire commun continuera à exister jusqu'à nouvel ordre (art. 19).

M. Hagerup déclarait ces articles du projet suédois inacceptables au point de vue norvégien, parce qu'il les jugeait contraires non seulement à la loi fondamentale de la Norvège, mais encore aux termes mêmes du « Communiqué ». Il demandait donc la suppression de ces clauses qui contenaient à ses yeux des exigences entièrement nouvelles, et terminait en exprimant son désir sincère de contribuer à mener les négociations en cours à un résultat positif.

La réponse du cabinet suédois au ministère norvégien arriva à Christiania le 30 janvier 1905 ; elle maintenait, dans leur ensemble, les six clauses du projet définitif, et ajoutait que la poursuite desnégo*

dations était, du côté suédois, subordonnée au fait que le ministère norvégien renonçât à sa manière déjuger la question. Deux jours après, le 1 er février, par une lettre du ministre d'Etat, M. Ibsen, au président du conseil des ministres suédois, le conseil des ministres fit savoir qu'il n'y avait pas lieu de poursuivre les négociations, et le 8 du même mois, M. Hagerup en annonçait la cessation au Storthing par un discours où il déclarait que l'union entre les deux pays ne pouvait plus subsister sur les mêmes bases :

« La situation est très sérieuse, disait-il ; l'état unionel actuel est insoutenable. Maintenant plus que jamais, notre tâche doit donc être de faire établir entièrement les conditions indispensables à la Norvège pour occuper, au point de vue du droit constitutionnel et du droit international, la situation qui lui revient à tire de royaume souverain, et que les Norvégiens ont toujours été unanimes à revendiquer. »

Comme sanction, le Storthing institua le 6 mars 1905 un comité spécial qui, par 16 voix contre 3, décida la création d'un service consulaire distinct pour la Norvège, sous forme d'une loi qui devait entrer en vigueur le 1 er avril 1906.

Le ministre Hagerup, dont le programme était la solution de la question des consulats, donna aussitôt sa démission: la rupture était désormais inévitable.