LE DEVOIR DES NEUTRES ET LE DROIT INTERNATIONAL MODERNE

[Introduction à V Almanach de La Paix par le Droit pour 1917.] TULES Simon écrivait dans X Almanach de la Paix de 1892 :

^ cause que Tambition d'un peuple ou l'ambition encore plus méprisable d'une dynastie ou d'un homme. » Et il ajoutait, dans r Almanach de 1893 : « Avant de combattre pour la France, nous lutterons par tous les moyens de la persuasion pour empêcher la guerre par l'arbitrage. Nous: levons le drapeau de la morale au moment où la morale éternelle semble oubliée et condamnée. » i ; V:

En première page des mêmes almanachs, je trouve deux citations que je reproduis ici. Celle de M. Paul Leroy^-Bieaulieu : « 11 faut une propagande incessante contre la guerre », et surtout celle de Gambetta lui-même : « Les grandes réparations peuvent sortir du Droit. » — « Ce qu'il faut, disait encore, en 1900, mon éminent ami M. Léon BourgéjOis, c'est lier toujours étroitement en nous ces deux idées insé'parables en elles-mêmes : la Paix, but de la Société humaine, le Droit, unique moyen d'établir cette paix. » Il

Je pourrais continuer les citations à l'infini, en y ajoutant d'autres noms aussi illustres. Celles-ci suffisent poiiiiî; affirmer la pensée de la Nation -Française sur les méthodes .ài suivre dans les conflits internationaux. Plutôt que des paroles, voici

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criminelle est celle qui n'a d'autre

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un fait : l'article 92 de l'acte final du Congrès de Vienne avait déclaré que les provinces du Chablais et du Faucigny et tout le territoire de la Savoie, au nord d'Ugine, seraient neutralisés. Cette neutralité était établie en faveur de la Sardaigne, sur la demande formelle de son roi, mais la Suisse en a profité aussi. En 1860 (par Tart. 2 du traité du 24 mars), l'empereur des Français était substitué au roi de Sardaigrie, bénéficiant d'une neutralité locale pour cette fraction de son territoire. Les personnes qui, pendant la guerre actuelle, se sont rendues à Evian, l'ont constaté d'après les formalités qu'on leur a fait subir à Bellegarde et à Annemasse. Ces formalités témoignent que tous les gouvernements qui se sont succédé en France, depuis 181 3, ont respecté la signature de la France neutralisant cette partie de la Savoie, malgré toutes les entraves que cette neutralité locale apporte à la circulation et au commerce et malgré tout l'ombrage qu'on en peut éprouver.

Rapprochez ce fait, à la fois si simple et si beau, de la violation de la neutralité belge par l'Allemagne au début de la guerre actuelle, et vous vous apercevrez facilement de l'abîme qui sépare les deux camps, d'un bout à l'autre des fronts sur toute rétendue desquels le Droit, dans son idéale beauté, se défend contre la brutalité de la Force qu'anime un désir de domination et d'oppression.

Dans cet Almanach, dédié à La Paix par le Droit et destiné aux hommes de bonne foi de tous les pays, on ne pourra jamais flétrir assez énergiquement la violation de la neutralité de la Belgique par l'Allemagne, ni le cynisme de la justification de celle-ci, ni les sophismes de sa défense. On pourrait en dire presque autant de la violation du Luxembourg. 11 n'est pas sans intérêt de rappeler, à ce propos, la protestation de la chancellerie austro-hongroise du 24 décembre 1870 contre la menace allemande de ne plus respecter le Grand-Duché, sous prétexte que son gouvernement favorisait la France. Le chancelier de François-Joseph

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opposait alors à Bismarck la garantie européenne de la neutralité luxembourgeoise et l'impossibilité, pour une seule des Puissances signataires, d'apprécier séparément les motifs ou les faits interprétés comme une violation de cette neutralité. Ce que le comte Beust ne pouvait pas accepter pour le Luxembourg en 1870, le comte Berchtold Ta accepté, en 1914, pour le Luxembourg aussi bien que pour la Belgique.

Le point de vue de la France n'a jamais varié à cet égard.

Que le lecteur me permette, ici, un souvenir personnel qui a quelque intérêt dans le débat en cours. Lorsqu'il était ministre de la Guerre, j'ai eu souvent l'occasion de m'entretenir avec le général Picquart, qui m'a charmé dès la première rencontre, par son solide savoir aussi bien que par son beau patriotisme. Le 7 mars 1908, il causait avec moi de l'éventualité d'une nouvelle guerre franco-allemande. Il la considérait comme certaine et il était sûr, en même temps, que l'attaque viendrait de l'Allemagne et qu'elle se produirait en premier lieu par la Belgique. « Et pourquoi, me permis-je de lui demander^ ne prenez-vous pas des mesures de nature à prévenir, pour la France, le danger qui résulterait d'une attaque par la Belgique? » J'ai retenu sa réponse textuelle, et je l'ai même consignée dans un rapport à mon Gouvernement. Posément et avec une certaine résignation, il me répondit: « Que voulez-vous ? Le peuple français est un peuple loyal et imbu du sentiment du droit. La neutralité de la Belgique est pour lui un axiome. Elle a été respectée en 1870. Notre opinion publique n'admettra pas les sacrifices que cette protection exigerait, même si le gouvernement les demandait. D'une part les citoyens français les considéreraient comme inutiles ou plutôt superflus, et, d'autre part, ils n'admettraient pas les inquiétudes que ces mesures provoqueraient inévitablement en Belgique. »

Comparez cette déclaration, si noble dans sa simplicité et dans sa loyauté, au fameux adage de Bismarck : « Là où la

puissance de la Prusse est en question, je ne connais pas de loi. » Opposez-la à la surprise et au scandale du général Bernhardi entendant dire « qu'une nation faible a le droit de vivre tout comme une nation puissante et vigoureuse ». Op posez-la à Treitschke contestant aux petits États le droit d'être admis à prendre part aux discussions sur le droit international et regrettant que la Belgique et la Hollande aient été si longtemps les patries du droit des gens. N'est-ce pas la preuve de toute la distance qui sépare les conceptions juridiques et morales des Alliés de celles des puissances inspirées et dirigées par l'Allemagne ?

Ce qui rend honteux le déchaînement de la guerre actuelle , et la manière teutonne de la conduire, c'est que cette guerre a éclaté depuis les Conférences de La Haye, où les États qui donstituent la communauté internationale ont adhéré aux principes qui forment « la base solide du droit des gens théorique et pratique », suivant l'expression de Louis Renault, qui a été la cheville ouvrière de ces conférences, « pour le plus grand bien de l'humanité ».

' Or, l'Allemagne et ses alliés ont participé à l'une et l'autre de ces conférences. Elle a signé toutes les conventions et en a ratifié la grande majorité, aussi bien que l' Autriche-Hongrie, la Bulgarie et la Turquie. Tous les hommes de bonne foi avaient salué l'Aréopage de La Haye avec un grand enthousiasme, et, en 1914, on était sur le point de préparer la troisième Conférence de La Haye, quand l'Allemagne prit le parti d'imposer à l'Europe l'horrible carnage auquel nous assistons aiijo^urd'hui, en proclamant cyniquement, par la bouche de son représentant le plus autorisé, que les traités internationaux ne sont que des « chiffons de papier ». Ajoutons aussi que les gouvernements des puissances

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centrales se sont moqués des obligations résultant pour eux des conventions de La Haye comme de toutes les autres susceptibles d'entraver le moins du monde leur action militaire. En voici les exemples les plus frappants :

1° Dans sa réponse des 12-25 juillet 1914 à l'ultimatum autrichien, le Gouvernement serbe a cherché à subordonner les points litigieux, qui avaient surgi entre lui et le Gouvernement de Vienne, aux principes du Droit international et « considérant qu'il est de l'intérêt commun de ne pas précipiter la solution de cette question », le Gouvernement serbe était « prêt comme toujours à accepter une entente pacifique en remettant cette question soit à la décision du Tribunal international de La Haye, soit aux grandes puissances ».

2° Il est de notoriété universelle que le tzar a insisté jusqu'au dernier moment auprès de Guillaume II afin d'empêcher la guerre et que lui-même a proposé que la solution du conflit austro-serbe soit confiée à> la Cour permanente de La Haye. Personne ne saurait suspecter la sincérité, en cette occasion, de celui qui a été le promoteur des conférences de La Haye, continuant d'ailleurs, à cet égard, les traditions de ses glorieux prédécesseurs. L'Allemagne a refusé sous prétexte qu'il était impossible de soumettre l'Autriche à un arbitrage des puissances.

y Quoique le territoire des puissances neutres soit inviolable, les troupes austro-allemandes ont violé, dès les premiers jours de la guerre, aussi bien la neutralité du Luxembourg que celle de la Belgique, sous des prétextes qui n'ont aucune valeur juridique. Le chancelier allemand l'a avoué, d'ailleurs, publiquement dans son discours au Reischtag du 4 août 19 14 : « Nous avons été obligés de passer outre aux protestations justifiées des gouvernements luxembourgeois et belge », en avouant « l'injustice » commise par cet acte.

4° Dans un ordre du commandant du 12® corps d'armée austro-hongrois devant opérer sur le territoire serbe, au com-

mencement d'août 1914 — ordre que les autorités de la monarchie dualiste n'ont jamais contesté — nous lisons: «J'ordonne... que, pendant toute la durée de l'action militaire, on observe envers tout le monde la plus grande sévérité, la plus grande dureté et la plus grande méfiance. D'abord, je ne tolère pas que des gens du pays ennemi, sans uniforme mais armés, rencontrés isolément ou en groupe, soient faits prisonniers. Ils doivent être exécutés sans condition!.,. On ne permettra le service divin qu'à la demande des habitants de la localité et seulement en plein air, devant l'église. Cependant on ne permettra aucun sermon sous aucune condition. Un peloton, prêt à tirer ^ se tiendra près de l'église pendant le service divin. On considérera chaque habitant qui sera rencontré en dehors des localités, tout spécialement dans les bois, comme un membre d'une bande qui a caché quelque part ses armes (!). ISlous n'avons pas le temps de les chercher : on exécutera ces gens s'ils paraissent tant soit peu suspects. » Cet ordre est corroboré par celui du même commandant (R. N. 32) du 14 août 1914, prescrivant l'exécution des otages et l'incendie des villages ennemis. En outre... « le commandant du corps d'armée se réserve le droit d'incendier les villages sur notre propre territoire ». Je ne parle point des mutilations et des atrocités commises en Serbie par les troupes de François-Joseph, qui ont été rendues publiques par deux Suisses : M. R. A. Reiss, professeur à l'Université de Lausanne, et M"*' Sturzenegger, infirmière de la Croix-Rouge de Zurich.

5° Il est avéré que les cartouches à balles explosives ont été en usage dans les régiments austro-hongrois portant les n°^ 16, 26, 27, 28, 78, 96 et 100. Les gaz asphyxiants et les liquides enflammés ont été introduits par les Allemands dans cette guerre, contraireinent à tous les principes du Droit international et à toutes les conventions. Dans l'Afrique du Sud, à Swakopmium, ils ont empoisonné les puits au moyen d'une

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« solution arsenicale », procédé condamné depuis longtemps par les nations civilisées.

A quoi de mieux pouvait-on d'ailleurs s'attendre de l'armée à laquelle, déjà le 27 juin 1900, le lendemain de la première conférence de La Haye, son chef suprême donnait cet ordre, en l'envoyant en Chine, ouvrir dans ce pays, une fois pour toutes, le chemin de la Kultiir. « Marchez, disait-il à ses soldats, marchez, et que votre devise soit : Pas de pardon, pas de prisonniers ! »

6** En Belgique et en Serbie, comme en France, les villes non fortifiées ont été bombardées et incendiées, les églises ont été profanées et démolies, les bibliothèques brûlées et pillées. Ai-je besoin de rappeler Louvain et Reims et d'y ajouter Belgrade ? La domination turque, cinq fois séculaire, a respecté les églises chrétiennes de la Serbie. Au scandale du monde civilisé, et à la honte du xx^ siècle, les Autrichiens, les Hongrois et les Bulgares se disputent publiquement les trésors du couvent historique de Detchani.

7^ Le traitement des populations civiles du nord de la France, de la Belgique et de la Serbie par les autorités militaires austro-germano-bulgares; l'emploi des prisonniers de guerre aux ouvrages militaires destinés à servir contre la Patrie de ces derniers sont aussi de notoriété publique. L'enrôlement des sujets serbes dans l'armée bulgare est un fait dont les gouvernants de Sofia se vantent. Au moment où j'écris ces lignes, la proclamation du gouverneur militaire de Varsovie défraie toutes les conversations ; or, elle constitue la violation la plus flagrante de tout le droit international et surtout du droit de la guerre. En réalité, ce n'est que par le traité de paix que peut être réglé, de nos jours, le statut juridique d'une province appartenant à un des belligérants et faisant l'objet d'une contestation. Seul ce traité peut fixer le statut personnel des habitants de cette province. Or, les Austro-Allemands violent ces règles fondamentales avec le même

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cynisme que les Bulgares. Ils savent très bien que leurs actes provisoires étant illégaux sont sans valeur juridique, mais ils passent outre dans Tespoir d'augmenter leurs effectifs par rincorporation des Polonais. '

8° L'exécution de Miss Cavell, dont le seul crime n'aurait été, dans les termes articulés par les Allemands, qu'un acte d'humanité, et les torpillages du Lusitania et d'autres paquebots inoffensifs constituent des crimes que personne ne pardonnerait s'ils avaient pour auteurs les sauvages les plus arriérés de l'Afrique.

9" Les Allemands ont torpillé des bateaux hospitaliers.

Je m'arrête. Si j'ai évoqué tous ces faits bien connus, ce n'est ni pour apitoyer le lecteur sur le sort de tant d'innocentes victimes, ni pour démontrer, une fois de plus, la déloyauté austro-allemande. Je n'ai énuméré ces crimes dont la liste pourrait être indéfiniment allongée, que pour la placer devant les yeux et devant la conscience des gouvernements signataires des Conventions de La Haye et de Genève.

La seconde Conférence de La Haye, en 1907, avait groupé^ pour son œuvre de justice, tous les États, toutes les nations que comprend la communauté internationale. D'un commun accord et suivant un programme tracé d'avance, elle est parvenue à fixer une législation internationale obligatoire pour tous les signataires et particulièrement pour ceux qui ont ratifié ses résolutions. Il est à peine nécessaire de constater que, nationale ou internationale^ une législation n'a de valeur que si elle est garantie par des sanctions, et que les sanctions du Droit international diffèrent de celles du droit interne. Sincèrement connue et loyalement appliquée, la législation de La Haye implique de très sérieuses obligations, à la fois d'ordre juridique et d'ordre moral, pour ceux qui y ont souscrit. Ses dispositions n'ont pas seulement été admises dans

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l'intérêt des puissances qui pourraient se trouver en conflit^ mais dans Tintérêt de toutes. A l'heure du conflit, les belligérants ne sont pas capables, à eux seuls, de les faire respecter "par l'adversaire, même en s'y conformant eux-mêmes jusqu'au bout. Leur sanction dépend de la surveillance des neutres, -puisque le bienfait des dispositions adoptées dépend de leur observation au moment voulu. Ajoutons que ces dispositions sont d'ordre public et que les gouvernements signataires ont à la fois le devoir et le droit de veiller à leur exécution, surtout quand leur intérêt national est directement engagé. Or les violations des conventions de La Haye et de Genève ont été si nombreuses au cours de cette guerre et, néanmoins, le silence — pour ne pas dire l'indifférence — des puissances neutres a été, à notre grand regret, si général qu'il implique presque la faillite de tant de généreuses ambitions.

Après les deux conférences de La Haye, il ne peut pas y avoir, lors d'une grande guerre, de neutres, dans le vieux sens du mot, tous les États étant intéressés solidairement à l'observation des engagements pris.

Je n'ai parlé encore que des violations imputables à nos adversaires. Je n'ignore pas que nos ennemis nous accusent de faits pareils, si j'en crois l'ouvrage d'E. Muller, Der IVelU krieg und das Vœlkerrecht^ paru à Berlin en 191 5. Raison de plus pour que les puissances neutres se considèrent comme tenues — pour l'honneur de leurs signatures autant que pour l'honneur des motifs qui les avaient conduites à La Haye et à Genève — de montrer, si discrètement que ce soit, qu'elles s'intéressent à l'observation de règles qui ont été acceptées d'un commun accord et solennellement proclamées dans l'intérêt de tous.

J'espère qu'on ne m'en voudra pas de dire ici toute ma pensée, en exprimant le regret que l'initiative voulue à cet égard n'ait pas été prise par le gouvernement-dé Washington^ le plus important, le plus qualifié et le plus intéressé à l'obser-

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vation du droit, surtout après le rôle joué par les États-Unis à la deuxième Conférence de La Haye. La négligence du Gouvernement de Washington n'absout d'ailleurs pas les autres États neutres.

11 ne faut pas perdre de vue que nous traversons des heures décisives pour l'avenir des rapports internationaux. Les quarante-quatre gouvernements réunis à La Haye déclaraient, le i8 octobre 1907, qu'ils étaient «animés de ia ferme volonté de concourir au maintien de la paix générale; résolus à favoriser de tous leurs efforts les règlements amiables des conflits internationaux »; ils reconnaissaient la solidarité qui unit les membres de la Société des nations civilisées ; ils voulaient étendre l'empire du Droit et fortifier le sentiment de la justice internationale. Incontestablement, ces quarante-quatre gouvernements représentaient la Société des nations. Sans aucun doute aussi, leurs mandataires étaient sincères, à cette date historique, en émettant ces beaux principes. Ont-ils bien pesé l'importance de leurs expressions ? Ce serait leur faire injure que de supposer le contraire. J'ai pourtant le regret de constater qu'ils ont, dès la première occasion, manqué à leur devoir d'agir là oij il fallait agir. Ai-je besoin de preuves pour un fait si tristement évident ? Les . adversaires du Droit international — . en tant que science — et de la Paix par le Droit — en tant que formule d'action — (les Lasson de demain), auront l'occasion facile de triompher grâce à cette indifférence des neutres.

Nous ne devons pourtant pas nous décourager ; les démocraties des deux Amériques sont, par excellence, les pays où règne l'opinion publique. Or déjà, le 28 septembre 1914, M. Ch.-W. Eliot, ancien président de Harvard-University, avait publié une profession de foi qui représente un des plus beaux documents de la conscience humaine et dans laquelle il déclarait que... « l'opinion américaine protestait avec la dernière énergie contre la violation des traités internationaux.