CHAPITRE V

Le droit de traiter

La période d’avant-guerre avait vu les Dominions surtout le Canada, conquérir un droit quasi-indépendant de traiter en matière commerciale, et aussi technique et administrative. Leur participation à la Conférence de la Paix de Paris en 1919, leur signature des traités qui en résultèrent, et leur admission comme membres de la Société des Nations allaient ouvrir une nouvelle ère à leur activité internationale. Leurs efforts tendent depuis lors, non seulement à préserver jalousement les précédents des traités de paix, mais même à les dépasser. Et dans le sujet du droit de traiter, tout repose, sur la pratique internationale et les résolutions de Conférences impériales qui ne font que la confirmer et la préciser ; aussi ce sont là deux points particulièrement intéressants que nous allons maintenant étudier.

$ 1 — La PRATIQUE INTERNATIONALE ù

Quelques traités et Conférences Internationales, depuis la fin de la Grande Guerre sont essentiellement symptomatiques ; ils indiquent la détermination ferme des Dominions à préciser toujours davantage leur indépendance dans cette question. Comme résultat, ils révèlent une pratique internationale hésitante. Ce sont : la Conférence de Washington sur le désarmement naval de 1921-22, le Halibut Treaty de 1923, la Con-

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férence de Lausanne de 1922-23 et la Conférence des Réparations de Londres de 1924.

1. — La Conférence de Washington (1921-22). C’est au seul Gouvernement de la Grande-Bretagne que le Gouvernement des Etats-Unis adressa une invitation à assister à cette Conférence ; elle ne faisait d’ailleurs aucunement allusion aux Dominions. Et le Gouvernement britannique Faccepta sans consulter les Dominions. Cette attitude des Etats-Unis était en somme conforme aux fortes objections qu’ils avaient faites contre la représentation des Dominions dans la Société des Nations. Mais cette négligence des Dominions suscita de fermes protestations de la part du Général Smuts : il voulait que les Dominions aient la même représentation qu’à la Conférence de la Paix de Paris ; il proposa aux autres Dominions de refuser de se rendre à Washington à moins qu’ils n’obtiennent des invitations séparées. Mais la forme de l'invitation ne fut pas modifiée.

Cependant en considération de l’importanee de la Conférence de Washington pour eux, les Dominions acceptèrent la proposition du Gouvernement britannique : dans la délégation de l’Empire Britannique, comprenant sept membres, le Canada, l’Australie, la Nouvelle-Zélande et l'Inde recevaient un représentant chacun. Sir R. Borden qui représentait le Canada à cette Conférence, ainsi que certains auteurs, assimilent à tort la situation des Dominions à Washington à celle de Paris. A Paris, les Dominions jouissaient d’une double représentation, tandis qu’à Washington ils étaient uniquement membres de la seule délégation de l’Empire Britannique.

Toutefois, à part ce point les deux situations se ressemblent. Hs suivirent la pratique constitutionnelle de Paris, tant en ce qui concerne l’émission des pleins pouvoirs, que la ratification des traités. De plus, dans le Préambule de ces traités de Washington (relatifs aux questions du Pacifique, à la limitation des armements navals, ou à l'emploi des sous-marins et des Saz asphyxiants en temps de guerre), on constate que l'Empire Britannique et les Dominions, recoivent la même disposition quant à la forme que dans celui du Traité de Versailles. Enfin, les trois délégués anglais, Lord Balfour, Lord Lee et Sir Auc-

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kland Geddes signent au nom du Roi sans limitation territoriale, c’est-à-dire pour l’Empire Britannique en entier, tandis que chacun des représentants des Dominions, signent pour leurs territoires respectifs ; et Lord Balfour y appose sa signature une seconde fois, au nom de l’Union de l’Afrique du Sud, le général Smuts ayant enfin consenti à ce que l’Union soit représentée.

Enfin, pour la Conférence de Gênes de 1922 au contraire, le Gouvernement italien adressa des invitations séparées et directes aux Dominions.

2. — Halibut Treaty (1923) : Ce traité, qui intéressait le Canada et les Etats-Unis, avait pour but de régler la pêche du flétan dans la partie septentrionale du Pacifique. Il suscita plusieurs difficultés.

La première concernait son titre. Le projet de Traité rédigé par le Département d'Etat américain et transmis au Gouvernement canadien par l’intermédiairë de l'Ambassadeur britannique à Washington, portait comme titre « Convention en- « tre les Etats-Unis d'Amérique et la Grande-Bretagne con- « cernant la pêche du flétan ». Et cependant les dispositions du traité ne concernaient aucune autre partie de l’Empire britannique que le Canada. Aussi le Gouvernement d'Ottawa insista-t-il pour les termes de « Dominion du Canada » soient substitués à ceux de « Grande-Bretagne ». Mais l'Ambassadeur britannique lui ayant répondu que le traité ne porterait pas de titre, son objet étant clairement indiqué dans son préambule, le Gouvernement canadien cessa d'émettre des objections sur ce point, Néanmoins, si après signature, le Traité fut déposé devant le Parlement de Grande-Bretagne en 1925, sous le nom de « Traité entre le Canada et les Etats-Unis d’Amérique », adoptant par là les vues du Canada, les Recueils Officiels de Traités des Etats-Unis le désignent au contraire sous le nom de « Convention entre les Etats-Unis et la Grande- « Bretagne.» (1)

(1) Moore (Sir H.) : The Dominions and the treatias (Journal of Comparative Legislation 1926 p. 25).

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Une autre difficulté se présenta en ce qui concerne la signature. Le Gouvernement canadien désirait que son plénipotentiaire, M. Lapointe, Ministre de la Marine et des Pêcheries, signât seul le Traité du côté britannique. Mais l'Ambassadeur britannique, d’après les instructions de Londres, d’ailleurs conformes aux précédents, devait également participer à la signature du Traité. A cela, Ottawa était opposé : « Le traité « intéressant uniquement le Canada et les Etats-Unis et n’af- « fectant en aucune manière les intérêts impériaux, la signa- « ture du Ministre Canadien devra suffire ». (Note d'Ottawa à Londres du 28 février 1923). Finalement, le Secrétaire du Colonial Office faisait savoir le 1* mars au Gouvernement canadien que ses vœux étaient exaucés et que des instructions en ce sens, allaient être données à l’Ambassadeur britannique. Et c’est ainsi que le Halibut Treaty fut signé le 2 mars 1923, uniquement par M. Lapointe et le Secrétaire d'Etat américain Hughes.

Mais le Gouvernement canadien n’allait pas être aw terme de ses difficultés, car le 4 mars 1923, le Sénat des Etats-Unis ratifia le traité avec cette réserve, « qu'aucun des nationaux, « habitants, vaisseaux et bateaux de n’importe quelle autre « partie de la Grande-Bretagne ne se livrerait à la pêche du « flétan contrairement aux dispositions de ce traité ». C'était par là, affirmer que le traité liait non seulement le Canada, mais l’Empire Britannique en entier, et méconnaître ainsi les vues du Canada. Aussi le Gouvernement de ce Dominion s’employa-t-il de son mieux à conserver au traité par un moyen indirect, le caractère qu’il avait toujours voulu lui donner. Et il fit voter dans ce but par son Parlement une loi qui interdisait l’accès des ports canadiens à tous bateaux pêchant le flétan pendant la saison fermée. Ces mesures donnaient satisfaction au Sénat des Etats-Unis qui retira sa réserve, et le traité fut ainsi ratifié le 4 juin 1924.

Le traité avait été accueilli avec enthousiasme par les nationalistes du Canada et de l'Afrique du Sud. Mais on doit aussi tenir compte de l’attitude des Etats-Unis qui voulaient voir en la Grande-Bretagne, ou mieux en l’Empire Britannique, et non dans le Canada seul, la partie contractante. Keith cherche à amoïindrir la portée de ce traité ; il souligne notam-