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ment que M. Lapointe recut des pleins pouvoirs pour traiter pour l’Empire en entier : ce qui est exact ; mais il ajoute que l'émission de ses pleins pouvoirs et la ratification du traité eurent lieu sous l’autorité effective du Gouvernement de Londres : ce qui est inexact ainsi que nous le verrons plus loin (1). En réalité, le Halibut Treaty était pour les Dominions une nouvelle conquête, et qui consistait dans l’absence de la signature de l'Ambassadeur britannique sur un traité qui n’intéressait aucune autre partie du Commonwealth que le Canada. Pas plus tard qu’en 1922, un traité de commerce entre la France et le Canada, voyait encore apposer la signature de l'Ambassadeur anglais, à côté de celles des Canadiens MM. Fielding et Lapointe.

3. — La Conférence de Lausanne (1922-23) : Cette Conférence, qui s’ouvrit le 20 novembre 1922, avait pour but de remplacer le traité de paix de Sèvres avec la Turquie ; le Traité de Lausanne fut signé le 24 juillet 1923. Elle allait encore affaiblir l’unité de l’Empire.

Le 27 octobre 1922, le Gouvernement britannique adressait aux Dominions un télégramme leur annonçant qu'il avait été convenu avec les Principales Puissances Alliées, qu’à la Conférence de Lausane, chaque Gouvernement serait représenté par deux plénipotentiaires. Les représentants britanniques seraient : Lord Curzon, Secrétaire du Foreign Office, et le: Haut-Commissaire britannique à Constantinople. Les Gouvernements des Dominions seraient d’ailleurs tenus au courant des grandes lignes de la politique que les plénipotentiaires britanniques se proposeraient de suivre, et seront invités à signer le Traité et tous les instruments réglant le statut des Détroits. Londres avait pris ces dispositions sans consulter les Dominions ; il les mettait ainsi en face d’un fait accompli. C'était là le point de départ d’une longue correspondance avec le Gouvernement canadien qui devait se prolonger jusqu’en mars 1924.

(1) Kerr : The sovereignty of the British Dominions, p. 371-372. Sur ies pouvoirs limités de M. Lapointe v. Kerrx : The international status of tha Dominions (Journal of C. L., nov. 1923, p. 166). Moore : Op. CL D- 22

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Le Gouvernement canadien sans faire d’objections au moae de représentation, prit soin de préciser que c'était à son Parlement de décider de l’étendue des obligations à laquelle le Dominion pourrait être lié par le traité ou les instruments qui résulteront de la Conférence. Comme il n’était pas représenté à cette dernière, il déclara que son pays ne pourrait pas signer le traité et autres actes de Lausanne. Le Gouvernement de Londres qui avait invité les Dominions à participer à la signature du Traité, ne pouvait que s’incliner devant le refus catégorique du Canada- ; il dût donc modifier sur ce point son attitude à l’égard des autres Dominions, et ceux-ci consentirent à ne pas signer le traité.

Lorsque Londres demanda aux Dominions leur consentement pour la ratification du Traité et des Conventions (notes des 23 février et 21 mars 1924), le Premier Ministre d'Ottawa, ne faisant en cela que suivre l'attitude qu’il adopta dès le début, lui opposa un second refus : Le Canada n’a pas été représenté à cette Conférence, et il n’a donc pas signé le traité, aussi ses « Ministres ne s’estiment pas en situation de « recommander à l’approbation du Parlement le Traité de « paix avec la Turquie et les Conventions. Sans l’approbation « du Parlement, ils estiment qu'ils ne sont pas autorisés à « signifier leur consentement à la ratification du Traité et « des Conventions. En ce qui concerne la ratification, ils ne « feront néanmoins aucune objection à tel parti que le Gou- « vernement de Sa Majesté peut estimer sage de recomman- « der. » (note du 24 mars).

En somme le Premier Canadien affirmait deux doctrines : son gouvernement ne voulait assumer aucune responsabilité pour des négociations auxquelles il n’avait pas pris part ; de plus, celui-ci ne peut conseiller l’approbation du traité sans le consentement de son Parlement.

Dans un discours du 9 juin 1924 à la Chambre des Communes d'Ottawa, il précisa que « légalement et techniquement « le Canada est lié par le traité », mais qu’il ne sera tenu d'aucune obligation autres que celles reconnues par son Parlement. C'était faire une distinction entre les obligations passives et actives ; les premières seules liaient le Dominion..

G. Dewey, rejette l’opinion générale suivant laquelle Fattitude du Canada à Lausanne est due à la question de représentation à la Conférence ; il souligne ce fait que le Dominion n'avait pas beaucoup d'intérêts à Lausanne, sinon il aurait adopté la position du Général Smuts lors de la Conférence de Washington (1). Nous ne sommes pas de son avis ; si M. Mackenzie King n’a nullement insisté pour que le Canada soit représenté à Lausanne, cela est plutôt dû à des raisons de tactique et de susceptibilité. C'était d’ailleurs une attitude toute passagère ainsi que le montrera son rôle lors de la Conférence des Réparations de Londres de 1924, où il modifia sa tactique.

} 4, — Conférence de Londres de 1924 : Cetté Conférence interalliée sur les Réparations avait pour but la mise en appli- <ation du Plan Dawes. La Délégation de l’Empire britannique devait comprendre trois délégués, et Londres avait proposé aux Dominions qu'ils soient tous trois membres du Gouvernement anglais. Mais le Premier Canadien ne l’entendait pas ainsi ; il allait quitter son attitude toute passive de Lausanne : les Dominions doivent avoir une représentation individuelle. L’accord ne put se faire sur ce point, et la première séance plénière de la Conférence, se réunit le 16 juillet 1924 sans représentants des Dominions. Enfin, le 18 juillet, on parvint à un accord : deux délégués seraient membres du Gouverneïnent de Londres, l’autre délégué serait un représentant des Dominions ou de l’Inde; mais qui changerait à chaque séance. D’ailleurs, aux jours où les représentants de ces derniers ne feraient pas partie de la délégation, ils assisteront néanmcins aux séances et seront ainsi au courant des travaux de la Conférence. De plus, il avait été bien entendu que ce mode de représentation était spécial à cette Conférence et ne devait pas être considéré comme un précédent. C'était en somme un compromis entre Washington et Lausanne. De plus, la délégation entière de l’Empire britannique se réunissait chaque jour, pour échanger des vues sur la situation.

(1) G. DEWEY : Op. cit. t. II, p. 157-158.

$2. — LE DRroIT DE TRAITER

Ces difficultés entre la Grande-Bretagne et les Dominions devaient tôt ou tard les amener à considérer et à régler en commun la question du droit de traiter. Et c’est ainsi que Yœuvre essentielle de la Conférence Impériale de 1923 fut 14 réglementation du droit de traiter des membres du Commonwealth britannique ; un Comité de la Conférence sous la présidence du Secrétaire d'Etat au Foreign Office et assisté de Sir Cecil Hurst, Conseiller juridique de ce Ministère, reçut pour tâche de formuler ces principes. Mais ceux-ci furent repris, amendés et développés par la Conférence Impériale de 1926 ; le rapport de cette dernière aurait été rédigé par Lord Balfour, mais c’est une sous-commission, sous la présidence de M. Lapointe, Ministre de la Justice du Canada, qui fut chargée d’étudier spécialement la question de la procédure relative aux traités.

Le principe fondamental de 1926 qu’il importe de rappeler et de souligner, est celui de l’égalité de statut entre la Grande- Bretagne et les Dominions : « ils ne sont subordonnés les «uns aux autres sous aucun aspect de leurs affaires intériet- « res ou extérieures. »

La Conférence de 1923 a soin de distinguer le traité, qui est conclu entre Chefs d'Etats, de l’accord (agreement) qui est fait entre Gouvernements et qui porte ordinairement sur des questions de nature technique ou administrative, et qui n’appelle, ni émission de pleins pouvoirs, ni de ratification proprement dite.

Dans cette étude, nous suivrons les trois étapes successives de l'élaboration des traités, à savoir : la négociation, la signature et la ratification.

À. — Négociation : Avant de concture un traité, le Rapport de 1923 recommande au Gouvernement de l’Empire qui en prend l'initiative, de considérer son effet possible sur les autres parties de l’Empire, pris individuellement ou dans l’ensemble. fl devra alors, informer de son intention les Gou-

vernements des parties de l'Empire « susceptibles d’être in- « téressées » de telle sorte, que ceux d’entre eux qui estiment être intéressés puissent exprimer leur opinion ou même participer aux négociations si leurs intérêts sont « étroitement < engagés ». :

Ainsi cette résolution reconnaît implicitement aux Dominions le droit de traiter, et de plus, elle ne fait aucune distinction entre les traités de commerce et les traités politiques. De plus, ce nouveau devoir de consultation, qui à vrai dire existait auparavant à l’état de pratique plus ou moins fixée, s’applique non seulement aux Dominions, mais aussi à la Grande-Bretagne. Celle-ci avant d'entamer des négociations pour la conclusion d’un traité, devra le respecter. Toutefois, on voit tout de suite le défaut capital de cette résolution ; c’est le gouvernement qui prend l'initiative de la négociation qui doit considérer son effet possible sur les autres parties de l’Empire. Or, ces dernières sont mieux à même de juger si leurs propres intérêts sont susceptibles d’être affectés par le traité en projet : le Gouvernement initiateur peut de bonne ou mauvaise foi, négliger les autres membres du Commonwealth.

Aussi le Rapport de 1926, modifia-t-il ce point et décida que la règle de 1923 s’étendra dès lors « à toutes négociations « qu’un Gouvernement entend entreprendre, afin de laisser « aux autres Gouvernements le soin de dire s’ils sont suscep- « tibles d’être intéressés. »

Mais ce qui ne terminait pas la question. Il fallait également connaître l’avis des membres du Commonwealth qui ont reçu cette information. Il ne fallait pas que vers la fin des négociations, un Gouvernement qui n’avait jusqu’alors fait aucune objection, s’oppose brusquement à la conclusion du traité. Cette situation serait intenable. Aussi le Rapport Balfour posa-t-il un nouveau principe : En règle générale, ces Gouvernements doivent faire connaître leur attitude à celui qui les a informés de son projet, « avec une promptitude raisonnable ». Leur silence est considéré comme un acquiescement tacite de sa politique, sauf si celle-ci est de nature à les engager dans des obligations actives ; dans ce dernier cas, leur consentement exprès est alors nécessaire.

On voit la distinction que le Rapport fait entre les obligation passives et les obligations actives. L’exemple-type de ces dernières est la guerre, Quant aux obligations passives, elles n’imposent pas aux gouvernements une obligation de faire, et cependant le traité les lie ; Sir Cecil Hurst en donne comme exemple celui d’un traité britano-siamois qui abolit des droits d’exterritorialité au Siam ; ce traité, quoiqu'il n’impose à la Nouvelle-Zélande aucune obligation active, peut cependant affecter la situation de ses ressortissants domiciliés dans ce pays (1).

Il est à remarquer que l'observation fidèle de ce principe, combinée avec la règle de pleine information des traités, empêcheront le retour des difficultés semblables à celles qui se sont élevées entre la Grande-Bretagne et le Canada, à l’occasion du Traité de Lausanne.

Enfin, lorsque plus d’une partie de l’Empire participe à des négociations, il doit y avoir entre leurs représentants, des. échanges de vues les plus complets (Rapport de 1923).

B. — Signature : Il est décidé en 1923 que « les traités « bilatéraux imposant des obligations à une seule partie de « l’Empire, doivent être signés par un représentant du Gou- « vernement de cette partie. »

Par là, le précédent du Halibut Treaty est expressément reconnu. Si par exemple, dans le Commonwealth, un Dominion est le seul intéressé aux négociations d’un Traité, sa seule signature suffira ; celle de l'Ambassadeur, du représentant britannique n’est pas requise. Pour illustrer l’application de cette recommandation, citons les traités suivants entre le Canada et les Etats-Unis : traité sur la prévention de la contrebande américano-canadienne (1924) ; trois traités de 1925 sur l’extradition, la délimitation des frontières et sur la fourniture d’eau. Enfin, ajoutons aussi le Traité de commerce de 1924 entre le Canada et l’Union douanière de Belgique-Luxembourg.

De plus, « lorsqu'un traité bilatéral impose des obligations « à plus d’une partie de l’Empire, le traité doit être signé par

(1) Huesr : Great Britain and the Dominions, p. 79-80.

< un ou plusieurs plénipotentiaires au nom de tous les gou- « vernements intéressés. »

Ainsi, dans de pareilles négociations, il n’est pas nécessaire que chaque membre du Commonwealth soit représenté ; chacun peut confier ses intérêts à un seul délégué qui signera

aussi en son nom. Il en fut ainsi dans le Traité du 23 janvier 1924 entre Sa Majesté Britannique et le Président des Etats- Unis, et qui avait pour but de renforcer Ia législation américaine sur la prohibition des alcools ; le représentant commun des membres du Commonwealth était l'Ambassadeur britannique, Sir Auckland Geddes ; naturellement, à cela les Dominions avaient donné leur consentement exprès et préalable, et ce, lors de cette même Conférence Impériale de 1923 (1).

Le Rapport de 1926 envisage la question de la forme des traités. Il recommande que les traités soient désormais toujours contractés au nom des Chefs d'Etats et non plus au nom des pays. Ce dernier mode était notamment la pratique fréquente des traités conclus sous les auspices de la Société des Nations, qui s'inspirant de la rédaction du Pacte, employait dans le préambule le terme : « Empire Britannique » suivi de l’énumération des Dominions et de l’Inde, « mais sans « faire mention de la Grande-Bretagne et de l’Irlande du Nord, « des colonies et des protectorats. Cette pratique tout en sug- « gérant que les Dominions et l’Inde ne sont pas sur un pied « d'égalité avec la Grande-Bretagne, en tant que participant « aux traités en question, tend à produire obscurité et malen- « tendus et elle est d’une façon générale peu satisfaisante. »

Ce n’est que l’application du principe de l'égalité de statut entre la Grande-Bretagne et les Dominions. Il allait être appliqué dans ces conclusions logiques :

Le Rapport recommande, en effet, que tous les traités conclus, ou non sous les auspices de la Société des Nations, soient désormais « faits au nom des Chefs d'Etats, et que, si le « traité est signé pour le compte de l’un quelconque ou de « la totalité des gouvernements de l’Empire, il soit fait au « nom du roi comme symbole du lien spécial qui unit les

(1) Lewis : Treaty making power of the Dominions (B. Y. I. L. 1925, p. 37). Dewey : Op. cit., t. I, p. 174.

« différentes parties de l'Empire. » Les unités britanniques, au nom desquelles est signé le traité, devront être groupées ensemble et dans l’ordre suivant : la Grande-Bretagne et l'Irlande du Nord et toutes les parties de l’Empire britannique qui ne sont pas membres séparés de la Société des Nations, le Canada, l'Australie, la Nouvelle-Zélande, l’Afrique du Sud, l'Etat libre d'Irlande, l’Inde, Les Dominions sont ainsi désignés dans l’ordre d’ancienneté de leur autonomie.

11 résulte de l’application de pareilles dispositions, qu’une clause, comme celle qui a été insérée dans le Traité de Locarno et qui prévoit que les Dominions ne seront pas liés par le Traité à moins qu’ils ne donent leur adhésion, ne sera désormais plus nécessaire ; en tous cas, sa présence serait superflue. C’est d’ailleurs la thèse de M. Lapointe (1). Il résulte aussi de ces décisions, que l’Empire britannique ne pourra plus être considéré comme partie contractante ; le Roi sera clairement partie contractante et ce, autant de fois qu’il y aura de membres du Commonwealth britannique qui signent un traité ; l’étude des pleins pouvoirs projettera encore une nouvelle lumière sur ces faits.

En ce qui concerne les pleins pouvoirs, le Rapport de 1923 avait bien décidé, à propos des traités bilatéraux imposant des obligations à une seule partie de l’Empire « qu'ils indiqueront « la partie de l’Empire au nom de laquelle les obligations « doivent être prises », mais il n’était pas bien précis dans les autres cas. Aussi le Rapport de 1926, décida-t-il d’une manière générale, que les plénipotentiaires des diverses unités du Commonwealth devront avoir pleins pouvoirs « indiquant < et correspondant à la partie de l’Empire pour laquelle ils « seront chargés de signer ». Ainsi, il est dès lors clair que dans aucun cas, il n’y aura de « pleins pouvoirs illimités » (un limited full power), permettant au plénipotentiaire britannique de signer au nom de l’Empire en général ; ils seront dès lors limités à telle ou telle unité du Commonwealth. Cette disposition s'applique à la Grande-Bretagne comme aux Dominions. Néanmoins et ainsi que nous l’avons déjà vu, un même plénipotentiaire pourrait être autorisé à négocier et à signer un

(1) Laponre : Revue trimestrielle Canadienne 1927, p:-356.

traité au nom de plusieurs parties de l’Empire. Mais même dans ce cas, il doit avoir un plein pouvoir de chacun d’eux. Ce qui ne signifie pas nécessairement, qu’il doit être porteur d'autant d'instruments que d’unités représentées ; un seuk document suffira, sur lequel les différentes unités britanniques, à la requête desquelles ces pleins pouvoirs sont émis, seront précisées.

Mais sous l’avis effectif de quel gouvernement, ces pleins pouvoirs sont-ils émis ? En d’autres termes, quelle est en cette occasion la signification de l'intervention du Gouvernement britannique ? Certains auteurs, tels Keith et Corbett (1), soutiennent que ce dernier a ici une autorité réelle. Mais tel n’est pas l’avis général et la réalité. Il est bien vrai, en effet, que le Gouvernement britannique intervient dans l'émission des pleins pouvoirs ; un sign manual warrant est revêtu de la signature du Roi, et contresigné par le Secrétaire du Foreign Office, puis le Lord Chancelier y appose le Grand Sceau du Royaume-Uni. Mais cela n’est plus qu’une pure for malité. L’avis, le conseil que donne au Roi, en l’occasion, le: Secrétaire du Foreign Office, ne peut être que conforme à la recommandation, à l’avis du Gouvernement du Dominior” intéressé, contenu dans son Ordre en Conseil. Il intervient tout simplement pour se conformer à une ancienne loi, qui bien que toujours existante a perdu toute sa force. Mais ik n’est plus responsable devant le Parlement de Londres pour J’avis qu’il donne à l’occasion de l’émission de pleins pouvoirs concernant un Dominion, Il joue ici, le rôle d’un simple transmetteur de pièces au Roi. Là encore, une nouvelle convention constitutionnelle a pris naissance.

Le Premier canadien, M. Mackenzie King, fit part à Iæ Chambre des Communes d'Ottawa d’avis en ce sens, émanant d’autorités britanniques de la Conférence Impériale de 1923 (2). De plus, le Rapport de 1926 ne dit-il pas que : «Les « plénipotentiaires des diverses unités britanniques devront « avoir pleins pouvoirs, conférés dans chaque cas par le roï,

(1) Keirx : The sovereignty of the B. D., p. 421-1432. — CoRRETT AN SMITH : Op. cit., p. 53-54, p. 148-152 (2) Lewis : Op cit., p. 34-36.