CHAPITRE VII

Coopération dans les affaires étrangères

Nous avons déjà examiné la conduite de la politique extérieure de l’Empire britannique avant la guerre, et nous avons pu ainsi, nous rendre compte que c’est à peine si l’on pouvait alors, parler de coopération dans ce domaine. Elle était menée par le seul Foreign Office de Londres, et même lorsque certains Dominions avaient voix au chapitre pour les questions les intéressant tout particulièrement, il se réservait le dernier mot.

On a vu aussi, que la guerre a changé bien des choses, elle a vu les Dominions coopérer dans la conduite de la politique étrangère du Commonwealth. Le précédent allait müûrir ces fruits dans la période d’après-guerre.

Et le mode de consultation le meilleur, est la prise de contact personnel entre les Gouvernements des membres de cette Communauté britannique, et l’instrument qui dans cette sphère joue un rôle essentiel, ce sont les Conférences Impériales, Nous pourrions, étant donné l’objet de la présente étude, concentrer uniquement notre attention sur les trois Conférences d’après-guerre. Mais il nous paraît nécessaire de donner auparavant un aperçu de leur évolution, quoique les affaires étrangères n’avaient pas avant 1914, beaucoup retenu leur examen.

Un autre organe de coopération est constitué par les Hauts-

Commissaires. Et enfin, nous verrons comment actuellement, fonctionne en pratique la conduite des affaires étrangères,

K 1. — Les CONFÉRENCES IMPÉRIALES \

Dans le dernier quart du xix° siècle, naquit en Angleterre et s’y développa, un mouvement en faveur d’une Fédération Impériale, On estimait dans certains milieux, qu’il était désiable de formuler un plan de coopération entre la Grande- Bretagne et les Dominions dans les questions intéressant l'Empire en entier. Le mouvement reçut tout d’abord, une impulsion vigoureuse de la Ligue pour la Fédération Impériale fondée en 1884. Mais auprès des Dominions, il ne devait rencontrer aucun succès. Cette ligue préconisa la réunion de Conférences coloniales.

Et c’est en 1887, à l’occasion du Jubilé de la Reine Victoria, alors que des représentants de tout l’Empire avaient été invités à Londres, que se réunit la première Conférence Coloniale. A la séance d’ouverture, assistèrent, non seulement les représentants des Colonies à gouvernement responsable, mais aussi ceux des Colonies de la Couronne. Maïs dans les séances suivantes, seules les Colonies autonomes étaient représentées. A cette Conférence, on discuta la question de l’union douanière et la proposition de la Grande-Bretagne, aux térmes de laquelle les colonies devraient participer financièrement, à la défense générale de l’Empire. Mais seules les colonies australiennes consentent à verser au Gouvernement de la métropole, une contribution annuelle pour la marine britannique.

En 1894, se tint à Ottawa, une autre Conférence Coloniale qui eut pour origine la proposition d'établissement d’un câble sous-marin entre le Canada et l'Australie. On résolut que le vote aurait lieu par colonie. Mais son œuvre essentielle est le vote de résolutions en faveur du principe de la préférence impériale entre les Colonies, alors que la métropole restait attachée au libre-échangisme.

La troisième Conférence se réunit à Londres en 1897 à l’occasion du Jubilé de Diamant de la Reine Victoria. Seuls, cette fois-ci les Premiers Ministres des Colonies autonomes y prirent part. M. Joseph Chamberlain, Secrétaire d'Etat du Colonial Office, propose l'établissement d’un Conseil Fédéral Impérial, mais les représentants d’outre-mer; jaloux de l’au-

tonomie de leurs pays, rejetèrent cette proposition. Les questions de la défense et de tarifs douaniers préférentiels sont aussi discutées. Enfin, on exprima le vœu que dorénavant des Conférences périodiques se réunissent.

En 1902, se réunit une autre Conférence Coloniale à l’occasion du couronnement du Roi Edouard VII. M. J. Chamberlain, encouragé par la participation des Colonies autonomes dans la guerre Sud-Africaine (1899-1902), leur proposa à nouveau, l’établissement d’un Conseil Fédéral Impérial ; mais ses efforts furent une fois de plus, voués à l’insuccès. D’autre part, l'Australie, la Nouvelle-Zélande, la Colonie du Cap, le Natal et Terre-Neuve, acceptent d'augmenter leur contribution aux dépenses navales de l’Empire, mais le Canada refuse toujours tout participation financière. Enfin, il fut décidé que ces Conférences se réuniraient désormais à des intervalles n’excédant pas quatre années entre « le Secrétare d'Etat pour les Colonies « et les Premiers Ministres des Colonies autonomes ».

Puis, la Conférence de 1907, prit des résolutions constitutionnelles particulièrement importantes. N fut décidé que les Colonies autonomes porteraient désormais le nom de Dominions. Les Conférences prendraient dès lors, le nom de Conférences Impériales. Elles seront présidées non plus par le Secrétaire d'Etat au Colonial Office, mais par le Premier Ministre britannique, primus inter pares. Le Secrétaire d'Etat du Colonial Office qui comme ce dernier est membre ex officio de la Conférence, la présidera en son absence. C'était ainsi une Conférence entre gouvernements ; c'était un progrès important vers l’égalité de statut entre les unités britanniques. On décida aussi que les Conférences se réuniraient tous les quatre ans.

La première Conférence Impériale se réunit en 1911: On.y discuta de multiples questions : émigration, défense, régime douanier préférentiel. De plus, Sir Joseph Ward, Premier Ministre de la Nouvelle-Zélande, proposa l'établissement d’un Conseil Impérial d’Etat, dont l’objet essentiel serait de s "occuper de la défense et de la politique extérieure ; mais cette suggestion rencontra non seulement l'opposition des représentants des Dominions, maïs aussi celle de M. Asquith, le Premier britannique. De plus, nous avons déjà vu que l’Australie se plaignit de ce que les Dominions n’avaient pas été consultés lors de l'élaboration de la Déclaration de Londres de 1909. Aussi décida-t-on que lors de la réunion d’une nouvelle Conférence à La Haye, ils seraient consultés.

La Conférence suivante qui aurait dû normalement se réunir en 1915, fut remise à plus tard par suite de la guerre, mais elle tint ses réunions en 1917 et en 1918, où pour des raisons pratiques, elle se divisa en deux organes, le Cabinet Impérial de guerre et la Conférence Impériale de guerre.

Le Cabinet Impérial de guerre tint deux sessions : en 1917 et en 1918. Celui de 1918 en particulier souligna le droit des Premiers Ministres des Dominions de correspondre directement avec le Premier britannique pour les questions importantes, et de nommer un Ministre résidant ou en visite à Londres, pour assurer la continuité de la collaboration.

Des deux Conférences Impériales de guerre, celle de 1917 est la plus importante. Elle vota la fameuse Résolution IX sur le réajustement constitutionnel des différentes parties de l'Empire qui, dit-elle, devra faire l’objet d’une Conférence spéciale après la guerre, sur la base de la pleine reconnaissance des « Dominions comme nations autonomes d’un Commonwealth Impérial ». C’était encore un pas vers l'égalité de Statut entre la Grande-Bretagne et les Dominions. Elle recommanda la modification de la résolution de la Conférence de 1907, excluant l’Inde des Conférences impériales. Elle. préconisa aussi l'établissement du principe de la préférence impériale.

Quant à la Conférence de 1918, elle a une œuvre moins im-. portante que la précédente. Elle adopta le principe de la

réciprocité dans la question de l’émigration entre les Dominions et l’Inde.

En ce qui concerne les trois Conférences Impériales d’aprèsguerre, nous n’examinerons ici, que leur œuvre dans le domaine autre que les affaires étrangères, nous réservant d’étudier spécialement cette dernière question plus loin.

La Conférence impériale de 1921 (juin-août), décida

qu’étant donné les développements constitutionnels depuis « 1917, on ne gagnerait aucun avantage à réunir une confé- « rence constitutionnelle ». C’était ajourner sine die la Conférence constitutionelle spéciale préconisée en 1917. Elle essaya également de régler un différend entre l’Afrique du Sud et l’Inde au sujet du mauvais traitement que ce Dominion réserve aux émigrés indiens. Mais les représentants de l’Afrique du Sud, n’acceptèrent pas les recommandations équitables de la Conférence, pour mettre fin à ce régime inique. Aussi, ne püûtelle que formuler l’espoir, que la question soit réglée par des négociations entre les deux gouvernements.

C’est le 1°” octobre 1923 que se réunit la Conférence suivante, pour clôturer sa session le 8 novembre. A cette Conférence, l'Etat libre d'Irlande était représenté pour la première fois. Son œuvre essentielle est la résolution sur les traités. De plus, elle souligna que c’était sur chaque partie de l’Empire, représentée à la Conférence, que devait reposer la responsabilité pour sa propre défense locale. A la Conférence Economique Impériale qui se tint à la même époque, on décida de renforcer la préférence impériale préconisée en 1917.

Quant à la Conférence de 1926, elle commença sa session le 19 octobre pour la terminer le 20 novembre. Avant qu’elle entama ses travaux, certains milieux anglais pouvaient à juste titre, être inquiets des sentiments de certains Dominions, Si en effet, la fidélité des sentiments de l’Australie et de la Nouvelle-Zélande envers l’Empire, ne paraissait pas douteuse, il n’en était pas de même pour l’Afrique du Sud et l’Etat libre d’Irlande, qui sont les défenseurs d’une autonomie toujours plus complète, allant même jusqu’à la sécession. Quant au Canada, il occupait une position intermédiaire‘ ; rester dans l'Empire, mais tout en étant aussi partisan d’une autonomie toujours plus grande. En fait, la Conférence s’en est très bien

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tirée, mais par une affirmation d’autonomie complète pour les Dominions. Sans doute, la plus grande partie de son œuvre n’est qu’une reconnaissance des pratiques des années récentes, mais leur expression écrite n’en était pas moins nécessaire comme les éclairant d’une lumière vive, et écartant ainsi bien des équivoques sur le statut des Dominions. La rédaction du rapport a été confiée à la plume aussi fine que nuancée du subtil Lord Balfour.

Elle posa le principe de l'égalité de statut entre la Grande- Bretagne et les Dominions, précisa la situation des gouverneurs-généraux qui ne sont plus que les représentants du Roi, envisagea la question du fonctionnement de la législation en la renvoyant d’ailleurs pour une étude technique, à une Conférence d'Experts qui en fait, s’est réunie en 1929... Enfin, elle amenda la résolution de 1923 sur les traités.

Son Rapport fut dans l’ensemble bien accueilli dans tout le Commonwealth. L'Australie et la Nouvelle-Zélande se déclaraient satisfaites du Rapport de 1926, tout en-insistant sur l'unité de l’Empire. Au Canada, malgré quelques critiques de l’Opposition au Parlement, il rencontra bonne fortune. A la Dail irlandaise, les quelques critiques de l’Opposition, cachaient au fond une satisfaction retenue. Dans l’Afrique du Sud, le Parti Nationaliste satisfait du nouveau statut des Dominions, n’était dès lors, plus partisan de la sécession ; mais sur ce dernier point quelques changements sont encore survenus.

Enfin, d'octobre à décembre 1929, s’est réunie à Londres, la Conférence d’experts prévue par le Rapport de 1926 et qui effaça formellement et le contrôle impérial de leurs lois et la suprématie du Parlement britannique, si désuets étaient-ils l’un et l’autre devenus. De même elle écarta les restrictions concernant leur législation sur la marine marchande.

Quelques traits caractérisent ces Conférences dites d’abord Coloniales, puis Impériales. Tout d’abord, elle ne prennent leurs résolutions qu’à l’unanimité. Puis, celles-ci ont un caractère purement consultatif : ce sont des recommandations. Les gouvernements du Commonwealth sont libres de les adopter ou de les rejeter par la suite ; ils les soumettront même s’ils le veulent, à l’approbation de leurs Parlements. Néan-

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moins, comme le fait remarquer M. G. Dewey (1), il convient de ne pas oublier que les Premiers Ministres qui ont représenté leurs Dominions à la Conférence, sont des leaders d’une certaine majorité parlementaire. Et de plus, l’opinion publique est de nature à exercer une certaine influence sur les résolutions auxquelles ils donnent leur voix dans ces Conférences. Aussi si juridiquement, ces résolutions ne sont que des conseils, que des recommandations, elles n’ont pas moins, au point de vue moral et politique, un certain caractère obligataire. D’où elles ont dans la majorité des cas de grandes chances d’être approuvées.