AUTRES MODES DE COOPÉRATION

Les Conférences Impériales constituent un très bon mécanisme de coopération ; elles assurent cette prise de contact personnel si nécessaire, entre gouvernements, pour éviter tous malentendus et pour arriver plus vite à la solution d’un problème. Mais entre les sessions de ces Conférences, comment les gouvernements des Dominions communiqueront-ils avec celui de Londres ; ce problème a d’autant plus d’importance, que les deux dernières Conférences ont institué un devoir de consultation dans les affaires étrangères, et qu’en ce domaine, une solution rapide est souvent nécessaire. Nous allons examiner les différentes solutions ou plutôt les différents expédients.

Avant la guerre, il était de règle que les communications, que la correspondance des gouvernements des Dominions, avec celui de Londres, ou plus précisément avec le Colonial Office, passe par leur Gouverneur-général.

Mais les Dominions ont toujours éprouvé à l’égard du Colonial Office, une impatience qui n’a fait que croître avec le développement de leur autonomie. Cela ne les flattait pas, que de voir leurs rapports avec le Gouvernement britannique con-

(1) G. DEwEx : Op. cit., t. I, p. 143-144,

fiés à un tel Ministère qui s’occupait également des simples colonies de la Couronne. Aussi n’est-il pas étonnant que des changements s’opérèrent au sein de ce Ministère à mesure que l'autonomie des Dominions s’affirmait toujours plus nette. Jusqu’en 1907, la répartition de la tâche dans le Colonial Office, avait été faite sur des bases géographiques. Mais à partir de cette année, on prit comme base le statut des différentes parties de l'Empire, et c’est ainsi qu’on institua alors trois grandes divisions : Colonies et Protectorats, Dominions, et Affaires générales... En 1925, s’introduisit une nouvelle réforme ; on détacha les affaires des Dominions. du Colonial Office pour les confier à un Dominion Office, mais en fait, M. Amery resta à la tête des deux Ministères ; aussi cette modification n’eût-elle qu’une valeur de principe. Néanmoins en juin 1930, ces deux Ministères sont confiés à deux Secrétaires d'Etats différents ; ce qui donne à la réforme de 1925 toute sa valeur pratique,

Quoiqu'il en soit, le Cabinet impérial de guerre de 1918, reconnaît aux Premiers Ministres des Dominions, le droit de communiquer directement avec le Premier Ministre britannique, pour des questions d’une importance suffisante, donc sans passer par l’intermédiaire du Gouverneur-général et du Secrétaire d'Etat, pour les Colonies. Ils sont d’ailleurs euxmêmes les seuls juges de ces questions. La Conférence de 1921 leur confirma ce droit.

Ce délicat problème d’un mode efficace de communications inter-impériales attira l’attention du Ministère Travailliste britannique en 1924. Le 23 juin 1924, le Premier Ministre, M. Mac Donald, envoya aux gouvernements de tous les Dominions, un télégramme leur proposant la réunion d’une Conférence technique pour étudier la question d’une consultation plus effective. Il souligna ce fait que les résolutions prises par une Conférence Impériale sont sujettes à être révoquées par un changement de gouvernement. Aussi proposa-t-il, ou bien qu’à l’avenir chaque nation du Commonwealth soit représenté par des membres de l’Opposition aussi bien que du Gouvernement, ou bien de conserver le système de la représentation des seuls gouvernements, mais à condition que chacun d’eux « obtienne à l’avance une approbation générale de

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son propre Parlement dans des limites suffisamment larges sur l'attitude que ses représentants devront prendre ».

Les réponses des Dominions à ces propositions sont dans l’ensemble défavorables. L'Australie y était opposée ; elle préconisa seulement l'établissement d’une liaison plus étroite entre le Foreign Office de Londres et les Gouvernements des Dominions et à cet effet, elle proposa la création dans les Hauts-Commissariats des Dominions à Londres, d’une branche des Affaires Etrangères. De plus, elle suggéra l’érection d’un Secrétariat Impérial permanent, dont les fonctions consisteraient à préparer la tâche des Conférences Impériales, à remplir le rôle de secrétariat proprement dit pendant leurs sessions, et à suivre l’exécution de leurs décisions. Le Canada et Terre-Neuve étaient également hostiles à la représentation des Oppositions. Enfin, quoique d’abord seuls les gouvernements australien et sud-africain étaient opposés à la réunion d’une Conférence spéciale, ils finirent par accepter la suggestion, mais sans enthousiasme. Mais avec l’avènement au pouvoir d’un Gouvernement conservateur britannique, le nouveau Secrétaire d'Etat pour les Colonies, M. Amery, retira la proposition de M. Mac Donald par une dépêche adressée aux Dominions le 2 décembre 1924.

Mais est-ce à dire que les Dominions n’ont vraiment dans l'intervalle des Conférences Impériales, aucune prise de contact personnel avec Londres, ou en d’autres termes qu’ils n'ont aucun représentant dans cette capitale ? Affirmer une telle proposition ne serait pas tout à fait exacte. Par là, nous voulons avant tout, parler des Hauts-Commissaires des Dominions à Londres. Le premier qui fut nommé est celui du Canada en 1879 en la personne de A. T. Galt ; puis les autres Dominions suivirent l’exemple : la Nouvelle-Zélande en 1905, l’Australie en 1909 et l’Union de l’Afrique du Sud en 1911, presque aussitôt après sa création. Ces Hauts-Commissaires avaient tout d’abord, à s’occuper essentiellement de questions commerciales et financières ; ils avaient un rôle important à l’occasion des emprunts passés par leurs Dominions à Londres. Mais ils prirent assez tôt un certain caractère politique et officiel qui ne fit que s’accentuer. En 1911, Sir Joseph Ward le Premier néo-zélandais, proposa à la Conférence im-

périale que les Hauts-Commissaires soient utilisés comme canaux réguliers de communications entre les Gouvernements. des Dominions et celui de Londres, mais sa suggestion fut accueillie sans enthousiasme. De plus, cette même année, il avait été entendu que les Hauts-Commissaires pourraient être invités à représenter leur pays au Comité de la Défense Impériale. Puis avec la réunion des Cabinets impériaux de guerre, il avait été convenu que le Haut-Commissaire pourrait en l’absence d’un Ministre de son Dominion, à ces réunions, remplacer ce dernier. Et vers cette même époque se développa la coutume de réunir ces Hauts-Commissaires, en vue de discuter des points secondaires de politique extérieure ou d’affaires impériales dans le but de leur permettre de donner à leurs gouvernements des informations sur ces questions. et de faire connaître à Londres, l’opinion de ces derniers. Mais aujourd’hui leur activité politique est encore plus importante. C’est ainsi qu’au sujet de la question de représentation des Dominions à la Conférence des Réparations de Londres de 1924, M. Thomas, le Secrétaire d'Etat pour les Colonies, tint avec eux des réunions quotidiennes...

Comme les fonctions des Hauts-Commissaires assumaient de plus en plus un caractère diplomatique, le Gouvernement britannique proposa dès 1912 aux Dominions qu’ils nomment un Ministre Résident à Londres, membre de leur Cabinet. Et depuis lors, le projet a été de nouveau avancé. Mais les Dominions repoussèrent cette proposition, ils craignaient qu’un tel Mnistre en vienne à sortir de la sphère de ses aftributions et à faire une politique personnelle, compromettant ainsi la situation de son gouvernement.

Enfin, presque tous les gouvernements de Dominions, confient le poste de Haut-Commissaire, à des hommes politiques importants de leur pays. De plus, ils jouissent en fait, de privilèges diplomatiques. Aussi peut-on dire que ce sont des agents quasi-diplomatiques. Néanmoins, les Hauts-Commissaires sont encore loin de s’occuper de toutes les affaires. extérieures ou d'intérêt impérial intéressant leurs Dominions : leur intervention n’a encore là qu’un caractère quelque peu occasionnel, Aussi devons-nous examiner d’autres. systèmes.

Le Rapport Balfour souligna l'avantage qu’il y aurait à

établir un système de contact personnel étroit, tant à Londres que dans les capitales des Dominions. Il ajoutait que la manière dont on l’appliquerait serait une question à débattre et à régler entre le gouvernement de la Grande-Bretagne et ceux des Dominions. Ce système a pour but de compléter, mais non pas de se substituer à celui qui existe déjà.

Mais l’Australie avait dès la fin de 1924, établi à Londres un fonctionnaire de liaison, chargé de se tenir en contact personnel avec le Foreign Office, et d’être ainsi à même d’envoyer à son Gouvernement tous éléments d’appréciation personnelle qu’on ne trouve pas dans les pièces officielles émanant du Dominion Office. La Nouvelle-Zélande se fit envoyer à Wellington, un fonctionnaire du Foreign Office ayant pour but de jouer un rôle d’informateur et de conseiller relativement aux affaires étrangères. Dans l’Union de l’Afrique du Sud, le Secrétaire du Haut-Commissaire (celui-ci n’est autre que le Gouverneur-général de l’Union), pour les sprotectorats de Swaziland, de Betchouanaland et de Basoutoland, territoires voisins de ce Dominion, fut formellement reconnu en mars 1929, comme représentant du Gouvernement britannique. En ce qui concerne le Canada, le Gouvernement de Londres nomma en 1928, un Haut-Commissaire, Sir William Clark, pour le représenter à Ottawa ; il y a ainsi, un commencement de représentation diplomatique de la Grande-Bretagne, dans les capitales des Dominions.

Enfin, le Rapport de 1926, décida, — le Gouverneur-général n'étant plus que le représentant du Roi dans un Dominion, — que les communications se feront directement de gouvernement à gouvernement, c’est-à-dire sans passer par son intermédiaire. L'Etat libre d'Irlande inaugura ce système de communications directes dès le 1* mai 1927, et le Canada et l'Afrique du Sud à compter du 1° juillet 1927.

$3.— La CONDUITE GÉNÉRALE DE LA POLITIQUE EXTÉRIEURE

Si les Dominions participèrent d’une manière très active dans la conduite de la politique extérieure de l’Empire au sein des Cabinets impériaux de guerre de 1917 et de 1918, il

n’en fut plus tout à fait de même, dès la conclusion de la Paix. Leurs Premiers Ministres, de retour dans leurs pays, concentrèrent avant tout, leur activité sur les problèmes de politique intérieure, qui avaient été plus ou moins négligés durant les années d’hostilités.

Mais, à la Conférence impériale de 1921, plusieurs questions de politique étrangère furent discutées. Toutefois, notons au préalable, que cette Conférence adopta la conception d’une politique extérieure unique pour l’Empire britannique, c’est-à-dire, d’une politique menée par le seul Foreign Office de Londres, mais après consultation avec les Dominions. Le Rapport affirme en effet, que les discussions des Premiers Ministres ont révélé « une opinion unanime sur les grandes « lignes que doit suivre la politique britannique, et la convic- « tion profonde que toute la force de l’Empire dot être con- « centrée derrière une unité d’accord et une action commune « dans les affaires étrangères ».

Cependant, quand on en vint à l’application pratique du principe, on rencontra tout de suite des difficultés : l’unanimité était impossible sur un point au moins. Il s’agit de la question du renouvellement du Traité d’Alliance anglo-japonais dont l'expiration devait avoir lieu durant l’été de 1921. Le gouvernement britannique était favorable à son renouwellement, mais il restait à prendre l’avis des Dominions. Or, si l’Australie et la Nouvelle-Zélande, et aussi l’Afrique du Sud, lui étaient également favorables, il n’en était pas de même du Canada. Le Premier Ministre canadien, M. Meighen lui était fortement opposé par crainte de déplaire au voisin du Sud de ce Dominion, les Etats-Unis, dont les relations avec le Japon n'étaient pas des meilleures.

Il semble qu’on était arrivé à une impasse ; le Gouvernement de Londres était très embarrassé. Pour tourner la difficulté, M. Meighen avait proposé de distinguer entre les intérêts généraux de l’Empire et les intérêts particuliers de chacune de ses régions mondiales. Chaque: membre de la Conférence impériale aurait eu une voix prépondérante pour les affaires intéressant sa région. Mais il était difficile de faire pareille distinction, et comme le dit M. Zimmern, c'était « diviser l’Empire en régions, chacune avec sa propre doctrine de

Monroe » : ce qui était une impossibilité pratique (1). Enfin, — sous l'inspiration des Etats-Unis, — on sortit de cette impasse, par un compromis en décidant que le traité anglojaponais serait prorogée pour un an, puis qu’il serait remplacé par le traité dit des Quatre de Washington (Etats-Unis, Empire britannique, France, Japon) sur le Pacifique. )

D’autres questions de politique extérieure furent discutées dont la plus importante était celle de la Haute-Silésie. Les Ministres des Dominions donnèrent leur approbation à l’institution de la Société des Nations, ainsi qu’aux principes qui guideront le gouvernement britannique dans les prochaines négociations relatives à l'Egypte. Le condominium francoanglais sur les Nouvelles-Hébrides fit aussi l’objet de discussions. :

Toutefois, le principe d’une politique extérieure unitaire n'allait pas pouvoir résister à l’épreuve, aux faits : une série d'événements devait le mettre en échec ; le problème du traité anglo-japonais avait déjà été un prodrome. Et, c’est non seulement la question de la représentation des Dominions à la Conférence navale de Washington, mais c’est aussi l’action un peu trop audacieuse du Premier Ministre britannique, Lloyd George qui fut la cause de l’incident de Chanack de 1922 où le Canada et l’Afrique du Sud se désolidarisaient nettement de Londres dans un domaine aussi grave que celui de la guerre. C’est encore la longue controverse entre les Gouvernements britannique et canadien à propos du Traité de Lausanne.

Puis vient la Conférence de 1923. Le Secrétaire d'Etat au Foreign Office, Lord Curzon donne un compte-rendu de la politique générale extérieure des deux dernières années, ainsi que des problèmes du même ordre qui se présenteront fort probablement dans un avenir proche. Ensuite, suivit une discussion générale entre les membres de la Conférence sur les relations étrangères. Ils donnèrent leur approbation à l’initiative des Etats-Unis à propos du problème des réparations, et qui devait aboutir au Plan Dawes, La Conférence émit un blâme énergique à l’encontre de toute tentative visant à mor-

() Zimmer : Empire Britannique et Société des Nations, p. 49.

celer l'Allemagne. Elle exprimait sa satisfaction au sujet de la conclusion du Traité de Paix avec la Turquie, des affaires d'Egypte, et des résultats de la Conférence navale de Washington. Il fut aussi décidé que les Gouvernements du Commonwealth donneront leur appui sans réserve à la Société des Nations.

Mais l’œuvre primordiale de la Conférence de 1923 concerne ses résolutions sur les traités. Elles mettaient nettement en échec le fragile principe d’une politique extérieure unitaire. La nouvelle conception est celle d’un groupe d'Etats qui pour leurs intérêts communs, doivent agir en commun, mais qui ont aussi des intérêts particuliers, pour lesquels ils ont une politique extérieure individuelle, et pour lesquels ils pourront négocier seuls leurs propres traités. De plus, sur l'initiative du Premier libéral canadien, M. Mackenzie King, imbu de la doctrine de Sir W. Laurier selon laquelle il fallait éviter les engagements, la résolution suivante fut insérée dans le Rapport : « Cette conférence est une confé- « rences de représentants des divers Gouvernements de l'Em- « pire ; ses vues et ses conclusions sur la politique extérieure..., « sont nécessairement sujettes à l’action des Gouvernements < et des Parlements des diverses parties de l’Empire, et elle « espère que le résultat de ses délibérations aura leur appro- « bation ». C'était encore souligner l'indépendance d’action des membres du Commonwealth dans les questions de politique extérieure. :

Néanmoins, ce ne fut pas sans une discussion relativement longue, que les Dominions purent obtenir le droit d’être représentés directement à la Conférence de Londres de 1924 sur les Réparations, à tour de rôle il est vrai et à raison d’un représentant à chaque séance. Mais cela tient à l’étroitesse de la délégation de l’Empire britannique (trois délégués), due elle-même aux circonstances politiques pressantes du moment.

De même encore, et malgré les résolutions de la Conférence de 1923, c’est sans consulter les Dominions que le Gouwvernement de M. Mac Donald reconnut de jure le Gouvernement de Ja Russie des Soviets le 1° février 1924. Ce qui d’ailleurs suscita des protestations de la part du Premier australien, M. Bruce, qui reçut alors de Londres, l’assurance que ce fait

ne devait pas être considéré comme un précédent pour l’avenir. Néanmoins, pour bien affirmer sa position indépendante, vis-à-vis de Londres, le Gouvernement canadien reconnut séparément et par lui-même, la République des Soviets le 24 mars 1924. :

Lors de l’élaboration du Protocole de Genève en 1924, tous les membres du Commonwealth britannique avaient leurs délégations séparées, mais il en est ainsi dans les Conférences tenues sous les auspices de la Société des Nations, dont les Dominions sont membres ; leurs délégations gardèrent entre elles d’étroites relations. Ce Pacte était fondé sur la fameuse trilogie : arbitrage, sécurité, désarmement. A l’avènement au pouvoir d’un gouvernement conservateur britannique à la fin de 1924, celui-ci eut à faire face au difficile problème du Protocole ; il était embarrassé ; c’est que, si la Grande-Bretagne fait partie de l’Europe, elle fait aussi partie de la grande Communauté des nations britanniques. Aussi le Cabinet conservateur désirant que les membres de l’Empire aient vis-àvis du Protocole une politique unitaire, envoya-t-il dès le 19 décembre aux Dominions, un message leur proposant la réunion d’une Conférence Impériale au début de mars dans le but d’envisager le problème. Mais il dut par la suite, abandonner cette idée d’une Conférence, car les Premiers Ministres des Dominions ne pouvaient pour des raisons diverses, répondre à lappel. D'où il s’ensuivit une consultation par correspondance. Ils rejetèrent tous le Protocole. L'Afrique du Sud ne voulait pas assumer de nouvelles obligations ; elle se contentait du régime pur et simple du Pacte de la Société des Nations. L'Australie et la Nouvelle-Zélande, dont les intérêts sont à peu près identiques, et craignant le danger de l’immigration de couleur, se déclaraient contre la compétence obligatoire de la Cour permanente de justice internationale, car elles estimaient que le système affaiblissait la garantie de Particle 15, paragraphe 8 du Pacte concernant les affaires domestiques. Quant au Canada et à l'Etat libre d’Irlande, ils exposent des raisons analogues ; ils sont hostiles au système de sanctions du Protocole, maïs sont favorables au principe de l'arbitrage. L’Etat libre ne communiqua pas d’ailleurs à ce sujet avec Londres, mais fit connaître son attitude le 13

mai 1925 par une déclaration de son Ministre des Affaires étrangères au Parlement Irlandais. Aussi le Cabinet conser-

vateur britannique prit-il le 3 mars 1925, la décision de rejeter le Protocole, décision qu’il fit connaître le même jour aux Premiers des Dominions. Et Sir Austen Chamberlain en exposa ies raisons au Conseil de la Société des Nations par une déclaration qu’il y lut le 12 mars 1925 ; il se prononçait en faveur d'accords particuliers.

C’est dans ces conditions, que le Gouvernement anglais accepta l'initiative allemande du 9 février 1925, qui devait aboutir aux accords de Locarno. Les Dominions ne participèrent pas aux négociations de Locarno. Le Gouvernement britannique les tenait simplement au courant de leurs progrès, sans toutefois les consulter. Les Dominions ne firent d’ailleurs aucune objection ; ils considéraient que cette question de sécurité en Europe concernait essentiellement la Grande-Bretagne. Il n’y eut guère que le Général Smuts dans l’Afrique du Sud (il était alors dans l’Opposition), à élever des protestations pour la non-participation des Dominions aux négociations. D'ailleurs, l’article 9 du Traité de Locarno exemptait les Dominions de ses obligations, à moins qu’ils ne donnent leur adhésion. Mais comme le dit M. Lapointe au Parlement Canadien, la distance du Canada de l’Europe est telle, qu’elle lui donne « exactement la même raison de ne pas adhérer au traité que la Grande-Bretagne, lorsqu'elle avait refusé de donner la même garantie à la frontière orientale de l’Allemagne, qu’elle ne l’avait fait pour la frontière occidentale » (1). Aucun Dominion n’adhéra d’ailleurs au Traité de Locarno. L'épisode entier de Locarno est le triomphe, la consécration, de cette distinction des intérêts individuels et des intérêts de groupe des membres du Commonwealth, préconisée par la Conférence britannique de 1923.

Puis se réunit la Conférence Impériale de 1926. Elle débuta comme à l'ordinaire, par un exposé du Secrétaire d'Etat au Foreign Office, Sir Austen Chamberlain, suivie d’une discussion générale sur cette question et à laquelle participèrent

(1) Journal of the Parliaments of the Empire, 18 nov. 1925, p. 20. Cité par Hazr : The British Commonwealth of Nations, p. 613.

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tous les Premiers Ministres des Dominions. Quelques aspects particuliers des relations extérieures furent examinées. Il fut décidé, qu'aucun des gouvernements représentés à la Conférence, n’accepterait les cas d'arbitrage obligatoire prévu à Particle 36 du statut de la Cour permanente de Justice Internationale, sans revenir sur cette question dans une nouvelle discussion. De plus, les membres de cette Assemblée, approuvèrent les conclusions de la Conférence tenue à Genève en septembre 1926, relativement aux conditions spéciales auxquelles les Etats-Unis d'Amérique donneraient leur adhésion au protocole instituant la Cour permanente de Justice Internationale. Enfin, ils félicitèrent le Gouvernement britannique pour sa contribution aux accords de Locarno.

Par ailleurs, le Rapport de la Conférence de 1926 a confirmé et précisé la conception de 1923 sur la conduite de la politique extérieure, laquelle est basée sur la distinction entre les intérêts de groupe et les intérêts individuels. Mais avant tout, il a assoupli le mécanisme de la coopération dans les affaires étrangères de manière qu’il puisse se plier à toutes les circonstances de la vie, si changeantes. À ne citer que ses dispositions concernant les différents modes de représentation des membres du Commonwealth aux Conférences internationales, on en a déjà un exemple frappant. Aussi n'est-il pas étonnant qu'après avoir posé le principe de l’égalité de statut entre les différentes unités britanniques, il ajoute que « les principes d’égalité et de similarité appropriés au statut ne s'étendent pas universellement aux fonctions ». De là d’ailleurs, suit une conclusion en ce qui concerne la politique extérieure : « sur ce terrain, comme sur le terrain de la dé- « fense, la majeure partie de la responsabilité incombe actuel- « lement, et devra nécessairement incomber, pendant quelque « temps encore, au gouvernement de Sa Majesté en Grande- « Bretagne ».Qu’il en soit ainsi pour le moment, cela est assez naturel, car les Dominions sont encore assez loin d’avoir un équipement diplomatique aussi complet que le principal partenaire qu’est la Grande-Bretagne. Maïs cela changera progressivement avec leur activité diplomatique qui croît. De plus, leurs moyens de défense ne sont pas comparables à ceux de la Grande-Bretagne ; sauf pour l’Australie et la Nou-

velle-Zélande, c’est d’ailleurs là pour eux une question secondaire que celle du développement des armements. Mais le Rapport nous laisse entrevoir le temps qui n’est pas loin, où la situation qu’il vient de décrire, aura changé.

Le Rapport Balfour soulignait aussi que « ni la Grande- Bretagne ni les Dominions ne sauraient être engagés à l’acceptation d'obligations actives, si ce n’est avec le consentement formel de leurs propres gouvernements ». Ainsi, une clause d'adhésion facultative comme Particle 9 du Traité de Locarno, ne serait plus nécessaire, en tous cas sa présence serait superflue.

Enfin, les Dominions sont comme la Grande-Bretagne, parties au Pacte de Paris de renonciation à la guerre de 1928. Toutefois, la copie de la correspondance échangée entre M. Briand et M. Kellog n'avait été tout d’abord communiquée qu’au seul gouvernement de Londres, omettant ainsi les Dominions. Aussi, Sir Austen Chamberlain, dans sa réponse du 19 mai 1928 à M. Kellog, où 11 acceptait le projet de traité sous certaines réserves, fit-il remarquer que le Gouvernement britannique ne pourrait participer à la signature du Pacte que conjointement et simultanément avec les Gouvernements des Dominions. Il s’en suivit que des invitations séparées furent adressées par les Etats-Unis, directement au Canada et à l'Etat libre d’Irlande, c’est-à-dire par l'intermédiaire de leurs Ministres à Washington, mais par la voie du Foreign Office pour les autres Dominions et l’Inde. Et c’est directement aussi que le Canada et l'Etat Libre répondirent à Washington, mais par le Foreign Office, que les autres le firent.