LA SITUATION CONCORDATAIRE DES ÉDIFICES DU CULTE

concours de la force publique. C'était plutôt un droit d'administration protocolaire, limité aux cérémonies cultuelles (1).

Quant au droit de police proprement dit, comportant le pouvoir de dresser procès-verbal et d'intervenir avec le concours de la force armée, pour réprimer les troubles, il appartenait au maire de la commune (2).

Cette situation était parfaitement définie dans un rapport de M. le conseiller Sallantin, qui s'exprimait ainsi : « Le maire a le droit d'intervenir dans l'église quand un « trouble s'y produit, mais quant aux mesures d’ordre « relatives à la célébration du culte, elles sont prises par « le curé dans la plénitude de son droit » (3).

La loi municipale de 1884 solutionna quelques difficultés nées de ce dualisme. Elle décida, dans l’article 100;

que les sonneries de cloches feraient l'objet d'un règle-

(1) Voir, à ce sujet, André, tome VI, pp. {04-109 Dalloz : Rép, au mot Culles, n°9 592.

Le rapporteur de la loi du 5 avril 4884 disait : « Si le curé a un droit « Spécial de réglementalion des affaires intérieures du culte, ce droit, « tout sacerdotal, puisant sa force dans le consentement des fidèles, n’a < aucun rapport avec le droit de police, tel que l'entend la loi civile. Il « ne comporte ni le droit de dresser procès-verbal, ni de faire sanction- « ner par le magistrat les règlements intérieurs ainsi édictés. Le maire « seul a le droit de police que sanctionne la loi civile ». (D. 84. 4. 53, note 97, n°3.)

(2) Voir art. 97, loi municipale 5 avril 4884. « La police munici- « pale a pour objet d'assurer le bon ordre, la süreté et la salubrité « publiques. Elle comprend notamment. le maintien üu bon « ordre... dans les églises... »

(3) Cassation, 15 décembre 1888. D. 89. 1, 169.

ment concerté entre l'Evêque et le Préfet : en cas de désaccord, le ministre des cultes statuerait ; les sonneries civiles pourraient être employées dans les cas de péril commun, exigeant un prompt secours et dans les circonstances où cet emploi était prescrit par des dispositions de loi ou des règlements, ou autorisé par des usages locaux. L'article 101 décidait, de même, que les clefs du clocher seraient déposées, l’une entre les mains d'un titulaire ecclésiastique, l’autre entre celles du maire; celui-ci devait même avoir une clef de l'église si l'entrée

du clocher n’était pas indépendante de celle de l’église.

D) — Désaffectation.

Sur ce point, la législation concordataire ne se montrait pas seulement insuffisante, mais elle était tout à fait muctte. Prenant argument de l’article 12 du Concordat, qui mettait tous les édifices du culte à la disposition des Evêques, certains auteurs prétendaient que, pour procéder à une désaffectation, un accord était nécessaire entre les pouvoirs civil et religieux. Cette doctrine n'était pas suivie, et le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, admettait que la désaffectation pouvait être prononcée par décret (1). La mesure était d’ailleurs rarement prise et les communes n'avaient le plus souvent aucun intérêt à la provoquer, car elles étaient tenues de fournir au culte au moins une église par paroisse.

(1) Arrêts du 21 novembre 1884 et du 12 avril 1889. Voir Béquet : Cultes, nos 1923 ct suivants.

La propriété des édifices du culte et des meubles les garnissant est actuellement soumise à un régime très simple : l'Etat est propriétaire des églises métropolitaines et de leurs meubles, et les communes des églises paroissiales.

Cette situation n’a pas été créée, dès l’origine, d'une manière aussi absolue; elle est la conséquence de l’attitude des catholiques.

Nous examinerons successivement la situation des im-

meubles et celle des meubles.

SEcrTion I. — Situation des immeubles.

A) — Régime de la loi du 9 décembre 1905.

La loi de 1905 voulait faire des associations cultuelles les continuatrices des fabriques, et elle se borna à adapter le régime de propriété concordataire à l'organisation nouvelle.

En conséquence, l'article 12 décida que les édifices qui

avaient été mis à la disposition de la nation, et qui, en vertu de la loi du 48 germinalan X, servaient à l'exercice public des cultes, ainsi que les dépendances immobilières, et les objets mobiliers les garnissant au moment où lesdits édifices avaient été remis aux cultes, étaient et demeuraicnt la propriété de l'État, des départements et des communes (1).

C'était la consécration législative de là jurisprudence du Conseil d'Etat, formulée dans ses avis des 3 nivôse et 6 pluviôse an XIII (2).

L'article 15 de la loi adoptait la même solution pour les départements annexés en 1860 : Savoie, Jlaute-Savoie et Alpes Maritimes. Il fut voté à la suite d’un amendement présenté à la Chambre des Députés par MM. Fernand David, Cambon et autres députés de la Savoie, et il fut combattu par M. Groussau, qui lui reprochait de consacrer une expropriation sans indemnité, contrairement aux dispositions de l’article 545 du Code civil. Gette objection de juriste n’est point décisive : elle veut appliquer à une question de droit public un principe destiné uniquement à sauvegarder des intérêts privés ; au surplus, l’article 545 du Code civil lie l'administration, et non pas le législateur, et puisque la loi de 1905 voulait établir un nouveau

statut cultuel en France, il était utile qu’elle s’appliquât

(1) En réalité, c’est seulement l'Elat et les communes qui demeuraient propriétaires des églises ; nous ne croyons pas qu'un département français possède ou ait jamais possédé une église.

(2) Voir ci-dessus page 38.

dans l'ensemble du pays, et ne laissât point de place à des régimes d'exception.

La loi de 1905 ne parle pas des édifices du culte qui ont pu être construits par les communes depuis le Concordat. Le droit de propriété des communes, indiscutable sous le régime concordataire, est tacitement maintenu : aucun doute ne peut subsister à l'égard de cette vérité d'évidence.

Enfin, les églises qui appartenaient aux fabriques devaient, comme les autres biens mobiliers et immobiliers des fabriques, être transférées aux associations qui « en se conformant aux règles d'organisation générale « du culte, dont elles se proposaient d'assurer l'exercice, « se seraient légalement formées pour l'exercice du culte, « dans les anciennes circonscriptions des établissements « du culte». Ainsi en décidait, avec libéralisme, le fameux article 4 : il donna lieu à de nombreuses discussions dont nous ne retiendrons, pour mieux préciser la portée du principe séparatiste, que la proposition de M. Allard.

M, Allard prétendait (4) que Les biens des fabriques, affectés à un service public, appartenaient indubitablement à la Nation, et que, le service public supprimé, ils devaient retourner au propriétaire, la Nation, et nou point être attribués à des associations cultuelles de caractère essentiellement privé. De même, disait-il, que si

(1) Chambre des Députés, 10 avril4905 Journal officiel, 11 avril 1905, page 1295.

l'Etat venait à supprimer l'administration des Postes, il ne devrait pas abandonner gratuitement tout ce qui constitue la fortune de cette administration aux compagnies privées qui se chargeraient d’assurer le service postal. Il concluait, en conséquence, à l'attribution aux communes des biens des fabriques.

En refusant de sanctionner une injustice aussi manifeste, le législateur a sacrifié à la logique de sa politique.

Les églises, propriété des fabriques, ont été incontestablement édifiées avec les deniers des catholiques, contraints de recourir à l’organisme légal. Elles devaient donc retourner , en équité, à leurs véritables propriétaires : les associations cultuelles, continuatrices des fabriques.

Mais si, comme tout établissement public, les fabriques n'étaient qu’un procédé imaginé par la technique juridique pour parvenir à la réalisation de certains buts ou à l’administration de certains biens, le but poursuivi par elles n’était pas de ceux que l'Etat moderne doit nécessairement réaliser, et qu’en tous cas, il détermine seul dans la plénitude de sa volonté souveraine (bienfaisance, enseignement, etc...); elles devaient permettre l’application, par l’un des contractants, d’une convention synallagmatique. Les fabriques étaient tacitement concordataires. * Dès lors, en dénonçant seul la convention, sans s’assurer le concours de son cocontractant, l'Etat français a peut-être usé d’une faculté reconnue par le droit interna-

tional, mais, du même coup, il a retiré aux fabriques,

leur caractère contractuel, et n’a plus trouvé en face de lui qu'un établissement public ordinaire. La continuité de cette politique exigeait, comme M. Allard le faisait ressortir, qu'on liquidàt conformément aux principes généraux du droit administratif, sans s'embarrasser d'aucune préoccupation étrangère, et qu’on fit rentrer les biens des fabriques dans le patrimoine national.

Le législateur crut devoir sacrifier à un libéralisme tardif : il n'était mème pas en son pouvoir d'en assurer l'efficacité. Quand l'intransigeance romaine refusa de reconnaître dans les associations cultuelles les représentants qualifiés de l'Eglise catholique et les continuatrices des Fabriques et contraignit l'Etat, deux ans plus tard, à se ranger, en définitive, à la proposition Allard, elle abandonna d'importants biens matériels, mais elle suivit une politique rectiligne et cohérente, et rappela brutalement au gouvernement français que la logique de la sienne lui interdisait le libéralisme (1).

L'article 5 apportait une dérogation au principe de l’article 4, et décidait que les biens des fabriques qui provenaient de l'Etat, et qui n'étaient pas grevés d’une fondation pieuse, créée postérieurement à la loi du 18 germinal an X, feraient retour à l'Etat. La rédaction de cet article

(1) La réserve du droit de propriété des fabriques avait été à nouveau maintenue expressément à la Chambre des Députés par M. Briand, rapporteur, le 43 juin 1905, sur la demande de M. de Castelnau ; M. Vallé, rapporteur de la Commission, et M. Bienvenu-

Martin, ministre des cultes, ont formulé cette mème réserve au Sénat, le 29 novembre 1905.

UG 52 CHAPITRE II

a fait naître certaines difficultés, relativement à la situation des églises, dites supprimées, qu'il ne visait pas spécialement.

Aprèsla nationalisation révolutionnaire,le Concordat(1) ordonna la remise aux évêques, non pas de toutes les églises qui existaient alors en France, mais de celles qui seraient reconnues nécessaires au culte : un certain nombre d'édifices restèrent en dehors des circonscriptions nouvelles, et reçurent la dénomination d’églises supprimées.

« On désigne sous le nom d’églises supprimées, dit « Vuillefroy, les anciennes églises qui étaient en posses- « Sion d’un titre légal, sous l’ancien régime, mais qui ont « cessé de le posséder, par suite de la nouvelle organisa- « tion, qu'elles soient, de fait, ouvertes ou fermées au « culte. L'Etat est donc resté propriétaire de ces anciens « édifices, églises ou presbytères, libre d'en disposer « pourtel usage qu’il jugerait à propos ; néanmoins dans « les premiers jours, il manifesta l'intention d'en faire « profiter le culte catholique pour augmenter ses res- « sources. En conséquence, et dès l’an XI, il fut enjoint « aux Préfets de faire connaître, après avoir opéré la cir- « conscription prescrite par l’article 75 de la loi orga- « nique, les églises et presbytères qui ne se trouveraient « pas employés. Enfin, le décret du 30 mai 1806, fit « l'attribution de ces édifices aux fabriques des paroisses « nouvelles, dans les circonscriptions desquelles ils se

« trouvaient, »

(1) Article 12.

La r co

À la suite de la restauration de certaines paroisses, des décrets et ordonnances affectèrent de nouveau au culte plusieurs de ces églises supprimées; or, l’article 5 $4 dela loi du 9 décembre 1905 ne pouvait pas évidemment s'appliquer à ces édifices. Quelle en était la situation ?

Un avis du Conseil d'Etat du 16 juillet 1907 (4) vint résoudre la difficulté : « Attendu, dit-il, qu'il résulte tant « des articles Organiques de la loi du 48 germinal an X, « que des avis du Conseil d'Etat des 3 nivôse et 6 plu- « viôse an XIIT, que toutes les anciennes églises parois- « siales rendues au culte, doivent, par ce seul fait, être « considérées comme propriétés communales. »

Dans une instruction du 21 décembre 1907, l'’administralion de l'enregistrement, se conformant à cet avis, a ordonné à ses directeurs d'annuler la reprise effectuée au nom de l'Etat, et de restituer aux communes ceux des édifices dont l'administration avait déjà pris possession.

En sorte que la situation des églises « supprimées » est actuellement la suivante :

1° Celles qui n’ont pas été rendues à leur destination cultuelle sont tombées sous l'application de l’article 5, $ 4 de la loi du 9 décembre 1905, et ont fait retour à l'Etat, sans affectation spéciale ;

2° Celles qui ont été affectées à nouveau au culte, sont demeurées la propriété des communes.

En somme, la loi de 1905 maintenait, en le sanction-

nant, le régime concordataire :

4° L'Etat et les communes demeuraient propriétaires des édifices rendus au culte par la loi du 18 germinal an X ;

2 Les associations cultuelles succédaient aux droits

des fabriques sur ieurs églises,

B) — Régime actuel. Loi du 43 avril 4908.

La passivité des catholiques vint paralyser l'application de ce régime, au moins en ce qui concerne l'attribution des églises appartenant aux fabriques.

Après le délai d’un an, prévu par la loi de 4905, il ne se forma qu'un nombre relativement insignifiant d’associations cultuelles, donton ne savait pas d’ailleurs si elles étaient légales, puisque contraires à la volonté pontificale, et par conséquent aux règles d'organisation générale du culte visées par l’article 4.

Les églises, propriété des fabriques, furent donc mises sous séquestre, jusqu'à ce qu’elles aient été attribuées par décret à des établissements communaux d'assistance et de bicnfaisance, situés dans les limites territoriales de la circonscription intéressée, conformément aux articles 8 et 9 de la loi de 1905.

On pouvait s'expliquer ct justifier l'attribution aux bureaux de bienfaisance des valeurs et en général des biens des fabriques productifs de revenu: la bienfaisance n'est-elle pas un succédané de la religion? Mais les

églises ! 11...

La loi du 2 janvier 1907 assura la paix religieuse, en

maintenant l'affectation cultuelle : il n’y avait plus aucune

raison de laisser aux bureaux de bienfaisance une pro-

priélé conditionnelle, et de les constituer garants de l’affec-

tation.Seules, lescommunes, représentant les intérêts géné-

raux de la nation, étaient qualifiées pour remplir ce rôle.

Cette modification indispensable fut opérée par la loi

du 13 avril 1908. On lit dans l'exposé des motifs :

« Dans le dernier paragraphe de l'article 5 de la loi du 2 janvier 1907, le législateur, en vue de ne pas porter atteinte au libre exercice du culte, a décidé que les édifices affectés au culte, qui avaient appartenu aux établissements ecclésiastiques, ainsi que les meubles les garnissant, conserveraient leur affectation et demeureraient des lieux du culte. On a ainsi enlevé aux établissements charitables la possession utile de ces édifices et de ces meubles, et interdit, tant que leur affectation au culte serait maintenue, leur vente ou leur location. Il a paru au Gouvernement qu’il ne convenait pas d’incorporer dans le patrimoine d'établissements charitables, des églises ct des objets servant au culte, qui sont sans rapport direct avec la destination de ces établissements. Il y aurait intérêt, au contraire, à rendre plus uniforme, la législation, en plaçant dans le patrimoine des communes, déjà propriétaires de l'immense majorité des

églises, les églises qui étaient propriété fabricienne, et

qui sont au nombre de 4.700 environ. Gette modifica-

tion des lois de 1905 et de 1907 ne présente aucun

inconvénient sérieux pour les communes, qui n'auront

-pas plus à l’écard de ces édifices ayant appartenu aux D

fabriques, qu'à l'égard des autres édifices affectés au culte, des dépenses obligatoires à assumer. Elle leur procure, en revanche, dans l'éventualité d’une désaffectation, la possession utile de l'édifice et du sol, lequel a, dans bien des cas, été cédé gratuitement par la commune, et lui fera retour. »

En conséquence, l’article 4 de la loi du 13 avril 1908

contient les dispositions suivantes :

« Les biens des établissements ecclésiastiques qui n'ont pas été réclamés par des associations cultuelles, constituées dans le délai d’un an, à partir de la promulgation de la loi du 9 décembre 1905, seront attribués par décret à des établissements communaux de bienfaisance ou d'assistance silués dans les limites territoriales de la circonscription ecclésiastique intéressée, ou, à défaut d’établissement de cette nature, aux communes ou sections de communes, sous la condition d’affecter aux services de bienfaisance ou d'assistance tous les revenus ou produits de ces biens, sauf les exceptions ci-après :

« 4° Les édifices affectés au culte, lors de la promulgation de la loi du 9 décembre 1905, et les meubles les garnissant deviendront la propriété des communes sur le territoire desquelles ils sont situés, s'ils n’ont pas été restilués, ni revendiqués dans le délai légal. 2° Etc.,