I. — La Suisse sous la restauration

Le nouvel édifice constitutionnel, qui devait abriter pour un temps les destinées du peuple suisse, se présentait en apparence comme un tout bien agencé, d'aspect solide. Ses auteurs, les diplomates étrangers tout au moins, croyaient avoir fondé une œuvre durable. Extérieurement, la Suisse était plus forte qu'avant 1798; sa frontière à l'ouest se trouvait améliorée par l'annexion de l'ancien évéché de Bàle et de la principauté de Neuchàtel, deux pays qui appartiennent à son système de défense. Genève , par contre, était un point vulnérable ; bien que Pictet de Rochemont eût obtenu la neutralisation de la Haute-Savoie, on n'était pas sans inquiétude sur la valeur pratique de cette stipulation. Au surplus, la neutralité militaire et politique de la Suisse avait été proclamée bien haut par l'Europe entière. C'était une sauvegarde morale, assurément précieuse quoique fragile.

A l'intérieur, la Suisse se composait de vingt-deux cantons souverains, par conséquent égaux en droits. L'un d'eux cependant, Neuchàtel, était dans une situation fausse. Depuis longtemps son désir, d'accord avec son intérêt, tendait à faire partie du corps helvétique, auquel des liens nombreux et des affinités de caractère le rattachaient. Mais son aristocratie trouvait avantageux de conserver en même temps la suzeraineté du roi de Prusse, suzeraineté qui, s'exerçant à distance, était pour elle une ressource commode, rarement une gène. Pour ce

motif, l'ancienne confédération n'avait accepté Neuchàte] que comme allié, et ce n'est pas vins hésitation qu'en 1815 la diète le recul au nombre des cantons : cette fois-ci, la pression exercée par la Prusse cl les puissances alliées avait eu raison de la logique, qui continuait à protester contre l'anomalie de celle principauté membre d'une confédération d'états républicains. Il était aisé de prévoir qu'une telle situalion n'affronterait pas impunément l'épreuve des jours difficiles.

Le paeie de 1815 n'était en réalité pas autre chose qu'un traité d'alliance entre les vingt-deux cantons souverains, une assurance mutuelle entre leurs gouvernements. Ils se garantissaient réciproquement leurs constitutions, sans d'ailleurs les faire approuver par la diète, - leur territoire, l'ordre à l'extérieur et à l'intérieur, de telle sorte qu'un canton menacé du dehors ou en proie à des soulèvements pouvait faire appel a la a fidèle assistance o de ses confédérés, qui étaient tenus de l'accorder. Dans les cas graves seulement, l'intervention fédérale armée se] produisait. Les différends entre cantons devaient être réglés par l'arbitrage. Les cantons ne pouvaient former cidre eux d'alliances particulières nuisibles à la confédération ou aux droits d'autre's cantons, disposition élastique qui n'empêcha pas la formation du Sonderbund. Pour garantir les constitutions cantonales, le pacte fédéral et la neutralité de la Suisse, on avait prévu une milice fédérale de 32 896 hommes, à raison de i\fiw hommes par cent âmes de population. Le contingent île guerre des cantons s'élevait à 540 1 ' »7 lianes; un double continrent devait être en permanence dans une caisse de guerre centrale; c'est ce qu'on a appelé le « million de guerre ». La diète se composait iU- représentants des cantons, dont chacun avait une voix. Elle prononçait sur la guerre cl sur la paix, sur les traités d'alliance, les traités de commerce, nommait les ministres à envoyer au dehors, s'occupait de l'organisation «les troupes du contingent, nommait le général, son état-major et les colonels fédéraux Quant aux capitulations militaires avec l'étranger, elles pouvaient être conclues par les cantons. Les affaires fédérales étaient dirigées par le vorort ou gouvernement du canton-directeur, qui alternait Ions les deux ans entre Zurich, Berne ei Lucerne, et qui désignait une délégation spéciale pour ce genre d'affaires. La diète pouvait adjoindre à cette délégation du vorort, pour la tractation d'affaires extraordinaires, des représentants fédéraux choisis dans divers groupes de cantons. Les seuls droits individuels ou collée-

tifs garantis par le pacte étaient: le principe qu'il n'y avait plus en Suisse de sujets et que par conséquent la jouissance des droits politiques ne pouvait être le privilège d'une classe exclusive de citoyens (article 7); la liberté intercantonale du commerce et de l'industrie, sons réserve des mesures de police et des droits de péage, de roule et de pontonnage (art. lit; enfin le maintien des couvents et chapitres et la sécurité de leurs biens (art. 12). Cette dernière stipulation, due aux efforts du nonce apostolique Testaferrata, devait être la source des plus graves difficultés.

Si défectueuse que fût cette constitution, elle l'était moins encore que l'esprit qui régnait en Suisse et qui soufflait à la réaction, favorisé qu'il était par l'attitude des grandes puissances. On avait bien vite oublié les leçons d'un passé récent. Dans les anciens cantons, surtout à Berne, Soleure, Fribourg, Lucerne, les aristocraties ne songeaient qu'à rétablir le plus possible leurs privilèges. Sitôt l'acte de médiation abrogé, elles s'étaient empressées d'adopter des constitutions plus ou moins restauratrices de l'ancien régime, et elles s'appuyaient sur la souveraineté cantonale pour refuser de les soumettre à l'approbation de la diète. Devant cette résistance, on s'était borné à prescrire le dépôt des constitutions aux archives fédérales. Les nouveaux cantons n'avaient pas fait preuve d'un esprit beaucoup plus libéral ; ils avaient passablement modelé leurs institutions sur celles des cantons aristocratiques. Quant aux cantons à landsgemeinde, qui n'avaient pas jusque-là de constitutions écrites, ils s'étaient contentés, pour satisfaire à la prescription de la diète, de rédiger à la hâte quelques articles qui devaient en tenir lieu. Partout l'influence des anciennes familles régnantes avait repris le dessus. Les gouvernements cantonaux, composés de 10, 15, 20 membres, dominaient la représentation populaire, dont l'élection avait lieu généralement au second degré, et sur la base d'un cens électoral (par exemple, à Zurich, 10 000 francs, en Thurgovie 3000 florins, soit 12 000 francs). Il n'y avait pas non plus égalité de droits entre les chefs-lieux et le reste du pays : ainsi, la ville de Soleure élisait 44 représentants et la campagne seulement 22; Berne 200 contre 99; Fribourg 108 contre 36; Zurich 130 contre 82, etc. La séparation des pouvoirs n'existait pas; les fonctions judiciaires se confondaient fréquemment avec les fonctions administratives. La liberté de la presse, non contestée en théorie, se heurtait dans la pratique à la

censure el à des défenses inattendues. Plus d'une lois. In publicité des décisionsde la diète el des autres assemblées délibérantes lui interdite expressément. En général, les gouvernements redoutaient la lumière

sur leurs actes

C'était l'esprit du temps. Le 20 septembre l<si.">. les souverains d'Autriche, de Prusse el de Russie fondèrent la sainte-alliance, sous l'inspiration mystique d'Alexandre, qui v voyail un moyen de diriger les peuples dans les voies de la piété, utile à toutes choses el

fondement solide des états. Les gouvernements, se considérant connue institués par Dieu et comme devant être la source de tout bien el de tout progrès, les droits populaires n'existaient pas à leurs yeux. Ils ne pouvaient donc voir avec plaisir le développement de l'esprit démocratique, pas même en Suisse, où ils étaient pointa ni forcés de le tolérer dans une certaine mesure. Cette doctrine, dont Metternich faisait son profit sans y croire il appelait la sa i n ie-a 1 1 iance 6 un rien sonore » eut pour théoricien

un Bernois, Charles-Louis de Haller, dont nous avons déjà mentionné le nom. el qui étail en Suisse le chef ou l'inspirateur de Ions les événements réactionnaires. Petit-fils du grand Haller, il était né à Heine en 1768 el y avait rempli, de I7U."> à 17U.S, les fonctions de secrétaire du conseil journalier. Il était alors un des fervents adeptes de la révolution Mais bientôl il changea de camp. Nous l'avons vu en 1799 parmi les émigrés qui entrèrent à Zurich avec l'armée autrichienne. En 1806, il professait, à l'académie de Berne, l'histoire et les sciences politiques. Il lil partie, en 1813, du comité de Waldshout. Puis il devint un des membres actifs du gouvernement restauré de Berne. C'est en cette qualité qu'en 1816 il publia les quatre premiers volumes de son

es- Louis de I I

livre, qui en compte six : La restauration îles sciences politiques, OÙ il l'ail ['apologie du régime aristocratique, et qui lui a valu le nom de Haller le restaurateur. Il devait jouer bientôt un rôle des plus fâcheux, comme nous allons le voir.

La Suisse avait été invitée, par une note du chargé d'affaires russe Krùdener, du 10 août 1816, à se joindre à la sainte-alliance. Très diplomatiquement, la diète, dans sa réponse du 27 janvier 1817, crut s'en tirer en saluant l'esprit moral et religieux qui avait inspiré cette entente, mais en relevant d'un autre côté l'indépendance et la neutralité de la Suisse. Ce devait être, dans l'intention de la diète, un relus ; il était cependant si bien déguisé que les trois monarques l'enregistrèrent comme une adhésion, et ne manquèrent pas de s'en prévaloir en toute circonstance. Dans ses réunions périodiques, la sainte-alliance s'occupait surtout des moyens de réprimer les mouvements démocratiques qui se produisaient sur divers points de l'Europe. Au congrès de Troppau, en 1820, elle résolut de considérer comme violant les traités tout pays dont le gouvernement viendrait à être changé par une révolution. La Suisse, avec ses vingt-deux états souverains, était particulièrement visée. On avait peur, en effet, qu'elle ne donnât trop souvent le mauvais exemple. Dès ce moment commença contre elle une campagne au sujet de l'exercice du droit d'asile. Le 11 novembre 1820, le vorort reçut une note lui signalant l'existence, à Coire, d'un club « composé en partie de réfugiés allemands, en partie d'autres mauvaises tètes de différents pays. Les principaux personnages étaient Follenius, Snell, Volker, professeurs ; un avocat de Trente, nommé Prati ; un professeur de Weimar, nommé Herbst ; enfin deux individus grisons, nommés Christ et Decarisch, dont on disait beaucoup de mal ».

Nous surprenons ici la première manifestation de cette tactique longtemps suivie à l'égard de la Suisse par les grandes puissances, et qui consistait à lui reprocher d'être un foyer de conspiration contre la tranquillité de ses voisins, alors qu'elle se bornait à recevoir chez elle des étrangers munis de passeports parfaitement en règle et sur le compte desquels il n'y avait aucun grief précis à alléguer. C'est ce que le gouvernement des (irisons fit ressortir dans une réponse assez dure, que le vorort l'invita à modérer. Le plus triste de l'affaire fut la constatation, faite par les avoyers de Watteville et de Mûlinen, que le mémoire dénonciateur sur lequel le congrès de Troppau s'était basé, pro-

La Suisse au XIX' siècle, I. 10

venait de leur collègue Charles-Louis de Haller. Depuis un certain temps, Haller était tombé sous l'influence du ministre de Bavière Olry et de l'évêque de Fribourg, Yenny, qui travaillaient tous deux à sa conversion an catholicisme, effectuée le 18 octobre 1820. Ses collègues prirent la chose au sérieux : iK exigèrent sa démission. Haller quitta Berne et passa quelque temps après au sen ice du ministre des affaires étrangères, à Paris. Il a fini ses jours en 1854, à Soleure, où il lil partie i\\\ grand conseil.

Ces affaires de réfugiés causèrent de nombreux ennuis à la diète. Elle s efforça de concilier les devoirs internationaux de la Suisse avec ses droits souverains, en décidant entre autres, le 14 juillet l<S2:i, « d'inviter les cantons de la manière la plus pressante à veiller à ce (pie la presse s'abstienne, dans la discussion des affaires étrangères, de tout ce qui pourrait porter atteinte au respect dû à des puissances mies ou donner lieu de leur part à des plaintes fondées » : et aussi à veiller à ce que « des réfugiés qui se sont enfuis d'un autre état après avoir commis des crimes ou troublé la paix publique, cl sont signalés ou poursuivis de ce chef, ne s'introduisent pas dans notre pays en abusant du droit d'asile traditionnel et ne puissent y séjourner; (pie, de même, des étrangers suspects n'abusent pas du séjour qui leur aurait été accordé régulièrement, pour se livrera des menées dangereuses contre le gouvernement régulier d'un pays ami ».

Le défaut ordinaire de ces déclarations de principe et de ces exhortations générales, c'est (pie chacun y voit ce qui lui convient. Elles furent interprétées par la Prusse dans un sens tellement extensif que, par noie du 20 août 1824, celle puissance en vint à réclame!- non pas seulement l'expulsion, mais l'extradition de plusieurs des personnages déjà signalés dans la note du 11 novembre 1820, savoir: Follenius, Wilhelm Snell, Wilhelm Wesselhôft, tous trois professeurs à Haie, et Vôlker, maître de gymnastique à Coire, sous l'inculpation d'être les fondateurs ou les inspirateurs d'une société secrète qui se proposait » le renversement de l'ordre social et religieux, ainsi (pie de tout le système de la civilisation ». On prétendait en avoir acquis la preuve au cours d'un procès jugé à Kopenick. en 1N2I, contre des révolutionnaires. Mais ce procès lui-même n'avait donné aucun résultai appréciable; on s'était trouvé uniquement en présence de rapports d'espions et de lettres insignifiantes, ensorte qu'aucune condamnation n'avait

]>ii être prononcée. Néanmoins, on prétendait baser sur ce procès une demande d'extradition. Chose regrettable, le vorort, alors à Berne, crul devoir appuyer la demande auprès de Bàle, qui réclama avec raison des chefs d'accusation plus précis. La difficulté prit fin par le dépari volontaire de Follenius et de Wesselhôfft. Plus lard, la preuve historique semble avoir élé faite que Follenius avait déployé effectivement une activité non seulement révolutionnaire, mais anarchiste : il doit avoir, en particulier, exercé une influence funeste sur Sand, l'assassin de Kotzebue (1819), et il avait réellement fondé une société secrète d'étudiants dont les statuts renfermaient l'article mentionné plus haut. Mais alors, on n'avait pas de certitude à cet égard, et la demande d'extradition de la Prusse ne se justifiait donc pas.

De ce moment date aussi la tentative, dès lors réitérée souvent, de la part des grandes puissances, de faire admettre que sa neutralité impose à la Suisse des devoirs spéciaux en matière de police politique et d'exercice du droit d'asile. Les autorités suisses d'alors n'ont heureusement pas reconnu celle doctrine. Et en effet, la neutralité n'enlève rien à la souveraineté. La garantie de la neutralité est une sauvegarde que les autres états se donnent à eux-mêmes, aussi bien qu'à l'état neutre ; elle n'implique pas de devoirs particuliers dans d'autres domaines. En fait de police des réfugiés, les devoirs d'un état neutre sont exactement les mêmes que ceux de tout autre état. A cet égard, l'altitude prise par la diète devant les injonctions de la sainte-alliance, sans être toujours très courageuse, se distingue avantageusement de celle observée à l'égard de Napoléon. L'esprit d'indépendance était en réel progrès.

Le réveil de l'esprit religieux, sous l'action de la sainte-alliance, i si une autre caractéristique de cette époque. Après les grandes secousses historiques, les peuples et leurs gouvernements ont d'habitude le besoin de faire pénitence. Ils se jettent dans les bras.de Dieu ou de l'église. La papauté, si maltraitée par Napoléon, profitait de ces dispositions favorables pour faire régler, dans son sens, les questions qui l'intéressaient. En Suisse, elle y réussit sous trois rapports : d'abord, la garantie constitutionnelle donnée aux couvents et à leur fortune, dans l'article 12 du pacte, disposition due, nous l'avons vu, aux efforts