II. Les progrès de lu démocratie cl du socialisme d'état

Les organismes politiques et sociaux sont comme les autres organismes que présente la nature : ils naissent, grandissent, se développent jusqu'à ce qu'ils aient réalisé si possible leur type complet, puis, par un processus plus ou moins rapide, ils déclinent et périssent ou tout au moins se transforment. A notre époque, où tout va si vite, la forme des institutions change pour ainsi dire avec chaque génération. En 1830, nous avons vu naître dans les cantons la démocratie représentative ; elle a pris possession du domaine fédéral en 1848. Moins de vingt ans après, un certain nombre de cantons, jugeant cette forme surannée, l'ont remplacée par la démocratie directe (référendum, initiative, élection du pouvoir exécutif par le peuple). L'influence de ce mouvement s'est fait sentir, en 1<S74, sur la constitution fédérale, où Ton a introduit le référendum facultatif; il a gagné ensuite successivement les autres cantons qui, sauf deux (Fribourg et Valais h, ont aujourd'hui le référendum soit facultatif, soit obligatoire; la plupart ont en outre le droit d'initiative populaire, et le plus grand nombre aussi l'élection directe du gouvernement.

Il était clair, pour les esprits qui réfléchissent, que le germe de démocratie directe déposé dans la révision fédérale de 1874 sous la forme du référendum facultatif, ne tarderait pas à s'élargir. Mais par une de ces évolutions qui déroutent les calculs en apparence les mieux fondés, ce sont en grande partie les libéraux et les conservateurs, alors adversaires de celte innovation, qui en sont devenus les plus zélés partisans et qui en réclament aujourd'hui l'extension, alors que bon nombre de radicaux démocrates s'y opposent ou n'y consentent qu'à contre-cœur. La raison en est bien simple : aux mains des premiers, le référendum facultatif est devenu un puissant moyen d'opposition, comme on l'a vu dans le chapitre précédent. Or, tous les partis sont

1 Valais a toutefois !<• référendum finnneier.

el seroni toujours enclins à trouver excellent ce qui assure le triomphe, el mauvais ce qui procure la défaite. ('.<■ n'est toutefois pas le point de vue véritable. La seule grande et haute question est de savoir quel est ou quel sera, sur le développement des institutions et de I esprit public et par conséquent sur l'avenir i\u pays, l'effet du principe démocratique s'appliquant, non plus seulement au choix de mandataires, mais à l'œuvre constitutionnelle et législative, directement.

Si nous en jugeons par les faits acquis, la démocratie s'est, jusqu ici. montrée plus soucieuse d'affirmer son existence et d'accroitre s;i force, que de se conformer à un programme politique déterminé. On ne saurait attendre d'elle un esprit de conséquence qui n'est pas dans sa nature. Il serait du reste inutile de vouloir lui prouver qu'elle n'a pas l'omniscience et risque par conséquent de se tromper. D'instinct, elle n'aime pas le parlementarisme et tient à marquer en toute occasion qu'elle est la maîtresse. Dans une grande mesure, elle n'a pas tort. L'esprit de coterie qui règnedans les parlements est la cause de leur discrédit généra) : cet esprit, qui tend à former et à maintenir une majorité par trop docile aux volontés des chefs du pouvoir, ôte parla même d'avance aux débats une grande partie de leur ampleur et de leur force persuasive. Au surplus, les parlements sont composés de telle manière qu'ils sont loin de représenter la totalité des lumières d'un pays. Que de lois on l'a constaté dans les campagnes référendaires qui ont eu lieu en Suisse depuis 1.S74 ! Que de l'ois le débat dans la presse et dans les assemblées populaires a été beaucoup plus approfondi, beaucoup plus lumineux que le débal parlementaire! Il est vrai que souvent aussi les masses populaires se sont laissé séduire par un mot d'ordre de parti, entraîner par la passion démagogique, et que leur emballement, leur déchaînement même peuvent causer de plus graves désastres, et plus irréparables, que les fautes d'un parlement. Mais le tait n'en est pas moins la. la démocratie ne se contente pas de régner, elle veut gouverner, dans toute la mesure où il lui plaît de le faire. Elle n admet a sa souveraineté d'autres limites que celles qu'elle veut bien tracer elle-même, et sa tendance est de les reculer toujours davantage.

C'est ainsi que non contente ^u référendum facultatif, obtenu en 1.S74. elle a voulu avoir le droil de reviser elle-même, directement, la constitution fédérale, par voie d'amendements spéciaux (droit d'initia-

tive pour les revisions partielles). Ce droit ne lui était reconnu ni par la constitution de 1848, ni par celle de 1874, qui n'admettaient l'initiative populaire que pour la revision totale. On considérait, non sans quelque raison, que laisser au peuple la faculté de réclamer des révisions partielles, c'était risquer de détruire l'harmonie entre les diverses parties de la constitution. En 1880, cette doctrine avait encore prévalu à l'occasion d'un mouvement d'initiative provoqué parle Dr Joos pour l'introduction du monopole des billets de banque. Alors, en présence des 50 000 signatures réunies par lui, et qui demandaient la revision du seul art. 39, les chambres avaient jugé que la question de la revision totale pouvait seule être posée au peuple. La revision totale fut repoussée, à la votation du 31 octobre 1880, par 260 12(5 voix contre 121 099 et par 17 l/s cantons contre 4 '/2. Mais les démocrates revinrent à la charge; ils n'admettaient pas que l'assemblée fédérale, qui avait déjà proposé plusieurs revisions partielles, eût plus de droits que le peuple. Dix ans plus tard, pour prévenir un mouvement populaire, l'assemblée fédérale proposa de son chef une adjonction à l'art. 120. ayant pour but de permettre à 50 000 citoyens non seulement de réclamer une revision partielle, mais de formuler les termes mêmes sur lesquels le peuple et les cantons ont à se prononcer. Cette adjonction, adoptée le 5 juillet 1891 (183 029 oui contre 120 599 non, 18 cantons contre 4), implique un droit extrêmement étendu puisqu'elle transfère au peuple le pouvoir constituant dans toute l'acception du terme. Le premier usage qui en a été fait n'est pas très glorieux : contrairement aux vues tolérantes de l'assemblée fédérale, qui se refusait à interdire aux israélites leur mode d'abatage rituel du bétail, un article a été introduit dans la constitution défendant d'égorger les animaux sans les avoir au préalable étourdis. La votation sur cet article, dans laquelle l'antisémitisme a joué un rôle au moins aussi grand que la pitié pour les animaux, a donné 191 527 acceptants contre 127 101 rejetants et 11 '/9 cantons contre 10 '/s (20 août 1893).

Une autre initiative populaire, celle, émanant des socialistes, sur le droit au travail, a eu moins de succès ; elle a réuni seulement 75 880 voix contre 308 209, et n'a été acceptée par aucun canton (3 juin 1894). Si, d'ailleurs, le droit d'initiative n'a pas été beaucoup utilisé jusqu'ici, c'est parce que l'activité démocratique s'est dépensée d'une autre manière comme nous le verrons tout à l'heure.

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L'extension de la démocratie ne s'en tiendra certainement pas là. On a déjà réclamé de remplacer le référendum facultatif par le référendum obligatoire; le conseiller national bernois, Kodolpbe Brunner, un des pionniers de l'idée démocratique, avait déposé une motion à cel effet, mais après sa mort, ses co-signataires l'ont retirée 1 1894 1, au grand plaisir de la majorité de leurs collègues, peu désireux de voir le peuple exercer ce nouveau droit. La question reviendra du reste quelque jour. On parle aussi de donner à .">() immi citoyens le droit de proposer des lois ou des modifications aux lois. Au fond, ce n'est pas nécessaire, car. de même qu'on a pu, par voie d'initiative, introduire dans la constitution u\\ article de règlement d'abattoir, on pourra tout aussi bien demander d'y inscrire des dispositions qui, de leur nature, appartiennent plutôt à l'ordre législatif. Il n'y a, à cet égard, aucune limite tracée.

Mais voici deux autres initiatives qui frappent en ce moment à la porte : la représentation proportionnelle pour les élections au conseil national, et l'élection du conseil fédéral par le peuple. Ces deux principes démocratiques ont déjà prévalu dans un certain nombre de cantons, et il paraît probable que, tôt ou tard, ils s'imposeront aussi à la confédération. Après quoi, la démocratie n'aura certainement pas encore épuisé la liste de ses revendications. Peut-on prévoir que, lasse d'exercer tant de compétences, elle s'en dépouillera elle-même par esprit de sagesse ou s'en laissera dépouiller par une dictature née de l'excès du gouvernement des masses? Comme tout change ici-bas, c'est une contingence parfaitement admissible, certaine même, on peut le dire. Seulement, rien ne permet de calculer la durée de celle évolution ni d'en prévoir exactement l'issue.

Si donc on doit reconnaître comme uw l'ait constant que la démocratie est en voie de progrès gigantesques et rapides, il faut constater aussi qu'elle est encore bien hésitante, bien incohérente, en apparence du moins. dans l'usage qu'elle fait de son pouvoir. Est-elle plus centralisatrice que fédéraliste? plus socialiste que libérale? Il n'est pas possible de l'établir avec une certitude absolue sur la base des faits qui se sont produits depuis 1874, ni même depuis 1890.

(in l'a vue, en effet, dans le précédent chapitre, repousser, par esprit fédéraliste, le secrétaire scolaire en I<s,x2, rétablir, dans le même ■ spiit. la faculté de la peine de mort en 1879, ne pas vouloir, toujours

LA DÉMOCRATIE ^ilil

pour la même raison, de la loi dite de Stabio, en 1884, refuser toute une série de lois à diverses époques. D'autre pari, elle a accepté en 1.S77 la loi sur les fabriques el en 1886 le monopole de l'alcool, mesures à la fois centralisatrices et teintées de socialisme. Evidemment, pour elle, le centralisme el le fédéralisme ne sont pas des principes absolument bons ou absolument mauvais ; elle regarde moins à l'étiquette qu'à ce que l'étiquette recouvre. La centralisation a eu sa raison d'être pour dégager l'idée nationale, étouffée par le cantonalisme, el pour assurer le triomphe des idées libérales, contrecarrées par les oligarchies. Mais le fédéralisme est à son tour une sauvegarde contre l'envahissement d'une réglementation par trop minutieuse, d'une bureaucratie tracassière, ces deux grands ennemis des libertés individuelles et collectives. Ainsi donc, suivant les circonstances, la démocratie choisit et se décide. Il serait exagéré de dire qu'elle ne s'est pas trompée et ne se trompera jamais.

C'est surtout depuis 1890 que ce travail de la démocratie devient intéressant. En l'étudiant de plus près, on constate que, soit en l'ait de centralisation, soit en fait de socialisme d'état, l'impulsion est plus souvent venue d'en haut que d'en bas. La raison en est, d'une part, dans la tendance de l'administration fédérale d'accroître ses compétences, d'autre part, dans le calcul — erroné à nos yeux comme l'expérience de tous les pays le prouve — des classes dirigeantes, qui croient endiguer le socialisme au moyen du socialisme d'état, c'est-àdire au moyen d'institutions qui, dans le but d'égaliser entre les citoyens les conditions de la lutte pour l'existence, l'ont de l'état le distributeur du bien-être général sous la l'orme d'assurances, d'institutions de crédit, de monopoles divers. Or, il en est du socialisme d'état comme du référendum facultatif: c'est une simple amorce, dont la démocratie, si elle a une propension véritable au socialisme — ce qui n'est pas encore définitivement établi - ne se contentera pas longtemps.

Nous avons déjà parlé (p. ,548) de la tentative du prince de Bismark, qui, en 1884, pour apaiser les revendications socialistes, leur avait jeté en pâture les assurances contre l'accident, la maladie, l'invalidité et la vieillesse. Cet exemple fut imité en Autriche. Dès 1885, la question était aussi posée en Suisse. Mais les premiers travaux préparatoires (statistique professionnelle, statistique des accidents) prirent plusieurs

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années. Ce n'esl donc que le 26 octobre 1889 que le peuple suisse ;i été apprit' à dire, par voie de revision constitutionnelle, s'il voulait donner a la confédération le droit d'introduire une assurance soit obligatoire ou Facultative, soit générale ou partielle, en cas d'accident et de maladie. Par 283 228 voix contre 92 200 et par 20 Vs cantons contre 1 ' (Valais el Appenzell-Int.), la réponse lut affirmative. A la suite de ce vote, les lois d'exécution oui de lentement élaborées, non sans de chaudes discussions, el sonl sur le point d'être terminées. Pendant ce temps, l'Allemagne et l'Autriche continuaient leurs expériences, qui n'ont pas été en tous points satisfaisantes, tant s'en faut, surtout sous le rapport financier. On ne voit pas non plus que dans ces pays, les revendications socialistes aient été apaisées par les lois d'assurances. Ce sont les raisons pour lesquelles les autres pays hésitent ou se refusent à suivre cet exemple. Que fera le peuple suisse? Vn avenir prochain ne lardera pas à nous l'apprendre.

Le inoii\ emenl économique qui i voir p. .'U.Si a l'ait dévier la Suisse de sa traditionnelle politique libre-échangiste, s'est considérablement accentué par suite de l'adoption, en 1891, d'un tari ('doua nier très élevé. Les partisans de la vie à bon marché ont attaqué ce tarif au moyen du référendum : ils ont été battus, à la votation populaire du 18 octobre 1891-, par 22(1 (104 voix contre 158 934. Dès lors, des réductions de droits ont île apportées par les traités de commerce avec l'Allemagne, l'Autriche et l'Italie, ce qui n'a pas empêché les receltes douanières de s'élever de fr. 24632845 (1887) à IV. 17898510(1897), soit de 8 fr. 50 à 16 fr. par tele de population. Lu arrangement commercial avec la France ayant échoue, il sCn est suivi, dès le 1" janvier 1893, une guerre de tarifs entre les dnw pays, à laquelle il a été mis lin provisoirement par une paix boiteuse conclue en juillet 1895. En dépit des hauts droits perçus, l'agriculture et les petites industries continuent à se plaindre et si- préparent à réclamer de nouveaux relèvements pour l'échéance des traités de commerce, qui expirent en 1903. Celle grande abondance de recettes a d'ailleurs eu pour effet un^ augmentation considérable des dépenses de toutes sortes comme subventions aux cantons, aux sociétés d'utilité public pie. comme construction de palais luxueux pour l'administra lion centrale, pour les postes et télégraphes, comme fortifications et autres mesures pour la défense >\u pays. Si l'on peut y voir, d'une part, un signe réjouissant de prospérité matérielle, il y a aussi quelques ombres

au tableau, quelques sujets de graves préoccupations. On ne saurai! se dissimuler, en effet, combien lourde est de ce chef la charge qui pèse sur le pays, sur son industrie, sur sa consommation, combien fragile un équilibre financier qu'une crise commerciale quelque peu intense peut détruire pour nombre d'années, et qui sera alors si difficile à rétablir.

La pléthore d'argent qui s'est produite dans la caisse fédérale immédiatement après l'entrée en vigueur des nouveaux droits de douane. a provoqué un mouvement de convoitise de la part des cantons. Le parti catholique en a profité pour demander, par la voie d'initiative constitutionnelle, un partage des recettes douanières avec les cantons, à raison de deux francs par tête de population. C'est ce qu'on a appelé le Beutezug. Cette initiative a été repoussée par 350 039 voix contre 14Ô (539 et par 13 ',-, cantons contre «S l/s (-1 novembre 1894). La confédération a voulu rester maîtresse, on le comprend, de la totalité de ses recettes.

Le même jour où le peuple votait le tarif douanier, il adoptait aussi (231 578 voix contre 158 015 ; 14 cantons contre 8) un article constitutionnel permettant à la confédération d'instituer le monopole des billets de banque soit par une banque d'état, soit par une banque d'actionnaires. La solution proposée après de vifs débats, par la majorité du conseil fédéral et des chambres, consistait dans la création d'une banque d'état pure, contrairement aux vœux de la grande majorité des commerçants suisses qui signalaient les fâcheuses expériences faites partout avec ce système. Elle a été repoussée par le peuple, le 28 février 1897, à la suite d'un débat public des plus intéressants (255985 voix contre 195 743). Un nouveau projet va être élaboré, et les partisans des deux systèmes rentreront sans doute en lice. Réussira-t-on à créer une banque centrale soustraite aux influences politiques et consolidant le crédit du pays au lieu de l'affaiblir? C'est là aussi une question grosse de conséquences.

L'idée du rachat des chemins de fer par la confédération, lancée par Stamplli en 1863, a provoqué des luttes plus vives encore. En 1883, M. Arthur Chenevière, de Genève, avait proposé au conseil national le rachat concessionnel du Central, mais la question n'était pas suffisamment étudiée. En 1888, une tentative de rachat à l'amiable du Nord-Est avait échoué. Plus tard (1890), la confédération décida une

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forte prise d'actions de la compagnie fusionnée du Jura-Simplon (Suisse-Occidentale et Jura-Berne); cette politique de pénétration donna des résultats douteux. Le Central vint ensuite s'offrir de luimême, mais le peuple trouva le prix tropélevéet repoussa l'acquisition par 289 106 voix contre 130 72(.i (6 décembre 1891), ce qui entraîna la démission fort regrettable du conseiller fédéral Welti. Son successeur, le I)1 Joseph Zemp. de Lucerne, d'abord hostile au rachat, en devint partisan et prépara celte opération an moyen de diverses lois contre les compagnies, dont Inné, celle de comptabilité, fut acceptée par le peuple après une vive lutte, le I octobre 1896 i'22.'i !2'JS voix contre 17ii.">7l' Il proposa ensuite le rachat forcé des cinq grands réseaux. Bien que le prix ne pût être exactement établi, les compagnies réclamant environ 300 millions «le pins que le milliard prévu par le conseil fédéral, ces litiges devront être réglés pins tard par le tribunal fédéral, bien que de gros aléas lussent en perspective concernant les conditions, encore inconnues, de l'emprunt à conclure, les probabilités de rendement, etc., bien qu'il parût dangereux de transformer en fonctionnaires fédéraux 25 non employés de chemins de fer organisés en un syndicat qui n'avait pas reculé à Zurich, en mais 1897, devant la grève pour imposer ses prétentions, bien que l'exploitation par l'état n'eût généralement donné dans les antres pays que «les résultats peu favorables, tontes ces raisons de prudence, invoquées par les adversaires du rachat, n'arrêtèrent pas le peuple suisse. Persuadé qu'il devait à tout prix arracher les chemins de 1er aux compagnies privées, il en a vole le rachat, le 2(1 février 1898, à la majorité énorme de 386 634 voix contre 182 71 M. Il ne reste pins maintenant qu'à souhaiter que les prev isions pessimistes soient démenties par les laits.

On le voit, jamais, à aniline époque de son histoire, le peuple suisse na été mis en présence de tant de gros problèmes. Même pendant la crise du Sonderbund, devenue périlleuse parce qu'elle n'avait d'issue que la guerre civile, tandis qu'aujourd'hui les questions se tranchent paciliquement à coups de majorité par le suffrage universel, il ne s'agissait pas de questions plus essentielles pour l'avenir du pays et de sis institutions. Cette succession continue de volalions populaires, dont chacune donne lieu à de vives agitations, est comme un tourbillon qui entraine les esprits. Et nous ne les avons pas encore toutes énumérées. Dans les quatre dernières années, le peuple a eu à

se prononcer en outre sur le principe d'une législation des arts et métiers, repoussée par 158 492 voix contre 135713 el par 11 ' • caillons contre 7 ' .', (4 mars 1894); le 3 février 1895, sur la loi organisant la représentation de la Suisse à l'étranger (177 991 noncontrel24 517oui); sur le monopole des allumettes (29 septembre 1895), qu'il a repoussé par 1.S4 109 voix contre 14(1 174 et par 14 Vs caillons contre 7 ' , ; sur la centralisation militaire, rejetée par 269 751 voix contre 195 17.S et par 17 % cantons contre 4 % (3 novembre 1895); sur le code pénal militaire, aussi rejeté au référendum par 310 938 voix contre 77 1(>12, le même jour (4 octobre 1896) qu'une loi sur le commerce îles bestiaux (209 118 non, 174 860 oui). Tous ces rejets sont dus à divers sujets de mécontentement qui tiennent surtout à l'animadversion populaire contre la bureaucratie et la réglementation excessives. On peut supposer toutefois que l'unification du droit civil et pénal, qui va être soumise en principe au peuple, trouvera un meilleur accueil; les questions délicates qu'elle soulève ne se présenteront que lorsqu'il s'agira des lois d'exécution.

Ce déploiement colossal d'activité a coïncidé avec un renouvellement presque complet du conseil fédéral. En 1890, M. Hammer s'est retiré et a été remplacé par le colonel Emile Frey (Bàle-Campagne), qui s'est retiré également en 1897 pour prendre la direction du bureau international des télégraphes et a eu pour successeur M. Ernest Brenner, de Bàle- Ville. Nous avons déjà parlé de la démission et du remplacement de M. Welti par M. Joseph Zemp (Lucerne). M. Adrien Lachenal (Genève) a succédé en 1893 à M. Droz, devenu directeur de l'office central des transports par chemins de 1er. M. Eugène Ruffy(Vaud)a remplacé

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Louis Ruehon net.

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en 1894 son émineni concitoyen Louis Ruchonnet, décédé. Le doyen du conseil fédéral, Charles Schenk, mort à la suite d'un douloureux

accident après trente-deux uns passés à ce poste suprême, a eu pour

successeur le colonel Edouard Mûller, de Berne (1895). Les anciens membres sont : Adolphe Deucher, élu en 1883, et Walther Hauser, en

1889. Tous sont des hommes distingués, profondément patriotes, et auxquels incombent, par suite des circonstances, une tache extrêmement lourde, ainsi qu'une responsabilité qui \a grandissant dans la mesure même où s'accroissent incessamment les compétences du pouvoir central.

Pendant que notre politique fédérale est ainsi emportée dans un mouvement irrésistible, dû aux progrès impétueux de la démocratie et du socialisme d'état, la vie cantonale offre peu d'incidents dignes de remarque. Tous les cantons ont maintenu leur orientation politique générale, sauf Genève, qui a changé deux fois son régime dans le cours de ces huit années, suivanl l'oscillation de pendule habituelle à ce canton. Sous I action socialiste, les anciens partis se sont passahlement disloqués ; les radicaux sont les plus entamés, surtout dans les cités industrielles de la Suisse allemande, où ils n'ont d'autre alternative, vu leur diminution graduelle, que de faire cause commune avec les socialistes, s ils veulent avoir l'apparence de conserver la majorité, ou de se rejeter vers le libéralisme, auquel ils rendraient la virilité qui lui fait si souvent défaut. On ne saurait dire toutefois que le socialisme pur soit en progrès : le parti qui se réclame de ce nom semble avoir abandonné une partie de ses utopies depuis qu'il aspire à s'emparer du gouvernement. Mais c'esl le socialisme d'étal qui est de plus en plus en honneur. De nombreuses expériences ont été tentées, surtout dans le domaine

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