HISTORIQUE DE LA RÉFORME

Depuis la loi fondamentale du 22 frimaire an VII sur l’Enregistrement, la loi du 26 janvier 1892 constitue l’une des réformes les plusimportantes qui aient été apportées à la législation fiscale de la Révolution. C'est aussi l’une des lois d'impôt qui ont été le mieux accueillies par les contribuables : elle a réalisé dans un sens très démocratique une réforme qui était depuis longtemps désirée et attendue : elle s’est efforcée de rendre la justice moins chère aux plaideurs peu fortunés, sans diminuer les ressources du Trésor ; elle y est à peu près parvenue en abrogeant le principe de la pluralité des droits fixes et en établissant un nouveau droitproportionnel, qui frappe les jugements de condamnation ; cette taxe est destinée à compenser les droits supprimés ou réduits.

Cette réforme était depuis longtemps réclamée par

l'opinion publique. L’élévation des frais de justice

avait été souvent critiquée ; certes, le principe de la gratuité de la justice constitue un desideratum auquel d'ici longtemps, il.ne sera pas possible d'accorder satisfaction : en effet, l’idée d’une justice gratuite signifie, non pas qu’il n’en coûterait rien pour saisir les tribunaux des griefs les mieux fondés, mais que c’est à l'État de rémunérer non seulement les juges, mais encore les auxiliaires de la justice, car, il paraît indispensable que, dans une démocratie, les fonctionnaires chargés de rendre la justice soient rétribués; sinon l’accès des fonctions judiciaires neserait possible qu'aux citoyens favorisés par la fortune. Le seul objectif qui soit d’une réalisation facile pour les particuliers, c’est d’avoir à débourser le moins d’argent possible pour arriver à obtenir satisfaction et à voir leurs prétentions légitimes accueillies et sanc” tionnées par les magistrats.

Depuis 1789, une amélioration sensible a été apportée à la situation des plaideurs : c’est ainsi que la Révolution a fait disparaître la coutume des épices, qui était à la fois ruineuse pour les parties et humi liante pour les juges. Mais il faut convenir que bien d’autres causes de dépenses ont survécu, constituan un luxe difficilement accessible aux fortunes modestes. Au lendemain de 1789, les frais des plaideurs comprenaient, en effet, d’abord les émoluments dus aux différents officiers ministériels (greffiers, avoués, huis=

siers) et représentant les salaires des actes et forma-

Mn 2

7 (es

lités en vue desquels ces fonctionnaires prêtent leur

ministère ; d'autre part, des droits multiples (greffe, timbre, enregistrement) perçus à l’occasion des différentes phases de la procédure. Ces frais s'étaient même relevés peu à peu ; les actes avaient cru en nombre et en complication par suite d’un accord tacite entre l’État et les officiers ministériels. Cette tendance de l’Administration à multiplier les droits et à en augmenter le taux constituait un danger et un abus d’autant plus criant qu'il n’existait pas la moindre proportion entre les frais du procès et l’intérèt pécuniaire engagé. À part un droit minime de condamnation (2 0/0), tous les droits rentraient dans la classe des droits fixes et le nombre des actes de procédure ne variait pas sensiblement avec la valeur du litige ; ce nombre était à peu près le même pour les instances peu importantes et pour les procès portant sur des sommes considérables. Une réforme s’imposait donc ; mais, pour la rendre efficace, le législateur comprenait qu’il devait s'attaquer à la fois aux émoluments distribués aux officiers ministériels et aux perceptions opérées pour le compte du Trésor; il y avait, en d’autres termes. à diminuer le nombre des actes judiciaires et à modifier en même temps la quotité des droits exigibles. La logique commandait, préalablement à toute atténuation des droits fiscaux, de réduire le nombre des actes et de déterminer ceux

paraissantsusceptibles de disparaître.

Le second Empire était entré dans cette voie dès 1862. Une Commission fut alors chargée de réviser le Code de procédure. Elle acheva ce rapport en 1868 et le remit au Conseil d’État. Mais la guerre de 1870 empêcha le projet d'aboutir. En 1883, le gouvernement de la troisième République estima qu'il y avait lieu de reprendre la réforme et un décret du 10 juillet 1883, rendu alors que M. Martin Feuillée était garde Garde des Sceaux, nomma une nouvelle Commission extra-parlementaire. M. Martin Feuillée se rendait parfaitement compte ‘ de la diminution que la réforme apporterait aux ressources du Trésor ; mais il se préoccupait avant tout de l'intérêt des contribuables, et, d’autre part, il songeait aussi à des compensations possibles.

Dans un rapport du 21 décembre 1885, M. Henri Brisson, alors ministre dela Justice, présenta au chef de l’État un travail résumant les innovations élaborées par la Commission. M. Brisson proposait de réviser le Code de procédure ;il évaluait, en se référant seulement aux neuf premiers livres du titre II, à 6 millions les sommes que le fisc perdrait à la disparition de certains actes condamnés par tout le monde. Assurément, une réforme de ce genre constituait un obstacle financier des plus sérieux ; mais, suivant l’expression du rapporteur, il serait facile de

compenser la diminution de certains droits en re-

ere

portant la charge fiscale sur un autre moment du

drame judiciaire.

Pour opérer une modification de cette nature, il semblait nécessaire de transformer l'impôt des frais de justice, dont la proportionnalité était unanimement critiquée. Depuis la loi du 22 frimaire an VII, les droits d'enregistrement, de timbre et de greffe étaient fixes ; par suite,il n'existait aucune relation entre leur taux et les intérêts en litige ; ou, pour mieux dire, la relation était inverse : le petit plaideur avait à supporter des frais beaucoup plus élevés que ceux incombant à une cause qui mettait en jeu des intérêts atteignant une valeur considérable.

Le projet fut déposé le 28 octobre 1886 : son idée maîtresse était d’alléger les charges des justiciables sans toucher à la vénalité des offices. Dans la pensée des auteurs du projet, la refonte du Code de procédure s’imposait ; mais c’était làune œuvre complexe, touchant à la fois à la légistation civile, aux intérêts particuliers des citoyens, à l’organisation de la justice, à la situation des officiers ministériels et aux intérêts du Trésor. Cet enchevêtrement de projets risquait de compromettre, ou tout au moins de retarder la réforme. D'abord les Chambres pouvaient être arrêtées par la crainte de sacrifier une partie des ressources de l’État. En outre, la révision complète du Code de procédure civile apparaît commeune

œuvre de longue haleine, qui ne saurait être accom-

Are

plie avec fruit à l’occasion d’une réforme fiscale. Elle nécessite une étude minutieuse et développée, qui ne pourrait être menée à bonne fin que si elle est débarrassée de toute préoccupation d’une autre nature. Les difficultés d’ordre civil, déjà très délicates, ne doivent pas être augmentées par leur jonction avec des questions de nature exclusivement fiscale. En conséquence, il sembla sage de disjoindre les deux projets, de commencer par se débarrasser des difficultés financières qui étaient les plus délicates à résoudre et de s’occuper, en premier lieu, de la réforme des frais de justice. Une fois cette question tranchée, on espérait que la refonte du Code de procédure serait facile à effectuer.

C’est de ce changement de direction apporté par le législateur à son œuvre qu'est sortie la loi du 26 janvier 1892. La loi du 22 frimaire an VII, à la rigueur de laquelle on cherchait à remédier, contenait une série de principes qui étaient réputés à bon droit comme singulièrement favorables au Trésor : d’abord, la loi de l’an VII consacre la distinction des droits fixes et des droits proportionnels : les droits fixes atteignent tous les actes qui.ne donnent lieu à aucun déplacement de valeurs ; les autres sont assis sur les valeurs qu’ils frappent au moment de leurs mutations successives. Or l’établissement d’un tarif uniforme ne va pas sans soulever des objections sérieu-

ses. En effet, sous celte forme, l’impôt ne se mesure

plus au service rendu; la rémunération de l'Etat n’est

plus différente suivant les circonstances ; elle est la même pour tous les actes. C'était là une organisation fiscale défectueuse. surtout relativement aux actes judiciaires, étant donné que l’on était au lendemain de la Déclaration des droits de l'Homme, qui proclamait la gratuité de la justice.

Un autre principe non moins critiqué était celui qui avait trait aux dispositions indépendantes (1). Chacune des dispositions de cette nature contenue dans un acte était considérée, au point de vue fiscal, comme conservant son individualité et donnait ouverture à un droit particulier. Cette règle avait été adoptée, parce que, disait-on, c’est à la disposition ellemême qu'il convient de se référer pour la déclarer passible du droit. Mais les praticiens les plus expérimentés savent qu'il est souventdifficile d'apprécier si une disposition offre ou non le caractère d’indépendance et, dans le doute, l’agent du fisc ne manque pas de percevoir des droits multiples, en vue d’éviter une erreur qui serait, par la suite, relevée à sa charge. La combinaison de ces deux séries de règles avait pour résultat, dans l'application, de grever lourdement les justiciables.

La loi de 1892 a, d’ailleurs, été précédée par d’autres

mesures législatives conçues dans un but humani-