LE PARLEMENT

14. Nous avons déjà entrevu l'importance de la technique législative externe ; il nous appartiendra d'examiner dans ce chapitre si l'organe chargé de légiférer dans nos Etats modernes accomplit sa tâche conformément à ces principes.

Nous laisserons de côté la question de savoir si l'Etat, — vu comme entité juridique, — doit partager ses fonctions avec d’autres organismes. Ces questions, —- de droit constitutionnel pur, — n’appartiennent pas à l’objet de notre travail. Ce que seul nous pouvons dire, c’est que l'autonomie publique est une, et que le grand principe de la séparation des pouvoirs régit encore nos Constitutions modernes.

Or, le Parlement, — émanation de cette autorité publique, — voit, dans le siècle qui commence, son labeur grandir de plus en plus. De toutes parts, on le sollicite : des rapports sociaux de plus en plus complexes demandent à être réglementés par lui; la loi étend son domaine et diminue ainsi la sphère d’action abandonnée jadis à la liberté individuelle ; nous verrons plus loin, — en parlant de l’élément idéal dans un code, — tous ces empiétements faits au nom de principes supérieurs de droit.

Aussi, ne nous étonnerons-nous pas qu’on ait comparé le Parlement à « une usine de lois » et qu’on lui ait assigné comme fonction principale, non pas de main-

tenir l’ordre social, maïs d’en élaborer indéfiniment un nouveau |.

La vie progresse sans cesse et, — nous lPavons dit plus haut, — le législateur ne peut la suivre dans toutes ses évolutions : le Parlement présente trop de lourdeur dans ses mouvements, pour répondre à chaque instant à tous ses besoins. Il ne doit, d’ailleurs, intervenir que lorsqu’une pratique est établie depuis assez longtemps.

C’est un lieu commun de dire que le Parlement ne répond plus à sa tâche ?, qu’il travaille trop lentement, que bien des projets de loi, renvoyés de cession en cession et de législature en législature, attendent d’être votés # ; il nous suffirait de feuilleter les « Tables générales des textes législatifs » pour voir combien de projets ne voient jamais les lumières de la discussion. Et lorsque le Parlement légifère, — etil le fait souvent avec une rapidité et une absence de préparation qui exaspère, — il improvise sous l’impulsion du moment “.

1. En sens contraire, Chardon, L’Administration de la France. Les fonctionnaires, du gouvernement. Le ministère de la Justice, 1908, p. 76.

2. « Il n’est pas de tristesse plus profonde que celle des hommes de ma génération qui ont cru à la République parlementaire... Cela ne peut pas durer. Le régime parlementaire tel qu’il est pratiqué, se réformera ou il périra. S’il ne se réforme pas lui-même, il risque d’être remplacé par un saut dans l'inconnu », Larnaude, L’inconstitulionnalité des lois, p. 40; v. aussi Aubert Lefas, La réforme des méthodes du travaii parlementaire, Revue des SCLEnCES OL, LUlre0ct-déc.1929;p499;

3. On cite souvent le projet de loi sur «les droits de succession du conjoint survivant » soumis au Parlement en 1872 et voté en 1891. Aussi a-t-on dit : « qu’une loi imparfaite, c’est une loi amorphe, qui se traîne péniblement de session en session, sans jamais sortir des vapeurs du rêve et de l’inconnu », 1 ierre, op. cit., 1914, p. XXXVIII; c’est ce que constatait aussi M. Mallarmé, rapporteur à la Chambre du Projet de loi sur la Nationalité, lorsqu'il « isait : «l’origine de cette loi remonte à 1913, c’est-à-dire à 14 ans. Le Sénat, a voté un projet une première fois en 1922. La Chambre l’a adopté avec modifications, en août 1924. Le Sénat l’a étudiée de nouveau au mois de décembre 1925. C’est par conséquent la seconde fois que vous avez à l’examiner ». V. Débats Chambre députés, J. off., 31 mars 1927, p. 1099, col. 3.

4. Parlant du manque d’organisation de travail de nos Chambres, Speyer, La Réforme de l'Etat en Belgique, dit : Aux exemples de lenteur et de confusion législatives que nous avons cités plus haut, il faut... ajouter des exemples, non moins déplorables et presque aussi nombreux de débats hâtifs et fiévreux, à la suite desquels des dispositions de la plus haute importance sont votées sans examen strieux », p. 281; v. aussi Eustache Pilon, Réforme du Code civil par voie de réforme géntrale. Livre du Centenaire, &. 11, qui nous rappelle que la loi du 25 mors 1££6 relative at x « droits successoraux des enfants n: turels » fut votée à la Chambre des Députés sans discussion comme une loi d'intérêt local ».

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Aussi, des critiques s’élèvent-elles de toutes parts : plus d’un juriste, — depuis toujours et dans tous les pays, — déplorent la façon dont sont revisées nos lois ; nous examinerons ces critiques dans la section IT de ce chapitre, lorsque nous parlerons des résultats des travaux parlementaires. I1 nous suffira de dire ici que ces résultats sont déplorables.

Aussi, de toutes parts, annonce-t-on la faillite du régime représentatif : on demande à le remplacer par d’autres organismes. Il appartient aux juristes et à tous ceux qui veulent défendre notre régime parlementaire, à intervenir : les anciennes méthodes de travail doivent être changées ; il y va des principes mêmes de notre organisation constitutionnelle d'aujourd'hui. Il faut redonner à notre Parlement l’autorité dont il a besoin.

Quels seront les moyens qui devront intervenir ? C’est ce que nous verrons plus tard ; mais avant d’y arriver, essayons d'examiner dans des sections différentes : I. L'organisation du Parlement ; II. Le résultat du travail dans les commissions, bureaux, en séance publique ; III. Raisons de la mauvaise rédaction des lois ; IV. Façon d’y remédier.