I. — ORGANISATION DU PARLEMENT

15. On a dit que « toute assemblée parlementaire est une foulet »; cette parole, d’une vérité profonde. s’applique encore aujourd’hui ; aussi voyons-nous depuis toujours ? les assemblées nombreuses se diviser en commissions ; c’est la seule possibilité pour elles de travailler et surtout de rédiger les lois*. « Le but d’une grande

1. Lettre de Lord Chesterfield à son fils, citée par Labbé dans son livre : De la préparation des lois dans les commissions, thèse Poitiers, p. I.

2. Labbé, op. cit., nous rapporte [d’après Picot, Histoire des Etais géné- Taux, ©. LIEN D. 375], l’éxistence d’une commission législative des Etats généraux dès 1614.

3. « H faut nous organiser. Pour y arriver, il importe de partir d’une idée simple, d’une idée qui règne et qui gouverne, — quoiqu'elle soit parlementaire, — un peu partout; c’est l’idée de la division méthodique du travail, de l’ organisation et de la méthode dans la répartition du travail », Léon Bourgeois, Discours à la Chambre des Députés du 3 février 1890 au sujet de la

assemblée, en constituant des délégations, est de faire aboutir le plus vite possible des affaires qui se discuteraient lentement et dans la confusion, si elles arrivaient en séance publique sans avoir été successivement étudiées dans les bureaux et dans les commissions. »

On voit l’importance que présentent les problèmes de méthode, d'organisation pour une assemblée : d’eux dépendra en grande partie la valeur des résultats qui seront obtenus ?. C’est ce qui explique que nous commencions notre étude sur le Parlement, en parlant de son organisation. Nous ne le ferons que d’une manière succincte et dans la mesure seulement où cela nous est nécessaire pour notre étude de technique externe.

Cette organisation interne du Parlement présente des traits semblables dans presque tous les pays d'Europe ; seule, la Chambre des Communes anglaise diffère par sa méthode de travail. En examinant tour à tour le système français et anglais, nous arriverons à connaître les méthodes qui régissent nos pratiques parlementaires.

16. Le système français diffère du système anglais en ce que, dans le premier, la Chambre (ou le Sénat) est partagée en un certain nombre de bureaux ; aussi désigne-t-on souvent le système français sous le titre de « système des bureaux ». Les députés et sénateurs y sont distribués à la suite d’un tirage au sort. Ils sont

création des grandes commissions. Débats parlementaires, Chambre, 1890, p. 176, col. I; v. aussi Aubert Lefas, La réforme des méthodes du travail parlementaire, Revue des Sciences pol., &. LIIT, janvier-mars 1930, p: 71.

Nous verrons cependant que pour le Parlement anglais, les commissions sont remplacées quelquefois par la réunion « of the whole house ».

1. Pierre, De la procédure parlementaire, p. 53. C’est en effet dans les commissions que s’accomplit le travail législatif le plus important. C’est ce que constate aussi l’ancien ministre du Reich, D' £cholz, M. et R., Die Innere Organisation.des Reichstags, p. 14, Der Deutsche Reichstag, e'ne kurze Emjührung in seine Arbeit und seine organisation, 1929.

2. « Si le travail parlementaire n’est pas organisé d’une façon rationnelle et prompte, une Chambre risque de rescemhler à un moulin qui moud à vide ». Discours de Paul Deschanel, séance de la Chambre, 12 mars 1894; *. aussi Joseph Barthélemy, Rapport sur une proposition de règlement. Débats Chambre des Députés, Annexe n° 2945, starce du 3 juin 1926, ND Cole, 4/03;,02;

3, V. Pierre, Traité de droit polititue, 68 6C., 1920, n° 712, r.eçce,

D ETORSE

élus pour le délai d’un mois ; ils étudient les lois ? qui leur sont renvoyées à la suite d’un vote de l'assemblée ; ils nomment les commissaires qui, en se réunissant, tormeront la commission générale chargée de létude de la loi.

Seuls les bureaux existaient au commencement, mais bientôt on en vit les dangers : « ces multiples commissions spéciales, nommées au hasard de la composition des bureaux, n’ayant aucune tradition, ne pouvant se livrer à aucune étude suivie dans un ordre d’idées déterminées, et dont les membres seront à bref délai disséminés dan, d’autres commissions ayant un objet absolument diffèrent, présentent l’image d’un mécanisme très compliqué dans ses rouages, où les divers organes s’enchevêtrent les uns dans les autres, et qui, pour une grande dépense de force et de mouvements, ne donnent que des résultats insuffisants 5 ».

Aussi, demanda-t-on, dès la fin du siècle dernier, là création des grandes commissions permanentes ; ces commissions existaient depuis longtemps en Allemagne où le règlement du Reichstag permettait leur formation ‘. En France, celles-ci furent créées dès 1902 à la

1. Ce délai assigné par le règlement n’est pas un délai fatal; v. Pierre, ODANCL Le EDR le

2. Leur pouvoir propre consiste à examiner les dossiers électoraux; nous n’avons pas à nous en occuper ici.

3. Proposition du 19 nov. 1889, MM. Siecfried et Léon Fourgeois, citée Pierre, Supplément au Traité, 1524, n° 737bis; v. encore sur l'intérêt que présente l’existence des comités, à côté des bureaux, Le rapport général fait au nom de la commission de règlement, sur l’ensemble des modifications a apporter aux dispositions réglementaires actuelles, par le citoyen Bravard, Veyrières, Assemblée Nationale, séance du 10 janvier 1849 : nous y lisons que les quinze comités permanents créés par l’Assemblée Nationale paraissent mieux convenir pour l'élaboration des projets ou propositions, sur les matières spéciales; les bureaux pour l'examen des questions politiques », car «les bureaux formés par la voie du sort et renouvelés tous les mois ne peuvent offrir l’avantage de la spécialité dans les connaissances, ni de la fixité dans les doctrines... 11 a donc été utile et sage de placer à côté des bureaux, les comités qui joignent à l'avantage de comprendre dans leur sein des spécialistes, celui de conserver les traditions, — ce qui rend plus prompte et plus complète à la fois l'élaboration des projets ou propositions dont ils sont saisis » (p. 89, col. 3).

4. I1 prévoyait l'institution de ces commissions permanentes; ce qui est curieux, c’est qu’on n’y rencontre pas de commission permanente législative, v. Michon, L'initiative parlementaire et la réforme du travail législatif, 1898; Le Reichstag allemand peut se constituer aussi, comme la Chambre des Communes d’Angleterre et la Chambre des Reprtecentsnts d'Autriche en « comité de toute la Chambre », Pierre, Traité, n° 738, p. 890.

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Chambre : ; leur nombre était de vingt : nous y trouvons une commission de législation civile et criminelle.

Ce système des grandes commissions ? n’a pas supprimé l'ancien système des bureaux, mais sy est superposé ; le système des bureaux garde toute son importance *.

Tout projet de loi sera donc renvoyé d’après le système français, soit à une grande commission, soit aux bureaux.

Ce dernier système est plus compliqué, puisque chaque bureau de l’assemblée doit dans ce dernier cas se prononcer ; une fois arrivé dans une commission, le projet de loi fait l’objet d’une discussion et d’un rapport. Ce n’est que lorsque le projet sera déposé que commencera, devant l’Assemblée, la discussion en séance publique ; elle porte d’abord sur l’opportunité, sur Putilité d’une loi, puis sur les articles pris individuellement.

Tel est le système français : il comporte une étude dans les commissions, suivie d’une discussion en séance publique ; il ne nous appartient pas d’en examiner dès maintenant la valeur, d'étudier la façon dont sont mutilées souvent les lois par l’apparition d’amendements imprévus ; nous en parlerons plus tard. Il suffit de constater pour le moment, qu’à première vue, ce système semble présenter toutes les garanties de sérieux ; l’étude successive d’une loi dans des commissions et en séance publique, permet à toutes les compétences de la Chambre d'intervenir : le juriste dans le silence de la commission, et l’homme politique en séance publique, se complètent.

1." Ce système ne fut introduit au Sénat que le 18 janvier 1920; v. pour les différentes étapes de cette constitution des commissions de la Chambre, Pierre, Sup., n° 737, p. 1064-1065.

2. Elu pour une anne par la voie des listes pr‘paratoires établies par le bureau des groupes, affichées et pu! liées et pouvant devenir automatiquement définitives s’il ne s'élève ps d’opy ositions de Ja part de 50 membres.

3. « Lorsque le renvoi au Fureau pour Ja nomination d’une comr jission nouvelle se trouve en concurrence 2vec une demerce ce rer voi à uvre commission existante, c’est le renvoi au buresu qui a Ja priorité, surtout si la demande de renvoi a été formulée par le Gouvernement », Pierre, SyPP. n° 737 bis, p. 1067.

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Sans doute un tel système présente une certaine lenteur, mais il permet au Parlement et au pays de connaître la loi. Bien appliquée, et surtout appliquée par des gens compétents, cette méthode pourrait donner de très bons résultats. |

Le trait principal du système anglais, consistait en ce que la rédaction des bills se faisait dans le comité général de toute la Chambre (Committee of the Whole house). Le système des commissions était inconnu, au moins pour les bills importants: ; ce n’est qu’à partir de 1882?, que furent créés les quatres grands « Standing Committees » composés de quatre-vingts membres, renouvelables chaque année, et choisis par le Committee of Selection : à partir de cette époque, tous les projets appartenant à la compétence d’un de ces comités y sont renvoyés, à moins que la Chambre ne décide autrement

Cela dit, nous n’étudiarons maintenant que ce qui constitue l’originalité du système anglais : la Chambre travaillant dans le « Committee of the Whole house » “. Tous les membres de la Chambre des Communes peuvent y prendre part. Le caractère de cette réunion est privé ; les différentes formes solennelles présidant à la discussion en séance, sont écartées : la Chambre n’est plus présidée par le speaker mais par un autre membre. La procédure est beaucoup moins sévère en séance, les discussions sont plus libres, chaque membre pouvant prendre la parole et proposer des amendements.

1. Pour ceux de peu d'importance, cette fonction était exercée par des comités spéciaux : v. Orlando, Principes de droit public et constitutionnel, trad. S. Bouyssy, 1902, ; Pierre, Traité, n° 711, p. 860; Parker Smith,. La vie politique et parlementaire en Angleterre, Revue pol. et parl., 1e sept. 1894, p. 249.