I — ELABORATION DES PROJETS GOUVERNEMENTAUX

31. Pour comprendre l’importance de cette question pour notre sujet, il ne faut pas oublier que le Parlement est avant tout un organe politique ; les propositions, dues à l'initiative parlementaire, conservent pour la plupart ce caractère : elles répondent à un intérêt social ou électoral.

Les questions de droit présentent un caractère technique qui n’intéresse pas nos députés ; la plupart du temps, les projets s’appliquant à des intérêts privés sont préparés par le Gouvernement dans ses bureaux et dans des commissions spéciales ! ; ces commissions, composées souvent des personnes les plus compétentes de la magistrature, du barreau, de l’enseignement, sont nommées par les ministres en vue de la rédaction de certains projets. Elles présentent quelquefois un caractère de permanence leur permettant d'étudier tout un genre de projets ; elles sont créées auprès des ministères ou complètement indépendantes.

Leur intervention dans la rédaction des lois est des plus importantes. Il ne faut surtout pas oublier le rôle joué par les commissions lors des dernières rédactions des codes ; aussi réserverons-nous à leur étude un chapitre spécial, à la suite de celui-ci. Nous n’étudierons pour le moment que les commissions techniques créées auprès d’un grand service ; elles se distinguent des bureaux

1. Le droit pour le Gouvernement de faire appel à ses bureaux ou à des commissions spéciales résulte, dans certains fays, des textes législatifs- Tel était le cas pour la Roumanie, où à la suite de l’art. 131 de la Const. de 1866, supprimant le Conseil d'Etat roumain, nous trouvons ure loi d. 1866 qui partageait les attributions de ce Conseil. L’art. 2 de cette loi noue dit que: «Les ministres préparent dans leurs ministères ou dans des commiss sions spéciales les projets qu'ils ont à soumettre aux Clambres », V, V Gabrielescu, Consiliul legislativ permanent, 1922, p. 18.

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par leur existence « précaire », par leur composition « mobile » et surtout parce « qu’elles sont habituellement composées des principaux agents de l’administration, auxquels s’adjoignént des membres du Parlement et des différentes professions intéressées dans les décisions à prendre, ou capables d'éclairer ces décisions ! ».

Dans les bureaux, les projets sont préparés par les fonctionnaires. Nous verrons plus tard les avantages et inconvénients de ce système : contentons-nous de constater que les principaux moyens dont dispose le Gouvernement pour la rédaction des lois sont les bureaux et les commissions.

En Angleterre, le rôle de ces fonctionnaires aidant à la rédaction des lois est accompli par le « Parliamentary Counsel of the Treasury » dont nous parlerons plus loin : disons dès maintenant que la fonction du Parliamentary Counsel, créée d’une façon permanente depuis 1871 ?, consiste à assurer la bonne rédaction des « government bills * ».

Grâce à tous ces éléments, le Gouvernement se trouve dans de meilleures conditions que le Parlement pour assurer la bonne rédaction des lois ; ses bureaux et commissions lui assurent plus de facilités dans l’information “ ; de plus, « le ministre dispose d’un personnel compétent et bien outillé : le parlementaire, personnellement, a rarement à sa disposition des compétences d’une valeur comparable * ».

1. Henri Berthélemy, Traité élémentaire de droit administratif, 1926, p.s 44; v. aussi X..., Trop devlois, Rev. polef parl., «1913, 1;-p-1/-parlant de la rédaction des lois en Suisse par les bureaux ministériels, l’auteur dit : «les Suisses ont organisé la confection de leurs lois d’une manière qui se rapproche de la perfection : avant, ils consrIltent des commissions spéciales, en dehors des parlementaires ». L

.2. Par la Treasury N inute du 31 janvier 1571. Elle fut créée dès 1833, sans avoir au commencement une trop grande importance et des attributions trop précises; aussi la voyons-nous disparaître dès 1637. V. sur tout cela Courtenay Ilbert, p. 43; v. aussi Pol.Lawyer, La règle civile en Angleterre, p. 63 et suiv.; Alten, Law in the making, Oxford, 1527, p. 275.

3. Par opposition aux « Private members bills », dus à l'initiative des députés.

4. C’est ce que nous verrons plus loin au chapitre qui s'y référera.

5. Harold Laski, L'évolution actuelle du régime représentatif, 128, p. 16; v. même sens Joseph Barthélemy et Duez, op. cit., qui corstatent qu’ «en fait les parlementaires trouvent des collaborateurs-nés dans les ministères »

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C’est ce qui explique, d’après certains, « la prédominance croissante du pouvoir exécutif! »; c’est ce qui explique aussi le grand nombre de projets gouvernementaux dont nous avons parlé.

32. Pour la collaboration à l’œuvre du Parlement, les ministres sont souvent aidés par des commissaires intervenant dans les Commissions et même en séance, cela au moins pour la discussion des projets plus importants ? ; ces commissaires sont d'habitude des fonctionnaires supérieurs du ministère * ou des techniciens ayant pris part à l’élaboration de la loi‘ : ils complètent les

(p. 458). Aussi demande-t-on aujourd’hui la création près des commissions permanentes, d’un personnel administratif. V. Aubert Lefas, La réforme des méthodes du travail parlementaire, Revue des Sc, politiques, &. LIII, janvier-mars 1930, p. 50 et s. I1 résulte d’une enquête .de l’auteur auprès des parlementaires que : « si les commissions avaient à leur disposition des fonctionnaires habitués au maniement des tex'es juridiques, elles pourraient leur confier la mission de collaborer à certaines rédactions. Les textes présentés par les commissions à la Chambre seraient plus au point qu'ils ne le sont actuellement en général... » (p. 54). Cet essai est en train de 6e faire. En effet, la commission de législation eivile et criminelle de la Chambre «a demandé (janvier 1930) au ministre de la Justice de désigner un membre du Conseil d'Etat et un magistrat de l'Ordre judiciaire, comme conseillers techniques de la commission... » (ibid., p. 54).

1. Harold Laski, op. cit., p. 17; v. même sens Courtnay Ilbert,op. cit., cela est d’autant plus important que ces deux auteurs parlent des rapports du Parlement et du pouvoir exécutif au xx® siècle. Or, dans un livre paru à la même époque sur la Psychologie politique du peuple anglais au XIXe siècle, 1901, Boutmy nous dit que « les Anglais sont d’avis que le pouvoir législatif, même dans ses parties inférieures, ne se délègue pas; le Parlement entend l'exercer dans toute son étendue » (p. 234); v. aussi pour la France, Perreau, Chronique législative du droit civil en 1910, Revue critique, 1911, qui constate que les Chambres s’abstiennent « le plus possible dans les questions juridiques, en laissant à l’exécutif la plus grande latitude » (p. 360).

2. L'art. 6, al. 2, de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 prévoyait la désignation de commissaires « par décret du Président de la République, en raison de leur compétence technique, pour assister un ministre dans la discussion d'un projet de loi déterminé ». Joseph Barthélemy et Duez, op. cit., p. 43; v. aussi Barthélemy, op. cit., p. 100; e’est ce que constate aussi pour l’Allemagne Anton Erkelenz, Dusseldorf, M. d. R., Wie ein Gesetz Gemacht wird. Der Deutsche Reichstag, op. cit., 1929, p. 3.

3. Les directeurs des affaires civiles et des affaires criminelles pour le ministère de la Justice y interviennent souvent. Tel est le cas, par exemple, des décrets du 19 novembre 1925 et du 29 mars 1927 nommant commissaires du Gouvernement MM. Fleys et Donat-Guigne, conseillers d'Etat en service extraordinaire, directeurs des affaires civiles et du sceau, pour assister le ministre de la Justice dans la discussion au Sénat et à la Chambre du projet de loi sur la nationalité. V. Débats Sénat, J. 0ff., 1925, p. 162%, col. 1; Débats Chambre, J. off., 1927, p. 1099.

4. Nous tenons à citer la nomination comme commissaire du Gouvernement, lors de la discussion au Sénat du projet de loi sur la nationalité, du très distingué et subtil civiliste de la Faculté de Paris, M. le professeur Lévy-Ullmann, directeur du cabinet, qui avait été quelques années plus tôt rapporteur du projet à la Société d’études législatives. Décret 1 décembre 1925. V. Débats Sénat, J. off., p. 1646, col. 1.

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ministres dans les discussions techniques ; ils assurent la refonte des projets après le dépôt des amendements ; ils peuvent même suppléer aux ministres dans les discussions en séance : ils n’agissent, dans ce cas, qu’en tant que délégués de ceux-ci.

Cette fonction est remplie, en Angleterre, par le « Parliamentary Counsel of the Treasury » : celui-ci assure non seulement la rédaction des bills, mais aide le ministre dans les débats des commissions’. On comprend facilement l’importance de leur intervention aux débats du Parlement : étant souvent auteurs des projets discutés, ils en connaissent seuls, d’une façon approfondie, l’ensemble ?, aussi peuvent-ils les défendre plus facilement que les ministres contre les amendements intempestifs. De là tout l’intérêt qu’on lui a toujours accordé *.

Bureaux, commissions, commissaires, tels sont donc les organes principaux assurant la collaboration du ministre à la rédaction des lois “.

1. « The draftsman may be expected to attend the debats and give such assistance as he can in the way of framing or modifying amendments, or meeting points » (Courtnay Hbert, op. cit., p. 80).

2. C’est ce qui arrive d’ailleurs la plupart du temps, dans tous les pays.

3. Eugen, Stàtesco, dans son Exposé des motifs du Projet du Conseil lég. roumain présenté au Sénat dans la session 1885-1886, constatait pour le cas où les ministres ne pouvaient suivre d’une façon continue la discussion de leur projet, «qu’il est indispensable qu'ils puissent être remplacés au cours du débat par l’un des membres de la commission, par celui qui s’est occupé, plus spécialement de la loi et qui en connaît mieux le mécanisme et l’économie générale ». Aussi le projet, dans son article 8, laissait la faculté aux membres de la commission de pouvoir être délégués pour soutenir devant les Chambres, les projets de lois qu'ils auraient préparés »; il ajoutait que : «cette délégation ne peut être accordée que par décret royal. Le membre délégué représente le ministre et fonctionne comme sous-secrétaire d'Etat » (p. 20). Nous verrons plus tard quel est le système existant à ce point de vue, aujourd'hui, en Roumanie.

4. Nous ne parlerons pas du Cabinet, quoique certains y aient vu « la première collaboration sur laquelle comptent les Gouvernants pour l'élaboration des projets de lois » (Joseph Barthélemv, op. cit., p. 98); l’incompétence et le manque de continuité qui caractérisent cet organe y empêchent tout travail sérieux. V. aussi sur l’ « organisation éphémère » du cabinet, Hauriou, Précis de Droit administratif et de Droit public, 1927, 11° éd. p. 119 et note 2; Henri Berthélemy, Traité élémentaire de Droit adminis- Iralf, 1930 12e Éd p-2336:

Parlant, p. 127, des ministres en Angleterre, J. B. ajoute : « la règle de l’amateurisme gouvernemental y fut toujours beaucoup plus rigoureusement appliquée que dans d’autres pays ». Il semble cependant qu'en Angle- terre, le cabinet soit l’organe qui assure la continuité entre les différents gouvernements. V. J. Ramsay Mc Donald, Socialism and Government, VAI /5D- 35 Cité JB ROpe CI pe 158

33. IL importe maintenant de savoir comment fonctionnent ces différents organes, et surtout quelle est la compétence qui s’y manifeste ? Assurent-ils la, continuité dans la rédaction des lois ? Ces questions présentent toutes un grand intérêt ; c’est d’elles que dépendra pour beaucoup l’autorité attachée aux projets gouvernementaux.

On a trop parlé de l’incompétence de la plupart des ministres, du temps trop court passé par eux au pouvoir, du trop grand nombre de charges qui les accablent sous notre régime démocratique ?, pour ne pas comprendre que ce n’est pas d’eux que dépendra la bonne rédaction de leurs projets. Or, le Parlement a souvent besoin de directions fermes et de travaux bien préparés qui lui soient soumis ; s’il s’abandonne quelquefois, s’il délègue ses pouvoirs au gouvernement, c’est dans l’espoir d’y trouver les qualités techniques nécessaires.

1. Parlant du « Régime parlementaire et de ses vices », Emile de Laveleye compare la Chambre à « un sable mouvant où aucune administration ne peut s'asseoir. De là résultent des crises ministérielles fréquentes », Le Gouvernement dans la démocratie, t. II, 1891, p. 90. Quant à l’incompétence des ministres, voir même auteur, p. 112; V. Barthélemy, Le problème de la compétence dans la démocratie, 1918, p. 122 et suiv.; Salvioli, Introduction au livre de Cosentini, 1913, p. 4; v. aussi Moreau, La révision du Code civil et la procédure législative, Livre du Cent naire, t. II : «le ministre est d’ordinaire un homme politique, associé à des plans et à des œuvres bien éloignés du droit civil, absorbé par des travaux et des soucis non juridiques, sa compétence juridique n’a été pour rien dans son élévation. Il ne saurait sans témérité se promettre une durée assez longue pour mener à bien l’entreprise » (p. 1055); Voir aussi Savart, Ann. parl. de Belgique, op. cit. : « Les ministres ne font pour ainsi dire que passer au pouvoir. Leur courte vie est un combat. Appliqués d'une part à repousser les attaques de l'opinion, de la presse, de la Chambre, absorbés d'autre part par les soins assidus que réclament leurs départements, les ministres ne conservent pas la quiétude d’esprit nécessaire et n’ont pas à leur disposition les longues heures indispensables pour approfondir, formuler les projets de loi nouveaux... » (p. 94-95); v. enfin, tout dernièrement paru, un article du distingué professeur Gaston Jèze demandant d'augmenter le nombre des minis tres, afin d'assurer la stabilité du Gouvernement, La politique et la Finance, Journal des Finances, vendredi 7 mars 1930, 1.

2. V. Salvioli, op. cit., p. 4; Picard, Pandectes belges, VI; Moreau, op. cit., p. 1055; Stàtesco, op. cit., p. 12 et suiv. Sous notre régime démocratique, l’interchangeabilité s'ajoute à l’instabilité et aggrave l'inaptitude » (Barthélemy, op. cit., p. 123).

3. Certains auteurs demandent cependant que «la rédaction de l’exposé des motifs... ne soit pas l’œuvre d'un spécialiste; il doit être rédigé so s l'inspiration directe de l’auteur responsable de la loi, c’est-à-dire du Ministre chargé de défendre le projet devant les Chambres... » (Courtnay Ilbert, ‘op. cit., p. 91).

Cette technicité, la trouvera-t-il dans les Ministères ? Il importe de dire dès le commencement que les commissaires délégués au Parlement pour assister les ministres assurent avec autorité leur charge : techniciens avertis, ayant pris souvent une part très active à la rédaction des projets, ils savent défendre leur œuvre ; ils savent en conserver l’unité quant à la forme et quant au fond. À l’orateur politicien qu’est le ministre, ils apportent l’ensemble de leurs connaissances et de leur préparation technique ; ils le complètent et le suppléent même souvent. L'autorité de leur intervention paraît indiscutable ; pour nous en rendre compte, nous n’avons qu’à rappeler le rôle joué en Angleterre par le « Parliamentary Counsel ». Aussi au point de vue d’une bonne technique législative, leur intervention est de plus en plus nécessaire ?.

Nous l’avons vu, c’est surtout lors de la rédaction des projets qu’apparaît la nécessité d’une bonne technique législative ; car « le centre du travail législatif se trouve dans le premier projet écrit. S’il n’est pas pénétré d’un esprit uniforme, il n’est guère possible de l’en remplir plus tard. Plus le projet est simple et bien établi, plus il fera son chemin contre les propositions modificatrices. Ce travail est d'autant plus facile que le projet est ferme et précis dans son langage et dans son contenu * ; ces

1. On a dit que «la formule de la démocratie parlementaire, c’est l’oraleur aux affaires » (Barthélemy, op. cit., p. 194-6).

2. On constate cependant qu’ «il ne faut pas exagérer l'importance de la place qu'ils tiennent dans les débats législatifs », qu’il y a sans doute une «interminable série de décrets désignant ces commissaires du gouvernement», mais « dans l'immense majorité des cas ces décrets servent simplement de cartes d’entrée dans la salle des séances pour des fonctionnaires... afin de lui (au ministre) fournir, au moment voulu, le renseignement ou les pièces nécessaires. D'une façon générale le commissaire du gouvernement se confine dans des interventions directement techniques » (Barthélemy et Duez, op. cit., p. 567); c’est ce que constate aussi Speyer, La réforme de l'Etat en Belgique: après avoir reconnu l'intérêt que présenterait l'intervention plus fréquente des commissaires du Roi, il conclut en disant : « bien que la participation des commissaires du Roi aux travaux parlementaires ait été prévue de tout temps par le règlement des deux assemblées, il a rarement été fait appel à leur concours dans la pratique» (v. Règlement du Sénat, art. 11, et Règlement de la Chambre, art. 17) (p. 102, note 1).

3. Hermann Weck, Die Sprache im Deutschen Recht, 1913; v. aussi dans le même sens Thaller, Rapport présenté sur la question de révision du Code civil, Bull. Soc. ET. l{q., 1604 : « L'œuvre vaudra ce que ses rédacteurs originaires l’auront faite » (p. 502)

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conditions de forme et de contenu, quant aux projets présentés aux Chambres, sont-elles remplies ? C’est ce que nous essayerons de voir en étudiant la rédaction des projets gouvernementaux dans les bureaux et dans les commissions spéciales.

En indiquant les principes directeurs du projet, le ministre charge de l’élaboration un ou plusieurs fonctionnaires compétents pris dans les bureaux ’. Lorsque le projet a une plus grande étendue, ou ne tombe pas dans le ressort d’un fonctionnaire, le ministre nomme une commission spéciale. La rédaction du projet est toujours précédée de recherches officielles et d’une ample documentation? ; pour les projets importants, des réunions ont lieu entre le ministre et les fonctionnaires, ou les membres de la commission. Cela permet au ministre de mieux connaître le projet, cela assure aussi aux projets une plus grande autorité.

Telle est, en principe, la procédure à suivre ; il faut reconnaître qu’en réalité le mécanisme ne fonctionne. pas d’une façon aussi parfaite. Sans doute les bureaux ministériels, surtout les groupes d’étude qu’on y rencontre, facilitent pour beaucoup l'information : ils sont quelquefois spécialisés dans la réunion de la documentation nécessaire * ; de.plus, les chefs de ces services, les fonctionnaires chargés de la rédaction des lois, sont souvent des éléments très distingués, possédant la connaïissance approfondie des affaires traitées. Ils représentent « l’élément traditionnel » et assurent par là l’uniformité dans les lois.

Il ne faut cependant pas oublier que sous un régime démocratique comme le nôtre, la politique vicie pour beaucoup le fonctionnement des rouages de notre sys-

-{. Dont on à vu & les éollaboratéurs officiels fes plus nofmaux de l'initiative gouvernementale » (Joseph Barthélemy, Le problème de la compé-= tence dans la démocratie, p. 99), ,

2. Nous le verrons plus loin ën étudiant l'importance de l'information dans la loi.

3. V. Barthélemy et Duez, op. cit. pa 666, L'importance des services des ministères au point de vue de l'information.

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tème : elle intervient dans l’élection des bureaux : et en alourdit la marche. La continuité de la rédaction par une même personne est absolument nécessaire pour assurer l’unité du projet : or le fonctionnaire travaille en vertu d’une délégation qui peut lui être retirée à chaque changement de cabinet : aussi paraît-il impossible de confier aux bureaux l'élaboration des projets à longue haleine. Le genre de travail qui leur est propre influe pour beaucoup sur Pesprit des fonctionnaires, il créé cet état d’esprit bureaucratique qui rétrécit leur vision et les empêche de saisir d’un seul coup les différents côtés du problème posé ?.

Ce qu’il importe surtout de relever, c’est la tâche souvent écrasante qui s'impose aux chefs de service : la complexité de leurs travaux administratifs est souvent si grande, qu’il leur est tout à fait impossible de consacrer aux projets le temps nécessaire à leur rédaction ; car celle-ci suppose « des années et du calme, le silence du cabinet, des travaux préparatoires, des études opiniâtres, des recherches nombreuses, de la prudence et un talent d’observation poussé à sa plus haute puissance *.

Aussi comprend-on facilement que la plupart du temps, le ministre fasse appel à des commissions spéciales “ ; ces commissions sont composées des personnes

1. « Un autre reproche que l’on peut faire à l’influence des partis dans le régime représentatif, c’est l'abus de l'intervention des députés dans toutes les branches de l’administration » (Emile de Laveleye, Le Gouvernérient dans la démocratie, t. 11, 1891, p. 113); C’est ce que constate aussi M. Joseph Barthélemy, op. cit., p. 220, en parlant du Spoils System d'Amérique qui « a constitué pendant longtemps un obstacle à l'établissement d’une forte démocratie analogue à la nôtre... » à

2. C’est ce qui résulte aussi de l’art. de Maurice Vauthier, Le travail législatif, Revue de l'Universilé de Bruxelles, p. 145 : « Les fonctionnaires sont, en raison de l'emploi qui leur est confié, des spécialistes. Ils connaissent admirablement le domaine qu’ils occupent et qu’ils « possèdent ». Ils ne jettent'qu’un regard quelque peu distrait au delà des limites qui les circonscrivent. Ce sentant chez eux, ils sont naturellement enclins à penser que les lois, à la confection desquelles ils participent, sont essentiellement faites pour eux... (Ils) s'imaginent... avec candeur que ce qui leur paraît lumineux est forcément clair pour le public. Comme ils sont, par définition, des spécialistes, les questions d’application, les détails ont à leurs yeux, une importance considérable. Les principes généraux auxquels ces questions ce rattachent et d’où elles dérivent intéressent moins les fonctionnaires. »

3. Savart, Débats Sénat belge, séance du 16 mars 1857, op. it, p. 95.

4. V. dans le même sens, déclarations Hymans, op. cit. : dl ne faut pas oublier que la-plupart des projets d'ordre technique que présente le Gou-