F. Vanden Bossch, op. cit., p

3. Qui ne peuvent être des « Encyclopédies vivantes », op. cit., p. 20.

4, « Nous n’hésitons pas à dire que le système des Commissions spéciales, composées à propos de chaque loi et informant le Parlement de première main, est cent fois supérieur au système du Conseil d'Etat » (ibid., p. 20).

draient à se poser : la vie, avec sa complexité toujours mouvante, crée à chaque instant des besoins nouveaux ; il est souvent difficile de les suivre et de les connaître complètement.

Mais on comprendra ici encore facilement la supériorité d’un organe permanent unique, sur des commissions spéciales et multiples ; par son esprit de continuité, par ses études suivies, il acquiert sur la législation une vue d'ensemble que ne peuvent pas avoir ceux qui ne sont chargés que de l’étude d’une seule question ; l’information et la conception de ces derniers est indubitablement trop unilatérale.

C’est cette vue d'ensemble qui constitue le très grand avantage du Conseil législatif : c’est elle qui permet d'assurer l’unité du système juridique’; quant aux questions de spécialité qui viendraient à se poser, on peut toujours les résoudre par l’adjonction de compétences venues du dehors.

Nous verrons plus tard, quand nous parlerons de la composition du Conseil législatif, que, lors des travaux importants, on a toujours adjoint aux conseillers ordinaires, des conseillers extraordinaires ; ils y jouent le même rôle que les compétences des commissions spéciales, mais le résultat de leur travail est plus efficace, à cause de la permanence du Conseil auquel ils collaborent. Aussi leur nombre ne doit-il pas être de beaucoup supérieur à celui des conseillers ordinaires qui seuls assurent cette permanence.

Et qu’on ne dise pas que la rédaction proprement dite de la loi soit « le petit côté de la question » ; nous avons déjà vu, dans nos premiers chapitres, combien difficile il était souvent d’exprimer en des formules claires et précises, les besoins toujours nouveaux de la vie ; que d'erreurs et de retards il en résultait, Aussi nous semblet-il que, même si ce Conseil n’assurait que plus d’unifor-

1. V. quant à l'importance de cette vue d’ensemble, prof. Dr Kleinfeller, Gesetz und Sprache: l’auteur voit dans son absence le principal motif

de la mauvaise rédaction de nos lois, Archiv fur Rechis und Wirthchafts- Philosophie, t. VI, 1912-1913, p. 269.

mité et de sécurité dans le langage, l’avantage serait suffisamment grand pour le rechercher :.

44. Ces arguments d’incompétence écartés, on? en a invoqué d’autres ; on a dit que ce Conseil pouvait entrer en lutte avec le pouvoir. législatif *, qu’il pouvait constituer une atteinte aux pouvoirs des ministres‘ ; qu’il serait alors « non pas un auxiliaire, mais une entrave ? ».

Il serait sans doute très intéressant d'examiner ces arguments d’une façon plus approfondie, mais cela nous conduirait trop loin. Disons simplement que ces craintes nous paraissent chimériques ; même obligatoire, l'avis du Conseil législatif est purement consultatif $ ; il est purement technique et ne peut porter sur le caractère politique, sur l’opportunité de la loi. Nous ne voyons pas en quoi il pourrait porter atteinte aux droits du Parlement ; le droit d’initiative de ce dernier demeurerait entier. Le rôle d’un Conseil législatif ne serait que « celui d’un guide n'ayant d’autre autorité que la lumière et l’expérience” ». Il ne peut donc, quoiqu’on

1. «La rédaction devrait être le soin principal du facteur législatif; car chaque loi est en même temps un monument du langage. Prof. G. Kleinfeller, Gesetzgebung und Rechtsprechung, Archiv fur Rechts und Wirthchafisphilosophie, t. 1, 1907-1908, p. 208; Picard, op. cit., p. LXX.

2. F. Vanden Bossch, op. cit., p. 25; v. aussi p. 26-27; v. même sens : discours du ministre de la Justice sur le Comité de législation, tenu le 15 mars 1857, Annales parl. de Belgique, Débats Sénat, 1856-1857, p. 103.

3. La permanence du Conseil le prédispose à cela. Aussi doit-il se limiter à un rôle purement consultatif.

4. D'ailleurs, les ministres de la Justice ne craignent pas trop la tutelle du Conseil d'Etat. Tout en ne l’employant jamais, ils déplorent sa faible participation aux travaux. C’est ce que constate aussi Henri Chardon, L'administration de la France : « J'ai vu passer... vingt et un ministres; je n’ai pas souvenance qu’un seul ait omis de déplorer notre faible participation à l'œuvre législative, et de promettre qu’il tâcherait de nous y associer complètement » (p. 328). L'auteur ajoute qu’il n’en fut jamais rien; V. aussi Rapport du ministre de la Justice Cruppi sur le«Comité consultatif de législation » publié dans le Journal officiel, 11 octobre 1911, p. 8138 : le ministre constate qu’en créant ce comité, on n’amoindrit pas «la part qui doit revenir dans la préparation des lois et des règlements à la section de législation du Conseil d'Etat »; et il ajoute : «ce sera répondre aux vœux du Parlement et de l’opinion publique que de faire appel le plus souvent possible aux lumières... de cette haute assemblée ».

5. V. discours ministre belge, op. cit., p. 103; x. sens contraire, Jacquelin, Cours de droit administratif, 1927-1928, p. 21.

6. V. dans le même sens Jacquelin, Cours de droit administratif, 1927- 1928; p. 21.

7. Vivien, Rapport fait au nom de la commission chargée de préparer un projet de loi sur le Conseil d'Etat, par le citoyen Vivien. Assemblée Nationale, séance du 10 janvier 1849, Journal universel, janvier-mars 1849

en ait dit, jamais entrer en lutte avec le pouvoir législatif. S'il éclaire, s’il collabore à son travail, il conserve néanmoins son caractère purement technique et subordonné ; si, en fait, ses projets mieux étudiés que ceux d'aujourd'hui s’imposaient par leur autorité plus facilement, cela ne pourrait que réjouir ceux qui constatent l'insuffisance du Parlement. Mais, le droit du pouvoir législatif demeure entier, sans qu’on puisse y porter quelque atteinte que ce soit.

Quant au pouvoir des ministres, le Conseil législatif ne peut apporter aucun ombrage ; sa fonction ici encore est purement de rédaction. Il appartient au ministre responsable d'indiquer les principes à suivre et d’en surveiller l'application. Celui-ci n’est d’ailleurs pas obligé à donner suite à son projet : sa liberté demeure entière. L'intervention du Conseil législatif rehausserait l’initiative gouvernementale et lui redonnerait l’autorité dont elle a besoin ; elle serait de beaucoup supérieure à celle des commissions spéciales dont nous avons parlé au chapitre précédent.

Sans doute, un Conseil législatif est à l’abri des fluctuations politiques ; il jouit d’une indépendance et d’une continuité suffisantes. C’est en cela que consiste sa supétiorité sur les commissions permanentes créées près du Ministère de la justice.

Mais cette indépendance ne constitue pas un danger pour le ministre ; elle le sert au contraire, puisque, grâce à elle, le Conseil pourra mieux accomplir son rôle consultatif. Bien plus, le ministre de la justice est appelé à prendre une part active aux travaux plus importants du Conseil : il y exprime les vues du Gouvernement et en augmente l'autorité ; il apprend à mieux connaître les projets qu’il devra soutenir plus tard devant les Chambres ; il pourra d’ailleurs y être aidé par des membres du Conseil, détachés auprès de lui en séance. Ce

p. 108, col. 1; Savart, 'iscoufs prononéé à l’occasion de la discussion du ptojet de Conseil de législation, Anridles parlementaires de Belgique; Débats Sénat, séance du 16 mars 1857; 1856-1857, p: 96.

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n’est que par cette collaboration commune qu’on pourra assurer une meilleure rédaction des projets.

I1 nous semble avoir suffisamment dit, pour comprendre l'intérêt que présenterait dans l’avénir l'intervention plus régulière d’un Conseil législatif : collaborateur du Gouvernement et du Parlement, il les défrayerait de la préparation des lois techniques ; il faciliterait leur fonctionnement et assurerait un meilleur rendement dans leur travail.

Quant à la rédaction des lois, elle ne pourrait qu’en profiter : nous avons déjà trop parlé de l’incompétence de ceux qui en sont chargés aujourd’hui, pour y revenir. Qu'il nous suffise simplement de dire qu’on ne pourra avoir de bonnes lois, sans l’intervention de techniciens dans leur rédaction. Car, « étudier d’une manière approfondie les mouvements des usages et de la jurisprudence, les résultats effectifs des législations étrangères, réunir et interpréter les données de la statistique, c’est un travail trop profondément scientifique et technique * ».

Cette intervention des techniciens peut se manifester plus amplement dans le Conseil législatif : elle y est plus unitaire, plus continue, plus indépendante que dans les commissions spéciales. C’est ce qui explique que dans tous les pays, presque l’unanimité des auteurs demande la création d’un Conseil législatif 2. De là aussi, les nom-

1. Cruet : La vie du droit et l'impuissance des lois, 1908, l'auteur constate cependant qu’ «il est impossible de « centraliser » d’une manière absolue la préparation des lois, car elles soulèvent les questions les plus complexes et pour chacune d'elles, il y a lieu de mettre en jeu un faisceau de compétences spéciales »). Nous £sommes tout à fait d’accord là-dessus; nous verrons seulement que ces difficultés peuvent être écartées par la-présénce dans le Conseil d'Etat de membres non-permanents.

2. V. note , p. 122; V. aussi auteurs déjà souvent cités : Picard, Pandéctes belges, op. cit., p. LXIV; Savart, discours Sénatbelge, op. cit.; Pallade, Rapport au projet de ‘Conseil .législatif déposé au Sénat roumain, 1898, op. cit.; Aucoc, Bull. Soc.-Légis. comp., 1874, p. 379; Varaynac article sur le Conseil d'Etat, Revue des Deux- Mondes, 1892, p.318, p. 772: E. Tarbouriech, Du Conseil d'Etat comme organe législatif 1894, Albert van Zuylen, De l'institution du Conseil d'Etat en Belgique, La Belgique judiciaire, 5 février 1880; Percerou, À propos du livre d’Alvarez Rev. critique du droit et de juris., 1905, p. 112; Henry Leyret, Le Gouvernement et le Parlement, thèse, 1919, p. 93; Larcher, Etude de’ Droit conslilulionnel, L'initiative parlementaire, 1896, p. 269 et s., p. 290; Fabreguettes, La logique judiciaire, 1926, p. 42; Henri Berthélemy, Traité élémentaire de droit administratif, préface à la 10° éd, p. XXVII; Larnaude L'Inconstitutionnalité des lois, p. 41; Jacquelin, Cours de droit administra-

breux essais faits pour l’instaurer dans les différents

pays. C’est ce que nous nous proposons d’examiner maintenant.