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Si ces caractères existaient seuls, le Conseil législatif ne se distinguerait guère des très nombreuses commissions spéciales nommées aux hasards des changements ministériels. Ce qui caractérise surtout notre organe, c’est son caractère permanent et son indépendance. La permanence est un de ses caractères les plus importants. C’est ce qui explique que certains projets en fassent allusion, même dans leur titre’; c’est lui qui permet à ceux qui font partie du Conseil d’une façon habituelle, d'abandonner tout autre travail, pour se consacrer entièrement à la rédaction des lois. Il résulte de là, plus de continuité dans leur travail, plus de compétence dans son accomplissement.

Nous avons vu que la technique législative suppose un certain état d'esprit spécial chez ceux qui s’y consacrent, que cet état d’esprit ne peut s’acquérir que par beaucoup de patience et de travail. Seul un organe permanent facilitera cette acquisition ; « la persévérance dans le même service donne un savoir et une habileté que ne contracte pas l’homme qui remplit un service une seule fois et par exception ? ».

Pour obtenir l’unité et l’uniformité de langage dans la rédaction des projets, il faut que ceux-ci passent par les mêmes mains. La permanence du Conseil législatif assure ainsi l’unité dans la loi ; elle présente surtout de l’intérêt, lorsqu'il s’agit de la rédaction de projets ayant un caractère d'ensemble. La préparation d’un Code, avec l'ensemble des études qu’elle suppose, ne saurait être confiée à des commissions temporaires suivant chacune un système différent. Un tel travail exige un plan préalablement établi et suivi au cours de la rédaction ; il nécessite une direction unique qui ne peut être obtenue que dans un Conseil permanent ; lui seul peut donc entreprendre les travaux de longue haleine. Son état de permanence lui permet de suivre l'application d’une loi,

1 AV APicard op pALXX, 2. Savart, Discours comité de législation, Aññales parlementaires de Belgique, Débats Sénat, séance du 16 mars 1857, 1856-1857, p. 97,

d’en dégager les lacunes et imperfections, d’en préparer la révision ; lui seul aussi permet au Conseil de se maintenir à l’abri des influencees politiques et des changements ministériels.

Nous passons ainsi au quatrième caractère que nous nous proposions d'examiner maintenant, nous voulons parler de l'indépendance du Conseil. On a souvent relevé ce caractère ; si nous nous arrêtons à nouveau, c’est qu’il . nous semble primordial au bon fonctionnement d’une commission. Essayons de préciser un peu ; nous n’entendons sans doute pas, par là, l’indépendance absolue du Conseil législatif vis-à-vis des ministres ou de Chambres ; cela n’est ni nécessaire, ni possible. Nous avons vu qu’il y avait entre eux des rapports très nombreux d’interdépendance ; mais quels que soient ces rapports, le Conseil législatif conserve son individualité :, par l’inamovibilité de ses membres, par le droit qui lui appartient de seul ordonner son travail intérieur. Sa stabilité est, d’ailleurs, le plus souvent garantie par les lois constitutionnelles qui prévoient son institution ? ; elle ne peut être modifiée par de simples lois ou décrets ministériels.

Cette stabilité permet au Conseil d’écarter toutes les influences politiques du moment ; de là, l’autorité morale dont ses avis sont souvent entourés, de là aussi, sa supériorité sur les commissions, même permanentes, créées auprès des différents ministères et qui sont à la disposition du cabinet. Les exemples que nous avons déjà cités sont trop nombreux pour y revenir.

Nous tenons à relever, avant de conclure, un dernier caractère important : l'avis du Conseil doit être obligatoire, tant pour les projets gouvernementaux que pour ceux dus à l'initiative parlementaire. Nous reviendrons plus tard sur cette question ; contentons-nous de constater ici, que seul il permet l'intervention habituelle du Conseil dans la rédaction des lois.

1. C’est ce qu’a certainement voulu marquer le législateur roumain en déclarant dans l’art. 3 de la loi de 1925, que le Conseil législatif est «une personne de droit public fonctionnant près du ministère de la Justice ».

2. Tel est notamment le cas pour le Conseil législatif roumain, dont la

création a été révue par l’art. 76 de la Constitution de 1923.

Tels sont les caractères fondamentaux dont nous avions à parler ; eux seuls assurent un fonctionnement normal et un maximum de rendement possible.

52. Nous avons ainsi examiné les qualités constitutives de notre Conseil. Il importe d'indiquer maintenant quelle en sera la composition. Nous abordons ainsi l’un des problèmes les plus importants que pose notre sujet ; de sa bonne solution, dépendra pour beaucoup la façon dont seront rédigées nos lois ; car, quelque bonne que soit la méthode de travail suivie, elle ne peut donner le maximum de résultats possible, sans la présence de qualités nécessaires chez ceux qui l’appliquent. Quelles seront les personnes qui composeront le Conseil législatif ? Pour le savoir, il suffit de se rappeler quelle est la fonction qui appartient à ce Conseil ; elle est double : assurer la bonne rédaction des lois, — en préparer la révision.

Le Conseil devra donc contenir dans son sein des éléments suffisamment compétents pour remplir cette double tâche.

Nous avons déjà vu, dans les chapitres précédents, les difficultés que présente la rédaction de la loi ; or, la vie se complique sans cesse et donne naissance à des formes nouvelles, à des situations imprévues. De là, la nécessité de faire intervenir un grand nombre de personnes dans la préparation et la rédaction proprement dite des projets.

Ces personnes ne peuvent collaborer toutes habituellement aux travaux du Conseil législatif ; elles empécheraient par leur nombre l’accomplissement de tout travail utile. C’est pourquoi le Conseil législatif doit avoir, à côté des membres permanents, des membres nonpermanents.

Les premiers, en petit nombre dans chaque section, doivent assurer une vue d’ensemble dans les travaux ; les seconds constitueront les compétences spéciales intervenant dans la rédaction des différentes lois. Leur collaboration aux travaux spéciaux du Conseil sera provisoire et limitée à leur achèvement.