II. — Dans le choix des services publics suscep
avoDs vu plus haut (p. 188, note 7), que certains auteurs étendaient cette doctrine à toutes les fondations, même aux fondations priyées.
(1) Y. de noaibreux exemples, infrà, no» 426 et s.
La CREATION DES PEtlSOiSNÈS MORAtÉS bS DROIT PUBLIC 33^
libles d'être personnalisés, l'Etat a an pouvoir d'apprécion très étendu. Il pourra personnaliser, sans s'exposer au reproche que nous venons de formuler, tout service public correspondant à un groupe d'intéressés distincts ; mais le plus souvent il n'y aura pour lui aucune obligation de le faire, et il pourra se borner, soit à assurer lui-même le service, soit à le faire gérer par le déparlement et la commune. La reconnaissance de personnalité est souvent due à une raison historique : certains services en effet, et notamment ceux qui ont pour objet de subvenir aux besoins des divers cultes, se sont constitués en dehors de l'Etat. Ce dernier les a de plus en plus soumis à son contrôle et il est arrivé ped à peu aies considérer comme de véritables services publics; mais en faisant cela il leur a conservé une certaine autonomie et la possibilité d'avoir un patrimoine leur appartenant en propre. Il y trouvait d'ailleurs certains avantages, et ces avantages sont de telle nature qu'il a souvent jugé opportun d'employer le même procédé à l'égard de services qu'il créait lui-même et qui parfois étaient restés longtemps sous sa direction immédiate {i). La personnalité reconnue à ces services peut avoir pour effet de grossir leurs ressources en attirant les libéralités : on
(1) Il semble qu'en France ces avantages aient été mieux aperçus dans ces dernières années. De là beaucoup de lois récentes reconnaissant la personnalité de services déjà existants : caisse des musées, universités, ou de services nouvellement créés : caisse des écoles, bureaux d'assistance médicale, etc., etc Pour le service des enfants assistés, le législateur n'a pas admis le régime de la personnalité, qui lui avait cependant été proposé par le Conseil supérieur de l'Assistance publique, et qui se trouvait consacré dans le projet déposé au Sénat par le gouvernement. V. la loi du 27 juin
336 CHAPITRE tu
ne donne guère aux départements et aux communes, on donne moins encore à TElal ; on n'est point assez sûr que la libéralité conservera toujours son affectation primitive ; on donnera plus volontiers à une institution d'assistance ou à un établissement scientifique ou artistique, voués à une tâche spéciale et capables de conserver jalousement à leur destination les biens dont le donateur se sera dessaisi. Puis le patrimoine, tel qu'il est, sera probablement mieux utilisé et surtout mieux ménagé par un établissement pourvu de personnalité que par un service dépendant directement de TEtat, du déparlement ou de la commune ; le fait seul que rétablissement est propriétaire lui assure une sorte d'indépendance, le place dans une certaine mesure en dehors des fluctuations de la politique et le cantonne plus étroitement dans sa mission spéciale. Enfin, point d'importance capitale, le droit de propriété est pour lui une excitation à Tordre et à l'économie ; sûr de conserver ses bonis, il s'appliquera à en avoir; alors, au contraire, que les services publics, dotés par un crédit au budget, s'appliquent à le dépenser intégralement de peur qu'on ne le leur diminue et que leur esprit d'économie ne se retourne contre eux.
La contre-partie de ces avantages, c'est que l'Etat a sur les services ainsi dotés une influence moindre, peut moins facilement y faire prévaloir ses vues et y introduire les réformes qu'il juge nécessaires. Il n'est pas douteux, par exemple, que les réformes /jue l'Etat a cherché et cherche encore à introduire dans le régime de l'assistance publique soient rendues plus difficiles à réaliser par la demi-indépendance des commissions hospitalières, qui résistent souvent, par des raisons d'éco-
Là CREATION DBS PERSONNES MORALES bË DROIT PUBLIC ^^7
nomie, à ce qu^oa leur demande. Cela peut perpétuer certaines routines et certains abus^ mais cela même n'est pas sans avantage; c'est une barrière contre les réformes trop rapides, contre les entreprises téméraires qui peuvent compromettre la fortune publique. Tout compte fait, pour certains services, la spécialisation résultant de la personnalité présente beaucoup plus d'avantages que d'inconvénients.
125. 111. — Les explications précédentes nous ont montré la condition essentielle de la création des établissements publics et la raison d'être de leur existence. Il reste à examiner une question qui n'est pas sans intérêt pratique ni sans difficulté : en quelle forme peut se faire la création de l'établissement public ?
Qu'il faille pour cela l'intervention de l'Etat, cela résulte, d'une manière évidente,. de cette circonstance qu'il s'agit, soit de créer de toutes pièces un service public, soit d'incorporer dans l'administration publique un établissement d'origine privée, soit enfin de reconstituer un service public sur des bases nouvelles, en lui conférant la personnalité qui lui avait manqué jusqu'alors. A l'Etat seul il appartient de disposer ainsi des services de cet ordre, même quand ils se rattachent au département ou à la commune, car ces collectivités elles-mêmes, comme nous l'avons vu, n'administrent dans Kintérêt général que par délégation de l'Etat. Mais quelle sera, dans TEtat, l'autorité compétente pour procéder à cette création ? L'intervention du législateur sera-t-elle nécessaire, ou suffira-t-il d^un acte de l'autorité administrative ?
Pour les partisans du système de la fiction, il semble que la question ne puisse être douteuse. Au législa-
MIGHOUO 22
338 CHApirkK ut
leur seul il appartient de créer des fictions ; rétablissement public, comme toute autre personne morale, ne pourra donc être créé que par lui, soit au moyen d'une disposition spéciale, soit au moyen d'une dispt)sition générale, déléguant au pouvoir administratif le soin de créer certains établissements dans des conditions déterminées à l'avance par la loi. C'est bien ainsi sans doute que la question est, en général, tranchée dans la pratique, et la plupart des établissements publics existants ont été créés, comme nous allons le voir, soit par la loi elle-même, soit au moins en vertu de la loi (i). Pourtant il y a des exceptions au moins apparentes. On reconnaît à un certain nombre d'institutions la qualité d'établissements publics, bien que le législateur ne paraisse jamais être intervenu, ni dans leur création, ni dans leur réglementation. Il en est ainsi notamment de plusieurs établissements nationaux de bienfaisance, qui ont été fondés et classés parmi les établissements de cet ordre par de simples décrets (2), et à qui cependant on
(1) Le règlement intérieur du Conseil d'Etal du 21 août 187^, art. 5, § 2, comprenait, parmi les projets de décret à soumettre à l'Assemblée générale du Conseil, l'autorisation ou la création d*établissements publics, ou d'établissements d'utilité publique. Mais cela ne signifiait nullement qu'une loi ne fût pas en principe nécessaire ; cela ne visait en effet que les cas dans lesquels une loi générale renvoyait au pouvoir exécutif la création de l'établissement. Ce texte est d'ailleurs aujourd'hui modifié, voir infrà, no 126 in fine.
(2) Notamment les asiles de Vincennes et du Vésinet, créés par le décret du 8 mars 1855 et classés parmi les établissements généraux de bienfaisance par les décrets du 28 octobre 1857 et du 14 août 1850 ; et l'asile Vacassj, créé à la suite d'une libéralité adressée à l'Etat et classé parmi les établissements généraux de bienfaisance par un décret du 30 juin 1876. £n ce qui concerne les
La CREATION DES PERSONNES MORALES DE DROlt PUBLIC 33Ô
attribue très généralement le caractère d'établissements publics. Mais Texception peut se ramener à la règle si Ton admet, comme nous le croyons, qu'on doit appliquer à ces établissements les textes .généraux sur les établissements hospitaliers. Quoi qu'il en soit de ce point de détail, nous pensons, conformément à la doctrine dominante, qu^ùne loi esl nécessaire : créer un établissement public, c'est, en effet, procéder à une sorte de démembrement des services publics ; c'est permettre, dans le domaine du droit public, comme dans celui du droit privé, à un corps constitué d'opposer ses droits à ceux de TEtaV, du déparlement ou de la commune, c'està-dire à ceux des collectivités que la loi charge en principe de la gestion des services publics. Il nous semble qu'une exception de cette nature ne peut être introduite que par le législateur lui-même. L'administration peut bien, à Vintérieuv des personnes morales existantes, faire des règlements d'organisation des services publics. Mais elle pénétrerait dans le domaine du droit en créant elle-même une nouvelle personne morale (1). Si un établissement ne peut invoquer, en
établissements de cet ordre antérieurs à la Révolution, la question est plus complexe, mais pour la plupart d'entre eux on peut invoquer des textes d'ordre législatif. Notamment l'asile de Gharenton parait avoir suivi le sort des hôpitaux et hospices : ses biens ont été réunis au domaine de l'Etat, en vertu de la loi du 23 messidor an n, et restitués en vertu de la loi du 16 vendémiaire an V par l'arrêté du Directoire du 27 prairial an V (voir l'avis des sections réunies des Finances et de l'intérieur du 6 janvier 4862, dans Tissier, Dons et legs, no 150). On sait d'ailleurs que le fonctionnement de ces divers établissements est réglé par une simple ordonnance, celle du 21 février 1841.
(1) Otto Mayer, op, cit., p. 388, a soutenu pour le droit allemand, que la création d'un SelbstverwaltungS'Kôrper (terme générique
â40 CàAPITRË Itt
faveur de sa personnalité, aucune loi générale ou spéciale, on devra, suivant les cas, le considérer comme un simple établissement privé (qui aura pu du reste être reconnu d'utilité -publique par un décret) ou comme une dépendance directe de l'administration générale, départementale ou communale.
sous lequel il comprend les diverses personnes morales de droit public autres que TEtat) était de la compétence du pouvoir administratif, — alors qu'il admet en droit privé la nécessité d'une loi (soit pour reconnaître directement la personne morale, soit pour autoriser le pouvoir administratif à la reconnaître). Il fait observer en ce sens que la création d'une personne moraleMe droit public est moins la création d'une personne morale nouvelle, que le démembrement d'une personne morale déjà existante, l'Etat. Mais alors même que ceci serait absolument exact (ce que nous ne croyons pas, car certaines personnes morales de droit public sont plutôt adoptées par PEtat, incorporées dans son administration qu'elles ne sont détachées de lui), nous pensons que ce démembrement ne peut être que l'œuvre directe ou indirecte de la loi ; il faut une règle de droit pour admettre la naissance d'une personnalité, aussi bien dans le domaine du droit public que dans celui du droit privé. Dans la plupart des législations, la reconnaissance de la personnalité de droit privé, ou résulte d'une règle de droit générale, ou est déléguée par le législateur au pouvoir administratif. Au contraire, la reconnaissance d'une personnalité de droit public est en fait réservée à Pexamen spécial du législateur. Le Conseil d'Etat italien dans un avis du 2 juin 1888 (cité par Ruffini, La classificazione délie persone giuindiche^ dans les Studii Schupfer, 1898, p. 352), considère comme pouvant »Mre créés par le pouvoir exécutif « les êtres moraux qui, sans demander de privilège, se contentent de l'exercice des droits civils communs à toutes les personnes morales ». En France, on a toujours admis en pratique la nécessité d'une^loi pour créer un établissement public, toutes les fois qu'il n'existe pas de loi générale délégant cette mission à l'autorité administrative relativement à une certaine catégorie d'établissements. V. les nombreux textes de lois cités ci-après. Cpr. l'exposé des motifs de la loi du 18 février 1904 attribuant à l'Office colonial la personnalité civile
126. L'intervention du législateur se produit d'ailleurs sous des formes diverses. Quelquefois il crée directement un établissement ou des établissements publics, en organisant un service nouveau. On peut citer, comme exemples de ce premier type, Tordre de la Légion d'honneur, qui a reçu, au moment même où il a été créé par la loi, une dotation spéciale et une administration autonome (loi du 29 floréal an X, auj. décret du 46 mars 1852); et, dans un autre ordre d'idées, les bureaux d'assistance médicale qui ont été créés dans toutes les communes par la loi du 15 juillet 1893. Dans d'autres cas, le législateur constitue, toujours directement, un établissement public en conférant la personnalité à un service déjà existant ; c'est ce qui s'est produit, notamment pour les hospices et hôpitaux d'origine ancienne, quand la loi du 16 vendémiaire an V leur a rendu la personnalité qu'ils avaient un moment perdue par la réunion de leurs biens au domaine national ; c'est ce qui s'est produit plus récemment pour un assez grand nombre de services publics que des lois spéciales ont détachés de l'Administration pour les (ériger en personnes civiles (musées nationaux, loi du 16 avril 1895, art. 52; corps de facultés (1), loi du 28 avril 1893, art. 71 ; Conservatoire national des arts et métiers, loi du 13 avril 1900, art. 32; Ecole nationale supérieure des mines, même loi, art. 34, etc.). — Enfin, le plus
(1) Depuis lors transformés en Universités par la loi du iO juillet 1896. Le même procédé avait été employé à l'égard de TUniverversité de France lors de sa constitution : décret du 47 mars 1808, art. 131 et suiv. Mais on sait que cette personnalité avait disparu par suite de la loi de finance des 7-13 août 1850, qui avait abrogé ces textes.
34â dHAPlTRK III
souvent, le législateur ne procède pas d*une manière aussi directe. II se contente d'indiquer les bases sur lesquelles pourra se fonder rétablissement public et renvoie à Tautorilé administrative le soin de procéder à la création individuelle de chaque établissement. Il en est ainsi d'abord peur la plupart des établissements ecclésiastiques, qui sont fondés par des décrets rendus en Assemblée générale du Conseil d'Etat, en exécution des lois générales sur les cultes (art. 15 du Concordat, loi du 48 germinal an X, art. 73; et pour le culte prolestant, loi du 18 germinal an X, art. 8 et 10). Il en est . ainsi, en outre, pour beaucoup d'établissements civils : par exemple, c'est par un décret rendu dans la forme des règlements d'administration publique que peuvent être créées les chambres de commerce (loi du 9 avril 4898, art. 2); c'est par un décret rendu en Conseil d'Etat que sont constitués les syndicats de communes (loi du 5 avril 1884, modifiée par la loi du 22 mars 1890, art. 169); c'est par décret aussi que peuvent être fondés aujourd'hui les hospices ou hôpitaux publics (édîts de décembre 1606 et août 1749, décrets de décentralisation du 25 mars 1852 et du 13 avril 1861, tableau A, n*» 67 y). Le Conseil d'Etat est, en général, appelé à intervenir dans ces créations faites par décret ; son règlement intérieur de 1872 exigeait même, dans tous les cas, que la délibération du Conseil ait lieu en Assemblée générale ; mais aujourd'hui, en vertu du règlement du 2 août 1879, modifié par celui du 3 avril 1886, a^ t. 7, l'intervention de l'Assemblée générale n'est exigée que pour la création des établissements ecclésiastiques ou religieux et pour celle des chambres de commerce ; il suffira donc, en principe, d'un avis de section, toutes
les fois qae la loi n'aura pas dit expressément le contraire, et cet avis même ne sera obligatoire que si la loi Texige (1). Il faut ajouter que, dans un grand nombre de cas, la loi, en renvoyant la création à l'autorité administrative, la subordonne à certaines conditions déterminées : avis de conseils municipaux ou d'aulres corps constitués, enquêtes, etc. Ce sonl là des détails de législation réglementaire dans lesquels il nous parait inutile d'entrer ici.
127. Dans toutes ces fondations publiques, on trouve les deux éléments essentiels de la personnalité juridique : le groupe intéressé et l'organisation de nature à dégager une volonté collective distincte de la volonté collective de TEtat, du département ou de la commune. Mais Tinlervention des pouvoirs publics a ici une plus grande importance qu'en droit privé, parce qu^au fond, le plus souvent ce sont eux-mêmes qui fon-
(1) Pour les bureaux de bienfaisance c'est également la règle de l'autorisation par décret qui doit être considérée comme étant aujourd'hui en vigueur. Cependant, pendant longtemps, leur création a été 'autorisée par de simples arrêtés préfectoraux et la jurisprudence, après quelques hésitations, a validé ce mode de procéder pour ceux dont la fondation est antérieure à i852(Cass.,30 décembre 1873, D., 74.Mi9 ; 19 juillet 4894, D., 95.4.96). Le décret du 25 mars 4852 (tableau A, in fine) avait expressément enlevé ce pouvoir au préfet pour le confier au chef de l'Etat, mais il fut rendu au préfet par 'a loi du 24 juillet 1867, art. 14. Depuis la loi municipale du 5 avril 1884, la question est discutée : on a soutenu qu'elle n'avait pas modifié Tétat de choses antérieur ; mais, en abrogeant expressément la loi de 1867 (art. 168, n^ 15), elle a enlevé au pouvoir du préfet sa seule base légale et a implicitement consacré le retour à la règle posée par le décret de 1852. C'est la solution admise par la circulaire du 15 mai 4884, et elle est aujourd'hui appliquée en pratique d'une façon constante.
dent rétablissement érigé en personne morale. Pour que cette fondation, analogue par bien des côtés aux fondations de droit privé, soit considérée comme ayant Texislence légale, il n^est pas nécessaire qu'elle ait déjà un patrimoine; la personnalité juridique ne consiste pas dans le fait d'être titulaire de droits, mais dans l'aptitude à Tètre (1). Cette aptitude peut être conférée par TEtat au groupe des intéressés par cela seul qu'il lui donne l'organisation ; et il n'est pas même nécessaire que cette organisation soit déjà matériellement réalisée, c'est-à-dire que les personnes appelées à représenter la personne morale soient déjà désignées. II suffit pour que Têlre moral puisse être considéré comme existant, que son organisation soit déjà réglementée de telle sorte qu'elle puisse se réaliser matériellement dès qu'elle deviendra nécessaire^ c'est-à-dire dès que l'être moral aura besoin d'agir, ce qui se produira seulement quand il aura des biens. Jusqu'à ce moment l'établissement public existera seulement en expectative, mais cela suffira pour lui donner l'aptitude à être propriétaire, et parconséquent la capacité de recevoir des libéralités. En fait^ on ne réalisera matériellement son organisation que lorsqu'il sera doté ; mais on admettra son existence alors même qu'il ne sera encore ni doté, ni matériellement organisé, parce que déjà il présente les éléments
(1) Certains auteurs ont soutenu, au point de vue du droit privé, que Texistence d'un patrimoine actuel était essentielle à Texistence de la fondation (V. notamment Meurer, Juristische Personen, p. 243 et s., et p. !f48 et s.). Cette thèse est, à notre avis, aussi inexacte en droit privé qu'en droit public (V. infrà, n^ 166). Nous montrons ici qu'en droit public la pratique française y est contraire.
LA CRÉATION DBS PERSONNES MORALES DB DROIT PUBLIC 34o
nécessaires à la personnalité morale : groupe intéressé, organisation de volonté réalisable dès que cela sera nécessaire. .
La loi a, à diverses reprises, en vertu de ces principes, créé directement des établissements publics en bloc dans toutes les communes, et ces établissements sont devenus capables par le fait même de la loi, leur organisation matérielle h'étant plus qu'une mesure d'exécution à laquelle chaque administration municipale pouvait procéder à des dates différentes. Ainsi la loi du 15 juillet 1893, art. 10, a créé directement un bureau d'assistance médicale dans toutes les communes ; et ce bureau a existé virtuellement dès la mise en vigueur de la loi ; Taulorité administrative n'a eu à prendre à cet égard que des mesures d'exécution (1). La loi du 28 mars 1882 a procédé de même à Tégard des caisses des écoles. Ces établissements existent dans toutes les communes alors même qu'on n'a pas désigné encore les membres qui les administrent.
De même, lorsqu'une libéralité est adressée à une commune à charge de fondation d'hospice, le décret qui autorise le maire de la commune à accepter une libéralité au nom des pauvres l'autorise en même temps à créer l'hospice ; et dès ce moment l'hospice est considéré comme existant ; il est capable de recevoir une libéralité nouvelle, avant même qu'on l'ait pourvu de tous ses organes d'adminislration (2).
(i) V. Gaiïipagnolle, L'assistance médicale gratuite^ 2* éd., p. 144, sur l'art. 10.
(2) V. une conséquence de ces idées en matière de comptabilité, dans C. d'Etat, 22 décembre 1900, Revue des établissements de bienfaisance, 1901, p. 75.
346 CHAPITRE Ht
128.1V. — Quel que soit le système adopté pour créer la personnalité morale de rétablissement public, il y a souvent, dans les textes qui l'organisent, une difficulté d'interprétation très délicate. Quelquefois la loi attribue en termes exprès à rétablissement qu'elle crée ou qu'elle prévoit la qualité d'établissement public (ex. : écoles normales primaires, loi du 19 juillet 1889, art. 47 ; chambres de commerce, loi du 9 avril 1898, art. 1 ; caisse des recherches scientifiques, loi du 14 juillet 1901) (1). Quelquefois, et plus fréquemment depuis un certain nombre d'années, elle lui attribue en termes formels la personnah'té civile, ce qui ne laisse pas de doute sur sa qualité de personne morale, mais peut permettre de se demander s'il est bien réellement incorporé à Tadministration ou s'il constitue au contraire un simple établissement d'utilité publique (ex. : corps de facultés, loi du 28 avril 4893, art. 71 ; caisses des musées, loi du 16 avril 1895, art. 52 ; caisse de prévoyance entre les marins français contre les risques et accidents de leur profession, loi du 21 avril 1898, art. 2; Conservatoire national des arts et métiers, loi du 13 avril 1900, art. 32; Ecole nationale supérieure des mines, même loi, art. 34, et loi 25 février 1901, art. 58; Institut
({) Dans certains textes anciens, on trouve le mot d'établissement d'utilité publique appliqué à de véritables établissements publics : ainsi dans Tart. 19 du décret du ,3 septembre \SM, lequel réglait, avant la loi de 1898, l'organisation des chambrés de commerce ; ainsi encore dans l'art. 10 du décret du 25 mars 1852, sur les chambres consultatires d'agriculture, et dans l'art. 1 de la loi du 24 juin 1851 sur les monts-de-piété. Cela tient à ce que la distinction entre ces deux catégories n'était pas encore précisée à l'époque de ces lois, et cela laisse parfois planer des doutes sur la classification (V. pour les monts-de-piété, suprà, n^ 92).
national agronomique, loi du 25 février 1901, art. 57; Ecole française d'Athènes, et Ecole française de Rome, l. du 31 mars 4903^ art. 71 (1); Ecole normale supérieure, Décret du 10 novembre 1903, art. 1 ; Office colonial, loi du 28 février 4904 ; Musée Gustave Moreau, loi du 30 mars 1902, art. 72). Quelquefois enfin^ elle réunit dans une même phrase les deux formes précédentes, comme dans la loi du 22 mars 1890, art. 170. (Les syndicats de communes sont des établissements publics investis de la personnalité civile).
Mais souvent le législateur a évité ces termes d'une portée doctrinale ; il semble en avoir eu peur. Dans la discussion de la loi sur les sociétés de secours mutuels (loi du l®r avril 1898), il s'est passé à cet égard un incident caractéristique. L'article 13, lel qu'il était sorti de la discussion en première leclure à la Chambre des députés, déclarait expressément que ces sociétés jouiraient de la personnalité civile. Dans la séance du 21 mai 1897, M. Sauzet demanda la suppression de ces mots : (( Je crains, dit-il, qu'il n'y ait là qu'un élément d^obscurité, une source de controverses. Car Tarlicle 13
(1) Le rapport de M. Antoine Dubost au Sénat sur cet art. 71 {Doc, ParL, 1903, p 312) déclare que cette mesure a uniquefnent pour but de permettre à ces deux établissements de recevoir des dons et legs. Il a été formellement entendu entre les ministres de l'Instruction publique et des Finances qui font cette proposition, qu'elle ne saurait avoir pour effet de leur donner une autonomie financière quelconque, et que leurs crédits continuraient à être gérés par le ministère de l'Instruction publique ». Le mot uniquement est certainement inexact ; la personnalité, une fois constituée a, qu'on le veuille ou non, d'autres conséquences que de permettre à l'établissement de recevoir des dons et legs. Et même cette faculté de recevoir des dons et legs ne découle pas pour un service public de sa personnalité. -^ V. les explications suivantes.
vise seulement Tun des actes que la société peut accomplir : le fait d'ester en justice. Pourquoi une allusion de ce genre à la capacité juridique des sociétés de secours mutuels, capacité variable, en dehors du droit de plaider, suivant qu'elle esl libre, approuvée ou reconnue d'utilité publique? Pourquoi cette expression de personnalité civile qui sera un exemple à peu près unique de rédaction législative ? Je crois, en efFel, qu'il est sans précédent qu'un texte de loi dise expressément d'une association ou institution quelconque qu'elle constitue une personne civile. On peut même affirmer que cette formule, par elle-même, ne signifie rien, car telle société emprunte le titre de personne civile à l'aptitude que la loi lui reconnaît d'accomplir tels ou tels actes juridiques dans telles ou telles conditions, alors qu'une autre société, personne civile elle aussi, ne peut accomplir que certains de ces actes à des conditions différentes. Mieux vaut, dès lors, éviter dans un texte législatif cette expression toute théorique de personnalité civile. Mieux vaut procéder par voie d'énumération, en indiquant spécialement et séparément les actes que telle association a le droit d^acomplir ».
M. Sauzet, à qui la Chambre donna finalement gain de cause, était ici l'écho de scrupules juridiques déjà plusieurs fois exprimés avant lui. Laurent, notamment avait déjà remarqué (ce qui est aujourd'hui devenu inexact) que le terme de personne civile ne se trouvait point dans la loi ; et Ton comprend fort bien qu'il ait été évité par le législateur à une époque où la théorie de la personnalité morale était encore très insuffisamment étudiée, et où du reste on redoutait tout ce qui pouvait ressembler à une résurrection des anciens corps
et communaulés. Aujourd'hui, il y aurait, semble-til, quelque avantage à l'employer plus souvent. Les lois qui l'ont évité, en effet (et elles sont très nombreuses), ont dû se borner à décrire la personnalité morale ; elles l'ont fait en attribuant à l'établissement certains droits : celui d'ester en justice, de posséder, de recevoir des dons et legs, etc. (1). Mais, - et c'est ici que se présente la question d'interprétation dont nous parlions — cette manière de procéder prête souvent à l'équivoque, surtout quand il s'agit d'établissements rattachés à l'Administration. Ces établissements, en effet, peuvent toujours exavcev les droits de cette nature ; s'ils ne peuvent pas en leur nom, ils le peuvent au nom de l'Etat, du département ou de la commune (2); pour que nous
(1) Exemples : caisse des écoles, loi du 10 avril 1867, art. 15 ; bureau d'assistance médicale, loi du i5 juillet 1893, art. M ; associations syndicales, loi du 21 juin 1865, art. 3, etc., etc. D'une manière générale ce procédé est employé dans toutes les lois antérieures à 188i (c'est dans Tari, lit de la loi du 5 avril 1884, que le moi personne civile se trouve pour la première fois). Les lois étrangères ont en général moins évité que les lois françaises le terme technique. En Allemagne, le Gode civil a tout un chapitre sur les personnes juridiques. Beaucoup de lois cependant y ont employé le procédé descritif de nos lois françaises (V. Gierke, Genossenschaftstheorie^ pp. 31 et s.), mais en évitant l'équivoque en spécifiant que l'établissement peut faires les actes en son nom (unter ihren Namen)» Les lois italiennes emploient les mots enti morali, ou corpi morali, parfois le mot persona giuridicha, V. Fadda et Bensa sur Windscheid, p. 775. Le Gode civil espagnol emploie le mot persona juridica (art. 28-35).
(2) Qu'on se reporte ici aux explications que nous avons données plus haut à propos de la personnallité des Ministères et des grandes Administrations publiques, telle qu'elle est admise par MM. Marques di Braga et Lyon. Il ne suffit pas, pour affirmer la personnalité des établissements, qu'ils aient des représentants distincts, car ces représentants peuvent être des représenlantâ «/^eciaua? de l'Etat
â50 CHAPITRE Ht
sachions s*ils sont doués de personnalité morale, il faut que la loi nous dise clairement s'ils agissent en leur nom ou au nom de Tune de ces collectivités; et c'est précisément parce que la loi a reculé devant le mot propre que la solution qu'elle donne sur ce point est loin d'être toujours claire. De là vient les très nombreuses difficultés qui divisent les auteurs sur la question de savoir si la personnalité appartient à tel ou tel établissement.
Nous ne pouvons entrer ici dans le détail de toutes ces difficultés (1). Mais nous devons d'abord insister sur les divers intérêts pratiques que présente la question, ensuite indiquer les idées générales qui doivent servir à la trancher..
129. Sur le premier point l'observation que nous venons de faire montre que Ton se fait souvent une idée inexacte de la personnalité, civile de ces établissements. Il n'est pas rare d'entendre dire que la concession de la personnalité civile à l'un d'eux a pour objet de lui permettre de recevoir des libéralités (2) ; or tous les services publics non personnalisés le peuvent par l'intermédiaire de l'Etat ou d'une corporation territoriale (commune ou département). Ce qui est vrai, c'est que souvent le législateur a eu en vue, en conférant la personnalité à un service public, de lui donner plus de chances de recevoir en fait des dons et legs, parce qu'on a observé qu'on
ou de la commuDe. Et à l'inverse, le fait qu'ils n'ont pas de repré* sentants spéciaux ne suffit pas pour pernoettre à coup sûr de leur dénier la personnalité, comnae le prouve la personnalité de la section de commune ou celle de la caisse des écoles.
(1) V. notamment Tissier, Dons et legs, n^' 93 et s., et 444 et s. V. aussi Ducrocq, Droit administratifs 6e éd , t. II, nos 15-49 et s. Hauriou, Droit administratif, 5* éd., p. 483 et s.
(2) V. ci-dessus, p. 347 , note 1.
LÀ CREATION DÈS PEnSONNÈS MORALES DE DROIT PUBLIC 354
donne plus facilement à un établissement public qu*à TEtat en vue d'un de ses services non personnalisés. Mais au point de vue juridique la seule différence à cet égard, c est que le premier acceptera la libéralité en son nom et le plus souvent (mais pas toujours) par l'intermédiaire de ses représentants spéciaux, alors que, pour les services non personnalisés la libéralité sera acceptée par les représentants de la personne morale dont ils dépendent et au nom de cette personne. Et ce qui est vrai des libéralités est vrai de tous autres actes juridiques, contrats, procès, etc.
En dehors de cet intérêt pratique, qui est de forme plus que de fond, il y aura encore beaucoup d'intérêts juridiques à distinguer les uns des autres les services personnalisés et les services non personnalisés. Voici les principaux :
i** Les formes nécessaires, soit pour créer, soit pour supprimer le service sont différentes. Nous avons dit qu'une loi était nécessaire pour créer un service personnalisé ; une loi sera également nécessaire pour le supprimer ou pour supprimer sa personnalité en le réunissant aux services d'une autre personne morale. On peut voir un exemple d'une suppression de ce genre dans la loi du 25 avril 1900, qui a supprimé la personnalité de l'Hospice du Mont-Genèvre, en transférant ses biens au département des Hautes-Alpes, avec obligation de leur conserver la mémo affectation Au contraire, la création, la transformation ou la suppression d'un service public non doué de personnalité rentre en principe dans la mission de l'autorité gouvernementale et administrative; celle-ci n'est, à ce point de vue, limitée dans son action
3S2 CHAPITRE ni
que par la règle qui lui défend de modifier les lois exis.lanles ;
2"" La personnalité morale une fois créée, des obligations ou des règles de droit nouvelles ne peuvent en principe être imposées au service que par une loi, au lieu que TEtat peut, par le simple exercice du pouvoir administratif, imposer des obligations nouvelles aux services qui dépendent directement de sa personnalité. Cette différence que nous croyons certaine en théorie, s'efface souvent dans la pratique par le fait que TEtat peut indirectement, en vertu de ses pouvoirs de tutelle, contraindre un établissement non personnalisé à observer certaines règles non prescrites par la loi. Ainsi Tordonnance du 14 janvier 1831, article 4, en interdisant défaire aux établissements ecclésiastiques ou religieux des donations avec réserve d'usufruit, n'a pu rendre ces établissements incapables, ce qu'il dépendait de la loi seule de faire, mais elle les a mis dans Timpossibilité pratique de profiter des libéralités de ce genre, car si elle ne lie pas ces établissements, elle lie les représentants de TEtal chargés de leur tutelle (1). On trouve cependant dans la législation certaines applications plus ou moins conscientes de ridée : ainsi elle peut expliquer pourquoi le décret du 4 juin 1888 fait aux associations ouvrières une situation de faveur à l'égard des marchés de fournitures ou de travaux publics ne s'applique qu'aux marchés de TEtat, et qu'il ait fallu une loi spéciale pour Tétendre
{{) V. Tissier, Traité des dons et legs, nos 274-275. Cela suffit pour faire considérer comme entaché d'excès de pouvoir le décret qui autoriserait pareille libéralité. La même règle a été appliquée aux établissements d'utilité publique par la «loi du i^r juillet 1901, art. 42.
Là CREATION DES PERSONNES MORALeS DE DtiOlt PUBLIC 35^
aux marchés des communes (1), et pourquoi les décrets du 10 août 1899 sur les conditions du travail ont édicté des règles qui, obligatoires pour TEtat. sont seulement facultatives pour les départements, communes ou établissements publics ;
3° L'établissement personnalisé a des droits subjectifs qu'il peut avoir à défendre en justice même contre la communauté territoriale d'où il dépend (Etat, département, commune). Au contraire, àVintérieur d'une même personnalité, et notamment de TEtat, les luttes entre les divers services ne sont point en principe de véritables luttes judiciaires; chaque service ne peut invoquer vis-à-vis des autres services ni un droit de propriété sur les ressources qui lui sont affectées, ni un droit subjectif à la compétence qui lui est attribuée. En général, les difficultés entre les divers services de la même personne morale sont tranchées tout naturellement par voie administrative. Les exceptions à cette règle, par exemple celles que Ton trouve dans la procédure de conflit, sont, comme nous Pavons montré, plus apparentes que réelles. Mais il peut y avoir dans certains cas utilité à étendre \es formes judiciaires aux difficultés de cet ordre ; si ces formes ont été historiquement introduites pour protéger les droits subjectifs il n'y a aucun obstacle de prin-
(1) Loi du 29 juillet 1893. Le rapporteur de cette loi explique sa nécessitf^ par le fait qu'il s'agissait, à l'égard des communes, de modifier une disposition contenue dans la loi municipale (art. 115) ; mais cet article était déjà une application de Tidëe qu*à Tégard des communes une loi était nécessaire pour régler cette matière. Aussi considérons- nous comme mal fondé Tavis du Conseil d*Etat du 27 juin 1889 (cité dans Revue générale d' administration , 1902, III, 161), qui déclare le décret de 1888 applicable aux marchés départementaux.
MICHOUD 23
âS4 CHAPITftE Itt
cipe à ce qu'on les applique à des cas où aucun droit subjectif n'est en cause, mais où une discussion contradictoire paraît nécessaire à Tintérèt général.
4* Les actes du service personnalisé n'engagent que lui-même^ au lieu que les actes d'un service quelconque de TEtat engagent l'Etat tout entier, de même que les actes d'un service communal engagent la commune tout entière. Cela est vrai pour les contrats. Cela est vrai aussi pour les actes illicites. I/Ëtal, le département, la commune, ne sont point responsables des fautes commises par les agents des établissements publics, alors qu'ils peuvent être responsables des fautes de leurs agents. C'est là un des intérêts de notre distinction qui se présentent le plus fréquemment dans la pratique. Ainsi, tandis que la commune n'est pas responsable des fautes commises parlesagents de rhospice ou de l'hôpital communal (lequel a la personnalité morale), le département est responsable des fautes commises parle personnel de Tasile d'aliénés (auquel la jurisprudence ne reconnaît pas la personnalité), ou par le personnel du service des enfants assistés (4). Cette responsabilité s'étend même au département de la Seine, le service des enfants assis-
(1) V. Cass., 6 décembre 4899, D. 1900. \. 158. Il en résulte qu'une action dirigée contre le directeur de l'Assistance publique comme tuteur des enfants assistés est considérée comme dirigée contre le département, et comme telle soumise à la formalité du dépôt du mémoire. L'application de ces principes est fréquente en jurisprudence. V., p. ex., en ce qui concerne la responsabilité des administrations hospitalières. Cour de Bordeaux, Revue des établissements de bienfaisance, 1901, p. 16. Cour de Dijon, 18 mars 1903, id,, 1903, p. :229. Pour la responsabilité des départements & raison des fautes commises à l'asile d'aliénés non doué de personnalité. Lyon, 10 juillet 1894, id. 1894, p. 354.
Là CREATION DES PBRSOi^NES M0RA.LE8 bB bROIT PUBLIC 35$
tés n'ayant pas, malgré certaines apparences (notamment une représentation distincte en justice), la personnalité morale.
5» Les agents des établissements publics doivent, suivant nous, être considérés en principe comme des fonctionnaires publics (i); mais ils ne sont pas des agents de l'Etat, du département ou de la commune, et les règles particulières aux agents de ces personnes morales ne leur sont pas applicables (à moins qu'ils ne soient^ en même temps, au service de Tune de ces personnes). C'est ainsi (^ue les agents d'un hospice communal (receveur, médecins, économe, etc.), n'ont pas la qualité d'agents salariés de la commune, qualité qui d'après l'article 33 de la loi municipale, les rendrait inéligibles au conseil municipal (2). Au contraire les médecins des services départementaux d'assistance tombaient sous le coup de l'article 10 de la loi du iO août 187i, parce que ces ^services n'ont pas la personnalité morale, et il a fallu des textes spéciaux pour les soustraire à la disposition de cet article (3).
6<* Les règles écrites dans la loi pour l'Etat, le département ou la commune, ne s'appliquent pas de plein droit à leurs établissements publics, alors qu'ils s'appliquent tout naturellement à leurs services non personna-
(1) V. suprà, no 84, p. 208.
(2) G0118. d'Et., 42 janvier 1900, D. 1901. 3. ÂO.
(3) V. Farrêt du Conseil d'Etat du 1er décembre 1899 (Revue des établis, debienf., 1900, p. 35)^ qui applique l'art. 10 aux médecins des enfants du premier âge. La loi du 8 juillet 1901 est intervenue tout exprès pour écarter cette jurisprudence, très bien fondée au point de vue juridique, mais trop rigoureuse en pratique. Déjà la loi du 15 juillet 1893, art. 34, avait écarté Tincompatibilité pour les médecins chargés du service de Tassistance médicale.
i^jsTiîJpnpp"
356 CHAPITRE iir
lises. On peut citer comme exemples : la règle de la déchéance quinquennale, qui n'est écrite que pour les dettes de TEtat, et qui ne doit pas s'appliquer aux dettes des établissements publics, même nationaux (i); la règle de la compétence du ministre pour connaître des contestations relatives aux marchés de fourniture intéressant l'Etat, règle qui ne doit pas s'appliquer aux établissements publics, dont les marchés doivent rester dans la compétence judiciaire (2) ; la règle du dépôt du mémoire pour les procès dirigés contre l'Etat, les communes, et les départements. Cette dernière règle a été déclarée applicable, par la disposition implicite des articles 9 et 10 de la loi du 7 août i851, aux établissements hospitaliers communaux, mais elle ne s'applique pas aux autres établissements publics (3).
Dans le même ordre d'idées on doit admettre que les faveurs fiscales faites à l'Etat, aux départements ou aux
(1) Nous considérons comaie critiquable Tarrêt du Cons. d'Et., du 22 juin 1900 (D. 1901. 3. 74) qui applique le principe de la déchéance quinquennale au service de la Légion d'honneur, en se basant sur le fait que le budget de ce service est un budget annexe du budget de TËtat, motif insuffisant pour établir la non-personnalité du service (Suivant nous, c'est bien un établissement public). L'arrêt du 49 juillet i900 (D. 1904. 3. 84) a au contraire raison d'appliquer la déchéance à l'Administration des chemins de fer de l'Etat, parce que cette Administration n'est pas une personne morale.
(2) Le Trib. de la Seine, par un jugement du 21 décembre 4901, {Jouimal des Débats^ du 22) a cependant refusé de se reconnaître compétent pour un marché de fournitures intéressant les asiles de Vincennes, et de Vacassy, en déclarant qu'il importe peu que ces établissements aient la personnalité civile, et qu'il suffît, pour justifier la solution, que leur gestion intéresse les finances de l'Etat. Mais c'est à nos yeux une hérésie juridique.
(3) V. Derouin et Worms, Trae^é des autoris, de plaider p. 484 et s.
communes, ne profitent (en dehors d'une disposition formelle de la loi) qu'à leurs services non personnaliséSy et non aux établissements publics qui dépendent d'eux. Il en est ainsi notamment de Particle 70, § 2, n^ 1 , de la loi du 22 frimaire an VII, texte qui ordonne d'enregistrer gratis les acquisitions et échanges faits par la République, ainsi que les partages de biens entre elle et des particuliers. Ce texte ne peut profiter qu'aux services d'Etat non personnalisés, et doit profiter à tous ceux qui ont ce caractère (1). Il en était ainsi également dos textes qui soumettaient à des règles spéciales les droits d'enregistrement des ventes d'immeubles domaniaux, textes aujourd'hui abrogés par l'article 8 de la loi du 31 mars 1903. -
130. L'intérêt de la question étant ainsi indiqué, nous pouvons maintenant exposer les idées générales qui
(1) La jurisprudence administrative est loin d'avoir toujours suivi ce critérium d'une manière fidèle. V. Wahl, Régime fiscal des libéralités aux personnes moî^ales (dans Revue du droit public, 1895, p. 226 et s ), et Traité de droit fiscal, t. I. no 221. C'est ainsi que l'exemption de droits n'a pas été accordée aux marchés passés par les chemins de fer de l'Etat (qui cependant ne sont autre chose que l'Etat lui-même), et qu'en sens inverse Texemplion de droit a été appliquée à la libéralité faite par le duc d'Aumale à l'Institut, bien que ce dernier ait la qualité d'établissement public. Elle a été admise aussi, non seulement en faveur des lycées (dont la personnalité civile est douteuse), mais en faveur des universités et des facultés, qui sont certainement aujourd'hui des établissements publics. Cette jurisprudence a été soutenue en doctrine par M. Itier : Les dons et legs faits aux Facultés de l'Etat sont-ils assujettis au droit de mutation"} {Revue générale du droit, 1895, p. 1 et suiv.). Mais elle est mal fondée. Les établissements publics d'assistance ne sont pas exemptés, mais soumis pour les donations au droit de 9 0/0 (loi du 23 février 4901, art. 19). Comment admettre que le législateur ait entendu exempter entièrement les établissements d'instruction ?
358 CHAPITRE m
doivent servir à la trancher. Ce sont suivant nous les suivantes :
1® Il faut remarquer tout d'abordj avec MM. Marques di Brag^a et Lyôn(l), que la personnalité morale d'un service public ne découle pas nécessairement de ce que ces auteurs nomment, avec grande justesse, son iadividualité financière : « Etre investi de Tindividualité financière, c'est avoir un budget, un ordonnateur, un payeur, des comptes ; or, un service public peut posséder, en tout ou en partie, ces attributs de la vie administrative sans avoir la personnalité civile, de même qu'à rinverse il peut être investi de cette personnalité sans posséder tous ces éléments d'une existence financière indépendante ». L'individualité financière, en efiet, n*est qu'une mesure d'ordre, un simple mécanisme administratif, ayant pour objet de faciliter et de simplifier la gestion de certaines branches des revenus publics et de faire apparaître d^une manière immédiate, au moyen d'un compte séparé, les résultats de cette gestion. Elle appartient à certains établissements ou à certains groupements qui se rattachent à TEtat, à la
(4) Op. cit., t. II, p. 39 du tirage à part, nos 471 et saiv. Voir aussi Tissier, Dons et legs, n° 89. L'individualité financière n'est pas un phénomène nouveau ; les Etats un peu étendus ont toujours éprouvé le besoin d'avojr plusieurs caisses distinctes possédant des caisses séparées. C'est de là que sont nées les discussions sur les stationes fisct (V. suprà, n^ 410). La distinction de la personnalité civile et de l'individualité financière a été introduite expressément dans le décret du 25 mars 4901, art. 3. Ce texte concernant les classes autonomes créées par les sociétés de secours mutuels, déclare que ces caisses n'ont pas *une personnalité civile distincte de celle de la société ou de l'union dont elles font partie, mais qu'elles constituent une personnalité financière indépendante.
coininuQe ou à certains établissements publics, et qui ne peuvent pas prétendre pour cela avoir un patrimoine autonome et des droits opposables à ceux de ces collectivités. C'est ainsi que le fonds de cotisations municipales vet particulières (i) groupe dans un service financier unique des deniers provenant tout à la fois des communes^ des établissements publics et des particuliers, sans que jamais personne ait songé à lui attribuer la personnalité morale. C'est ainsi encore que la Caisse des dépôts et consignations, la Caisse d'épargne postale, TEcole centrale des arts et manufactures, les asiles départementaux d'aliénés et d'autres établissements analogues, ont une individualité financière incontestable, sans que cela démontre l'existence à leur profit de la personnalité morale, qui pour plusieurs d'entre eux est au moins très douteuse. A l'inverse, la section de commune, dont la personnalité civile est certaine, n'a aucune autonomie financière, pas plus que les caisses des écoles ou les caisses de retraite des fonctionnaires départementaux ou communaux (2). On ne peut donc conclure de l'une de ces qualités à l'autre ; on ne doit pas même admettre, comme le fait M. Tissier (3), que la personnalité financière doit faire présumer la personnalité morale. Tout ce qu'on peut dire, c'est que la réunion de ces deux qualités constitue le fait normal et qu'une individualité financière bien caractérisée peut, lorsqu'elle est jointe à d'autres circonstances, être considérée comme l'un des
(i) Marques di Braga et Lyon, no 185.
(2) Eod, loco., no 180.
(3) Loc. cit., no 153.
éléments qui peuvent permettre d'interpréter, dans le sens de la personnalité, la pensée du législateur ;
131. 2^ Certaines branches de l'administration ne doivent point être regardées comme douées de personnalité morale, parce qu'elles y répugnent par leur nature même. Ce sont toutes celles qui représentent des services d'intérêt général ne correspondant à aucun groupement distinct du groupement national ou territorial. Nous avons déjà fait remarquer que, si le législateur confère à ces services la personnalité, ce ne peut être qu'une pure fiction ; et cette fiction ne doit jamais se présumer, alors même que le service aurait une administration autonome et une individualité financière incontestables. Les armées de terre et de mer, les cours et tribunaux, le Sénat et la Chambre des députés, le Conseil d'Etat, les déparlements ministériels, nous offrent des exemples de services de celte nature. Si on leur reconnaît le droit de recevoir des libéralités, ce ne peut être qu'au' nom de l'Etat. Il en est de même, suivant nous, de la Caisse des dépôts et consignations, dont le service est d'un injlérêt si général qu'il serait impossible de trouver à sa personnalité un substratum distinct ; et cela suffirait à nos yeux, même en l'absence des autres motifs que nous indiquerons plus loin, pour lui faire refuser la personnalité morale (1). Il en est de même encore de l'Administration des ponts et chaussées, à qui il est impossible de dénier, à raison même des travaux qu'elle entreprend, la qualité d'administration dépendant directement de rEtat(2-3).
(4) Voir infrà, p. 364, les détails que nous donnons sur ce point. {iL) La personnalité de l'Administration des ponts et chaussées a
LA CREATION DES PERSONNES MORALES DE DROIT PUBLIC 36l
Dans cette catégorie, il faut ranger encore toutes les Administrations qui ont pour objet de faire rentrer les revenus publics, telles que les grandes régies financières ; et on doit y joindre celles qui gèrent, pour le compte de VElat, un monopole ou une exploitation industrielle. Les deniers de ces administrations ne sont au fond que des deniers de l'Etat (sinon au point de vue financier, du moins au point de vue civil); c^est ce
toujours été niée par la jurisprudence : Douai, 18 niiai 1896, D., 99. 2. 401 et la noie.
(3) D'une manière générale la solution s'applique à tous les organes de l'Etat, du département ou de la commune. Ces organes, alors même quMls sont organisés collégialement comme les Chambres, les conseil généraux ou les conseil municipaux, ne sont point des personnes morales (v. plus haut la théorie de Torgane, nos 59 et s.). La personnalité de ces assemblées, et notamment la personnalité des Chambres, a cependant été défendue par M. Hauriou (Note dans Sirey99. 3. 145, sous Cons. d'Et,, afif. Jolly, et Droit administratif, 4e éd., p. 373 ; 5e éd., p. 350). « Cette personnalité, dit M. Hauriou, est la conséquence naturelle de ce fait que les assemblées délibérantes ont une volonté déterminée ^ar la majorité des voix ». M. Hauriou, est en cela logique avec sa théorie de la personnalité morale ; voyant dans le droit subjectif une volonté protégée, et coasidérant comme sujet du droit celui dont la volonté est protégée, il lui est difficile de ne pas admettre une certaine personnalilé de l'organe. Pour nous qui définissons le droit subjectif par Vintérêt protégé, et voyons le sujet du droit dans rindividu ou le groupe dont la volonté est protégée, il saute aux yeux que les assemblées délibérantes ne sont point des sujets de droite mais seulement des organes. Les arguments secondaires invoqués par M. Hauriou à l'appui de sa thèse ne sont rien moins que décisifs. La dotation des Chambres est celle d'un service public non-personnalisé, et les particularités que présente son administration s'expliquent par l'idée d'individualité financière. Quant aux actions données dans certains cas aux conseil généraux et aux conseils municipaux pour défendre leurs prérogatives, elles doivent être regardées comme exercées en réalité au nom du département ou de la commune.
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dernier qui souffrira directement de leurs pertes et qui profitera de leurs gains. Nous n*admeltroQS donc point la personnalité de rimprimerie nationale, des manufactures de Sèvres, des Gobeliijs ou de Beauvais, ni celle de l'Administration des chemins de fer de TEtat. Sur ce dernier point, on a pu longuement discuter, parce qu'il a été dans les intentions des fondateurs du réseau de l'Etat de le douer d'une large autonomie et de le faire exploiter d'une manière analogue aux chemins de fer concédés. Mais la force des choses remportera nécessairement sur des dispositions artificielles, et la jurisprudence paraît bien, dès aujourd'hui, incliner dans notre sens (1) ;
(1) La personnalité de rAdmiDistration des chemins.de fer de TEtat a été soutenue notamment par M. Marguerie en 1885 (D. 87. 3. 1) et devant le Tribunal des Conflits en 1889 (D. 91. 3. 1). Elle avait été reconnue par l'arrêt de la Cour de Paris du 30 janvier 1889, qui, dans l'espèce sur laquelle ont été données ces dernières conclusions, avait argumenté de cette personnalité pour établir la compétence judiciaire à l'égard de certains marchés passés par cette Administration. Le Tribunal des Conflits, dans la décision qui a suivi ces conclusions (22 juin 1889 j ne s'est pas prononcé sur la question de personnalité. Depuis lors la Cour de Cassation paraît avoir condamné la thèse de personnalité par l'arrêt du 22 mars 1899 D. 99. 1. 452), qui reconnaît aux employés de cette Administration la qualité d'agent de l'Etat, et le Conseil d'Etat l'a condamnée plus nettement encore en appliquant la déchéance quinquennale aux dettes des chemins de fer de l'Etat (13 juillet 1900. D. 1901. 3. 84). Cpr. la note de M. Sarrut, sous Cass., 18 novembre 1895. D. 98.1.497.
Il est à remarquer que les apparences de personnalité que l'organisation de cette Administration pouvaient présenter de 1878 à 1895, ont en partie disparu par suite du décret du 10 décembre 1895, qui a réorganisé le service en substituant au conseil d'administration autonome du décret de 1878 un simple conseil de réseau, n'ayant que des attributions consultatives, et en confiant
LA GRÉATIOTn des PERSONNES MORALES DE DROIT PUBLIC 363
132. 3^ Lq critérium précédent sera loin d'être toujours suffisant, d'abord parce que son application peut prêter à discussion, ensuite parce quMl est purement négatif; il exclut certaines administrations, mais il n'indique pas quels seront, parmi les services aptes- à être personnalisés, ceux que le législateur aura jugé à propos de douer d'une vie propre. Force sera bien, pour tous ceux-là et pour ceux dont la situation au point de vue précédent pourra paraître douteuse, de rechercher de plus près l'intention du législateur. C'est, en général, en examinant en son entier la situation de rétablissement que l'on pourra conclure : aucun signe extérieur ne peut être considéré à lui seul comme infaillible. Une dotation affectée à rétablissement, la faculté reconnue à son profit de recevoir des dons et legs, celle de conserver ses bonis, une organisation autonome, l'individualité financière, une représentation distincte en justice, seront autant de signes de la personnalité ; ce sont des circonstances qui la feront présumer, surtout si elles sont réunies. Mais aucune d'elles, prise isolément, n'est absolument décisive (1). Nous ne croyons pas, par exemple, à
la direction du service à un directeur responsable devant le Ministre, lui-même responsable devant les Chambres. Il est visible aujourd'hui que l'Administration des chemins de fer de l'Etat n'est pas soumise aujourd'hui au simple contrôle de l'Etat, mais bien à sa direction ; elle est gérée sous ['autorité du Ministre (Cpr. Golson. Abrégé de la légisL des chemins de fer et tramways, 2e éd., p. 30), En outre, dès le début, le burlget de celte Administration a figuré comme budget annexe au budget de l'Etat auquel le produit net est versé annuellement.
(1) De toutes ces circonstances, celle qui entraînera la présomption la plus forte sera le droit pour le service de conserver ses bonis. Elle sera même décisive toutes les fois qu'elle constituera un droit. Mais on peut admettre dans certains cas qu'elle n'est accordée au
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la personnalité de la Caisse d'épargne postale, bien qu'elle présente plusieurs de ces caractères : d'après la loi du 9 avril 1881, articles 15 et 16, elle a une dotation, elle peut recevoir des libéralités et elle peut conserver ses bonis. Mais elle est instituée sous la garantie de l'Etat, placée directement sous l'autorité du Ministre des Postes ; elle est donc gérée par l'Etat, et en réalité n'est pas autre chose que l'Etat lui-même, car il n'est pas douteux, que ce dernier' ne fut chargé, le cas échéant, de pourvoir à l'insuffisance des fonds de la dotation ; c'est donc k lui que profitent, en réalité, les dons et legs adressés à la Caisse ; celle-ci peut recevoir, comme tous les autres services publics, mais elle reçoit au notn de TEtat (1). Nous admettrions moins encore la. personnalité de la Caisse des dépôts et consignations, non seulement à raison du motif que nous indiquions plus haut, mais aussi parce qu'il lui manque la plupart des caractères extérieurs que nous venons d'énumérer; le seul qu'elle possède, c'est une administration indépendante et douée d'une certaine autonomie (2) ; mais cette autonomie est insuffisante pour qu'on soit obligé de considérer ses représentants comme autre chose que des repré-
serviçe qu'à titre de simple tolérance, et cela empêche qu'on puisse la considérer à elle seule comme décisive.
(t) En ce sens, solution de l'Administration de l'Enregistrement du t2 juin 1886, citée par Marqués di Braga et Lyon, no 183. Contra Tissier, Dons et legs, n^ 165.
(2) Elle a une commission de surveillance, qui par sa composi» tion n'est pas dans la dépendance immédiate du Gouvernement ; un directeur responsable, nommé par le chef de TEtat et révocable seulement sur la demande motivée de. la commission de surveillance : enfin un caissier général distinct du caissier central du Trésor public. Elle a donc, avec une administration distincte, l'individualité financière.
sentants de rElat. Elle n'a pas d'ailleurs de dotation qu'on puisse considérer comme lui appartenant ; les deniers qu'elle manie sont ceux de TEtat qui est maître de son actif, comme il serait, s'il y avait lieu, responsable de son passif ; elle n'a pas même le droit de conserver ses bonis, et chaque année les bénéfices que son maniement lui assure sonl versés au budget derEtat(l). On a affirmé, il est vrai (2), que ce n'était là qu'un simple usage, une tradition que Ton ne pouvait appuyer sur aucun texte impératif; et on a ajouté que, dans les conditions d'indépendance oti elle fonctionne, la Caisse pourrail légalement se refuser à ce versement annuel, sans que le Ministre des Finances ait sur elle un pouvoir de coercition. Mais il est à remarquer que ce versement lui est imposé chaque année par une loi spéciale. En outre, pour une partie au moins de ses bénéfices, il y a aujourd'hui un texte général : l'article 43 de la loi du 16 avril 1895 déclare acquises à VEiat les sommes déposées à la Caisse des dépôts et consignations, lorsque, par suite de la prescription trentenaire, elles ne peuvent plus être revendiquées par les déposants. Ce texte achève de démontrer à nos yeux que la Caisse des dépôts et consignations est bien TEtat lui-même, l'Etat dépositaire, comme le Trésor public est TElat créancier ou débiteur.
(4) Ils sont compris dans l'état annexé chaque année au budget sous la rubrique de : Tableau des droits, produits et revenus dont la perception est autorisée, conformément aux lois existantes, au proflt de l'Etat, des départements et des communes ; voir la partie de cet état comprise dans le % 4, Produits divers du budget ; il comprend les bénéfices réalisés par la Caisse (4.700.000 fr. pour le budget de 4900) et les sommes acquises à l'Etat en vertu de la loi du 46 avril 1895 (400.000 fr. pour le même budget).
(2) Répertoire de Béquet, y^ Caisse des dépôts, n^ 52.
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Elle peut recevoir des dons et legs, mais ceux-ci ne peuvent profiter à d'autres qu'à TEtat (i).
Au contraire, nous serions disposé, malgré l'opinion générale, à admettre la personnalité des asiles départementaux d'aliénés, même de ceux qui ne sont pas compris dans les quelques asiles autonomes dont la personnalité est reconnue par tout le monde (2). Il est vrai que ces asiles sont créés par les départements, que le conseil général vote leur budget et aune certaine action sur eux. Mais ils ont une administration autonome, analogue a celle que la loi a donné'e, dans la commune, aux hospices et hôpitaux ; leurs directeurs responsables sont soumis, dans leur gestion, à peu près aux mêmes règles que les commissions administratives des hospices communaux (ordonn. du 18 décembre 1839, rendue en exécution de la loi du 30 juin 1838). En outre, le déparlement n'est pas obligé légalement de subvenir à leurs besoins, puisque aucun texte ne classe les dépenses de ce genre parmi les dépenses obligatoires ; et enfin, ils ont la possibilité de conserver leurs bonis ; le Conseil d'Etat a décidé, en effet (3), que le conseil général ne pouvait pas détourner leurs excédents de receltes pour doter d'autres services
(1) En notre sens, Ducrocq, Droit administratif, 6e éd., t. II, no 1097, et 7e éd., t. V. n^ 1940. — lissier, Dons et legs, no 97. — Mais, en sens contraire : Aucoc, Conférence, si. I, n^ 207, et t. II, no 604. — Répertoire de Béguet, v° Caisse des dépôts, n© 52. — Marques di Braga et Lyon, n^ 183. — Hauriou, Droit administratif, 5« éd., p. 484, note 1. - Gass , 22 février 1893. D., 93. 1. 235. — Boucart et Jèze, Science des finances^ 2* éd., p. 476.
(2) Ce sont les asiles d'Aix (Bouches-du-Rhône), Saint-Pierre de Marseille, Bordeaux et Cadillac (Gironde), Armentières et Bailleul (Nord), Bassens (Savoie).
(3) Conseil d'Ëat, 23 mars 1880, D., 80. 3. H4.
La. création des personnes morales de droit public 36*?
départementaux. Ce trait, joinl à celui d'une administration autonome^ nous paraît suffisant pour permettre de conclure à la personnalité (1).
Nous admettons aussi, sans hésitation, la personnalité des lycées et des autres établissements d'instruction publique à qui l'article d5 de la loi du 7 août d850, en supprimant la personnalité de l'Université de France, a conservé expressément le droit d'acquérir et de posséder, sous les conditions déterminées par les lois. Ces expressions nous paraissent témoigner d'une manière formelle que le législateur a eu l'intention de leur conserver la personnalité civile (2) ;
133. 4^ Les explications précédentes nous paraissent suffire pour montrer les idées générales qui peuvent conduire à la solution de la question. Mais une dernière remarque nous semble nécessaire en ce qui concerne les établissements ecclésiastiques. Ceux-ci diffèrent des précédents en ce que, si on ne leur reconnaît pas la personnalité, celle-ci ne sera point suppléée par celle de
(1) l^a jurisprudence est ici absolument contraire. Elle admet que c'est le préfet qui est le représentant légal de l'asile toutes les fois que la loi ne donne pas expressément compétence au directeur (voir Conseil d'Etat, 6 avril 1842. lissier. Dons et legs, no 155), et que ce dernier n'a que l'administration intérieure ne l'établissement et la gestion de ses biens, mais qu'il ne peut le représenter dans aucun acte d'acquisition et de disposition Elle en conclut que le département est responsable des fautes commises dans ce service (Lyon, 10 juillet 1894, Revue des établissements de bienfaisance, 4894, p. 354). La plupart des auteurs sont dans le même sens. Mais voir dans notre siens Tissier, Dons et legs, no 155, et Hauriou, p. 485.
(2) En se sens, Tissier, n^ 144, et Ducrocq. n^ 1552. Mais voir en sens contraire la solution de l'Administration de l'enregistrement du 45 avril 1865.
368 CHAPITRE ni
TEtat, du département ou de la commune ; ces collectîvilés, en effet, ne se chargent point directement de services ayant un caractère confessionnel ; elles n'accepteront donc pas, avec charge d'affectation, les libéralités qui seraient adressées à des établissements ecclésiastiques non reconnus, et ces libéralités deviendront purement et simplement caduques. La question de personnalité présente donc ici un intérêt tout particulier. Elle n'est pas douteuse pour la plupart des établissements publics de cet ordre : fabriques, menses curiales et épiscopales, chapitres, séminaires, consistoires protestants et israélites. Mais elle a été très vivement discutée en ce qui concerne les diocèses. On sait que le Conseil d'Etat, après avoir admis en pratique leur personnalité jusqu'en 1840, Ta niée de 1840 à 1874, Ta admise à nouveau de 1874 à 1880 (1), enfin est revenu, à cette dernière date, à sa jurisprudence négative (2). Nous ne voulons pas entrer dans les détails de la question. Ce que nous voulons faire remarquer, c'est qu'il suffit, pour la résoudre par l'affirmative, de démontrer que les diocèses peuvent faire un acte quelconque de la vie civile, par exemple peuvent accepter des dons et legs. Ici en effets si cette faculté existe, elle n'est point équivoque, comme pour les établissements précédents ; il est certain que s'ils peuvent acquérir, c'est en leur nom, et non pas au nom d'un tiers. x\ussi serions-nous disposé à admettre comme fondée la jurisprudence de 1874, en nous basant principalement sur l'article 73 de la loi du 18 germinal an X, qui permet à l'évêque d'accepter les
(1) Avis du 13 mai 1874. D. 75. 3.86.
(2) Avis du 6 avril 1880. D. 80. 3. 65.
fondations ayant pour objet Tentretien des ministres et le service du culte. On n'a pu enlever à ce texte sa valeur qu'en le considérant comme créant une organisation provisoire, qui est devenue inutile par l'organisation postérieure des autres personnes ecclésiastiques : menses, fabriques, séminaires, chapitres. Mais la vérité est que l'existence de ces derniers établissements ne rend nullement inutile la personnalité du diocèse, car ce dernier représente des intérêts collectifs tout différents, ceux du groupe de fidèles de la circonscription tout entière. L'avis du Conseil d'Etat du 13 mai 1874 n'a pas eu de peine à démontrer que le diocèse, considéré comme personne morale, pouvait avoir un rôle utile à jouer à côté des autres établissements ecclésiastiques; et cela suffit pour qu'on ne puisse considérer Torganisation de ces établissements comme abrogeant implicitement l'article 73 (1).
134. V. — La situation des établissements publics consacrés au culte nous parait nécessiter, à un autre point de vue, quelques explications complémentaires. Le principe de la liberté de conscience, qui est l'une des bases de notre droit moderne, exige que l'Etat reconnaisse aux Eglises non seulement le droit d'exister, mais aussi le droit de posséder, sous une forme ou sous une autre, les biens nécessaires à l'exercice du culte. En fait les procédés employés par l'Etat pour donner satisfaction à ce besoin peuvent varier à deux points de vue.
D'une part, il pourra, ou reconnaître la personnalité
({) Voir principalement en ce sens la lettre de Jules Simon au président du Conseil d'Etat, en date du 27 novembre 1872, rapporte» dans lissier, Dons et legs, n<> 179.
MICHOUD 24
de l'Eglise elle-même, en lui laissant le soin^de répartir les biens entre les établissements particuliers qui dépendront d'elle, ou au contraire se refuser à reconnaître la personnalité de TEglise, et se borner à admettre celle d'établissements spéciaux strictement limités dans leur mission. La première solution est la iseule sans doute qui donne entière satisfaction auK besoins des Eglises (1). La seconde peut cependant en pratique êlre admise par les Eglises elles-mêmes comme équivalente, à condition* qu'elle ne soit point appliquée dans un esprit de tracasserie ou de persécution, et que l'ensemble de la législation permette de créer toules les personnes morales nécessaires aux besoins réels de l'Eglise. On sait que notre législation admet seulement, au point de vue de la capacité civile en droit interne, cette seconde solution .. Elle admet la personnalité juridique des fabriques^ menses, séminaires, consistoires, etc,, non celle de TEglise catholique ou de Tune quelconque des Eglises dissidentes. On doit cependant considérer l'Eglise catholique comme ayant une personnalité de droit public^ reconnue pas l'Etat lui-même au moment du Concordat, et manifestée par les relations, tout à fait analogues à des relations internaticmales, que le gouvernement •français a entretenues avec le Saint-Siège jusqu'à une époque toute récente. La rupture des relations diploma-
(1) L*Eglise catholique a toujours affirmé qu'elle était une société parfaite, ayant par elle-même le droit de posséder; et le Syllabus a condamné, sous le no 26, la proposition : Ecclesia non habet nativum ac legitimum jus acquirendi ac possidendi. Mais il est évident qu'en pratique cette capacité naturelle de l'Eglise estjCommecelle de l'homme lui-même, subordonnée dans son exercice à la reconnaissance par l'Etat. V. Meurer, Der Begriff und Eigenthûmer der heiligen Sachen., t. I, p. 125 et s.
tiques qui existe à Theure ou nous écrivons, ne peut pas plus être considérée comme ayant supprimé cette personnalité de droit public, que la rupture des relations diplomatiques avec un Etat n'entraînerait la ndgation de la personnalité intjBrnationale de cet Etat. La reconnaissance de cette personnalité de droit public n'entraîne pas nécessairement dans le droit interne la reconnaissance de la personnalité de droit privé (1), puisque celte personnalité est suppléée par celle des établissements ecclésiastiques particuliers. Nous croyons cependant qu'elle entraîne nécessairement, pour le Saint-Siège, possibilité d'acquérir et de posséder en France pour les besoins de sa personnalité diplomatique, car ces besoins ne sont desservis par aucun des établissements particuliers reconnus par noire loi, et les textes qui instituent ces établissements particuliers, n'ayant visé que l'organisation interne de TEglise de France, ne doivent pas être considérés comme ayant exclu la personnalité diplomatique du Saint-Siège et ses conséquences (2).
D'autre part, l'Etat peut prendre vis-à-vis des Eglises des situations diverses qui vont depuis la séparation absolue, jusqu'à l'union intime et même jusqu'à la con-
(i) Cpr. Hinschias, dans r^anc/ôzicAdeMarquardsen, 1. 1. Staat und Kirche, p. 258. Il coDsidère que, lorsque TEtal reconnaît une église à titre de personnalité de droit public, la capacité de posséder en dérive pour l'Eglise naturellement^ mais non essentiellement ^ cette capacité pouvant être en fait remplacée par celle des établissements particuliers.
(2) V. pour le détail de la question notre article sur la Capacité en France des personnes morales éti^angères et en particulier du St-Siège, Dans la Revue généi^ale de Droit intern. public, t. I, (1894) p. 193 et s., notamment p. 217 et s.
fusion des deux pouvoirs; et c*est suivant la situation qu'il aura adoptée à ce point de vue que devra ^être tranchée la question de savoir si les Eglises (ou les établissements ecclésiastiques qui en tiennent lieu) doivent être considérées comme des personnes morales de droit public ou comme des personnes morales de droit privé. Le premier de ces deux points de vue sera adopté partout où Ton considérera les services du culte comme de véritables services publics, à raison soit de la confusion du pouvoir civil et du pouvoir spirituel entre les mains de TEtat, soit de Tintérêt que TEtat attache au développement de Tidée religieuse. Jusqu'ici c^est le système suivi en France, où les établissements du culte sont certainement considérés comme des établissements publics et à ce titre participent aux faveurs et aux servitudes attachées à la qualité de service public. C'est d'ailleurs le système suivi encore à l'heure actuelle dans presque tous les pays. Au contraire le régime de la séparation absolue, tel qu'il est projeté dans la loi en discussion au moment où nous écrivons, entraîne comme corollaire la classification des personnes morales représentant les églises parmi les personnes morales de pur droit privé.
Quel que soit le système adopté, on doit dire d'ailleilrs que les droits appartenant aux personnes morales qui représentent les Eglises sont bien des droits véritables. La personnalité en effet correspond ici incontestablement à un groupement distinct de la collectivité nationale ou des collectivités locales, le groupement des personnes appartenant, dans la France entière, ou dans une circonscription territoriale inférieure, à une confes-
sioii religieuse (1). L'Etat n'est pas plus le propriétaire de ces biens que des biens affectés aux indigents, et ses droits à leur égard sont même moindres qu'à l'égard des biens des pauvres ; car pour ces derniers, ils se trouve en présence de fondations, dont il est parfois lui-même Tauteur, et dont, dans le cas contraire, le fondateur a disparu ; pour les biens des Eglises, au contraire il se trouve en présence de véritables corporations vivantes et agissantes. Il peut, vis-à-vis de ces corporations, adopter des politiques diverses, il ne peut en nier l'existence, et quand il institue des établissements du culte, il n'en est pas en réalité lui-même le fondateur, il ne fait que les reconnaître et les classer parmi les établissements chargés d'un service public. Mais l'initiative en cette matière n'est jamais venue de lui, et il ne peut aucunement prétendre être le véritable propriétaire des biens amassés par la corporation dont il a reconnu Texistence.
(1) Quoi qu*on eo ait pu dire dans la discussion du projet de séparation, ce groupement était déjà distinct de la collectivité nationale en 1789 ; car à cette époque déjà il y avait des dissidents en France. C'est ce que méconnaissait Mirabeau quand il assimilait les biens du clergé aux biens de la marine ou de Tarmée. (V. A7*~ chives parlementaires, t. X, p. 609), et en concluait que l'Etat était le véritable propriétaire. Nous nous contenterons ici de cette brève indication, Texamen des diverses thèses soutenues à propos du projet de loi sur la séparation de l'Eglise et de l'Etat nous paraissant mieux placé dans la partie de cet ouvrage où nous traiterons de la suppression des personnes morales. V. cep. infrà, p. 381.
Sommaire : 135. Position de la question. — 136. Historique du droit moderne. La législation de l'ancien régime au xviii» siècle; ses idées directrices. — 137. Point auquel elle aboutit : la personnalité morale n'est reconnue qu'à l'Etat et aux services publiCfS qu'il tient sous sa dépendance ; application et conséquences de, cette idée pendant la période révolutionnaire. — 138. Son application sous le Consulat et l'Empire ; toutes les personnes morales reconnues à cette date sont de véritables établissements publics. — 139. Origine de la théorie des établissements d'utilité publique. — 140. Reconnaissance, progressivement admise par notre législation, de la personnalité morale des groupements privés. — 141. Evolution analogue dans d'autres pays. — 142. Revue sommaire de législation comparée sur la personnalité morale des associations. — 143. Ordre à suivre dan<ï l'étude de la législation française et place ë. faire à l'étude des établissements d'utilité publique.
§ 1. Associations soumises au droit commun. — 144. Législation antérieure à 1901. — 145. Système du projet de loi Waldeck-Rousseau. — 146. Système qui a triomphé : petite et grande personnalité. — 147. Formation de l'Association. — 148. Formalités à remplir pour obtenir la petite ou la grande personnalité. — 149. Situation juridique de l'Association avant qu'elle ait obtenu la reconnaissance. Sa vie embryonnaire. — 150. Régime des biens possédés en fait par les associations dépourvues de personnalité.
I 2. Associations soumises à des régies spéciales. — 151. Classification. — 152. Congrégations religieuses. Définition et historique. — 153. Situation juridique antérieure k 1901. — 154. Situation juridique d'après la loi du !••■ juillet 1901. — 155. Associations privilégiées. Associations syndicales de propriétaires. — 156. Syndicats professionnels. — 157. Sociétés de secours mutuels. — 158. Sociétés ou caisses d'assurances mutuelles agricoles.
§ 3. Sociétés. — 159. Sociétés anonymes et sociétés en commandite par actions. — 160 Sociétés d'assurances mutuelles.
§ 4. Fondations, — 160 bis. Notions générales. — 161. La fondation personne morale ne peut pas, dans notre droit, être constituée par un acte sui generis. Conséquences de l'application du droit commun en cette matière. Fondation par le fondateur lui-môme, de de son vivant. — 162. Fondation à cause de mort. Premier procédé possible. Don et legs fait à personne physique non obligée de solliciter pour l'œuvre entreprise la personnalité morale. — 163. Don ou legs avec charge èi personne morale préexistante non obligée de solliciter pour l'œuvre entreprise la personnalité morale. — 164. Don ou legs à personne physique à charge de solliciter la personnalité morale. ^ 165. Don ou legs à, personne morale préexistante à charge de solliciter la personnalité morale. — 166. Reconnaissance de la fondation comme établissement d'utilité publique.
135. Quand on a passé en revue l'Etat et les services lies personnalisés, on se trouve en présence de ^groupements très divers, présentant tous ce trait commun, qu^ils ont leur origine dans l'initiative privée : -associations et fondations d'origine privée poursuivant un but idéal ou un but économique ; sociétés ayant en vue un bénéfice à réaliser. La création de ces groupements soulève deux questions que depuis longtemps on a pris rhabitude de distinguer : doit-on les considérer •comme licites ? doit-on leur reconnaître la personnalité morale ?
La première question ne rentre pas dans le cadre de -cet ouvrage, et elle soulève trop de difficultés pour que nous puissions songer à la traiter incidemment. Mais nous devons rappeler ici que, dans notre pensée, les deux questions sont intimement liées Tune à l'autre. D'après notre théorie le caractère licite du groupement doit avoir comme conséquence normale la reconnaissance de sa personnalité^ toutes les fois qu'il présentera les caractères fondamentaux de la personnalité juridique, tels que nous avons essayé de les déterminer.
Le lien entre les deux questions a d'ailleurs longtemps été présent à la pensée des jurisconsultes; ce n'est guère que dans notre siècle qu'on en a fait abstraction d'une manière complète, et qu'on a considéré les deux questions comme indépendantes. Nous croyons que cela tient à des circonstances toutes transitoires, et que cet état du droit (dont notre législation a déjà éommencé à se dégager) n'est qu'une étape entre le régime de la contrainte, qui est celui du passé, et le régime de la liberté qui, nous Tespérons, sera, dans une large mesure, celui de l'avenir.
136. Le point de départ de notre droit moderne se trouve ici dans les textes de Tancien régime prohibant les associations qui se formeraient sans autorisation du roi. Cette prohibition, déjà formulée par les jurisconsultes du xvi^ siècle (i), reproduite par ceux du xviie et du xvni® (2), se trouve d'ailleurs expressément écrite dans plusieurs textes, notamment dans la Déclaration du 7 juin 1659 et TEdit de décembre 1666 (3). Ces deux textes ne s'appliquent qu'aux établissements
(1) Loisel, Institutes coutumières y t. I, n^ 400. « L'on ne se peut assembler pour faire corps de communauté sans congé et lettres du roi ».
Sur tous les développements qui suivent, cpr. l'intéressante thèse de M. Avril. Les origines de la distinction des établisse^ ments publics et des établissements d* utilité publique (1900).
(2) Le Bret, Traité de la souveraineté du roy (1689). L. 1, ch. XV. « Puisque le roy est à la république ce que l'âme est au corps, est-il pas juste qu'il ne se fasse rien de public dans son Etat sans sa permission ? C'est pourquoi l'on a toujours tenu pour maxime qu'on ne pouvait établir aucune congrégation ni collège, soit pour la religion, soit pour la police, sans le congé du prince... ». Domat, Droit public, 1. ï, t. II, sect. Il, n» i4.
(3) V*> Tissier, Traité des dons et legs, n» 6 .
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fondés par le clergé, mais c'est uniquement, comme le fait remarquer M. Tissier, parce que les établissements civils pouvaient alors être considérés comme quantité négligeable, et on ne doit point en conclure que ces derniers aient pu se former librement. A cette époque déjà, on trouve, dans certains auteurs, au moins le germe d'une distinction entre le droit de s'associer (tout au moins de s assembler)^ et celui de former corps et communauté, c'est-à-dire de constituer une personne morale (1), et il a certainement existé en fait des associations tolérées auxquelles cette qualité n'était pas reconnue (2). Mais il ne semble pas que cette distinction ait joué un rôle important. En fait on ne distinguait pas deux degrés A' autorisation, et les lettres patentes ne
(l) Denisart, v» Assemblées illicites : a Si les assemblées que Ton fait n*ont pas seulement pour but de traiter une affaire commune à ceux qui se réunissent, mais de former entre différents particuliers une association, elles sont contraires au bon ordre à moins qu'elles ne soient légalement autorisées ». Encyclopédie.. V* Corps et communautés : « On ne peut faire aucune assemblée sans permission du prince, et ceux-mêmes auxquels on permet de s'assembler ne forment pas tous un corps ou communauté ». V. aussi Domat» Droit public^ 1. I, t. II, section II, no 14 et 15.
(â) Tocqueville, Ancien régime et Révolution, ch. VIII, p. 119, cite une lettre d'un intendant oâ il est question d'une confrérie de nobles, qui n'e&t point patentée, mais seulement tolérée, La question de savoir si nos anciens auteurs considéraient la personniflcation comme un attribut distinct du droit d'association a été beaucoup discutée. Il nous parait inutile de la reprendre ici en détail. Kl le offre évidemment une faible importance sous les régimes qui n'admettent pas la liberté d'association. V. sur la question: Baudry-Lacantinerie et Houques Fourcade. Droit civil. Traité des personnes, t. I, p. 205. Viollet. Précis de V histoire du droit frauqais, p. 647. Saleilles. Annales du droit commercial 1895, p. 76 et s. Vaulhier. Des personnes morales, p. 286 et s. Capitant. Introduction à V étude du droit civil, 2" édition p. 156,157.
•conféraient pas le droit de s'associer, sans conférer, en même temps le droit de former corps et communauté. La tendance naturelle do TEtat^ quand il se trouve armé du droit d'autoriser les groupements, est de dispenser cette autorisation d'une main avare. Il s'agit tout d^abord, quand on pose le principe, de protéger l'Etat contre les groupements dangereux pour son autorité. Mais on arrive bien vite à considérer tout groupement comme dangereux, et à voir dans l'autorisation une faveur exceptionnelle. On exige alors que le groupe qui la sollicite soit quelque chose de plus qu'une association librement formée en vue d'un but /zaV^ ; on lui 'demande de justifier que ce but est utile à rintérêt général^ et par là l'autorisation se transforme en une reconnaissance cTiUilité publique. Cette idée, déjà indiquée dans le préambule célèbre de l'Edil d'août 1749, est exprimée, au xviu® siècle, par beaucoup de jurisconsultes : « Leur usage, dit par exemple VEncyclopédie en parlant des communautés (1), est de pourvoir par le concours et le secours de plusieurs personnes à quelque bien utile au public, quoi qu'elles soient aussi établies pour le bien commun de ceux qui en sont membres. Aussi la première règle de Tordre de leur police est qu'elles procurent quelque avantage et quelque utilité à tEtat qui les établit, et qu'elles ne le soient que par Tordre ou la permission du prince » ; et
(1) Encyclopédie- Partie juridique. Vo Communautés, t. III, p. 40. V. déjà Domit, op. et loc, cit. «... celles mômes (les assemblées de plusieurs personnes en un corps) qui n'ont pour fin que ■de justes causes, ne peuvent se former sans une expresse approbation du Souverain, sur la connaissance de rutiliié qui peut s'y trouver ».
tA CRÉATION DES PERSONNES MORALES DE DROIT PRIVÉ 379^
Denîsart exprime la même idée quand il dit : « L'utilité publique a formé des corps et établissements civils », ^t ailleurs : « Les établissements publics, soit civils, soit ecclésiastiques, ayant pour objet Tutjlité publique, ne peuvent se former qu'avec Tautorisalion de la puissance publique » (1).
137. Le mouvement philosophique du xviti^ siècle, loin de contrarier cette tendance, ne fait que l'accentuer. La plupart des écrivains, sous Tinfluence d'idées diverses, se méfient des corps particuliers qui peuvent se former dans TEtat : les uns invoquent les abus qu^ils ont produits, et les dangers politiques ou économiques qu'une mainmorte puissante peut faire courir à l'Etat (2) ; d'autres redoutent que ces corps particuliers ne contrarient leurs vues de réforme (3); d'autres enfin, théoriciens de la souveraineté, cherchent à assurer l'omnipotence de la volonté générale, et se refusent à souffrir des intermédiaires entre elle et le citoyen (4). A ces idées
(1) Deoisart, y^ Gens de mainmorte, et vo Etablissements publics,
(2) P. ex. Montesquieu, Esprit des lois, 1. XXV, ch. V. « Ces acquisitions sans fin paraissent au peuple si déraisonnables, que celui qui voudrait parler pour elles serait regardé comme un imbé- «cile ». Montesquieu insiste principalement sur le danger de l'accumulation des biens aux mains du clergé. Cpr. dans le même ordre d'idées, le préambule de l'Edit d'août 1749, et l'article de Turgot sur les Fondations, dans Y Encyclopédie,
(3) On sait que c'est là l'état d'esprit des physiocrates.
(4) Rousseau, Contrat social, 1. II, ch. IV. « Il importe donc, pour avoir bien l'énoncé de la volonté générale, qu'il n'y ait pas de société partielle dans l'Etat, et que chaque citoyen n'opine que d'après lui ». La pensée de Rousseau sur ce point est devenue, un des dogmes fondamentaux du catéchisme révolutionnaire. V. le discours de Mirabeau du 2 novembre 1789 : « Des sociétés particulières placées dans la société générale rompent l'unité de ses
d'origine si diverse vient d'ailleurs s'ajouter le sentiment d'hostilité contre le clergé qui se fait jour dans la partie la plus bruyante de l'opinion, et qui concourt au même résultat, la plupart des corps existants étant des corps ecclésiastiques. En suivant ce mouvement, on arrive à restreindre encore la formule juridique de TEncyclopédie. De la notion à' utilité publique ^ on aboutit à celle de service public. On admet que tout objet d'utilité publique rentre dans les attributions de l'Etat ; car c'est à l'Etat qu'appartient le monopole de bien public, c'est lui qui est le représentant universel et exclusif de l'intérêt général. Dès lors l'établissement qu'il autorise en vue de l'utilité publique n'est que son auxiliaire ; il n'est qu'un service public doué de personnalité, ou, pour employer la terminologie actuellement en usage un établissement public. Et de cette notion en découlent bien d'autres : non seulement elle justifie l'ingérence la plus étroite de l'Etat dans l'administration intérieure de l'établissement autorisé, mais encore elle lui permet de reprendre, quand il le jugera opportun, la gestion directe du service, en faisant disparaître l'établissement et en s'emparant de ses biens ; car tout cela est sa chose, et ce n'est que par tolérance qu'il l'a laissé entre les mains d'un corps distinct du corps général de la Nation. On trouve cette idée nettement exprimée dans la célèbre discussion sur la sécularisation des biens du
principes et l'équilibre de ses forces » ; V. aussi le décret du 7 août 1792, relatif à la suppression des congrégations séculières et des confréries : a L'Assemblée nationale, considérant qu'un Ëtat vraiment libre ne doit souffrir dans son sein aucune corporation pas même celles qui, vouées à l'enseignement public, ont bien mérité de la patrie ». V. au surplus Taine, La Révolution, I, p. 220 et s.
clergé, discussion qui marque le triomphe suprême de toutes les théories et de toutes les tendances que nous venons d'indiquer : « Les fondations sont dans les mains dix clergé un dépôê pour un service public, dit par exemple Barnave (1) ; si c'est à la Nation à soulager les pauvres, à payer le service public, il est certain que les biens donnés à la charge de la Nation ne sont qu'un •dépôt dans les mains des officiers chargés de ce service public. Le clergé existe par la Nation ; la Nation pourrait le détruire ; il résulte évidemment de ce principe que la Nation peut retirer des mains du clergé des biens ^ui n'ont été affectés et donnés que pour elle ». Et c'est <5ette même idée qui est formulée dans le titre I de la Constitution de 1791, en ces termes : « Les biens destinés aux dépenses du culte et à tous services d'utilité publique appartiennent à la Nation et sont dans tous les temps à sa disposition ».
Sans doute, dans la discussion même que nous venons -de citer, celte idée est loin d'être mise en avant par tous les orateurs. La plupart, sans exprimer aussi nettement que l'Etat est le propriétaire réel des biens du clergé, se ^contentent de justifier la mesure proposée par Tidée de personnalité fictive^ personnalité que l'Etat concède et
(1) Le 13 octobre 4789, Annales parlementaires, t. IX, p. 4:23. La thèse ici soutenue par Barnave est au fond celle de tous les auteurs qui voient dans les fondations de simples masses de biens appartenant aux groupements généraux de l'Etat ou de la commune. V. ci-dessus p. 188, note?. C'est cette thèse qui a été reprise par les orateurs de la Gauche dans la discussion du projet de loi sur la séparation de l'Eglise et de l'Etat. V. notamment les discours de M. Briand en date des 6 avril et 15 mai 1905 ; le rapport de M. Briand (publié à part sous le titre : la Séparation de l'Eglise et tle l'Etat, p. 272), V. aussi Grunebaum Ballin. Séparation des Eglises et de VEtat, p. 63.
382 CHAPITRE lY
que TElat retire en s'emparaut des biens devenus, dit fait même de ce retrût, des biens sans maître (1). Mais il est évident que les deux théories sont loin de s'exclure, et que la seconde conduit naturellement à la première
(1) C'est ainsi que plusieurs des orateurs justifient le projet de confiscation. C*est notamment le principe déyeloppë dans le célèbre discours de Thouret, du 23 octobre ilS9(Ann. ParL, t. IX, p. 485) : « Il faut distinguer entre les personnes, les individus réels, et les corps qui, les uns par rapport aux autres, et chacun relativement à TEtat, forment des personnes morales et fictives. Les individus et les corps diffèrent essentiellement par la nature de leurs droits, et par rétendue d'autorité que la loi peut exercer sur ces droits. Les individus existant indépendamment de la loi, et antérieurement à elles, ont des droits résultant de leur nature et de leurs facultés^ propres ; droits que la loi n'a pas créés, mais qu*elle a seulement reconnus, qu'elle protège, et qu'elle ne peut pas plus détruire queles individus eux-mêmes. Tel est le droit de propriété relativement aux particuliers. Les corps, au contraire n'existent que par la loi ;,. par cette raison, elle a sur tout ce qui les concerne, et jusque sur leur existence même, une autorité illimitée. Les corps n'ont aucuns droits réels par leur nature, puisqu'ils n'ont pas même de nature propre. Ils ne sont qu'une fiction^ qu^une conception abstraite de la loi, qui peut les faire comme il lui plaît, et qui, après les avoir faits, peut les modifier à son gré. Ainsi la loi, après avoir créé lescorps, peut les supprimer, et il y en a cent exemples... Le droit que l'Etat a de porter cette décision sur tous les corps qu'il a admis dans son sein n'est pas douteux, puisqu'il a dans tous les temps et sous tous les rapports, une puissance absolue, non seulement sur leur mode d'exister, mais encore* sur leur existence. La même raison qui fait que la suppression d'un corps n'est pas un homicide^ fait que la révocation de la faculté accordée aux corps de posséder des fonds de terre ne sera pas une spoliation. Il ne reste donc qu'à examiner s'il est bon de décréter que tous les corps de mainmorte, sans distinction, ne seront plus à l'avenir capables de posséder des propriétés foncières ». On trouverait difficilement, même dans les jurisconsultes de notre siècle, un exposé plus précis du système de la fiction. Même thèse dan^ le discours tenu le même jour par Treilhard (eod. loc, p. 491), et dans celui de Durand de Maillane {eod, loc, p. 497).
tous ceux qui^ derrière la fiction, cherchent à voir la réalité, et qui sont d'ailleurs imbus des idées générales rappelées plus haut. Avec Tune ou Tautre de ces théories, d'ailleurs, il n'est pas une personne morale qui puisse se prévaloir d'un droit vis-à-vis de l'Etal; leur existence ou leur suppression n'est jamais pour ce dernier qu'une question de politique ou d'opportunité.
On sait dans quel sens les assemblées révolutionnaires ont tranché cette question, et comment elles ont fait disparaître successivement la personnalité de toutes les corporations et de tous les établissements existant sous l'ancien régime (1). Dès cette époque on voit commencer à se réaliser une idée qui n'a pris que plus tard sa forme systématique^ celle que le droit de former une personne morale, ou un corps, comme on disait alors, est quelque chose de tout à fait distinct du droit d'association. Car, à l'époque même où l'Assemblée constituante procède à cette hécatombe, elle admet en principe que les citoyens jouissent du droit de s'associer (2), et
(i) Les principaux textes sont : le décret des 2-4 novembre 1789, mettant les biens ecclésiastiques à la disposition de la Nation ; le décret des 14 17 juin 1791, relatif aux Assemblées d'ouvriers et artisans de même état et profession : « L'anéantissement de toutes les espèces de corporations des citoyens du môme état et profession étant une des bases fondamentales de la constitution française, il est défendu de les rétablir de fait, sous quelque prétexte et quelque forme que ce soit (art. li » ; le décret des !27 septembre* 16 octobre 1791 portant suppression de toutes les Chambres de commerce existant dans le royaume ; le décret du 4 août 1792 supprimant les congrégations religieuses; le décret du 7 août 1792, supprimant les congrégations séculières et les confréries (dont nous avons cité plus haut une partie du préambule); la loi du 23 messidor an II (11 juillet 1794), sur la réunion de Tactif et passif des hôpitaux, maisoqs de secours, de pauvres, etc., au domaine national.
(2) Décret des 21 octobre! 9 novembre 1790, relatif au droit de^
384 CHAPITUB IV
isi cette liberté se réduit en pratique à u'être que la liberté des clubs ou sociétés politiques, c'est qu'alors la politique absorbe presque toutes les forces sociales, et que d'ailleurs la lutte entamée contre les anciens corps et les efforts faits pour les empêcher de renaître ne permettent guère aîix citoyens de s'unir pour d'autres objets. 138. Quoi qu'il en soit, du reste, l'idée que la personnalité morale ne peut exister qu'en vue de l'utilité publique reste ancrée dans les esprits; et lorsque, quelques années plus tard, nous voyons quelques-uns des anciens corps revenir à la vie, ce n'est nullement par respect pour le iibre jeu de l'activité humaine, mais toujours dans un but d'utilité publique. On s'est aperçu, dans le domaine <le l'assistance publique tout d'abord, du danger qu'il y avait pour l'Etat à s'emparer lui-même de tous les services, et on a reconstitué des corps chargés de représenter les malades et les pauvres (i). Puis, dans le domaine religieux on s'est aperçu que le rétablissement de la religion catholique, considérée, elle aussi, comme une institution d'utilité publique, n'allait pas sans une cer-
former des sociétés libres i « L'Assemblée nationale, après avoir entendu son comité des rapports, déclare que les citoyens ont le droit de s'assembler paisiblement et de former entre eux des sociétés libres, à la charge d'observer les lois qui régissent tous les citoyens ». Les excès des clubs flrent introduire dans la suite certaines limitations aux principes : décret des 29-30 septembre, 9 octobre 1791 ; décret des 19-22 juillet 1791, art. 14.
(1) Pour les hôpitaux, v. 1. du 16 vendémiaire an V, et 1. du 19 pluviôse an V ; pour les bureaux de bienfaisance, 1. du 7 frimaire an V. V. aussi l'ouvrage de M. Lallemand, La Révolution et les pauvres. Pour les hospices et hôpitaux, l'Etat a opéré par voie de restitution, en sorte que ia mainmise nationale a été rétroactivement effacée, sauf toutefois le maintien des actes faits à Tégard des tiers pendant la période intérimaire. V. sur ce point Dufour, Droit administratifs t. VI, n© 452.
laine liberté accordée aux fondations religieuses et on les a permises en les soumettant d'ailleurs à des conditions sévères (1). On a même, toujours dans un but d'utilité publique, rétabli certaines congrégations, mais en prenant soin de les soumettre à des patronages officiels et de les englober, autant que possible, dans l'Administration {2)..0n a enfin, quand on a voulu reconstituer rinstruction publique à tous ses degrés, érigé en corporation rUniversitéde France, parce qu'on considérait ce procédé comme le plus propre à atteindre le but d'intérêt général qu'on se proposait (3).
Dans toutes ces créations de Tépoque impériale, non seulement Tidée d'utilité publique est prédominante, mais encore elle continue à n'être^ point distinguée de
(1) Art. 15 du Concordat ; loi du 18 germinal an X, art. 73 i arrêté du 7 thermidor an XI ; décret du 30 décembre 1809 ; décret du 6 novembre 1813.
(2) V. notamment le décret du 18 février 1809, qui, en rétablissant les congrégations hospitalières de femmes les soumet à toute une réglementation, et les place sous la protection de Madame « notre chère et honorée mère ». L'art. 2 de ce décret s'exprime ainsi : « Les statuts de chaque congrégation ou maison séparée, seront approuvés et insérés au Bulletin des lois^ pour être reconnus et avoir la force d'institution publique ». V. aussi le rapport de Portails du 24 fructidor an XIII : « Un établissement, et surtout un établissement religieux (Portails vise dans ce passage les associations religieuses), doit avoir pour but l'utilité des hommes et l'avantage de l'Etat autant que celui de la religion ». (Discours, rapports et trav)aux inédits sur le Concordat de iSOi, p. 530).
(3) Décret du 17 mars 1808, art. 131 et s. En reconstituant l'Université, Napoléon a dit lui-même : « je veux une corporation... », et a comparé sa création à l'ordre des Jésuites. Mais il voulait des Jésuites d'Etat, qui fussent sous sa dépendance (V. Taine. Le régime moderne, t. 2, p. 170). Aux faits cités au texte, on peut ajouter la création de l'Ordre de la Légion d'honneur, la reconstitution de rinstitut, et celle des Chambres de commerce.
michoÛd ^ 25
386 CHIPITRE lY
celle de service public. Oa n'admet point l'existence depersonnes morales n^ayant pas de caractère administra* tif. La distinction actuellement existante entre les éiahlissements publics et les établissements d utilité publia que n'existe donc pas encore dans les faits, et il ne faut pas s'étonner qu'elle ne se trouve pas non plus dans les textes ni dans les auteurs. Au premier abord le Codecivil paraît cependant indiquer cette distinction ; car il emploie le mot établissement d'utilité publique, dans lesarticles 910 et 937, pour formuler des règles qui aujourd'hui s'appliquent aux deux catégories d'établissements ; et le mot établissement public dans les articles 1712^ 204S, 2121, 2133, 2227 pour des règles spéciales à la^ catégorie désignée aujourd'hui sous ce nom. Mais il ne semble pas que cette différence de terminologie ait étévoulue ; dans la langue des rédacteurs du Code les deux expressions étaient synonymes, et désignaient .uniquement les établissements que nous appelons aujourd'hui établissements publics^ les seuls qui eussent alors uneexistence réelle (1). Oji peut en dire autant du Code de procédure (art. 49, 69, 83, 336, 481, 1032), qui emploietoujours le mot établissement public. Ce qui est certain,. en tout cas, c'est que les premiers commentateurs de nos- Codes n'onl aucunement aperçu la distinction (2), et que-
(i) M. Avril, op. cit., p. 187 et s., a relevé un passage de Treil— hard (dans la discussion de l'art. 1 du livre 2 du Code civil) affirmant que les biens des établissements publics appartiennent à la Nation ou aux communes. C'est, légèrement modifiée, la thèse quenous avons vue soutenir par Barnave à la Constituante.
(2) Les premiers commentateurs du Code ne définissent pas le mot établissement public, et se bornent à paraphraser les articlesdu Code où ils se trouvent, en citant seulement parfois certainsétablissements comme soumis à ces textes. Mais aucun d'eux ne-
pendant bien longtemps le législateur a employé indifféremment les deux termes sans paraître y attacher d'importance. Si l'article 1®' du Code forestier emploie correctement (au sens actuel) le mot établissement public, nous trouvons au contraire une désignation inexacte dans la loi du 20 février 1849 sur la taxe des biens de mainmortes dans celle du 24 juin 1851 sur les monts-depiété, dans le décret du 3 septembre 18S1 sur les chambres de commerces et dans celui du 25 mai 1852 sur les chambres consultatives d'agriculture.
139. A l'époque où ont été écrits ces derniers textes, cependant, la théorie de l'établissement d'utilité publique avait commencé à se former. Elle avait été l'œuvre du
'donne une déflnition générale. La confusion se continue très tard dans la doctrine, même dans là doctrine administrative. Cormenin {Droit administratif y 5" éd., 18^0) désigne les hospices et hôpitaux tantôt sous le nom A* établissements d'utilité publique, (t. 1, p. 356), tantôt sons le nom à' établissements publics (t. II, p. 277). De Gérando (/nsfzÏM^es de droit administratif, ^^ éd. ^ 1842) emploie le mot établissement public d*une part pour désigner des services publics non doués de personnalité, d'autre part pour désigner les congrégations religieuses (t. II, p. 18). Macarel (Cours de droit administratif, 1844, t. Il, p. 29 et s.) cite pêlemêle comme établissements communaux les commissions de répartition, les commissions administratives d'hospices et hôpitaux, les bureaux de bienfaisance, les caisses d'épargne, les maisons de refuge, etc., sans paraître soupçonner qu'tl j ait intérêt à établir des distinctions d'ordre juridique entre ces diverse» catégories d'établissements. La distinction n'est pas indiquée par Foucart {Eléments de droit public et administratif, i843), ni par Laferrière {Cours de droit public et administratif, 3" éd., 1844). La confusion est également entière dans l'ancien Répertoire de Dalloz. V» Etablissement public (t. XXIII, 1852), et Privilèges et hypothèques (t. XXXVII, 1858, n» 1086). A cette dernière date cependant la distinction était déjà admise par une partie de la doctrine. V. infrà.
388 CHAPirnE iv
Conseil d'Etat qoi peu à peu s'était décidé à reconnaître la personnalité morale à un certain nombre d'associations laïques qu'il était impossible de considérer (à l'exemple des congrégations religieuses) comme faisant partie intégrante de l'administration, et qui étaient incontestablement de simples associations privées. M. des Cilleuls a montré (1) que^ pendant la durée de la Restauration, on trouve encore des sociétés de ce genre qualiFiées établissements publics, mais qu'à partir de la fin de cette période le mot établissement d'utilité publique devient le terme technique par lequel le Conseil d'Etat les désigne. La distinction ainsi introduite attendit cependant longtemps avant d'être connue de la jurisprudence judiciaire. On ne l'y trouve qu'après 18S0, dans les arrêts par lesquels la Cour de cassation refuse aux caisses d'épargne l'hypothèque légale de l'article 2121 et les déclare soumises aui modes d'exécution du droit commun (2). C'est à ce moment seulement que la doctrine se décide à la formuler, et que par là elle prend enfin sa forme définitive (3). A partir de 1860, elle
(i) Des Cilleuls. Du i^égime des établissements d'utilité publique, dans Revue générale d^ administration, 1890, t. II, p. 474. V. aussi Avril. Les origines de la distinction des établissements publics et d'utilité publique^ p. 270 et s.
(-2) Gass. Smaps 1856, D. 56. 1. 121. 8 juillet 1856. D. 56. 1. 278. Deux ans auparavant, la Cour de cassation avait déclaré que les caisses d'épargne n'étaient pas soumises à autorisation pour ester en justice (18 mai 1854. D.54. 1. 244) ; mais, dans ses motifs, elle semblait encore les ranger parmi les établissements publics.
(3) On la trouve formulée très nettement dans un article de hdimdiChQ, Revue critique, 1861, t. XVIII, p. 385, et dans les Prin* cipes du droit administratif àe Bouchené-Lefer (1862), p. 25 et s. A partir de cette date, elle devient courante dans les Traités de droit administratif et de droit civil. Mais on la trouve déjà aupa-
est acceptée de tous, et le législateur lui-même commence à opposer Tune à l'autre les deux catégories d'établissements (v. la loi du 26 février 1862 sur le Crédit foncier et le décret du 30 juillet 1 863).
Il est remarquable que l'évolution que nous venons de décrire, évolution ayant comme conséquence de fait la concession de la personnalité morale à certains groupements privés, voués à des œuvres désintéressées, ne s'est pas produite en Belgique^ et que les auteurs de ce pays comme ceux qui chez nous écrivaient vers le milieu du xix^ siècle, ne connaissent que des établissements publics, et n'admettent en dehors d'eux d'autre personnalité morale que celle des sociétés do gain. M. Vauthier (i), parlant de la distinction dont nous venons de
ravant dans quelques auteurs : Batbie. Des personnes administratives (Journal de droit administratif 1854, t. II, p. HO et g.); de Salverte, Revue critique iSo^ , t. VII. p. 407.
(l) Vautbier, Etudes sur les personnes morales, p. 335, note 1 . Cp. Giron, Dictionnaire de droit administratif et de droit public (1895), V. Etablissement public. La distinction est généralementcritiquée par les auteurs étrangers. Ruffini (danîjes Studii Schupfer, p 380, note) lui trouve une grande incertude théorique et peu d'avantage pratique. Giorgi (t. V, p. 2) critique les termes employés en faisant observer qu'il ne sont ni clairs, ni également entendus dans les écoles, ni adoptés par aucune loi. 11 est exact que les termes employés manquent de clarté, et que la confusion .a été encore augmentée par la tendance des auteurs à considérer les établissements d'utilité publique comme des personnes morales de droit public. Mais «ette observation de terminologie ne touche point la distinction en elle-même ; et au fond Giorgi l'admet en termes différents* M. Hauriou (Note dans Sirey 1905. 3. 33) s'associe dans une certaine mesure à ces critiques des auteurs étrangers. Mais, à le bien lire, il critique plutôt, nous semble-t-il la manière dont la jurisprudence conçoit la distinction que la distinction ellemême. — Il faut ajouter que la loi du 4 février 1901 légalise mieux que par le passé la distinction et que la circulaire du
parler, s'exprime ainsi : « Cette distinction, à laquelle on attribue des effets pratiques, est assez ingénieuse, et il est possible qu'elle finisse par recevoir la consécration de la loi. Mais il faut avouer aussi qu'elle est relativement neuve, qu'elle semble bien artificielle, et que jusqu'à présent la loi, dans une foule de cas, n'en a tenu aucun compte. Ajoutons enfin qu'elle est inconnue en Belgique. »
K*en déplaise à Téminent auteur de ces lignes, rien n'est moins artificiel que cette distinction. £lle est non seulement naturelle, mais forcée, du moment que Ton admet que des particuliers peuvent (avec ou sans autorisation de l'Etat, cela n*importe pas ici), former entre eux, dans un but idéal ou désintéressé, des groupements doués de personnalité morale, qui ne cessent pas d'être des groupements privés^ et à qui on n'impose pas le dangereux honneur d'être englobés de force dans TAdministralion publique. La coupure à marquer ici, dans cette échelle descendante sur laquelle s'étagent toutes les personnes morales, depuis l'Elat jusqu'aux sociétés de gain, est une des plus importantes à constater et à préciser nettement. Elle correspond à la distinction, qui tient une si grande place dans la doctrine allemande, entre les personnes morales de droit public et les-personnes morales de droit privé. Nous avons déjà indiqué, dans une autre partie de cet ouvrage, la manière dont elle devait être comprise, et les intérêts pratiques qu'elle présentait (1).
10 juin 1901 classe expressément comme nous Tavons fait plus haut (no 83) les établissements d'utilité publique parmi les personnes morsiles privées (V. le texte dans Revue génér,, d'adm., 1904, t. Il, p. 465, in fine), (1) Ci-dessus, n^^ 82 et s.
140. Le processus historique qui a peu à peu conduit notre législation à reconnaître Texislence de personnes ^norales privées ne s'est pas d'ailleurs arrêté aux établissements d'utilité publique. Ceux-ci, bien qu'ayant ce caraclère'par leur origine et leur organisation, restent <îependant soumis à des règles rigoureuses de droit public, notamment à la nécessité d'une autorisation de d'Etat pour se constituer, pour se dissoudre et pour accepter des libéralités. La suite naturelle de l'évolution devait consister ici à alléger le contrôle de l'Etat sur ces groupements, et à accentuer leur caractère Teconnu de groupements privés. Pour cela il fallait les soustraire au régime du bon plaisir, et substituer à la nécessité d'une autorisation préalable à leur création une réglementation légale déterminant à l'avance les conditions qu'ils devraient remplir pour être considérés comme personnes morales (i). Notre loi a commencé par admettre ce système à Tégard de certaines associations qui lui paraissaient, ou moins •<langereuses que d'autres parce qu'elles se rapprochaient davantage des sociétés de gain, ou, plus particulièrement dignes de faveur à raison du but qu'elles poursuivaient : associations syndicales libres de propriétaires (loi du âl juin 1865), syndicats professionnels -(loi du 25 mars 1884), sociétés de secours mutuels (loi du 1er avril i 898), sociétés ou caisses d'assurances
(l) La jurisprudence a pris une certaine part à l'évolution, et -cela de deux manières : 1° en faisant aux associations non personnalisées une situation de fait leur f)ermettant de vivre ; 2» en admettant môme, pour quelques-unes d'entre elles, une sorte de ■demi-personnalité, que l'on avait appelée V individualité juridique. V. ci-dessus, p. 32, note 2.
mutuelles agricoles (loi du 4 juillet 1900). La loi du 1'*'' juillet 1901 a fait en avant un pas décisif en étendant partiellement le système à toute association licite, à qui il suffit aujourd'hui de remplir certaines conditions, précisées à l'avance par la loi, pour avoir de plein droit un certain degré de-personnalité morale. Il y a là un progrès théorique important, et, on peut l'espérer, un germe fécond pour Tavenir; car c'est l'abandon du vieux principe étatique de la personnalité créée par autorisation spéciale de l'Etat. Les restrictions dontlaloi entoure cette règle nouvelle, l'exception qu'elle y apporte à l'égard des congrégations religieuses, sont à nos yeux choses fâcheuses, et pratiquement on peut encore douter (à tort, d'ailleurs, suivant nous) (1) que le régime apporté par cette loi soit beaucoup plus favorable aux associations que le régime antérieur; mais cela n'empêche pas la loi d^ètre l'expression d'une tendance nouvelle, qui probablement doit aboutir, dans l'avenir, à un élargissement du nouveau principe ainsi introduit.
141. Il est remarquable en effet que l'évolution hislorique décrite dans les pages précédentes ne s'est pas produite en France seulement. On la retrouve, plus ou moins avancée à l'heure actuelle, dans la plupart des Etats européens. La doctrine allemande a désigné sous le nom d'Elat-police (Polizeistaat) l'Etat tel qu'il était conçu au xviu'^ siècle, et dans la première partie du XIX' (2). Lé rôle de cet Etat n'est pas seulement de faire
(i) V. sur ce point la controverse soulevée par M. Eugène Rostand dans la Revue politique et parlementaire , 1901, t. XXVIII, p. 259, et la réponse de M. Trôuillot, eod. l, p. 231.
(2) Sur cette notion du Polizeistaat, v. notamment Otto Mayer,
régner le droit, mais aussi de veiller au développement moral et lûalériel du peuple confié à ses soins. Il se considère comme directement chargé du bien public, et, par une conséquenco naturelle, s*en attribue le monopolo ; il admet que lui seul peut sans inconvénient s*en préoccuper, ou du moins, s'il permet aux particuliers de le faire, ils ne veut pas qu'ils le fasssent collectivement. Il veut èlre le seul groupe organisé ^s'occupant dintérôt général. De là pour les associations le régime que nons avons décrit : ou bien elles sont adoptées par l'Etat, agissant sous sa surveillance ou même sa directipn; ou bien elles sont vues avec méfiance, et, si elles ne sont pas interdites, elles sont au moins privées de personnalité morale et réduites à n'être que des rapports contractuels entre individus : <* Union contractuelle d'individus isolés ou portion de l'Etat, tel était le dilemme auquel les associations de cette époque ne pouvaient échapper. D'un c6lé, indépendance vis-à-vis de TEtat, mais négation de toute personnalité juridique ; de Tautre, personnalité juridique, mais seulement par l'Etat, pour l'Etat, et sous TEtat » (1).
C'est sur cette idée notamment qu'est construite la
Deuisches Verwaltungsrecht, t. 1, §§ 4. (Trad. fraoç., 1. 1, p. 43 et s.).
(I) Ilosin, Das Recht der ôffentlichen Genossenschaft, p. 30. Cpr. Gierkc, Genossenschaftsrecht, t. I, p. 641-652. L'Etat ne veut pas seulement avoir tous les droits auxquels il prétend ; il veut aussi les avoir seul. Ce n'est pas seulement le droit et le devoir, c'est aussi le monopole du prince de connaître, d'exécuter et de protéger ce qu'exige le bien public. Le résultat, c'est un état de droit dans lequel il n'y a plus que l'Etat d'un côté, et de l'autre des individus, ou des personnes tolérées par l'citat, parce qu'où bien il les absorbe cl les dirige, ou bien il les assimile purement et simplement à l'individu (v. notamment p. 643-645).
théorie de FAIlgemeines Landrecht de 1794. Elle est seulement plus libérale que le système français de 1810, parce qu'elle admet en principe la liberté d'association (comme l'admettait d'ailleurs en théorie notre législation révolutionnaire). Mais elle n'admet de personnalité juridique que celle qui est conférée par l'Etat dans un but utile au bien commun. Le même système se retrouve dans d'autres lois allemandes de la première moitié du XIX® siècle, notamment dans la loi badoise du 14 juillet 1807. Mais peu à peu la science abandonne le système Polizeistaat^ et lui substitue celui du Rechtsstaat ou du Kulturstaat, Dans ces nouvelles conceptions, TEtat ne prétend plus au monopole du bien public : toute corporation n'est donc plus nécessairement une corporation d'Etat, et au contraire on admet la possibilité d'une vie corporative libre, se développant en dehors de l'administration par l'initiative privée. En d'autres termes, il y a dès lors des corporations de droit public et des corporations de droit privé. Le rôle de l'Etat vis-à-vis de ces dernières change absolument de caractère : il peut sans doute se méfier encore d'elles, prendre des précautions contre leur développement ou leur enrichissement exagéré ; mais c'est tout ; son rôle reste purement négatif, défensif ; il ne cherche plus à les absorber et à les diriger, et leur laisse, au moins dans une certaine mesure, la liberté de se constituer et de se développer par leur propre impulsion.
142. En parlant de ces idées, l'Etat pourra encore, pour certains cas, soumettre à autorisation la création de la personne morale. Mais cela deviendra peu à peu une exception, motivée toujours par des considérations spéciales. Au système de l'autorisation préalable se sub-
tLA CRÉATION DES PERSONNES MORALES DE DROIT PRIVÉ 395
stituera celui que les Allemands appellent le système des Normativbestimmtmgeny c'est-à-dire le droit pour toute association licite d'obtenir la personnalité, en observant certaines formalités prescrites par la loi, qui sont surtout des formalités de publicité. En Allemagne, «comme chez nous, et plus tôt que chez nous, ce système s'est introduit peu à peu d'abord dans les législations d'Etat (notamment celles de la Saxe et de la Bavière, et aussi celle de la Prusse, mais seulement pour certaines catégories d'associations), puis dans la législation d'Empire où elle forme aujourd'hui, depuis le Code civil de 1900, le droit commun des associations à but désintéressé. Dans le système de ce Code, la personnalité morale est accordée à toute association licite (le droit de prononcer sur le caractère licite de Tassocialion étant laissé aux législations d'Etat), pourvu qu'elle soit immatriculée sur leVegistre des associations. L'autorité administrative aie droit de s'opposer à son immatriculation -d'abord lorsque l'association est illicite ou peut être interdite d'après les règles du droit public, puis lorsqu'elle poursuit un but politique, social-politique ou religieux. Le système conserve donc à TEtat un droit de veto pour certaines catégories d'associations; il constitue cependant un progrès sur le système de l'autorisation préalable, parce que l'administration n'a, pour exercer son droit de veto, qu'un délai déterminé, et ne peut empêcher la personnalité de l'association que par un acte formel (1). Ce régime concernant la personnalité
(i) Pour les détails sur la législation allemande. V. Saleilles -dans le Bulletin de la Société de légisL comparée, avril-naai 1899, p. 263 et s., Les personnes juridiques dans le Code civil allemand dans Revue du droit public, t. XVIÏ. V. aussi Gahen
juridique n'empêche pas d'ailleurs les Etats de rester libres au sujet de la formation même de Tassociation, et quelques-uns des petits Etats ont sur ce point des législations rigoureuses (1). Pourtant le principe général est que toute association peut se constituer librement : la question de personnalité morale n'étant pas en cause, l'autorisation préalable n'est nécessaire que dans les cas exceptionnels où cela peut paraître exigé par des considérations de police.
L'Angleterre, où les associations ou fondations non douées de personnalité abondent, et où le système du trust fonctionne avec une liberté qui a permis de l'appliquer même aux plus importantes associations, n'a pas cependant, à l'heure actuelle, de restrictions arbitraires à l'obtention de la personnalité morale. Cette obtention s'acquiert par un simple dépôt et un enregistrement des statuts pour de nombreuses catégories d'associations parmi lesquelles figurent, à côté des Trades Unions, les associations littéraires, scientifiques ou artistiques, les sociétés de bienfaisance, etc. (2). L'enregistrement doit être obtenu du Chief Registrar, qui peut le refuser si la société ne remplit pas les conditions fixées
et Worms, dans les Etudes du Conseil d'Etat sur le droit d^ association dans les législations étrangères (Paris, Imprimerie nationale, 1899), p. 29 et s., et p. 75 et s. Parmi les nombreuses études allemandes : les commentaires de Planck et d'Ëndemann, Zeller, dans Ârchiv fur ôffentL Recht. 1897, p-, 241 et s., et Meurer, Die juristischen Personen, 1901. Les dispositions que nous analysons ici n^ sont d'ailleurs applicables qu'aux associations « n'ayant pas pour but une entreprise de caractère économique. »
(1) V. Cahen, dans les Etudes du Conseil d'Etat, p. 14 et s.
(2) V. Jean Clos, dans Etudes du Conseil d*Etat, p. 85. Sur le développement du système du trust, v. l'article déjà cilé, de M. Maitland, Tîmst and Korporation (dans le GrûnhuVs Zeitschrift, t. XXXI, p. 1). .
par la loi ; mais la sociélé a le droit de faire appel de sa décision devant la Haute Cour d'Angleterre.
La Suisse, comme FAIIemagne, mais avec plus de libéralisme, applique jusqu'ici à la personnalité civile des associations le système de la réglementation légale. D'après le Code fédéral suisse des obligations, les associations à but idéal acquièrent la personnalité par leur inscription sur le registre du commerce, suivie d^une publication. L'administration n'a pas ici de droit de veto; et si, comme en 'Allemagne, le système ne s'applique qu'aux associations licites, celles-ci du moins peuvent se former beaucoup plus librement que dans les divers pays allemands ; Tarticle 56 de la Constitution protège en effet le droit d'association, qui ne comporte de restrictions qu^à l'égard des congrégations religieuses. L'avant-projet de Code civil reste fidèle à ce système (art. 61 et s.). Mais quelques cantons, notamment le canton de Zurich (1), sont allés plus loin dans la voie du libéralisme en adoptant le système de la pleine liberté corporative; c'est-à-dire en admettant la personnalité de toute association licite qui manifeste d'une manière suffisante la volonté d'exister comme corporation.
En Autriche aussi, où le droit d'association est beaucoup moins largement reconnu qu'en Suisse, il n'y a pas d'autorisation spéciale à obtenir pour la personnalité morale, le | 26 du Code civil considère comme personne morale toute association permise. Aussi a-t-on pu ranger ce pays parmi ceux qui admettent non pas le système de la réglementation légale, mais le système de pleine liberté corporative. Cela n'empêche pas que les
(1) Art. 16, du Gode civil de Zurich.
398 CHAPITRE lY
restrictions à la liberté d'association n*y soient assez, nombreuses {i).
Dans quelques autres pays, où le régime de la reconnaissance de personnalité par acte spécial du pouvoir est resté en vigueur, il est arrivé en pratique à dévier : la reconnaissance n'y représente plus, comme dans notre législation, une vérilablfe reconnaissance d'utilité publique, ne devant être accordée qu'après une appréciation plus ou moins arbitraire du but visé par le groupe ; elle est devenue une simple vérification par l'Ëtat du caractère licite de l'association et de Tobservation par elle desformalités légales. C'est ce qui s'est produit en Hollande, où existe la liberté d'association, et où les associations^ doivent, pour jouir delà personnalité morale, être recon» nues par une loi ou par un arrêté royal qui approuve leurs statuts (loi du 22 avril 4835) (2). Dans l'esprit du législateur, ce texte a été, paraît-il, inspiré par la doctrine de la fiction (3). Mais le législateur lui-même a interprêté la règle dans un sens libéral en ajoutant que la reconnaissance ne pourrait être refusée que pour des motifs tirés de l'intérêt général, et, en dehors des cas ob le refus a été motivé par l'irrégularité de l'association, il n'a été fait depuis cinquante ans qu'une seule fois nsd^ge du droit de refus (4). L'autorisation ainsi comprise est
(1) V. Unger, Œsterr. Privatrecht, 1892, 1. 1, p. 322 et 339. Gierke, Genossenschafts théorie, p. 83, note 3, et Deutsches Privatrecht, p. 488, note 29.
(2) Une loi est nécessaire lorsque l'association est faite pour plus de trente ans ; un arrêté royal suffît dans le cas conti^aire. V. pour le détail de la législation hollandaise : Biebuyck, Le régime légal de la personnification civile en Hollande (Biblioth. de l'école des sciences politiques de l'Université de Louvain, 1905).
(3) Biebuyck, op, cit., p. 22 et 35. U) Biebuyck, op, ait, y p. 45.
bien différente de la reconnaissance d'utililé publique telle qu'elle est pratiquée chez nous. On peut presque en dire autant de l'Italie, oti Tarticle 2 du Code civil n'admet la personnalité que pour les corps moraux légalement reconnus. Le texte a été écrit dans un esprit tout semblable à celui de notre législation napoléonienne ; le rapporteur avait exprimé Tidée que la reconnaissance devait être réservée aux associations répondant à un besoin social général et permanent (1), ce qui est bien à peu près ce qu'on exige en France pour une reconnais* sance d'utilité publique. Mais il semble qué^ dans Tapplication, le Conseil d'Etat italien se soit montré plus large que le Conseil d'Etat français. Il accorde la personnalité morale sans exiger qu'il existe, à proprement parler, un but d'utilité publique, par exemple à desassociations de pur agrément, ou à des associations tout à fait temporaires; il n'exige pas d'ailleurs que l'association ait déjà une certaine durée d'existence et un patrimoine constitué. La reconnaissance ainsi entendue n'est plus guère autre chose qu'une constatation par le pouvoir administratif de la régularité de l'association (2).
Le système de la reconnaissance de personnalité par l'Etat est au contraire appliqué, dans un esprit plus rigoureux, par la Belgique, qui admet d'ailleurs très
(1) V. Grunebaum, dans le Recueil du Conseil d'Etat, p. 469.
(2) V. sur ces divers points. Giorgi, La dottrine délie persone giuridicke, t. VI, p. 494 et s. Fadda et Bensa, sur les Pandçctes de Windscheid, t. I, p. 791-792. Giorgi, discutant la question de savoir si la reconnaissance de personnalité ne devrait pas être réservée au pouvoir législatif, fait observer, avec un peu d'exagération sans doute, que la multitude des décrets de reconnaissance est telle, qu'elle suffirait à absorber Tactivité des Chambres pendant toute l'année (T. 1. p. 128, no 754).
largement la liberté d'association, mais dont les auteurs sont portés à voir dans la concession de personnalité civile quelque chose de tout à fait exceptionnel, et à ne l'accorder qu'aux associations qui sont en quelque sorte englobées dans Tadministration publique (1). A ce point de vue, les idées sont restées à pt^u près celles de la législation napoléonienne, n'admettant d'antres personnes morales que les personnes morales administratives. Mais il faut ajouter que dans ce pays il existe un fort courant d'opinion pour donner aux associations non douées de personnalité un régime se rapprochant de celui de la personnalité proprement dite (2), et que certains projets de réforme accordent de plein droit aux associations charitables la personnalité, pourvu qu'elles remplissent certaines conditions fixées à l'avance par la loi (3).
D'autres pays, dont les législations sont d'origine latine, tels que TEspagne et le Portugal (3), ont conservé aussi le système de la concession. Il est visible cependant qu'il perd du terrain, et que les législètlions
(1) V. Vauthier, Etudes sur les personnes morales, p. 335, note!. Giron, Dictionnaire de droit administratif et de droit public, 1895, yo Etablissement public. Laurent, Principes de droit civil, t. 1, DOS 5^88 et s., notamment no 298.
(2) C'est de ce pays qu'est parti, avec M. Van den Heuvel, le système qui considère la personnalité comme inutile, les associations ayant par elles-mêmes toute possibilité d'employer à leurs fins des biens considérés comme restant dans le patrimoine de leurs membres.
(3) V. sur ces projets, Rivière, dans Réforme sociale du 16 janvier 19ui, p. 165 et s. Van Overbergh, Phase actuelle de la Réforme de la 6 zen/a z^a/ice (Bruxelle, 1903), p. 101 et s.
(4) Lehr, Droit civil espagnol, 1. 1, n^ 58. Gode civil portugais, art. 33.
LA CRÉATION DES PERSONNES MORALES DE DROIT PRIVÉ 40t
européennes s'orientent de plus en plus vers un système admettant en principe la personnalité pour toutes les association licites, ou les soumettant seulement pour Tobtenir à certaines formalités de publicité. Il résulte du rapide aperçu qui vient d'être donné, que la solution à admettre sur ]a question de personnalité ne rétroagit pas nécessairement sur la question de liberté d'association ; il y a des pays où la liberté d'association est faible, et cependant la personnalité morale largement accordée aux associations licites ; il y en a d'autres comme la Belgique où la liberté d'association est entière, et où le régime de la personnalité civile reste rigoureux. D'autre part, la solution même de la question de personnalité n'est pas nécessairement liée à une vue théorique ; on peut en théorie admettre la doctrine de la fiction et cependant juger utile d'acorder en bloc le bénéfice de cette fiction à toute association ; ou peut à l'inverse admettre que la personnalité civile n'est, pour les associations licites, que l'application normale d'une règle de droit, et cependant consei:ver à l'Etat un droit de vérification individuelle à Tégard de chaque association. Tout cela est possible en fait et se trouve réalisé dans les lois que nous venons de passer en revue* Mais nous n'en croyons pas moins que ces diverses questions ont entre elles une corrélation réelle. Les idées ont leur logique intime ; le système de la fiction peut être plié à un régime de liberté; mais il est, pour l'Etat qui veut soumettre les associations à un régime rigoureux, un auxiliaire précieux ; il lui fournit un prétexte spécieux et un peu hypocrite pour empêcher le développement des associations qu'il redoute. Avec la théorie de la réalité de la personne morale au contraire,
MIGHOUD 26
TËlat pourra se montrer rigoureux^ mais il devra dut moins le faire à découvert et motiver expressément sod intervention sur des motifs de police. Cela même est ua progrès dont on ne saurait méconnaître l'importance (1)^
143. Au point où notre législation en est parvenue, les distinctions à faire en droit positif français parmi les> personnes morales de droit privé sont les suivantes :
/^ Associations soumises aux règles générales. Ëllesse subdivisent en associations simplement déclarées, et associations reconnues d'utilité publique.
S^ Associations soumises à des règles spéciales, parmi lesquelles il y a lieu de distinguer, d'une part les congreyationSy d'autre part les associations privilégiées.
5' Sociétés.
4^ Fondations reconnues d'utilité publique.
Les trois premières catégories forment le domaine dela corporation, qui, ainsi que nous l'avons vu, doit s'opposer, en droit privé, à celui de la fondation. Le principe qui y domine aujourd'hui est que Tacquisition de la personnalité s'accomplit sans autorisation spéciale de Tautorilé publique. Cette autorisation n'est nécessaire,, en droit commun, que pour compléter la capacité de personnes morales qui ont pu se constituer d'ellesmêmes, et le principe contraire ne subsiste que pour certaines catégories spéciales d'associations. Au contraire, dans le domaine de la fondation la personnalitémorale ne s'acquiert que par une reconnaissance d'utilité publique.
(1) Cpr. les explications données ci-dessus, n® 5, p. i3 et 14. Dans les développements qui précèdent nous ne nous sommes occupés, au point de Tue de l'histoire et du droit comparé, que descorporations. Pour les fondations, v. infrà, n^ 160 bis.
On pourrait établir une division différente, en mettant g. part les établissements d'utilité publique y groupe caractérisé par dçux règles importantes, qui lui sont spéciales : 1*" ils sont Tobjet d'upe reconnaissance formelle des pouvoirs publics; 2^ ils sont soumis à la règle des articles 910 et 937 Code civil sur les dons et legs. Mais cette classification, serait peu scientifique, étant donné que les mêmes groupes peuvent, sans perdre leur personnalité morale, se trouver soit dans la catégorie des établissements d'utilité publique, soit au dehors. Nous ne parlerons donc des établissements d'utilité publique qu'à Toccasion dés groupés qui sont susceptibles d'acquérir cette qualité. Nous verrons que ces groupes se trouvent, soit parmi les associations soumises au droit commun, soit parmi celles qui sont soumises à des règles spéciales, soit enfin parmi les fondations.
§ 1 . — Associations soumises au droit commun
144. Avant la loi du 1®' juillet 1901, une association à but désintéressé devait, pour être en règle avec la loi pénale, obtenir une autorisation préfectorale, dès qu'elle renfermait plus de vingt membres (art. 291 C. P.). Cette autorisation ne lui conférait pas la personnalité morale, quelle ne pouvait obtenir que par un décret de reconnaissance, rendu après examen de la section compétente du Conseil d'Etat (1). Les associations auxquelles
(1) Pendant longtemps ou avait exigé un décret rendu en Assemblée générale du Conseil d'Etat ; mais le règlement du 3 avril 1886, modifiant l'article 7, du règlement du 2 août 1879, ne classait plu* ces sortes d'affaires parmi celles qui exigeaient l'examen de l'assemblée générale. Une jurisprudence, d'ailleurs très contestée, accor-
étaient accordée celle faveur poursuivaient des objets très divers, mais que Ton pouvait toujours considérer, par certains côtés, comme utiles à l'intérêt général (l). On leur demandait certaines justifications tendant à démontrer, non seulement le but d'utilité publique, mais encore des moyens d'action suffisants et l'existence de services déjà rendus (2)* On considérait, en effet, la reconnaissance (3) « comme donnant, en quoique sorte,
dait une certaine capacité juridique (le droit d'ester en justice et celui de contracter) à certaines associations ayant un but d'intérêt général. C'est ce que les arrêts appelaient Y individualité juridique (V. supràj le chapitre sur la Notion de personnalité moralep. 32, note 2 ; cpr. Hauriou, 4e éd., p. 118, et Planiol, Droit civilf 4re édit., no» 738 à 745) . D'autre part, M. de Vareilles-Sommières (Des personnes morales, n^s 406 et s., 1003 et s.), a soutenu que les associations autorisées par le préfet étaient, sous cette législation^ ' de véritables établissements d'utilité publique, doués de personnalité morale. Pour la critique de cette opinion qui est restée isolée, voyez notre compte rendu critique de l'ouvrage de M. de Vareilles- Sommières, dans Revue du droit public^ 1903, t. XX, p. 353 et s.
(1) Les notes de jurisprudence du Conseil d'Etat les distribuent en cinq catégories : 1*^ œuvres d'assistance (crèches, dispensaires, sociétés protectrices de l'enfance, etc.) ; 2<> œuvres d'assistance mutuelle et de prévoyance (associations d'anciens élèves de lycées, associations des artistes peintres et sculpteurs, etc.); 3^ œuvres d'encouragement au bien (Société générale des prisons, œuvre des libérées de St-Lazare, etc.) ; 4® œuvres de progrès scientifique, artistique ou littéraire (sociétés savantes, sociétés d'amis des arts, etc.) ; 5*^ œuvres d'encouragement aux exercices civils et militaires (club alpin, sociétés de tir, etc.). Cette énumération n'a d'ailieursjamais été considérée comme limitative (V. Revue générale d'Administration, 1893, III, p. 23 et s. et Notes de jurisprudence ^ publiées par MM. Reynaud et Lagrange, p. 175 et s.)
(2) Sauf dans des cas exceptionnels, on exigeait que l'association ait déjà fonctionné pendant un certain temps, et parmi les pièces à produire figuraient les comptes des trois dernières années (V. même Revue, p. 27-28).
(3) Même Revue, p. 21 (Note du 4 février 1888).
la sanction de TEtat aux travaux de l'association » et comme « la plus haute récompense de longs et importants services »• On exigeait d'ailleurs que le but fût spécial^ et nettement indiqué dans les statuts. Ceux-ci étaient présentés à l'approbation par l'association "demanderesse elle-même, mais le Conseil d'Etat avait rédigé des statuts-modèles, qui tendaient à introduire l'uniformité parmi toutes les associations reconnues (1). Ce système était empreint d'une méfiance excessive vis-à-vis de l'association, et depuis longtemps tous les partis étaient d'accord pour en demander la suppres^ sion. Dans les nombreux projets et propositions de loi qui se sont succédé sur ce point depuis 1870, où trouve toujours consacrée au moins la suppression de Farticle 291 du Code pénal. Ils se divisent sur les précautions à prendre à l'égard des dangers que Ton peut redouter, soit de la part de l'association considérée en elle-même, à titre d'association de personnes, soit de la personnalité morale et de la mainmorte. Il ne saurait être question ici, ni de faire Thistoire détaillée de ces divers projets, ni de donner un commentaire complet de la loi du 1*^^ juillet 1901, à laquelle ils ont abouti, et qui forme aujourd'hui la règle de la matière (2). Nous devons nous borner à préciser la
(1) Une première rédaction de ces statuts modèles porte la date du 22 novembre 1883. Ils ont été remaniés dans la séance du 15 décembre 1893 (V. Revue des Etablissements de bienfaisance y 1895, p. 331).
(2) Parmi les travaux que cette loi a déjà suscités, il faut citer surtout le commentaire de MM. Trouillot et Chapsal : Du contrat d* association (Extrait des Lois nouvelles). Il faut y joindre les explications de M. Hauriou (Droit administratif, 5e éd., p. 105 et 8. celles de MM. Ducrocq et Barrilleau (Cours de Droit adminis-
manière dont cette loi comprend l'acquisition de la per-^ sonnalité par les associations.
145. Dans le système du projet de loi, tel qu'il avait été présenté par le Gouvernement (1), on donnait aux associations la liberté de se former sans autorisation ; on faisait en conséquence disparaître les dispositions pénales frappant les associations non autorisées. Mais, d'une part, on exigeait de toute association une con* dition de forme : la déclaration. D'autre part, on ne changeait rien aux principes anciens sur la personnalité civile, qu'on continuait à faire dépendre d'une reconnaissance d^utilité publique prononcée par décret (art. 11). On consacrait même expressément la théorie traditionnelle de la fiction, en donnant, dans l'art. 10, la définition de la personnalité civile (2). Seulement on
tratif, 7e édit., t. VI, nos 2199 et s.), et enfin celles de M. Planiol (Droit civil, 3" édit., t. I, n<»» 3041 et s.). — Cpr. Grumbach. Les associations et les cercles depuis la loi de 1901 \ Benoist, Cellier, Vavasseur et Taudière. -SoctVfes et associations (7e éd., 1904); Pandectes françaises. V. Associations (Appendice au mot Sociétés)^ 1902 ; et un certain nombre de thèses de doctorat. V. dans l'ouvrage de MM. Trouillot et Ghapsal, p. 23, l'énumération des trentetrois projets de loi, propositions et rapports, qui se sont succédé depuis 1871 . ,
(1) V. le texte et l'exposé des motifs du projet dans les Doc.pa7*L delaCh. Session extraord., 1899, p. 123 (Annexe, n» 1184). Ce projet reflétait les idées personnelles de M. Waldeck-Rousseau fV. Hauriou, p. i07, note 1). Le contre-projet Lemire (repoussé par la Chambre à la séance du 29 janvier 1901) avait ceci de commun avec le projet primitif du Gouvernement, qu'il ne demandait pas pour les associations déclarées la personnalité morale, mais seulement le droit de posséder par Tintermédiaire des associés. Il était directement inspiré par les idées de M. de Vareilles- Sommières (sans y apporter les mômes restrictions que le projet de M. Waldeck Rousseau).
(2) Elle était ainsi définie : « la fiction légale en vertu de laquelle
tempérait la rigneur de la théorie en permettant aux associations d'affecter en fait à leur but certains biens appartenant aux associés. On admettait en effet qu'à <ôlé de Tassocialion, contrat n'ayant pour objet que Tunion des personnes, les associés pouvaient former ^ntre eux un second contrat, société ou communauté de biens, soumis aux mêmes règles que si l'association n'existait pas (1). Dans ce système, il ne pouvait pas y avoir, à proprement parler, de patrimoine appartenant à l'association, mais il pouvait pas y avoir patrimoine appartenant aux associés et affecté au but •social. Les biens composant ce patrimoine étaient la propriété indivise des sociétaires (art. 8), et pouvaient être 4'objet de conventions accessoires réglant le mode d'administration dans la mesure où le permettait le droit comtnun des sociétés ou de l'indivision. On faisait même à l'association ainsi constituée la faveur (déjà admise par la jurisprudence antérieure en faveur de certaines associations) de pouvoir ester en justice par Tintermé- •diaire de ses directeurs ou administrateurs (art. 5). Mais pour éviter que celte situation n'aboutît à la constitution d'une « personnalité civile occulte », on prohibait -(art. 15) toute clause de réversibilité, et tout pacte ayant pour objet de perpétuer la propriété de Tassociation ^u d'en opérer la dévolution au profit d'une ou plusieurs
-Ane association est considérée comme constituant une personne morale distincte de la personne de ses membres, qui lear survit, et -en qni réside la propriété des biens de Tassociation »•
(1) c Quelque forme qu'elle emprunte, disait Texposé des motifs, 4a possession des biens par les membres d'une association sera soumise aux mêmes régies, aux mômes lois que si les sociétaires ou les communistes ne joignaient pas à cette qualité celle de membres <i*une association » .
personnes. Les clauses ainsi visées étaient celles qui antériearement étaient en usage dans un assez grand nombre d'associations non reconnues, notamment dans les congrégations religieuses, clauses dont Teffet calculé est « de perpétuer la détention des biens de l'association entre les mains de ses chefs, de faire qu'à aucun moment cbacun des sociétaires n'ait sur eux un droit réalisable, qu'il ne puisse sortir de l'association qu'à la condition d'abandonner ce qu'il y a mis ou ce qu'il y a gagné »,
Ce système était en somme l'une des traductions législatives possibles des théories qui essaient de concevoir le régime des associations en faisant abstraction de l'idée de personnalité morale et en ramenant tous les droits du groupe aux droits individuels de ses membres (1). Mais il n'admettait ces théories qu'en prenant une précaution excessive contre l'accumulation des biens affectés au but social. Il prohibait, en effet, les
(1) Ce système était l'expression des idées personnelles de Waldeck-Rousseau, qui se flattait par là de concilier le principe de liberté d'association avec les précautions nécessaires contre la mainmorte. Il Ta exposé en détail à la séance de la Chambre du 21 janvier 1901. A la séance du 31 janvier, en répondant à M. Paul Beau*? regard, il résumait ainsi les avantages qu'il croyait apercevoir dans le système : « grâce à la combinaison législative que nous vous proposons, le seul fait que des biens sont possédés en commun par des membres de l'association tombera sous l'application du contrat de société, si les biens ont été mis en commun dans le but de partager les bénéfices, ou sous la loi de l'indivision, s'il n'y a pas eu de convention précise. De sorte que par là on évite que, sous la forme d'une association en apparence désintéressée, il ne se forme... une mainmorte clandestine résultant du fait lui-même, et de ce qu'aucun associé ne trouve actuellement dans la législation le moyen d'affirmer, de revendiquer, et de faire triompher au besoin sa prétention à une copropriété.
clauses de réversibilité et autres clauses analogues, et par là il condamnait en fait les associations à un état de précarité perpétuelle, en empêchant ce que M. de Vareilles-Sommières, appelle le « régime personnifiant )v Sous une apparence libérale, il conservait en l'aggravant la traditionnelle méfiance de la mainmorte qui a animé tous les législateurs depuis le xviiie siècle. Le caractère artificiel des théories dont il s^agit se montre ici avec évidence : elles n'empêchent point les biens affectée au but social (toutes les fois qu'on s'arrange pour « qu'à aucun moment chacun des sociétaires n'ait sur eux un droit réalisable »), d'être au fond les biens du groupe et non les biens des associés. Si on interdit les. clauses qui ont ce résuUat, on empêche par là les associations de vivre; si on ne les interdit pas, on revient, par un détour, à la personnalité morale, et on est obligé de prendre contre elle les mêmes précautions que si on l'admettait directement.
146. Quoi qu'il en soit, ce n'est point là le systèmequi a triomphé. Le projet du Gouvernement a été bouleversé de fond en comble soit par la commission de là Chambre des députés, soit par la Chambre elle-même. Cette dernière a fait disparaître l'obligation imposée à toute association de se soumettre à la formalité de la déclaration préalable ; elle a admis que les associations de personnes pourraient se former librement, et que la déclaration ne serait nécessaire qu'à celles qui voudraient obtenir un commencement de capacité juridique (1). D'autre part (et pour la théorie des personne»
(1) Séance du 4 février 1901. Vote de l'article additionnel proposé par M. Groussier et plusieurs de ses collègues sous le n*' 1 bis (article devenu Tart. 2} : « Les associations de personnes pourront se
morales c'est là le point intéressant), la commission elle-même a été d'avis d'accorder directement aux associations simplement déclarées une personnalité morale restreinte, que, dans le langage parlementaire, on a appelée la petite personnalité^ et qui ressemble (bien que moins étendue) à celle qui avait déjà été reconnue aux syndicats professionnels par la loi de 1884. C'est cette proposition qui a définitivement passé dans la loi, la Chambre et le Sénat ayanl repoussé les diverses propositions plus larges qui avaient pour objet de conférer la personnalité complète à toute association déclarée (I). Comme conséquence, et sur un amendement de M.Tabbé Lemire (2), la Chambre à supprimé le paragraphe de Tarticle 10, qui définissait la personnalité civile et la considérait comme une fiction légale.
Il en résulte tout d'abord que législateur n'a point pris parti sur la définition à donner de la personnalité
former librement sans aatorisatioa ni déclaration préalables, mais elles ne jouiront de la capacité juridique que si elles se sont conformées aux dispositions de Tarliclei (auj. art. 5) ». La Chambre avait voté en outre Famendement Fournière, qui excluait de ce bénéfice les « associations religieuses ». Mais la commission do Sénat a fait disparaître cette restriction (Y. la séance du Sénat du 15 juin 1901).
(1) Ces propositions étaient : le contre-projet Gayraud, repoussé par la Chambre à la séance du 28 janvier 1901 ; le contre-projet Cunéo d'Ornano, repoussé à la séance du S9 janvier 1901 ; l'amendement Piou, retiré par son auteur à la séance du 5 février 1901 ;, ramendement Cunéo d'Ornano, repoussé à la même séance ; Tamendement de Lamarzelle et l'amendement Riou, l'un et l'autre repoussés par le Sénat à la séance du 17 juin 1901. V. en outre ce que nous disons plus haut du contre-projet Lemire, qui faisait aussi aux associations un régime très libéral, mais en partant d'autres idées théoriques, celles de M. de Vareilles-Sommières.
(2) Séance du 26 février 1901.
f.A CRÉATION DES PERSONNES MORALES DE DROIT PRIVE 411
morale. On ne peut que s'en féliciter, les définitions de €e genre n'étant point de la compétence du législateur, ne pouvant en aucune façon lier la doctrine, et pou* vaut cependant agir sur elle d'une manière fâcheuse* Mais ce qui est plus important, c'est que le système qui a définitivement triomphé consacre comme étant le droit commun^ et non plus comme une exception, l'ac* quisitîon de plein droit de la personnalité morale par toute association licite, à condition qu'elle remplisse de simples formalités de publicité. En d'autres termes, il substitue en principe le système de la réglementation légale à celui de l'autorisation préalable. Pratiquement toutefois, le système admis est encore ,peu libéral, si on n'admet pas que l'association, à côté du patrimoine restreint dont elle peut être titulaire, a le droit de jouir de biens restant dans le patrimoine de ses membres. C'est un point que nous traiterons plus loin-
147. La première condition que doit remplir une association pour obtenir la personnalité morale est de se constituer régulièrement comme association. C'est là le substratum nécessaire de sa personnalité. La loi nou- • velle a eu le mérite de combler ici une lacune de notre législation antérieure en réglementant le contrat d'association, dont jusqu'alors aucun texte ne s'était occupé, , et sur lequel régnaient les plus grandes incertitudes doctrinales. Sans entrer dans le détail, nous devons ici, pour la clarté des idées, indiquer les principales dispositions de la loi sur ce point.
L'association est définie : « la convention par laquelle deux ou plusieurs personnes mettent en commun d'une façon permanente leurs connaissances ou leur activité dans un but autre que de partager des bénéfices ». En*
dehors du caractère noa lucratif du but, qui distingue Tassocialiou de la société, et sur lequel nous avons déjà insisté (1), la définition nous révèle deux autres carac* tères de Tassociation : son caractère contractuel^ c'està-dire le fait que les associés contractent une véritable obligation de poursuivre le but social sous les conditions fixées dans les statuts ; et son caractère de perma^ nence, c*est-à-dire la nécessité que rassocialion soit établie soit pour une durée déterminée, soit pour une durée indéfinie. Ces deux caractères, dont le premier d'ailleurs entraîne nécessairement le second, différencient Tassociation de la simple réunion. En tant que contrat, Tassocialion est soumise aux règles générales des contrats, telles qu'elles sont réglées au «Code civil (consentement, capacité, objet et cause licites). L'article 3 de la loi déclare nulle toute association fondée sur une cause ou en vue d'un objet illicite, et ajoute, assez maladroitement d'ailleurs, l'indication de certains buts considérés comme illicites. Sous cette réserve, l'association est valable par un simple contrat sans être soumise à aucune autorisation ni déclaration préalables (2). Mais la déclaration, comme nous Tavons dit, est nécessaire pour obtenir \b, petite personnalité.
148. Les formalités à remplir pour cela par les parties sont indiquées par Tarticle 5, complété par les articles d à 7 du décret du 16 août 1901. Nous renvoyons au texte pour les détails (3). Il nous faut cependant relever
(1) Suprà, n»8 99 et s.
(2) Nous verrons plus loin les conséquences qu'eniraine pour elle le défaut de personnalité.
(3) V. le commentaire de MM. Trouillot et Chapsal, p. 66 et s. V. aussi Hauriou, Di^oit administratif, 5e éd., p. dl6. Grumbach, Les
les points suivanls : la déclaration doit être faite à la préfecture du département ou à la sous-préfeclure de Tarrondissement où l'association aura son siège social. Elle fait connaître le titre et l'objet de l'association, le siège de ses établissements, et les noms, profession et domicile, de ceux qui, à un titre quelconque, sont chargés de son administration ou de sa direction. Deux exemplaires des statuts doivent y être joints. X*' Administration est obligée de délivrer récépissé de la déclaration, qui constitue pour l'association la base de sa personnalité morale ; elle n'a pas à apprécier le caractère licite ou illicite de l'association ; son seul droit, au cas oîi elle lui semble illicite, est de donner avis au Parquet, pour qu'il poursuive, s'il y a lieu (1).
^association est en outre obligée de procéder à une déclaration nouvelle pour faire connaître, dans les trois mois, tous les changements survenus dans son adminis-
associations et les cercles depuis la loi du /'t juillet 1901, ii<>8 31 et s. Benoist, Cellier, Vavasseur et Taudière, Sociétés et associations, 7e éd., p. 30 et s. Dacrocq et Barrilleau, op. cit,, n0 2205.
(1) Trouillot et Ghapsal, p. 71-72. Hauriou, p. H6, n^ 14. Ce derïiier auteur se pose la question de savoir quelle est la sanction de robligalion imposée à l'administration. Nous croyons que la constatation du refus par acte extra-judiciaire devra être considérée «omme équivalent à un récépissé, sans qu'il soit besoin de faire annuler le refus par le Conseil d'Etat (comme impliquant une décision de rejet d'après la procédure de la loi du 17 juillet 1900). Le refus n'équivaut pas ici à une décision de rejet, parce que l'administration n'a aucune décision à prendre, la délivrance du récépissé étant pour elle une obligation. Une solution analogue est admise par la loi elle-même en matière de déclaration de réunion publique (1. 30 juin 1881, art. 2 § 4), et par la jurisprudence en matière de déclaration d'ouverture d'école (Cass., 17 janv. 1902. D. 1902. i. 169).
414 GHAPITRB IV
tration ou sa direclioa ainsi que ioales les modificalions apportées à ses statuts (i).
. Ces formalités confèrent à l'association la petite personnalité de l'article 6 (2). Pour a\'Dir une capacité plus complète, l'association reste obligée, comme avant 1901, d'obtenir une reconnaissance d*utilité publique. Les règles de cette reconnaissance, telles que nous les indiquions plus haut, sont d'ailleurs restées en vigueur^ sauf les modifications suivantes :
i^ Le décret de reconnaissance doit être rendu dans la forme des règlements d'administration publique^ c'est-à-dire après délibération de l'assemblée générale du Conseil d'Etat (art. 10 de la loi) ;
2® La reconnaissance ne peut être sollicitée que par les associations qui ont rempli au préalable les formalités imposées aux associations déclarées (art. 8 du décret 16 août 1901) ;
3® Les formes de la demande et les pièces qui doivent l'accompagner sont indiquées dans les articles 9 et 10 du décret ; parmi ces pièces figurent les statuts. Le règlement de 1901 ne rend pas obligatoire pour les associations l'ensemble des statuts modèles élaborés par le Conseil d'Etat ; il leur impose cependant, dans l'article 11, certaines dispositions. En outre, l'article 11 de la loi soumet les associations, même une fois reconnues, à certaines limitations de capacité, dont nous parlerons plus loin, et qui se trouvaient jusqu'alors dans les statuts modèles (interdiction de posséder d'autres
(1) V. pour les détails l'article 3 du décret du 16 août 1901 r Trouillot et Chapsal, p. 72.
(2) Nous étudierons l'étendue de cette personnalité dans le chapitre consacré à la capacité des associations.
immeubles que ceux nécessaires au but social ; obligation déplacer les valeurs mobilières en titres nominatifs);
4^ La demande est adressée au Ministre de rintérieur seul compétent aujourd'hui pour Tinstruire (i). L'instruction comprend notamment un avis du conseil municipal de la commune où l'association est établie, et un rapport du préfet (art. 12 du décret).
149. On a beaucoup discuté, soit en France, soit à l'étranger, la question de la vie embryonnaire de Tassociation non encore douée de personnalité morale, mais déjà existante en fait. Cette question présente surtout de l'importance pratique à l'égard des libéralités qui peuvent être adressées à une association avant qu'elle ait obtenu la reconnaissance. Peut-on considérer ces libéralités comme valables, à condition que la reconnaissance intervienne après coup ?
Il n'est pas inutile de résumer l'Etat de notre jurisprudence et de notre doctrine sur ce point avant la loi de 1901 . La plupart des aute^urs, partant de la théorie de la fiction, admettaient la nullité de toute disposition testamentaire qui gratifiai directement ou indirectement un établissement non encore reconnu lors de la mort du testateur (2). Quelques-uns ajoutaient cependant que l'on pouvait indirectement gratifier une association à naître, sous forme de charge grevant un legs fait à per-
(1) Avant 1901, chaque ministre instruisait les demandes relatives aux associations dont Tobjel rentrait dans son département.
(2) Demolombe. t. XVIII, n^s 588 et s. Aubrj et Rau, t. VII, § 649, p. 24 et s. De Baulny, Revue critique, 1859, t. 14, p. 247- 248 ; Alfred Gautier, Revue Critique, 1877, t. 43, p. 145. De Lapradelle, Fondations, p. 103 et s.
sonne capable (1). Mais c'était une concession peu logi- 4\ue ; car en réalité une charge imposée au profit d'une personne morale déterminée (née ou à naître) est bien lin véritable legs. Aussi, quelques auteurs, désireux de valider les libéralités de ce genre, avaient-ils suivi une tiutre voie. Ils considéraient le legs comme valable en assimilant rétablissement déjà existant en fait, mais non encore reconnu, à l'enfant simplement conçu : « La situation de l'établissement non reconnu présente, écrivait notamment M. Marguerie (2), la plus grande analogie avec celle de l'enfant simplement conçu : oui, son élévation éventuelle à la vie civile est soumise à bien des doutes et à bien des incertitudes ; mais l'existence future de l'enfant simplement conçu n'est-elle pas aussi^ bien précaire et problématique? L'enfant, une fois conçu, peut recevoir, mais à la condition qu'il naîtra viable ; d'après nous, l'établissement qni^ pendant sa période de formation, aura justifié des services qu'il était en état
(1) Aubry et Rau, loc. cit., p. 25, notes 7 et 8. Demolombe, loc, cit,y D® 590. La Cour de cassation paraissait admettre cette atténuation : Cass. 21 juin 1870, D. 71. 1. 97 (Ville d'Alençon, c. Société de patronage). On invoque en ce sens l'idée que l'incapacité de Tarticle 906 a uniquement pour but d'éviter toute incertitude sur la dévolution de la propriété, et que, si par un moyen quelconque on évite cette incertitude, rien ne s'oppose à l'attribution d'une libéralité à une personne future (V. Fénelon, Thèse, 1902, p. iOl). Mais c'est restreindre l'article 906 plus que son texte ne le permet.
(2) Etude sur les libéralités faites aux établissements non reconnus, Revue critique, 1878, p. 525. La thèse de M. Marguerie a été admise par M. Tissier, Dons et legs, no 85. C'était déjà celle de Troplong, Donations et testaments, II, 612. La doctrine italienne «st divisée comme la doctrine française. Pour la validité, v. Giorgi, I, n® 62 et s., Fadda et Bensa, p. 815 ; contre ; Chironi, ht,, I, §28.
de rendre à la société, des ressources que la confiance publique lui aura confiées pour le mettre en état d'àccom'pJir sa mission, sera réputé viable pour la vie civile, et il obtiendra la reconnaissance qui lui conférera la capacité légale exigée par l'article 906 Code civil ». Le Conseil d'Etat (1), après divers revirements de jurisprudence, avait fini par admettre cette thèse, au moins quant au résultat ; car il admettait que le Gouvernement pouvait, par un seul et même décret, reconnaître un établissement et l'autoriser à accepter les libéralités qui lui avaient été adressées à une époque où il n'avait qu^une existence de fait.
Il semble que cette jurisprudence administrative, antérieure à 4901, doive aujourd'hui s'appliquer a for^^ tiori à la libéralité qui serait adressée à l'association simplement déclarée^ c'est-à-dire ayant déjà une certaine personnalité juridique, mais incapable de recevoir un don ou un legs. Le Conseil d'Etat n'éprouvera probablement aucun scrupule à statuer, par un même décret, sur la libéralité et sur la reconnaissance. Il ne s'agira plus en effet de valider rétroactivement une libéralité adressée à une personne inexistante^ mais, chose qui paraît plus facilement admissible, une libéralité adressée à une personne ea;25/an/e, mfle,9mca/?a6/^. Il est à croire que toutes les juridictions se rallieront à cette opinion (2). La question ne continuera à se poser dans les mêmes termes qu'avant 1901, que pour les associa-
(1) V. les diverses phases de la jurisprudence du Conseil d'Etat dan^ Tissier, op. cit.^ n^ 86. V. notamment la note de la Section de rintérieur du 30 juillet 1884, et celle du 29 juin 1892, qui expriment sa dernière jurisprudence antérieure à 1901 •
(2) En ce sens déjà Trouillot et Ghapsal, op. cit.yp. 119.
MICHOUD 27
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lions soumises à des règles spéciales (notamment le^ congrégations religieuses). En outre elle se posera pour les associations non déclarées, qui pourront se demander si une libéralité à elles adressée se trouverait validée après coup par une déclaration suivie d'une reconnaissance comme établissement ^d'utilité publique.
Une solution favorable, analogue à celle que le Conseil d'Elat admettait avant 1901, est à nos yeux désirable. Elle est de nature à rendre possibles des libéralités^ à des associations intéressantes^ qui n'avaient point songé à remplir les formalités nécessaires pour Tobtention de la personnalité morale parce qu'elles n'espéraient pas de ressources pécuniaires, mais à qui une libéralité imprévue viendra offrir les moyens de développer leur champ d'action. Cette solution n'offre d'ailleurs aucut^ danger pour Tintérêt général, puisque Tautorisalion d» Gouvernement reste toujours réservée. On l'a, il est vrai, présentée comme dangereuse au point de vue de la sécurité des relations juridiques, en faisant remarquer que la^ période de conception pour l'individu, n*a qu'une duréelimitée, alors que la vie embryonnaire d'un établissement non encore reconnu peut se prolonger indéfiniment. Mais en fait ce n'est pas là un danger ; car s'il y a incertitude sur la situation d^ rétablissement ce ne sera jamais que pendant la période qui sépare la libéralité de la reconnaissance ou du refujs de reconnaissance, et cette période ne peut être pratiquement bien longue.-
Mais, si l'on se place au point de vue théorique, on doit reconnaître (\\x^avec le système de lafiction^ la solution est tout à fait illogique. Dans ce système, en effet, la personnalité morale est créée par un acte de l'Etat ; avant cet acte, il n'y a rien^ et Ton se met en contradic-
tion formelle avec rarticle 906 du Code civil, lorsqu'on propose de valider après coup une libéralité adressée au néant {{). Il en est de mêmej d'ailleurs, dans toutes les théories qui voient dans la personnalité morala quel^ que chose d'artificiel (2). Au contraire, la solution est admissible pour ceux qui admettent avec nous que l'association, même non recoanue, même Don déclarée, est p€^ elle-ntême un groupemeat q,ui présente les carac^ tères fondamentaux de la personnalité morale, et à qui il ne manque^ pour pouvoir figurer sur la scène juridique, qu'une condition extérieure et formelle, la reconnaissance. Dans ce système, il est tout simple d'admettre que la reconnaissance est déclaralive et non créatrice de la personnalité morale ; et il n'y a aucune difficulté logique à la faire rétroagir. En d'autres termes l'association non reconnue n'est pas, avec celte th,éorie, uhe sQcietas qui se transforme, par le fiât créateur de l'Etat en corporation ; elle est, dès le moment où elle se constitue, une corporation à l'état de devenir^ une corporation en voie de formation ; et, ceci étant, il est très' naturel de valider les libéralités qui lui sont adressées,
(1) Observation qui sufât à. détrake l'analogie avec l'enfant eo^nçii.
(2) Par exemple dans les théories qui se rattachent à celle dii Zwechvermogen,
(3) .Et même pendant la période de constitution avant que tontes les adhésions soient acquises. Il faut dire d'elle ce que M. Thaller dit de la société par actions en voie de formation (Droit corn- Mercialfi* éd., n^SOl) : «il suffit que deux souscriptions aient été recueillies pour qu'on spit autorisé à dire : le noyau d'association est créé... A ces deux personnes s'en adjoindront cent ou mille autres ; mais c'est la même formation plastique qui se continue, c'est la même cellule qui s'alimente. »
à condilîou qu'elles soient régularisées après coup (1). 150. Le régime des associations tel qu'il est établi par la loi de 1901 est-il vraiment libéral? Comparé au régime résultant de la législation antérieure il constitue assurément un progrès notable, puisqu'il permet aux associations de se constituer librement et même d'acquérir par une simple condition de forme un certain degré de personnalité. Mais nous croyons que cette petite personnalité^ la seule ouverte à tous, ne suffira pas à donner aux associations tout le développement auquel elles peuvent raisonnablement prétendre (2). Aussi la loi, ne serat-elle en pratique vraiment libérale que si on permet aux associés de mettre en fait certains biens en commun pour les affecter au but social tout iftn restant eux-mômes propriétaires. Les auteurs de la loi paraissent avoir cru que ce patrimoine de fait ne pouvait se produire. Us ont déclaré tout simplement que les
(1) V. dans Gierke, Genossenschaftstheorie, p. 127 et s., toute •la théorie de la corporation en voie de formation et notamment la noie 2 de la p. 129. Nous ne croyons pas devoir entrer dans le détail de celte théorie, qui ne nous parait présenter pour nous qu'un faij)lc intérêt pratique. Gierke et la plupart des Allemands considèrent que Tacte constitutif de la corporation n^est pas un contrat, mais un acte unilatéral, le premier acte de volonté de la corporation qui arrive à rexistence. Nous admettrions plus volontiers qu'il s'agit bien d'un contrat, mais d'un contrat sui generis ayant pour objet la constitution d'une personne morale. A nos yeux en effet, c'est dans l'accord des volontés des membres du groupe que la corporation volontaire puise son droit à l'existence, droit que l'Etat ne fait que confirmer et protéger, e^t qu'il ne doit restreindre que lorsqu'il y est contraint par des raisons de police. ~ '
(2) Nous ne pourrons développer cette idée qu'en étudiant dans le second volume de cet ouvrage la capacité des associations déclarées. '
associations non déclarées, par cela même qu'elles n'auraient aucune capacité juridique^ ne pourraient rien posséder, pas même des cotisations (1) ; et les premiers commentateurs de la loi, MM. Trouillot et Chapsal(2), se bornent àreproduire cette affirmation. Ils cherchent à montrer que Tarticle 1.7 (entraînant nullité des actes accomplis par personne interposée pour permettre aux associations de se soustraire aux dispositions de Farticle 2) frappe de nullité tonte combinaison qui tendrait à éluder la règle du défaut d'individualité juridique des associations non déclarées. Pour cela ils déclarant cette sanction applicable non seulement aux-^ctes qui auraient pour objet de constituer une véritable mainmorte — par exemple la création d'une société civile ou commerciale annexe ayant pour seul rôle de fournir des ressources à l'association (3) — mais aussi tous les actes qui auraient pour objet de mettre en fait certains biens en commun pour les faire servir au but de Tasâociation. Si cette conception est exacte, il faut aller plus loin, et en conclure (ce que les auteurs précités ne font pas expressément, mais ce qui paraît bien être dans leur pensée), que le fait seul par l'association de posséder des ressources de ce genre (ou peut-être même de
(1) V. la réponse (Je M. Vallé, rapporteur de la loi au Sénat, à M. Rambaud dans la séance du 15 juin 1901.
(2) Op, cit., p. 62 et s. La môme opinion est soutenue par MM. Ducrocq et Barrilleau, op, cit,y n® 2204, ainsi que dans les Pandecles françaises, vo Associations, no 176. — MM. Ducrocq et Barrilleau admettent toutefois que dans Tapplication de cette doctrine rigoureuse l'autorité publique devra apporter une certaine tolérance.
(3) Gomme îe fait observer M. Hauriou (p. 114), on doit admettre que cette combinaison a été condamnée par le rejet du système Waldeck-Rousseau.
422 dHAFITRB IV
les prévoir dans ses statuts sans pour cela se soumettre à la déclaration)^ lui fera encourir la dissolution ea vertu de Tarticle 7, § 2, et exposera ses directeurs et administrateni*s aux pénalités de Tariicle 8, § i ; car alors ce fait, à lui seul, devrait être regardé comme une tentative pour acquérir la capacité juridique en dehors des conditions fixées par la loi, ce qui est te délit prévu et puni par ces articles. Même avec ce syslènie, on arriverait sans doute bien difficilement en pratique à éviter la constitution d'un patrimoine de fait dans les associations non déclarées; car il n'est pas une association qui puisse entièrement se passer de ressources, — ne fût-ce que pour se procurer le morceau de papier sur lequel sera écrite la liste de ses membres (1). Toute association qui voudra vivre, et qui cependant ne voudra pas se soumettre à la formalité de la déclaration — ce qui est son droit — , possédera par l'intermédiaire de ses membres certains biens, et il faudrait au parquet une singulière vigilance pour poursuivre tous ceux qui contreviendraient à celte exigence excessive.
L'interprétation rigoureuse des premiers commentateurs de la loi ne paraît pas d'ailleurs en voie de prévaloir. M. Vallé, qui l'avait énoncée comme rapporteur au Sénat en d901 a déclaré expressément à la Chambre en i904 que cette opinion n'avait pas prévalu, et que les associations non déclarées avaient le droit de percevoir
(1) En fait, il y aura toujours beaucoup plus que cela, mêaie dans rassociation la plus modeste : « ... les associés mettront des biens en commun, a dit excellemment M. Hauriou (op. cit., p. 112). Il y aura le montant des cotisations, un mobilier sommaire, un local, il y aura aussi les dettes sociales créées par les dépenses indispensables. Il eût fallu poser une règle quelconque et ne pas fermer les yeux à révidence comme on l'a fait ».
tLA CRÉATION DES PERSONNES MOiLàXES DE DROIT PRIVE 423
iles cotisations ; il a cité en ce sens une dépêche de liValdeck^Rousseau au préfet de la Manche, en date dn 12 février 4902, dépêche qui atteste l'opinion à laquelle ^'est arrêtée l^adtnimstralion (1). Plusieurs auteurs ont •déjà approuvé cette doctrine (2). Nous la croyons, pour notre part, seule admissible : la solution contraire irait, coflame le fait observer M. Grumbach, à Teùcontre des intentions du législateur, en rendant obligatoire la dé- «claration pour toutes les associations, aucune ne pou-
({) La déclaratîoD de M. Vallé a été faite à la Chambre, à la date ^u 24 juin 1904, à propos de la franc-maçonnerie, en réponse à l'interpellation de M, Prache. Voici la partie la plus importante de la dépêche de Waldeck-Rousseau : « Faut-il conclure des termes de l'article 6, et spécialement du lo de cet article que par cela seul que les statuts d'une association prévoient le versement de cotisations, cette association sera tenue de souscrire une déclaration ? Je ne le pense pas... De ce qu'une association ne réclame. pas le bénéfice de la personnalité civile restreinte, il ne s'ensuit pas que ses membres ne pourront pas constituer à Taide de cotisations, un fonds commun destiné k faire face aux dépenses nécessitées par ila réalisation de Tobjet qu'ils entendent poursuivre au moyen de leur association. Dans ce cas le fonds commun n'appartiendra pas en propre à l'association, il restera la propriété collective de ses membres. Les droits de chacun d^eux sur ce fonds commun seront réglés, soit par des stipulations spéciales s'il en a été fait par eux à cet égard, soit à défaut par les principes généraux du droit ». La dépèche ajoute que Tassociation, dans ce cas, ne pourra pas ester en justice en son nom, et qu'il faudra établir l'assignation au nom <ie tous les associés, ou d'un mandataire ayant reçu pouvoir d'eux tous .
(2) Hauriou, op. cit., p. 113-114. Berthélemy, Droit administra- 4if, 2* éd., p. 305. Grumbach, Les associations et les cercles, n® 30 Benoit, délier, Vavasseur et Taudiére, Sociétés et associations^ 7«éd,, p. 27-28. Margat, Z>e /a condition juridique des associations non déclarées (dans Revue trimestrielle de droit civil^^ 19(fë, p. 235 et s.). Capilant, Introd. à Vétude de droit civile .-2e éd., p. 201 et s.
vant se passer de certaines ressources élémentaires. Nous ajoutons qu'elle reposerait sur une confusion : la personnalité morale est autre chose que la possession en commun de certains biens afifectés à un certain but ; et on ne peut être regardé comme cherchant à donner la capacité juridique à leur groupement les associés qui n'ont en vue que cette mise en commun (i). Mais il ne faut pas se dissimuler que la solution est grave, et peut conduire à un régime des associations assez différent de celui qu'avaient rêvé la plupart des auteurs de la loi de 1901. D'une part, en eifet, il est impossible de la limiter aux cotisations ; les associés pourront mettre en commun des biens de toute nature leur appartenant ou appartenant à Tun d'eux (2) ; ils pourront placer les fonds provenant des cotisations, et avec le capital'ainsi constitué acheter des immeubles, qui, eux aussi, seront communs. Tout cela est inévitable, le principe admis^ car la loi n'a fixé aucune limite. La seule que l'on puisse accepter, c'est la possibilité pour les tribunaux d'an* nuler les actes .faits au profit des associés, lorsqu'il leur apparaîtra en fait qu'on a voulu arriver à une mainmorte occulte d'une durée indéfinie, et que les combi-
(1) Les développements que nous avons donnés ci-dessus (nos ^5 et suiv.) sur la limite du concept de personnalité nous dispensent d'insister sur cette idée.
(!2) Nous ne pensons pas que Ton puisse limiter cette faculté aux cotisations, parce qu'elle résulte pour les associés, non d'un texte précis, mais des principes généraux du droit : c On ne saurait soutenir, dit avec raison M. Margat {op. cit.,' p. 254), en l'absence d'un texte venant édicter cette règle, que l'entrée d'une personne dans une association a pour effet de limiter sa capacité personnelle. Cette capacité reste entière. Les membres de Tassocialion ont donc le droit de former une masse indivise à telles fins que bon leur semble. »
liaisons adoptées donnent au patrimoine la môme permanence qu^au patrimoine d'une personne morale. Cela pourra se produire, par exemple, s'ils ont doublé leur association d'une sociélé de gains fictive ayant pour unique objet de Palimenler; mais ce seront là des cas exceptionnels (1).
D^autre part, on ne doit même pas dire, suivant nous, que le patrimoine commun ainsi constitué ne pourra être accru par des dons et 'legs, fails aux associés à charge d'alTeclalion aux besoins de l'association ; car, le principe admis, où est la disposition delà loi qui Tinterdit? L'article 17^ | 2, n^ 1 établit, il est vrai, sur ce point, une présomption d'interposition de personne-, mais seulement à l'égard des congrégation (et encore il l'établit pour les acquisitions à titre onéreux, aussi bien que pour les dons ou legs, ce qui montre bien qu'il n'a pas pour objet d'interdire pins particulièrement ces derniers). Tout ce qu'on peut dire, là encore, c'est qu'en fait les tribunaux pourront annuler les dons et legs pour interposition de personne au profit de Têlre moral incapable plus facilement qu'un autre acte, mais encore faudra-t-il prouver qu'il y a réellement interposition (2).
Enfin, il faut remarquer que, si Ton veut être logique,
(1) V. ci-dessus, p. 29 bis, note 3. Môme la société dont il s'agit ne sera pas légalement présumée personne interposée ; car la présomption d'interposition de l'article 17, § 2, n^ 2 n'existe qu'à l'égard des congrégations* Mais on peut [prévoir qu'en fait les tribunaux admettront dans ce cas l'interposition.
(2) M. Gapitant, p. 204, considère comme interdite l'acquisition d'immeubles affectés au but social. Mais il ne donne, à l'appui de cette solution, aucun argument autre que l'esprit de la loi. Or cet esprit nous paraît ne pas s'opposer à l'acquisition d'immeubles, pourvu que ces immeubles ne soient pas soumis au régime de la personnalité morale^
496 GBAPITRB IV
on ne doit pas appliquer la solatîon uniquement aux •associations non déclarées. Lé droit des associés de mettre leurs biens en commun une fois accepté doit être admis même pour les associations déclarées, qui pourront avoir ainsi, à côXé de leur patrimoine officiel, un second patrimoine, ne leur appartenant pas, mais affecté aux fins sociales par les membres copropriétaires. Sans cela on ferait aux associations déclarées un pégime pire qu'aux associations* non déclarées. D'ailleurs, pour les unes comme pour les autres, il n'y a pas ' interposition dans Tacte qui a pour, seul objet de mettre des biens en commun entre les associés ; il n'y aurait interposition que dans Tacte qui aurait pour objet indirect de grossir le patrimoine social proprement dit. La limite est difficile à fixer, mais pas plus pour les association^ déclarées que pour les autres.
Il y aura donc des biens, qui pourront être importants, affectés en fait au but social. Quel sera le régime de ces biens? Cette question du régime des biens des associations licites non douées de personnalité (ou douées seulement d'une personnalité partielle) a donné lieu, dans presque tous les pays, à des difficultés inextricables ; et les solutions les plus variées lui ont été données, depuis celle qui consiste à soumettre ces biens au régime d'une simple communauté de fait (1), jusqu'à celle qui les assimile entièrement aux biens des personnes morales expressément reconnues (2). Entre ces opinions extrêmes, plusieurs opi-
({) V. principalement Laurent, Principes de droit civil-, L XX Vï, n^ 486 et s.
(2) V. dans ce dernier sens, Gierke, Genossenschaftstheorie, p. 88 et s. En France môme, le système a été soutenu par M. Epi-
f.A CRÉATION DES PERSONKB8 HOflALES DE DROIT. PRIVE 427
liions intermédiaires se sont fait jour, essayant d'établir pour cette situation une construction juridique intermé- -dîaîre entre celle de societas romaine et celle de la corporation (1). Le Code civil allemand a tranché toutes •ces incertitudes en soumettant les biens des associations •non douées de personnalité au régime établi pour les sociétés (art. 54), c'est-à-dire au régime de la Gesammte Hand, tel que nous avons essayé d'en donner l'idée plus haut. On a critiqué celte solution, parce qu'elle ne donne pas la véritable expression du régime auquel les associés entendent soumettre les biens ainsi mis en <jommun ; mais elle a du moins Tavanlage de créer un régime précis, moins favorable que le régime de la personnalité à la stabilité et au développement de Tassocia- 'tion, acceptable cependant pour ello et ne l'empêchant pas de poursuivre efficacement le but qu'elle se propose. Elle résout ainsi, d'une manière heureuse, le problème de rendre désirable à toute association Taequisition de la personnalité^ et cependant de ne pas la lui imposer. Le législateur de 1901 aurait sagement agi eu prévoyant le cas, et en le soumettant à des dispositions -analogues à celles de la loi allemande (2).
Dans le silence du teste, plusieurs auteurs ont déjà
oây, dans sa thèse : De la capacité juridique des ass^ociations, Lille, 1897, p. 95 et s.
(1) V. pour les détails sur ces constructions intermédiaires, qu'il nous paraît inutile d'analyser en détail, notre travail sur la Personnalité des associations en droit comparé, dans Annales de V Université de Grenoble, 1901, p. 49.
(2) V. sur cette disposition de la loi allemande. Saleilles, Les personnes juridiques dans le Code civil allemand, p. 58 ; v. aussi la note du même auteur dans \^ Bulletin de la Soc, de législ, cornpat^écy 1899, p. 452 et s. ; Mçurer, Die Juristischen Personen, p. 58 -et s.
exprimé Tidée qu'on , pourrait appliquer au patrimoine de fait de l'association ce régime de la Gesammte Hand. (i). D'autres, au contraire, le considèrent comme soumis aux règles générales de l'indivision (2).
L'une etPaulre opinion nous paraissent trop absolues. D'une part, il nous semble que le régime si imparfait de rindivision doit être considéré comme implicitement écarté, dans plusieurs de ses conséquences, par le contrat d'association lui-même. Par cela seul qu'elle admet la validité de ce contrat et la possibilité, même au cas d'association non déclarée, d'y comprendre l'apport de certains biens, la loi permet, croyons-nous, aux parties de mettre ces biens dans l'indivision, non seulement pour la durée déterminée par l'article 815, C. c, mais pour toute la durée de l'association. En d'autres termes elle donne, à ce point de vue, au contrat d'association la même portée qu^au contrat de société. L'indivision pure et simple est un état passif, qui ne peut se prolonger au delà d'une certaine durée sans exposer les biens qu'elle comprend à toutes les chances d'une mauvaise administration. L'association et la société sont au contraire des états d'activité, donnant aux biens une destination précise, et les soumettant à une administration unifiée. Les motifs de Tarticle 815 ne s'étendent donc pas à elles. Sans cela on ne comprendrait pas que l'article 4 de la loi de 1901 (article applicable aux associations non
(1) En ce sens Hauriou, Droit administratifs p. H5. Josserand, Essai sur la propriété collective, dans le Livre du centenaire du Code civil, p. 378.
(2) Waldeck-Rousseau dans la dépêche ci-dessus citée, Grumbach, op, cit., p. 25. Margat, op. cit, p. 254 et s. Capitant, op, cit., p. 203 et s. Planiol, op. cit., n» 3042.
déclarées aussi bien qu'aux associations déclarées), imposât à celui qui se retire de Tassocialion non formée pour un temps déterminé Tobligalion de lui payer les cotisations échues et celles de l'année courante. Comment aurait-il pareille obligation s'il a le droit, en se retirant, de faire liquider partiellement le patrimôirie social au moyen d'une action en partage ? 11 serait contradictoire de l'obliger à verser d'une main ce qu'on lui permettrait de reprendre de l'autre (4). — En outre, on comprendrait moins encore que le même article 4 obligeât Tassocié à rester dans l'association pour toute la durée fixée quand elle est faite pour une durée déterminée. Le droit de demander à sortir de l'indivision ne peut être qu'un corollaire du droit de sortir de la société, et si celui-ci n'existe pas ile premier ne peut pas exister davantage.
Il résulte encore, suivant nous, de l'ensemble du texte, une seconde conséquence : la loi admet irViplicitement que Tassocié^ en se retirant, ne reste pas copropriétaire du fonds social. Elle lui permet de se retirer en versant une dernière cotisation ; c'est donc qu'elle le considère comme devenant, à partir de ce moment, étranger à l'association. En s'affranchissant pour l'avenir de toute obligation l'associé renonce par là même à tout droit, aussi bien aux droits sur le patrimoine commun qu'aux droits
(1) M. Margat {op. cit., p. 253) essaie d'atténuer la force de cet argument (déjà exposé par M. Hauriou), en déclarant qu'il exclut seulement le droit de demander le partage des cotisations, non celui des capitaux et des économies. Mais ce serait un texte bizarre qu6 celui qui, réglant les conséquences de la sortie d'un associé, lui impose l'obligation de verser ses cotisations? en retard, et négligerait de nous dire qu'il a, par contre, îe droit de demander le partage du fonds social !
430 caupiTR£ IV
sur la direction de Tassociatiop. Au coatiaire en entrant dans Vassociation les nouveaux membres deviennent copropriétaires du fonds social. Cette dernière solution ne dérive ptar immédiatement du texte, mais elle est la conséquence de la précédente. On ne comprendrait pas^ une association où les sortants cesseraient d'être copropriétaire alors que les entrants ne le deviendraient fs^^ Outre que Ton aurait ainsi, à la fin de Tassociation, une liquidation 'infiniment compliquée^ on arriverait à cette conséquence singulière que^ pour certaines partie^ du palrimoine commun, il pourrait n' y avoir plus auciii^ copropriétaire. La seule solution pratiquement possible est donc de décider que la copropriété suit le mouve-*' ment du personnel de l'association (1).
A ces deux points de vue, ]a loi admet donc que le& conséquences du régime passif d'indivision sont écartées par le contrat d'association, et qu'il existe un régime se rapprochant de celui de la Gesammte Hand. Mais nous ne croyons pas pour cela que Ton puisse appliqueir ce dernier régime au patrimoine comman dans sa partie la plus importante, celle qui concerne les tiers : Taffeetation exclusive, même à l'égard des. tiers, du patrimoine^ social au but social, avec toutes les conséquences qu'elle entraîne (séparation du patrimoine social et des patrimoines privés des associés, limitation du gage des créanciers sociaux au fonds social, elc.) nous paraît ne
(I) Oq nous objectera peut-être qu'il est illogique d'interdire t» société placée à côté de l'association dans le but de raliiBe»ter et de permettre la constitution d'un patrimoine commun dont la copropriété se déplace avec le mouvement du personnel. Mais nous répondrons que l'ensemble de notre système ne donne pas à ce patrimoine la même stabilité qu'au patrimoine d'une société, p«is^ qu'à l'égard des tiers il ne forme qu'une simple indiTÎsion.
LA CRÉATION DES PERSONNES MORALES DE DROIT PRIVÉ 4Sf
pouvoir résulter que d'ua contrat dûment publié^ et non d'un contrat non révélé aux tiers comme celui de Tassociation non déclarée. On pourrait sans doute ima-giner un système de publicité propre à prévenir les tiers ; mais en matière d'association la lai n'a organisé qu'un seul système de publicité^ la déclaration^ et il est impossible à l'interprète de créer^ à côté de ce système qui conduit èL la personnalité morale, un autre système de publicité qui conduirait à un régime de main commune. A regard des tiers, ce seront donc les principes de rindivision ordinaire qui s'appliqueront. Les créanciers des associés auront le droit de faire saisir et vendre la part de leur débiteur dans le bien commun, sansavoir égard à raÇFectation de ce bien. D'autre part, les tiers qui traiteront avec un des associés agissant pour le compte de la société n'auront en principe que cet associé pour débiteur, et l'auront pour débiteur personnel à moins qu'il n'ait reçu mandat régulier de ses coassociés; Enfin la règle que nièl ne plaide par procureur s*appliquera vis-à-vis d'eux, dîfns la mesure où la jurisprudence la maintient en droit commun : si donc Tun desassociés soutient un procès contre un tiers concernant les intérêts sociaux, la chose jugée ne sera pas opposable aux autres et ne pourra pas être invoquée par eux, à moins que tous leurs noms ne figurent dans les actes de la procédure (I). Au contraire, quand l'association plaidera^ contre i>n de ses membres, elle pourra agir par l'intermédiaire de son gérant, la règle n'étant pas d'ordre public et les associés pouvant être regardés
(f ) Sauf toutefois rapplication des principes sur la solidarité et l'indivisibilité. V. Trib. de la Seine, 16 avril 4879. D. 80. 3. 22.
comme y ayant renoncé les uns yis-à-vis des autres par le pacte social (1).
Ce régime, que nous ne pouvons ici qu'esquisser, ne donnera sans doute pas à l'association une situation sûre. Elle sera exposée à des périls. Mais cela même correspond aux vues du législateur, qui n'a pas voulu que l'association non déclarée puisse posséder un vrai patrimoine de mainmorte, ayant tous ou presque tous les avantages du patrimoine permis à l'association déclarée. Tel qu'il est, il pourra suffire aux petites associations qui n'ont que peu d'occasions d'entrer en relations avec les tiers.
I 2. — Associations somnises à des règles spéciales.
151. Les associations soumises à des règles spéciales appartiennent à deux catégories très différentes. Ce sont, d'une part, les congrégations religieuses, qui ont toujours eu une situation particulière, et qui, depuis la loi de 1901, sont soumises à un régime beaucoup pliis rigoureux que celui des associations ordinaires. Ce sont, d'autre part, certaines associations qui, dès avant la loi de i 901, échappaient au régime de l'autorisation, pouvaient se constituer librement en observant certaines formalités, et acquéraient par là même la personnalité morale. Ces associations, qu'on pouvait à cette époque '
(1) V. Cass., 19 novembre 1879, D. 80.. 1. 84 ; 27 janvier 1890. D. 90. t. I. 48, Paris 10 novembre 1894. D. 9o. 418. On sait d'ailleurs que la jurisprudence a de plus en plus tendance à atténuer la portée de la règle que nul ne plaide par procureur ; les associations non reconnues profiteront sans doute de cette tendance, qui nous paraît d'ailleurs bonne en elle-même.
appeler associations privilégiées^ méritent encore cette qualification à certains points de vue, car elles ont une capacité supérieure à celle des associations déclarées de la loi de 4901 : ce sont les associations syndicales de propriétaires, les syndicats profesisionnels, les sociétés de secours mutuels, les sociétés ou caisses d'assurances mutuelles agricoles. Les textes relatifs à ces associations sont restés en vigueur depuis la loi de 1901 (1).
