LA RÉFORME ADMINISTRATIVE EN PRUSSE

Depuis plus d’un siècle, les désirs de tous les bons Allemands ont tendu vers la création d’une Allemagne unie, démocratique et libre et — par conséquent — à la destruction de la suprématie prussienne dans le Reich. Par Prusse on entendait surtout^ dans le reste de l’Allemagne, le pays à l’est de l’Elbe. Cette Prusse transelbienne incarnait aux yeux des Allemands du Sud et des Rhénans, de tendances démocratiques, tout l’esprit rétrograde et le peu de culture de l’Est. La caste des junkers, avec ses prérogatives qui rappelaient encore l’époque féodale, était haïe du reste de l’Allemagne. Une Allemagne libre était inconcevable tant que la Prusse resterait ce qu’elle est, avec les Hohenzollern à sa tête. Déjà le baron de Stein, le ministre du roi de Prusse Frédéric-Guillaume III, un des plus grands hommes d’État et réformateurs politiques que l’Allemagne ait produits, combattait la Prusse au début du dix-neuvième siècle. Il ne voyait la possibilité de créer un État national allemand que grâce à l’élimination de la Prusse et à la suppression des prérogatives de la noblesse prussienne.

« Mettez à la place de la Prusse ce que vous voudrez, » écrivait-il, le 1 er décembre 1812, au comte Munster,

« démembrez-la, fortifiez l’Autriche en lui donnant la Silésie, la Marche électorale et l’Allemagne septentrionale, faites de l’Autriche le maître de l’Allemagne —

je le souhaite, cela est bon, si cela est réalisable (1). »

Cette opinion à l’égard de la Prusse était encore courante, soixante ans plus tard, dans l’Allemagne du Sud. Lorsque éclata, e'n juillet 1870, la guerre contre la France, les paysans bavarois « fauchèrent leurs blés encore verts, pour les rentrer avant que l’ennemi ne les piétinât. Par ennemi ils entendaient, non pas les Français, mais les Prussiens. Plutôt vivre cent ans sous la domination française qu’un an sous la domination prussienne, disent, ici, les paysans. Et si on les contredit, on risque d’être assommé » (2).

La fondation de l’Empire allemand, en 1871, par Bismarck, fut certainement un acte d’une haute portée politique et nationale. Pour y parvenir, Bismarck dut surmonter d’énormes résistances, de la part, notamment, des Allemands du Sud, mais aussi des junkers prussiens. Mais, sans parler du fait que l’Allemagne demeura une monarchie, Bismarck n’a pas donné aux Allemands l’État unitaire qu’ils rêvaient. Il n’y a rien d’étonnant qu’il ait établi, ainsi, l’hégémonie de la Prusse et de la caste des junkers sur toute l’Allemagne, puisqu’il était, lui-même, un pur junker prussien. Mais l’Etat de Bismarck n’était même pas un État unitaire, il demeurait un État fédératif. Les différents pays allemands conservaient leur autonomie judiciaire, législative et administrative. L’administration et le droit impérials ne s’appliquaient qu’à certains domaines limités.

La révolution de 1918 n’amena pas un grand changement dans cet état de choses. Les efforts tentés à Weimar pour créer un État allemand vraiment unitaire, échouèrent. Dans son projet de Constitution,

(1) Cité dans Hegemann, l'Histoire démasquée, p. 219. (Jacob Hegner, Leipzig 1933.)

(2) Cité dans le Grand Jeu de Bismarck : « Les Mémoires secrets de Ludwig Bamberger. » Publiés, avec une introduction, par le D r Ernst Feder (Societ&ts Verlag, Francfort-sur-le-Mein, 1933).

le professeur Hugo Preuss avait prévu, à la demande des commissaires du peuple, des dispositions qui eussent réalisé cette unité, mais elles furent écartées par l’Assemblée nationale. A Weimar furent réorganisés et centralisés en 1919 : la Reichswehr, les chemins de fer, et la perception des impôts. Mais l’exécution des lois promulguées par le Reich ainsi que l’administration des organismes du Reich restaient entre les mains des autorités des différents États ; ce qui revient à dire que ceux-ci gardaient le pouvoir.

Néanmoins, la Constitution de Weimar a réalisé une amélioration essentielle. Elle a supprimé la suprématie de la Prusse sans, cependant, démembrer celle-ci. Dans le nouveau Reich, la Prusse devenait un État comme tous les autres, qui jouissait, même, de moins de droits que les autres eu égard à ses dimensions. Mais elle occupait une position naturellement forte du seul fait qu’elle embrassait les 62,58 pour 100 du territoire du Reich et qu’elle comptait comme siens les 61,64 pour 100 de sa population. Et cette suprématie naturelle, les limitations introduites par la nouvelle Constitution parvenaient à peine à l’entamer.

En France, la Révolution de 1789 abolit les droits féodaux. En Prusse, ils ont subsisté jusqu’après la grande guerre, dans l’organisation si particulière des Gutsbezirke ou « circonscriptions terriennes ». Un Gutsbezirk était un petit domaine seigneurial où le seigneur exerçait des pouvoirs de police absolus et même le droit de juridiction criminelle (justice seigneuriale). Ces privilèges, les junkers les avaient en grande partie conservés. Les habitants d’un Gutsbezirk ne jouissaient, pour ainsi dire, d’aucun droit. Déjà le baron de Stein avait lutté — mais sans succès— pour abolir le droit de justice seigneuriale. « Plutôt

perdre trois nouvelles batailles d’Iéna que renoncer à ce privilège », avaient déclaré les nobles et les chambellans du roi. Il ne fut aboli qu’en 1849. Mais on ne réussit pas à enlever aux nobles terriens leur prérogative d’exercer la police dans le Gutsbezirk. Décidée en 1872, l’abolition de celle-ci resta sans effet du fait que le seigneur demeurait le gouverneur de sa circonscription et conservait ipso facto entre ses mains les pouvoirs de police.

Pour montrer l’importance que gardaient les « cir conscriptions terriennes », même dans la nouvelle Allemagne, nous donnerons la statistique suivante : Au 1 er janvier 1928 il y avait encore en Prusse — le seul État qui connût cette institution et seulement dans sa partie orientale — 11 874 Gutsbezirke , avec une population totale de 1 458 888 âmes. Ces circonscriptions embrassaient une superficie de 8 millions et demi d’hectares, soit près de 30 pour 100 de la superficie totale de la Prusse. La population des Gutsbezirke comprenait près de 4 pour 100 de la population prussienne totale. Dans certaines régions, notamment en Prusse orientale et en Silésie, les 40 pour 100 des habitants étaient des ressortissants des Gutsbezirke. Dans plusieurs communes de la province de Silésie le Gutsbezirk se trouvait au milieu du village et devenait une source de constants conflits entre l’administration communale et le seigneur.

Quand j’arrivai au ministère de l’Intérieur, je considérai la suppression des Gutsbezirke comme l’une de mes tâches essentielles. J’eus la chance d’être, en cela, en complet accord avec Otto Braun. J’étais convaincu que cette réforme difficile pouvait être rapidement réalisée à condition qu’elle fût l’objet d’une loi spéciale et que l’on confiât l’exécution de cette loi au seul ministère de l’Intérieur.

Effectivement, une fois la loi votée, la réforme fut exécutée avec une exceptionnelle rapidité. Les natio-

naux-allemands avaient espéré que cette exécution durerait au moins dix ans. Or une année s’était à peine écoulée que je pouvais déjà annoncer au Landtag que la suppression des Gutsbezirke était pratiquement réalisée. Et si le ministre des Finances, un membre du parti démocrate, n’avait opposé une longue résistance à la réforme, celle-ci eût été réalisée encore plus rapidement et plus complètement.

Elle provoqua, parmi la population des campagnes, une grande joie. Les communes tiraient de la suppression des Gutsbezirke des avantages considérables. L’ « Office central de la paysannerie allemande » m’exprima sa reconnaissance et, dans une lettre qu’elle m’adressa, la fédération des « Paysans silésiens » qualifia la réforme réalisée par moi d’ « acte historique ».

L’administration allemande est toujours demeurée « du chinois » pour l’étranger. La coexistence d’une administration du Reich avec les administrations autonomes des divers États allemands peut donner, en effet, l’idée d’une extrême complexité. En réalité ies choses étaient plus simples qu’elles ne paraissaient : le Reich n’avait aucun pouvoir dans tout ce qui concernait l’administration régionale et communale, celle-ci étant entre les mains des États.

Néanmoins, l’unification réelle de l’Allemagne apparaissait comme une nécessité. Mais la réalisation de cette unité se heurtait au particularisme des États allemands. Aussi, lorsque je devins ministre de l’Intérieur, je dus me limiter à un travail de réforme en Prusse, sans cependant barrer la route à une future réforme de l’administration du Reich.

Tout d’abord, il était urgent de regrouper les villes et les communes des régions industrielles, en des organismes plus vastes, plus faciles à administrer. La

Prusse des junkers était l’ennemie des villes, où habitaient les ouvriers socialistes. Même après la révolution, la seule réforme communale importante avait été la création, en 1920, du Grand-Berlin, qui aggloméra huit villes, cinquante-cinq communes rurales et vingttrois Gutsbezirke. Durant mon ministère fut réalisée l’extension des villes de Kônigsberg, Breslau, Francfort sur-le-Mein, Wiesbaden et Gôriitz. En outre, la constitution et l’administration de communes et d’arrondissements de Haute-Silésie, du bassin de l’Elbe inférieure et du bassin industriel de Rhénanie-Westphalie fut réformée. La loi concernant cette réforme (datée du 29 juillet 1929) est la plus importante de ce genre qui ait été promulguée en Prusse. Elle s’appliquait à un territoire d’environ 800 000 hectares, qui comptait 6,4 millions d’habitants. La réforme administrative réduisait de 10 le nombre des arrondissements ruraux et de 42 celui des villes et communes. Elle n’alla pas sans d’extraordinaires difficultés car tous ceux qu’elle .lésait — maires, conseillers cantonaux et fonctionnaires communaux — se défendirent avec l’énergie du désespoir. Mais mon habitude, dans ces cas-là, était de mettre les gens devant le fait accompli.

Je m’efforçai également de réformer et de codifier le droit administratif prussien, tout au moins en ce qui concernait l’administration de la police. Les arrêtés, ordonnances, instructions et décisions de jurisprudence étaient, en ces matières, si nombreux et si compliqués que, souvent, le fonctionnaire ne s’y retrouvait plus lui-même. Je signai mon projet de réformele jour même où je quittai le ministère, le 28 février 1930. Il fut adopté un an plus tard, avec quelques modifications insignifiantes, par la Diète, et la loi entra en vigueur le 1 er octobre 1931.

L’antipathie et la prévention qui existaient à l’égard de la Prusse, en Allemagne comme à l’étranger, n’étaient plus justifiées à l’égard de la nouvelle Prusse

démocratique. Celle-ci, sous l’influence de ministres sociaux-démocrates, qui tous avaient été choisis en dehors des carrières administratives, était devenue, dans l’espace de treize ans, un État vraiment moderne et le boulevard de la démocratie allemande. Son administration, et en particulier celle de la police, était un sujet d’étude pour des commissions venues de tous les pays civilisés. Cette transformation capitale a été réalisée au milieu des plus graves dissensions intestines et d’une guerre civile presque chronique.