PROJETS DE RÉFORME

Toutes ces imperfections de la loi de 1855 frappèrent, dès le premier jour, ceux qui attendaient une réforme plus complète. La loi de 1855 provoqua l'éclosion d’une série d'excellents traités théoriques, où l’on retrouve, au milieu de détails abondants, les critiques que nous avons résumées (2).

(1) .Besson::0p, cit., p:129:

(2) Les plus connus parmi les premiers en date de ces traités sont ceux de Flandin (1861), Mourlon (1862), Troplong, (1864); à quoi il faut ajouter lexplication de la loi du 23 mars 1855, par Rivière .et François et les questions

À la même époque les Livres fonciers commençaient à attirer Sur eux tous les regards.

L'Aci Torrens, élaboré en 1855 par Sir Robert Torrens, directeur de l'Enregistrement dans l’Australie méridionale, devenait définitivement la loi foncière de ce pays le 2 juillet 1858.

La plupart des colonies anglaises allaient successivement l’adopter : la Tasmanie en 1861, la Nouvelle Galles par les lois de 1862 et 1873, la Nouvelle- Zélande en 1870, l'Australie occidentale en 1874, etc. Quelques nations d'Europe pratiquaient déja ou adoptaient les livres fonciers ; la Prusse, en particulier, après avoir expérimenté ce système dans ses colonies de Nouvelle-Poméranie et de Rügen, l’implantait dans la Métropole par les lois organiques de 1872.Cet exemple, plus qu'aucunautre, devait alors frapper l'attention des économistes français.

Les circonstances étaient, chez nous, on ne peut plus favorables au développement des idées nouvelles. L’insuffisance profonde de la loi de 1855 sur la transcription, la déception causée par l'abandon de la réforme hypothécaire proprement dite, se faisaient alors vivement sentir. Le législateur n’était pas venu à bout de perfectionner l’organisation ancienne. On allait essayer de faire triompher des principes nouveaux et une transformation radicale de notre régime foncier.

théoriques et pratiques sur la transcription de Rivière et Huguet,

C'est alors que se succédèrent toute une série de congrès, dans lesquels, après des progrès surprenants et un triomphe que l’on crut définitif, l'idée des Livres fonciers subit une série d'échecs dont elle ne s’est point complètement relevée.

M. Léon Say, auteur lui-même de deux projets de loi datés du 23 mai 1876 et du 11 janvier 1877, écrivait, le 17 octobre 1892, dans les Débats : « C’est à M. Yves Guyot, que revient l’honneur d'avoir, le premier, au Congrès de l'Association des Sciences dans sa session de 1882 à la Rochelle, fait connaître à la France Torrens et la Législation dont il est le père; c'est M. Paul Cambon, alors résident de France en Tunisie, qui en a fait le premier, en 1885, l'application à une terre soumise à l'influence française ».

Les congrès des Sociétés Savantes en 1886, 1887 et 1888, formulèrent des vœux en faveur de la réforme foncière, basée sur les Livres terriers.

Mais l'événement considérable de cette histoire d’une idée fut le Congrès international organisé par le Ministre du Commerce en 1889, pour l'étude de la transmission de la propriété foncière. On y conclut formellement à l'établissement de Livres fonciers en France, et une commission permanente fut chargée d'étudier les moyens d'appliquer la Réforme. Elle devait rendre compte de ses travaux dans une nouvelle session. Ce fut le Congrès international de la propriété foncière tenu à Paris, du 17 au 22 octo: bre 1892, qui, par un retour inattendu, vota, dès le début, une proposition de M. Fabre, notaire, aux

mie

termes de laquelle l'organisation d’une publicité réelle, théoriquement supérieure à la publicité personnelle, paraissant se heurter à des difficultés insurmontables et ne pas répondre d’ailleurs à un besoin urgent, le Congrès invitait les Chambres à poursuivre dans le plus bref délai la réforme hypocaire depuis si longtemps attendue et l'extension rationnelle de la loi de 1855.

Les Livres fonciers étaient considérés, dès lors, comme un idéal de longtemps irréalisable et la discussion qui suivit roula sur des réformes hypothétiques qui ne soulevaient plus, à beaucoup près, le même enthousiasme qu’en 1889 (1).

Que s'était-il donc passé dans l'intervalle? Rien qui pût faire prévoir un tel revirement, tout au contraire.

L’exposé des motifs de la loi de Finances de 1890 contenait une allusion formelle à la création d’un Grand-Livre terrier du pays et M. Poincaré, rapporteur du budget des dépenses du Ministère des Finances, insistait sur cette pensée du Gouvernement à l'appui d’une demandede crédit pour la réfection du cadastre. « La création de l’état-civil et du Grand-Livre de la propriété immobilière, telle est, disait-il, l’œuvre primordiale qu'il faut accomplir » (2).

La Chambre suivit ces indications. Elle vota un

(1) Voir le rapport de M. Fernand Bally, notaire, sur le Congrès de 1892. Voiron, 1892.

(2) Magnin, op. cit., p. 232 et suiv.

crédit d’un million de francs à titre de frais d’arpentage et d'expertise pour le renouvellement du cadastre, un crédit de cent mille francs pour frais d’arpentage et d'expertise du cadastre ancien et un crédit de sept cent mille francs pour frais de.mutations cadastrales (1). M: Fiour de Saint-Genis (2) appréciait ce vote dans les termes suivants : « Ce qui, à nos yeux, caractérise l’ensemble de ces dotations, c’est l’idée particulière de réforme qui en a motivé et justifié le vote dans un Parlement passionné d'économies et qui pourtant, ici, a cédé à un entraînement non dissimulé. La question cadastrale n’était, en effet, que l'occasion, le prétexte de ces allocations, et la thèse de la réforme des lois foncières, malgré qu’elle fût à peine effleurée dans une discussion que la pression des douzièmes provisoires écourtait, a sufli pour décider un vote unanime ».

Poursuivant dans cette voie,le Gouvernement,par un décret du 30 mai 1891, rendu sur la proposition de M. Rouvier, Ministre des Finances, créa une Commission extraparlementaire du cadastre, qui effectua, de 1891 à 1905, un labeur considérable, dont le législateur ne pourra manquer de se servir avec le plus grand profit (3). En dehors du renou-

(1) Chapitrés 64, 65, .66 .de La IVe partie du budget du Ministère des Finances pour l'exercice 1801.

(2) L'enregistrement et la réforme des lois foncières, Annales de l'Enregistrement, 2° série, année 1891.

(3) Cette Commission, divisée en trois sous-Commissions (juridique, technique, des voies et moyens), à clôturé ses travaux dans la séance plénière du 16 mars 1905.Les procès-

= Hi

veliement et de la revision du Cadastré, cette Com: mission a étudié, dans les moindres détails, l'organisation d’un système de Livres fonciers à force probante et la réforme de la législation des privilèges et des hypothèques basée sur le double principe de la publicité et dela spécialité absoiues.

Tandis qu’elle travaillait silencieusement, des Congrès continuaient de se réunir, qui proclamaient la déchéance de l’idée des Livres Fonciers. Le congrès de la Société des Agriculteurs de France en 1893 demande un retour au projet de 1850 (1).Le Congrès de la propriété bâtie, qui se tient à Lyon en 1894, sans émettre aucun vœu, paraît favorable à l'extension de la loi de 1855 et de la publicité personnelle (2). Et de mêmele Congrès de la propriété im-

verbaux de toutes ces séances ont été publiés en neuf fascicules. On trouve, dans le dernier fascicule, le texte définitif de « l’avant-projet sur la réfection ou la révision et la conservation du cadastre »; « l’avant-projet sur les privilèges et hypothèques »; « l'avant-projet sur l’institutiondes Livres fonciers », ainsi que les résolutions et les vœux formulés par la Commission.

(1) Circulaires et mémoires du Comité des Notaires des départements, t. II, p. 37.

(2) Une séance entière fut consacrée dans ce Congrès à Ja question du Livre Foncier. M. de France de Tersant, conservateur, et M. Pic, professeur à la Faculté de droit de Lyon s'en firent les apôtres. La séance était présidée par M. Yves Guyot lui-même assisté de MM. Cheysson et Challamel, membres de la commission extraparlementaire du Cadastre. M. Deloison,avocat à Paris président de l'Union des Chambres syndicales des propriétés bâties en France, y prononça un discours remarqué et conclut à la simple amélioration de

mobilière réuni en 1896 à Rouen et les Congres . internationaux de la propriété bâtie et dela propriété foncière de 1900.

Les raisons de ce retour au système français sont assez complexes. Le revirement subit qui s’est produit au Congrès de 1892 s'explique lui-même par des motifs un peu spéciaux.

Ce Congrès, a-t-on dit, fut la lutte de la théorie et de la pratique. De fait, les praticiens, notaires et agents de l'Enregistrement, y étaient venus en grand nombre discuter ies propositions des théoriciens partisans du Livre Foncier. On a voulu voir dans leur opposition un parti pris et des idées préconçues qui ne paraissent pas les avoir animés. Personne ne désire plus que les praticiens la publicité réelle et complète. Mais, en relisant les comptes-

la loi de 1855 et à la nécessité de la réforme hypothécaire. Il fut souteu par Me Hédelin, notaire à Angers, parlant au nom du Comité des Notaires des Départements. De ces discours il appert visiblement que ce qui effraie les praticiens comme les propriétaires, c'est la mobiiisation du sol que les partisans du Livre Foncier présentent comme une idée réalisable avec la publicité réelle.

Au surplus, les vœux étant interdits, les membres de l'Union des Chambres syndicales dela propriété bâtie se réunirent au lendemain du Congrès et rejetèrent à l’unanimité une proposition tendant à l'établissement des Livres fonciers.

Voir circulaire n° 225 du Comité des Notaires des Départements,

Re —

rendus du Congrès, il semble que les théoriciens aient exagéré beaucoup les vices du système actuel et les dangers que court la propriété : l’amour-propre des hommes d’affaires en fut piqué (1), et d’ailleurs deux sortes de mesures étaient de nature à les effrayer dans le projet de la Commission : la mobilisation du crédit foncier d’une part, et d'autre part le rôle considérable imparti aux tribunaux dans immatriculation des droits, qui pouvait faire redouter des lenteurset des complications de toutes sortes.

Mais ce sont là des détails.

A supposer que tous les obstacles juridiques soient levés, qu’on admette, avec toutes leurs conséquences, les principes de force probante et de légalité qui n’ont rien de bien effrayant, il reste une difficulté momentanément insurmontable : c’est l’état défectueux de notre cadastre. Malgré qu'en aient dit certains optimistes (2), le cadastre actuel ne pourrait servir de base à l'établissement des Livres Fonciers. Une rénovation presque complète s'impose. Cette nécessité a été proclamée par les Congrès de 1889 et de 1892. La Commission du Cadastre l’a établie d’une façon péremptoire. Un comité d'enquête a fait à ce sujet une série d'expériences dans divers dépar-

(1) Voir le rapport de M. Bally, déjà cité, et le discours de M. Richardot.

(2) Article de M. Georges Stell,dans la Nouvelle Revue du 15 Novembre 1890 : « La propriété rurale en France et l’imperfection de nos lois foncières », cité par M. de St-Genis dans les Annales de l'enregistrement, 1891. — 2° série,

tements en 1891. M. Cheysson, membré de la Commission, déclarait au Congrès de 1892 que le cadastre pourrait être révisé dans 9000 communes, mais qu'il devrait être refait dans 27000 environ.

Cette opération colossale demande beaucoup de temps et-des ressources importantes. L'évaluation de ces frais est difficile : on a lancé des chiffres très exagérés (1). Il semble que la dépense n’atteindrait pas 600 millions. C’est le chiffre indiqué dans le rapport de M. Durand-Claye et dans celui du Comité de rédaction et d’études à la Commission du Cadastre (2).

Voilà le véritable obstacle à la réforme. L'Etat ne doit pas prendre à sa charge la totalité de cette dépense. Les départements et les communes y doivent contribuer. Mais, quelle que soit leur part, notre budget national ne semble pas près de pouvoir subvenir à la sienne. Tout ce qu’on peut souhaiter est de voir, en attendant mieux, l'Etat encourager les communes à poursuivre, petit à petit, la révision du cadastre actuel.

(1) On trouve le chiffre de 2 milliards dans l'exposé des motifs du projet de loi Dupuy-Dutemps, Brisson et Leygues (J. Officiel, Chambre S. O. 1894. Annexe n° 344).

(2) Fasc. VI p. 38 et 169. M. Piat, chef du service topographique en Tunisie, indiquait, au Congrès de 1892, le chiffre de 550 millions. MM. Cheysson et Saint Paul ont présenté au Congrès international de la propriété fonciére en 1900 une évaluation dont le total se monte à 573,550.000 francs,

Depuis 1892, les projets de réforme basés sur la publicité personnelle ont abondé. Une constatation étonne : c’est qu’en présencedu mouvement d'opinion dont nous avons retracé les phases, aucun d'eux n'ait encore abouti. Les Congrès qui écartèrent les Livres fonciers réclamaient, en mêine temps, l'extension et l'obligation de la transcription et, par dessus tout, la publicité et la spécialité des hypothèques (1).

Répondant à ces vœux, MM. Dupuy-Dutemps, Brisson et Georges Leygues, députés, déposèrent à la Chambre, le 1°’ février 1894, une « proposition de loi portant modification du régime de publicité cn matière de transmissions immobilières, de privilèges et d’hypothèques » (2). Les auteurs se proposent, disent-ils dans l'exposé des motifs, de « dégager la propriété des entraves qui s'opposent à sa libre transmission et des charges occultes qui lui interdisent le crédit à bon marché». Après avoir écarté le système de légalité, ils ajoutent: « Nous partirons de ce principe, c'est que vis-à-vis des tiers, 1l n’y a pas eu de déplacement de propriété si celui qui acquiert n’est pas nanti d’un acte transcrit. De sorte que personne

(1) Cf. notamment les vœux émis par le Congrès de Rouen, en 1896. Circulaires et mémoires du Comité des Notaires des départements, t. XII, p. 470.

(2) Journal Officiel, Chambre Doc. S, O. 1894. Annexe

Lies

ne pourra, dans aucun cas, qu'il s'agisse de créanciers, acquéreurs, héritiers ou autres, opposer un acte de mutation qui n'aurait pas reçu de publicité sur le registre des transcriptions ».

Ce projet, assez complet, confondait les actes déclaratifs et les actes translatifs, soumettait le droit héréditaire à la publicité sous la sanction de l’indisponibilité des biens transmis et, en outre, organisait un casier civil au lieu de naissance de chaque personne ; il fut renvoyé à la Commission du Code de procédure et des juges de paix et ne fit plus jamais parler de lui.

La même année (1894) le Comité des notaires des départements rédigeait une proposition de loi, inspirée de tous les travaux antérieurs et, notamment des résolutions de la Commission extra-parlementaire du Cadastre (1).

Ce projet est, à n’en pas douter, le plus complet et le plus hardi de tous ceux que nous avons à énumérer. Il consacre la spécialité et la publicité des privilèges et hypothèques et se rapproche beaucoup,sur ce point, de l’avant-projet de la Commission du Cadastre. Quant à la matière spéciale de notre étude, c'està-dire à la publicité des transferts et des causes de résolution, il l'étend aussi loin qu'il est possible dans un système de publicité personnelle. Il ordonne la transcription, dans le mois de leur date et sous la

(1) Circulaire trimestrielle n° 225 du 2 décembre 1894, dans le Recueil des circulaires et mémoires du Comité, t, XI, p: 695!

sanction de la non-opposabilité, de tous les actes et jugements translatifs, déclaratifs et constitutifs de droits réels immobiliers ou portant résolution, extinction, renonciation ou modification de ou à ces mêmes droits, des baux de plus de douze ans et des cessions de plus d’une année de loyers, des jugements déclaratifs de faillite ou de liquidation judiciaire, et des cessions de biens volontaires ou judiciaires. Ne sont admis à la transcription que les actes authentiques ou reconnus en justice ou par devant notaire. La publicité s'opère par la représentation d’une expédition ou de l'original du titre et [a transcription d'un bordereau analytique. Les mutations par décès sont également publiées par un système ingénieux dont nous décrirons plus loin le fonctionnement. Les causes de résolution sont elles-mêmes portées à la connaissance des tiers, à tous les moments de leur existence, sauf de très rares exceptions. Enfin nul ne peut transcrire son titre si le titre de son auteur n’est pas lui-même publié.

Le 28 octobre 1895, M. Léopold Thézard, sénateur, déposait à son tour une proposition de loi plus modeste qui n'embrassait que la réforme de la transcription (1). Dès la première ligne de son exposé des motifs, M. Thézard avoue qu'il nous faudrait un plan cadastral indiquant la division exacte de toutes les parcelles et un répertoire faisant connaître le propriétaire de chaque parcelle et toutes les charges qui la grèvent. Le Cadastre à ses yeux ne peut être

(1) Journal Officiel. Sénat, Doc. S. O. 1895. Annexe n° 8.

refait pour des raisons pécuniaires que nous avons invoquées déjà et aussi parce que des abornements définitifs ne pourraient être que contradictoires et entraineraient, par conséquent, des frais à l'infini et des procès insolubles. Il désirerait cependant que les matrices fussent mises à jour, que le Cadastre fût vulgarisé et que des rapports constants fussent établis entre lui et l’'Enregistrement, qu'enfin les mentions cadastrales fussent obligatoires dans tous les actes de transmission (1). Parallèlement, ilvoudrait que le système de la transcription füt étendu. En attendant de pouvoir compléter ces deux instruments l'un par l'autre et d'établir entre eux une corrélation parfaite permettant d'identifier chaque parcelle et de lui constituer un état civil, il faut, selon lui, perfectionner chacun d’eux en vue du but à atteindre, qui est de présenter le tableau fidèle de la propriété.

On ne saurait qu'approuver ces tendances, mais on verra que M. Thézard se montre très timide dans la réalisation de ces « perfectionnements ».

Son projet fut renvoyé à la sixième Commission d'initiative parlementaire. Un rapport sommaire fut présenté au nom de cette Commission, le 24 janvier 1896 (2), par M. Brusset, sénateur, qui conclut en ces termes : « Votre Commission a le regret de « constater que l’éminent professeur borne sa pro-

position de loi à la réforme de la transcription.

(1) Nous verrons plus loin que le Sénat a tenu compte . ce dernier vœu.

(2) Journal Officiel, Sénat. Doc. S. O. 1896. Annexe N°8.

« Pourquoi s’arrête-t-il là et pourquoi ne pro- « pose-t-il pas la réforme de notre régime hypothé- « caire tout entier?

« Ce régime est susceptible d'améliorations que « tous les jurisconsultes appellent de leurs vœux. « Cette réforme, qui a été sur le point d’aboutir « en 1850, est toute préparée et n’a jamais été tentée

depuis cette époque. Nous en indiquons les prin- « cipaux éléments :

« Suppression des hypothèques occultes, des « hypothèques générales, des hypothèques judi- « ciaires.

« Publicité et spécialité des hypothèques lé- « gales... »,

Sur ces entrefaites, M. le Garde des Sceaux Darlan apporta, le 27 octobre, au Sénat un nouveau projet qui répondait parfaitement à ces conclusions, en reprenant et en combinant les dispositions du projet notarial et les résolutions de la Commission du Cadastre. Sur le chapitre de la transcription, ce dernier texte était beaucoup moins timoré que celui de M. Thézard.

I1 fut renvoyé à la même Commission. Après sept ans d'études, M. Thézard fournit au Sénat un rapport très documenté, très doctrinal et exposa pour conclure un contre-projet qui bouleversait les dispositions primitives du projet Darlan et faisait litière des principes absolus de la réforme (1).

(1) Rapport déposé le 29 mars 1904. Journal Officiel. Sénat. Doc. S. O. 1904. Annexe 111.

La Commission poursuivit ses études. Le texte fut encore plusieurs fois remanié, ainsi qu'en témoigne le rapport supplémentaire de M. Girard en date du 13 juin 1907 (1)."Il est remarquable qu'on arrondit de plus en plus les angles du projet primitif : toutes les dispositions quelque peu hardies disparaissent ; il semble qu'à l'exemple de la Commission du Corps législatif de 1853, 1a Commission sénatoriale redoute de plus en plus la discussion à mesure que ses travaux se prolongent.

Enfin, le texte définitif est discuté et voté en première et en seconde lecture dans les séances des 23 et 27 octobre, 1er et 3 décembre 1908 (2).

Le projet est présenté à la Chambre le 3 décembre, renvoyé à la Commission de la réforme judiciaire et de la législation civile et criminelle et fait l’objet d’un très volumineux rapport de M. Maurice Violette, déposé sur le bureau de l'Assemblée le 19 janvier 1909 (3).

C’est sur l'examen du chapitre premier de ce projet, relatif à la transcription, que se portera notre attention. Nous décrirons cependant en quelques

(1) Journal Officiel. Sénat. Doc. S. O. 1907. Annexe 158.

(2) Journal Officiel, N°s des 24 et 28 octobre, 2 et 4 décembre 1908.

(3) Journal Officiel. Chambre, Doc. S. O. 1909. Annexe 2256. Ce rapport contient aussi l'examen rapide d'une proposition de M. Chastenet, député, pour la sécurité du titre foncier, déposée en 1905, reprise le 6 novembre 1906 et qui s’effacera évidemment devant ie projet officiel.

Lors

lignes les dispositions principales des deux autres chapitres.