ORIGINES

servées sans conteste depuis uh temps immémorial. Us n*avaâent ^as les mêmes raisons que les peuples modernes de se donner une (Constitution écrite, une loi des lois, entourée de garanties exceptionnelles. Aucun parti*, chez eux, au plus fort d,es luttes politiques, ne tenta de briser les institutions séculaires. Les révoltés, cottime Sertorius et Gatilina, pas plus que les chefs de la Ligue italique, dans la guerre sociale, n'etkrent à aucun mbment la pensée de substituer une foçme nouvelle de gouvernement à celle que la tradition avait consacrée à Rome.

Le système de la table rase ne fut jamais en honneur chez ce peuple positif et réfléchi, qui eut la sagesse de laisser les institutions vNre et se développer librement, en gênant le moins possible leur évolution naturelle.Gomme il avait une ià^e très haute'de la ' loi, il ne méditait en branle Tappareil législatif qu'en cas dç n'écessité absolue. La fécondité législative n'était point son idéal, et la phrase bien connue de Tacite : corruptissima republica pliirimœ leges, n'est que TexpressioA énergique de la vieille pensée romaine. Lorsqu'une controverse s'élevait sur le sens d'une règle existante ou bien lorsqu'on décidait, après dne longue lutte,d'en établir une noiivelle,alors seulement la loi s'imposait à lui comme un moyen sûr de fixer solennelleriçient par écrit l'interprétation ou la réforme nouvelle, finalement toujours acceptées diun commun accçrd. Mais ces lois n'ont jamais embrassé l'ensemble dep pouvoirs •publics, elles ne visaient que des points particuliens et elles offrent ce trait commun' qu''elles tendent à peu près toutes au même but : garantir la liberté des eitoyens. Ce fut là, en .effet,* la préoccupation constante des Romains. On peut trouver que leur conception de la liberté était un pe'u terre à terre ; en tout cas, elle n'était pas

chimérique. Aussi parvinrent-ils aisément à rétablir sur des bases solides à Taide d'un petit nombre de mesures aussi simples qu'efficaces.

Un ensemble de règles coutumières auxquelles étaient venues, avec le temps, s'ajouter un certain nombre de dispositions législatives, sans qu'aucun lien visible les rattachât les unes aux autres, tel est l'aspect informe, chaotique, sous lequel se révèle à nous, au premier abord, la constitution romaine. Mais si elle nous paraît, à nous, qui avons la superstition des textes constitutionn^s, pécher par la forme^ il faut reconnaître que ce défaut, si c'en est un^ était compensé par une qualité que n'ont pas en général les constitutions écrites les mieux conçues : c'était une réalité vivante, l'expression vraie, la traduction exacte des mœurs et des aspirations du peuple. L'esprit public en était l'âme, le principal ressort, et par là nous entendons : rattachement inaltérable des Romains aux traditions uni à leur ferme et inébranlable volonté de vivre libres. La réunion de ces deux éléments contradictoires en apparence, leur heureuse combinaison, voilà ce qui constitue proprement, à notre avis, le génie politique de ce peuple qijj a su créer un des gouvernemeiUs les plus libres et les plus puissants qu'ait connus l'humanité.

Cette constitution, dont nous venons d'esquisser rimage, fait involontairement songer à celle de l'Angleterre qui, à la fin du xix* siècle, n'a pas encore été rédigée par écrit et se résume dans des coutumes très anciennes et dans un petit nombre de textes législatifs : la Grande charte, l'Acte d'habeas corpus, le bill des Droits et quelques autres, rappelant de très près les lois romaines destinées à garantir la liberté des citoyens. Mais la ressemblance ne s'arrête pas là : le développement historique de ces deux peuplog

offre un curieux parallélisme. Comme les Romains, les Anglais sont invariablement restés fidèles à la tradition et à la liberté et c'est ainsi qu'ils ont fondé le gouvernement le plus libre des temps modernes, qui est, par surcroît, comme celui de Rome, le gouvernement d'une aristocratie. Fiers de leurs libertés sécu. laires, convaincus de leur supériorité sur les autres peuples, prêts à tout sacrifier — même la justice et l'humanité — à ce qu'ils considèrent comme un droit ou un intérêt national, ils ont une force d'expansion considérable, et ils marchent, avec une foi inébranlable en leurs destinées, sur les traces des anciens maîtres du monde. Nous ne pouvons ici que signaler l'analogie frappante, qui existe entre ces deux peuples; nous en citerons quelques curieux exemples au cours de ce travail.

Au moment où nous voyons apparaître dans l'histoire ce petit peuple du Latium, formé de paysans rudes, sobres, énergiques, doués d'un robuste bon sens et d'une opiniâtreté sans égale, son gouvernement reproduit à peu près le type commun des régimes en vigueur dans l'antiquité classique. 11 comprend : un chef unique ou roi, élu à vie ; un conseil des anciens ou Sénat et une assemblée du peuple ou Comices.

Mais au bout de deux siècles et demi, la royauté menaçant de dégénérer en tyrannie, les grands et le peuple unis ensemble se révoltèrent, chassèrent le roi et fondèrent un nouveau régime qui s'appela le Consulat ou la Liberté.

Cet événement considérable, qui devait exercer une influence décisive sur les institutions politiques, n'altéra en .rien le caractère essentiellement conservateur du peuple romain. Il n'était pas révolutionnaire d'instinct, il ne le devint pas par la suite, et la

6 LA CONSTITUTION BOMAINE

preuve en est qu'il ne put jamais se faire à l'idée que la violence avait prçsidé à rétablissement de son ré^gime dei prédilection. Comme on ne pouvait nier révidence, on s'ingénirfà ijiventer de pieuses .fictions pour souder tant bien que mal le présent au passé et Ton finit par se persuader que cette révolution violente s'était opérée Ôe la façon la plus régulière et la plus légale (1).

Là religion accentuait encore ces tendances conservatrices. Les Romatins étaient persuades que rien de durable ne pouvait se fonder sans l'assentioient 'des dieux ; fis les consultaient donc dans toutes leurs entreprises^ et c'est ainsi que la cité ' primitive fut créée d'un commun accoM :avec la divinité. Mais comment modifier plus tard ce pacte sacré? Nous verrons que les Romains surent tourner la difficulté et introduire dans leur constitution tous, les changements et toutes les réformes nécessaires. Mais leur espçit discipliné et pratiçfue les préserva toujours des bouleversements inutiles et des destructions irréparables.

Voyez, par exemple, ce qui se passe en 245, lors de ?la révolution dont nous venons de parler. On s'était révolté contre les abus du pouvoir royal ; mais, le' peuple, après avoir chassé Tarquin, au lieu de tout détruit'e, se contenta de réorganisez' la première magistrature de frfçon à empêcher, pour l'avenir, le retour des excès dont il avait été victime. Au magistrat unique et viager furent substitués deux titulaires ' qui, sous le nom de consuls, reçurent pour un an et par indivis) à peu près tl)ute la puissance des anciens rois.

Ce fut là le seul changement apporté à ^organisa-

(1) Voyez mes Etudes cT Institutions romaineSf p. 103.

tion primitive : toutes les autf es institutions restèrent debout. On n^ supprima même pas cotnplètement le roi ; il survécut nominalement dewis le rex sacrificu-lus, insftitué, semble-t-il, par scrupule religieux, afin que la divinité ne s'aperçût point que le personnage, chargé *de lui offrir des sacrifices au nom de la cité, avait disparu. Cette petite supercherie religieuse en, dit long'sur le caractère du peuple romain. ,

Le nouveau régime eut le rare privilège d'êtife accueilli avec enthousiasme par la cité tout entière : rhorreur'de Ja tyrannie, Tamour passionné delà liberté, tel est le sentiment profond et durable sur lequel est fondée la République (1). Grâce à la légende et aux fêtes populaires où Ton célébrait Theureux .anniversaire Ôe Texpujsion des rois, ce sentiment resta toujours vivant au cœur des Romains. Â toutes les époques, le plus sûr moyen de perdre un a,dversaire politique fut dé l'accuser d'aspirer à régner^ et Ton sait qu'en 710, lorsque la République n'existait plus que de nom, c'est en évoquant cette image du passé que M. Çrutus et ses complices frappèrent Céi*ir en plein Sénat.

L'espr\t de conservation est aussi* nécessaire aux sociétés qu'aux' individus, et nous venons de voir qu'il était très développé fehez les Romains. I^a nouvelle constitution avait donc les plus grandes chances de stabilité et de durée ; mais, n'était-il pas à craindre que, gpâce ckix tendances conservatrices du peuple romain, la stabilité ne devînt immobilité? Ce fut là, en effet, l'écueil de la plupart des civilisations primi-

(1) Bâgehot — La Constitution Anglaise, lid^à, fr., p. 377 — 'reconnaît que c^ même sentiment d'indépendance caractérise le peuple anglais : « L'instinct naturel du peuple anglais est de résister à T'Outorité. » "

tives : elles sont en général restées comme figées dans leur forme première que la consécration religieuse rendait immuable. Mais Tesprit retors des Romains leur suggéra de bonne heure les expédients les plus variés pour s'affranchir de cette sujétion. Nous avons déjà vu comment, rusant avec les dieux, ils avaient imaginé de substituer au roi un intermédiaire du même nom mais beaucoup moins gênant ; plus tard, sous le premier Tarquin, leur esprit subtil parvint à dédoubler les cadres de la cité primitive devenus trop étroits ; enfin ils aboutirent à cette admirable organisation servienne, dégagée de toute forme religieuse, qui, sans détruire les institutions du passé auxquelles elle venait se superposer, put s'accommoder à tous les changements et rendit possible tous les progrès.

La question délicate des auspices fut moins facile à trancher, mais, après une lutte plus que séculaire, on parvint enfin à tourner l'obstacle : on convint que les plébéiens, en acquérant l'aptitude au consulat, obtiendraient par cela même le droit de prendre les auspices au nom de la cité. Dans la suite, la religion romaine, qui consistait non pas dans des dogmes mais dans des rites et des pratiques étroites, ne fit jamais obstacle aux réformes, par la bonne raison qu'elle fut subordonnée à la politique.

En somme, le vieux principe religieux invariablement maintenu jusqu'au bout, c'est celui qui assurait d'une façon régulière et ininterrompue la transmission du pouvoir, grâce à l'institution salutaire des auspices et de l'interrègne. Et ce fut un grand bienfait, car, par là, toute révolution, soit d'en haut soit d'en bas, devint impossible tant que la foi religieuse dura. Ainsi, la loi de la continuité historique était, à Rome, une réalité, bien des siècles avant que la science moderne en eût proclamé l'existence.

La République reposait donc sur des assises solides ; on pouvait compter qu'elle serait énergiquement défendue^ car on défend toujours les institutions que Ton aime. D'autre part, rien ne s'opposait à son développement régulier ; tout ce qu'on pouvait craindre, c'est que ce développement ne fût un peu lent. Heureusement, quelques années après l'établissement du nouveau régime, on créa d'autres magistrats^ les tribuni plebis, les tribuns de la plèbe (et noii pas tribuns du peuple comme nous les appelons bien à tort) qui devaient être les agents actifs et vigilants de toutes les reformes. C'est là une institution très originale et très hardie qu'on ne retrouve chez aucun autre peuple de l'antiquité. Ce fut le levain qui, par son action incessante, transforma les institutions primitives. Ces nouveaux magistrats ont pour mission de protéger la plèbe, c'est-à-dire le plus grand nombre des citoyens, contre les abus de pouvoir des magistrats patriciens. Afin qu'ils pussent remplir leur mission, les tribuns étaient déclarés inviolables, sacro-saints, et ils échappaient ainsi à l'action des chefs du gouvernement ; ils avaient le pouvoir d'arrêter par leur veto tout acte de l'autorité supérieure qu'ils jugeaient contraire aux droits des plébéiens. Ils avaient donc le moyen de forcer le gouvernement à capituler et à accepter leurs revendications ; mais pour cela, il fallait qu'il y eût accord entre tous les tribuns, car il en était du tribunat comme des autres magistratures : la puissance était indivise entre tous les collègues qui pouvaient ainsi se neutraliser l'un l'autre.

En y réfléchissant, on s'aperçoit que le rôle du tribunat ne diffère pas beaucoup de celui que remplit l'opposition dans nos gouvernements parlementaires; seulement son action était beaucoup plus effi-

•<;8ice à Rome, cap ceux quil'exerçaient ifétaient pas de simples particuliers : ils faisaient partie intégrante du gouvernement et disposaient de rautorité publique. Nous verrons dans la suite que le tribunat, par son développement naturel, finit par rivaliser avec le consulat lui-même.

Grâce à ce puissant stimulant, l'élément conservateur si fortement constitué du gouvernement romain -eut sa côntre-partié indispensable. Par le jeu de ces deux forces, l'esprit de conservation et Tesprifde progrès, son fonctionnement fut assuré, La démocratie, c'est-à-dire le plus grand nombre, possédant un organe 'officiel, put faire entendre légalement seè doléances, exposer librement ses prétentions et les faire triompher par la segle force de la raison et de la justice. C'est ainsLque les tribuns imposèrent, pon sans effort, mais du moins sans révolution, violente,

des réformes considérablesdont voici les principales : appel au peuple (provocatioY unité de la législation fixée par écrit dans la fameuse loi des Douze Tables, légalité des mariages entrp patriciens et plébéiens, admission successive des plébéiens à toutes les ma- ; gistratures et à tous les sacerdoces, force de loi reconnue aux plébicistes, c'est-à-dire aux çésolutions votées par les assemblées démocratiques des tribus sur l'initiative des tribuns^

' 11 est juste d'ajouter que les deux partis firent preuve d'un véritable esprit politique. Les tribuns, dans leurs revendicatibns souvent ardentes, passionnées, ne réclamèrent en somme que ce qui était juste et pratique; qîiant aux gouvernants, s'ils opposèrent, comme il fallait s'y attendre, une vive résistance à toutes les innovations proposées, ils eurent du moins la sagesse de céder toujours à temps pour éviter une catastrophe. Ce qu'il faut noter encore à

CARÂCTÈBES

' lalauange*de cet esprit public et ce qu'il y a peutêtre de plus remarquable en lui, c'est qu'une réforme une fois acceptée était acquise pour tQujours. D'où

• ce développement régulier, continu, des institutions « romaines. Et cela s'explique aisément par le caractère mêçae de ce peuple qui, n'étant pasirévolutionnaire, ne pouvait pas être réactionnaire. Révolution et réaction c'est tout un; l'une et l'autre procèdent d'un m^me état d'esprit qui se .résume dans^la défiance de la liberté et dhns le culte de la force plus ou moins teintée de légalité.

Sans doute il arriva parfois que les gouvernants, avec leur- esprit cauteleux^ essayèrent d'ergoter, de contester la portée cïes lois âémocratiques'ou d'en esquiver l'application ; mais leurs adversaires en

. étaient quittes pour les renouveler une fois de plus. En revanche, jamais on ne proposa forjnellement de

, revenir en arrière et d'abroger les lois de j)rogrès.

' Sylla, le^premier, entra dans cette voie, mais sa ten-

' tat^ve de* réaction n'eut point de ^ccès durable, et nul ne l'iipita'par la suite. • •

Cette longue lutte, entre le patriciat et la plèbe forme un des plus beaux chapitre^ de l'histoire po-

2 litique dé l'antiquité et nous n'avons rien dans les

j tem^DS modernes qui puisse lui être comparé. C'est à tort qu'un célèbre hii^torien du début de ce siècle prétend que la Révolution françfiise nous offre le même speétacle et que, même, c'est grkte à elle que nous pouvons comprendre la signification et la * portée de ce qui. s'est passé à Rome il y a plus de 2 000 ans. 11 y a, au contraire,* entre ces deux grands motivements historiques des différences qu'il faut si-

I gnaler.

A Rome la lutte resta pacifique et c'esb uniquement par leur, fermeté et leur ténacité que Ies( plébéiens

vinrent à bout de la résistance acharnée de leurs adversaires ; chez nous on sait qu'elle prit malheureusement un autre caractère et il est inutile d'insister davantage là-dessus. Mais le point essentiel, c'est que l'objet de la controverse ne fut pas le même chez les deux peuples. En 1789, le but principal de nos pères était de ramener les classes privilégiées au niveau du tiers-état, c'est-à-dire de faire l'égalité par en bas. Â Rome, il ne pouvait être question de supprimer des privilèges puisqu'il n'y avait point, légalement, de classes privilégiées. Les patriciens ne ressemblaient nullement aux nobles que nous avons connus : descendants des hommes qui avaient fondé la cité, ils avaient tous les droits attribués aux citoyens dans les sociétés primitives, mais ils n'avaient rien de plus. Les nouveaux venus, les plébéiens, par suite du caractère exclusif de ces mêmes sociétés, ne pouvaient être traités sur le même pied. En général, on les laissait hors de la cité. Rome suivit une politique plus large et plus féconde : la première, parmi les nations antiques, elle comprit que des vaincus elle devait faire des citoyens et c'est en adoptant ce principe nouveau qu'au lieu de s'affaiblir par ses conquêtes, elle y trouva le moyen de réparer ses pertes et même d'accroître ses forces.

Les plébéiens étaient donc des citoyens romains comme les patriciens^ mais ils n'avaient pas tous les droits de ces derniers : par scrupule religieux, on n'avait pas voulu leur permettre d'entrer, comme magistrats ou prêtres, en rapport avec les dieux de la cité qui ne connaissaient que les fondateurs de Rome et leurs descendants, c'est-à-dire les patriciens. Tel était le différend qui divisait les deux partis. On voit que les plébéiens réclamaient tout simplement ce qui leur manquait pour devenir à leur

tour des citoyens jouissant de la plénitude de leurs droits. Leur victoire ne priva donc les patriciens d'aucun de leurs avantages, elle ne fit qu'élever les nouveaux citoyens au niveau des anciens. En un mot, régalité se fit par en haut et non pas par en bas. Voilà ce qu'il faut bien comprendre, si l'on veut apprécier à sa juste valeur la haute portée de cette grande lutte qui eût ce rare privilège de ne laisser après elle ni haines ni divisions durables. Tout au contraire, le triomphe des plébéiens rétablit la concorde et cimenta l'union entre tous les membres de la cité ; pour l'avenir, il fit plus encore : il assura aux vaincus qui entreraient ensuite dans la cité, la condition mên^e des vainqueurs^ l'égalité complète des droits civils et politiques.

L'égalité conquise, plébéiens et patriciens rivalisèrent de zèle pour améliorer progressivement leurs institutions, surtout pour affermir la liberté qu'ils aimaient passionnément les uns et les autres. Des magistratures nouvelles avaient été créées : l'édilité curule, la préture, la censure : elles furent soumises aux règles tutélaires qui avaient donné d'excellents résultats pour le consulat ; nous voulons parler de la durée annale des charges et de leur répartition entre deux titulaires. Comme ces magistratures étaient indépendantes les unes des autres et que leurs attributions ne furent jamais nettement définies, il parut indispensable de les coordonner, d'établir entre elles une certaine hiérarchie. En outre, on décida qu'il y aurait, dans leur gestion, des intervalles obligatoires, c'est-à-dire qu'un magistrat sortant de charge serait tenu, avant de prétendre à un nouvel emploi, de rester pendant un certain temps simple particulier. Ce système ingénieux avait un double avantage : il permettait d'écarter des magistratures supérieures

oeux qui s'étaient montrés incapables de gérer les . charges moins importantes ; ensdite, il rendait effec- . tive la responsabilité *des magistrats, ce qui était une garantie précieuse pour la liberté. ?

Un historien grec, Polybe, qui fut un homme d'état ,mêlé aux affaires de son pays et qui vécut dans l'intimité des premiers personnages de Rome, les Paul-Emile et les Scipion Emilien, nous a laissé ui} * tableau très instructif 'de la constitution romaine dans la plus belle période de son histoire, au u*^ siècle avant notre: ère. Il décrit avec une rare précision chacun des trois pouvoirs, magistrats, sénat et co-* mices, et surtout il montre cômmevit ils fonctionnaient dans la pratique, comment ils se contenaient et se limitaient l'un l'autre, il proclame son admiration pour (îette organisation politique, la plus parfaite qu'il connaisse, et qui lui apparaît comme une heu-* *reuse comfiinaison des trois* types classiques des gouvernements : le monarchique, l'aristpcrgtîque et le démocratique. • ,

A la vérité, les Romains, on Ta vu, n'étaient pas 'arrivés à ce résultat en partant d'une conception a 'priori ; peu versés danfe la philosophie politique et 'défiants, par nature, des théories abstraites, ils n'avaient. jamais eu la préoccupation d'édifier de toutes pièces une constitution idéale^ parfaitement symétrique. Ainsi que *Polybe le constate d'ailleurs • lui-même, ils s'étaient' contentés d'apporter successivement à leurgîinstîtutions primitives les modifications partielles que les cirêonstances leur imposaient. En un mot, c'egt en pratiquant la méthode expérimentale, empirique, si l'on veut, que les ilomains ^avaient atteint cette perfection vainement cherchée par de grands. théoriciens, d^llustres penseurs, les savants législateurs helléniques.

Essayons de nous représenter ce qu'était cette constitution si magistralefcaent décrite par Thistorien

grec.

A Rome, c'est du peuple qu'émane tou^ pouvoir; c'est lui qui élit les magitetrats, vote les lois et prononce en dernier ressort les sentences capitales. Cependant, nous allons voir que, s'il était souverain en droit, il ne Tétait guère en fait.

Les magistrats, -une fois élus, sont 'armés d'une autorité formidable ; les consuls héritent, nous lavons dit, de Ja puissance 'des anciens rois, avec

•ces seules restrictions qu'elle est indivisQ entre les deux. titulaires et que sa durée est limitée à un an. Mais, tant que dure sa charge, le peuple n'a aucune

. prise sur le consul ; celui-ci ne rencontre d'autre obstacle dans 1 exercice du commandement militaire (militiœ) ou civil (domi) que l'opposition de son collègue ou celle des tribuns, et encore les tribuns ne peuvent-ils exercer leur droit hors de Rome : ils sont impuissf^nts contre le pouvoir tmilitaivè.

Si les chefs- du gouvernement ont toute liberté

■ pour agir, s'ils ne peuvent être destitués ou même poursuivis en justice pendant Tannée de leur ma--

* gistfature, en revanche, dès qu'ils ont cessé leurs fonctions, tout citoven peut leur demandeF compte de leur gestion. Et leur responsabilité est réelle, effective, car la juridiction^ devant laquelle ils comparaissent, c'est la juridiction de droit commun, celle des jurés»» Cette responsabilité, qui . est la contre-partie nécessaire de la puissance presque illimitée du magistrat, n'a été nulle part organisée aussi pratiquement qu'à Rome, et c'est pour la rendre plus sûre que les lois, ainsi que nous Tavons dit, avaient interdit la continuité des charges et fixé pour leur gestion successive des inte^valIes obligatoires.

Entre le peuple souveraia en théorie et le magistrat tout puissant en fait, nous trouvons un organe dont aucune loi n'a fixé les attributions (1) et qui, peu à peu, devient prépondérant : c*est le Sénat ou conseil des anciens. Les Romains n'ont pas inventé le Sénat, car on le retrouve chez les autres peuples de l'antiquité classique, mais ils surent transformer complètement cette institution primitive dont ils firent la pierre angulaire de leur édifice constitutionnel.

C'était au début un simple corps consultatif placé auprès des chefs du gouvernement, rois ou consuls, un conseil analogue à celui qu'on voit fonctionner, selon l'antique coutume des Romains, auprès de tout homme exerçant une autorité quelconque, le général, le juge, le père de famille. Naturellement son rôle grandit après la chute de la royauté; les consuls annuels étaient obligés de respecter son autorité beaucoup plus que ne le faisait un roi nommé à vie. Ils le consultèrent donc sur toutes leurs entreprises ; puis certaines affaires qui exigeaient un long examen ou une compétence spéciale furent considérées comme réservées plus particulièrement à cette assemblée. Le peuple ne fit aucune opposition à ce développement constant de la puissance du Sénat ; il se contenta, en dehors de ses fonctions électorales, d'exercer une sorte de droit de référendum consistant dans l'adoption ou le rejet purs et simples des propositions législatives émanées des magistrats et délibérées dans le Conseil.

Le Sénat est le seul élément permanent de lacons-

(1) De môme, en Angleterre, aucune loi n'a consacré l'existence du gouvernement de cabinet tel que nous le voyons fonctionner de nos jours.

LE SÉKAT 17

tîtutipn; tandis que les magistrats changent chaque année, ce corps, véritable personne morale, ne cesse Jamais de vivre et de remplir sa fonction. C'est le secret de sa puissance, et on s'explique que son rôle se soit constatntnent accru par la force même des choses et $ans qu'il ait eu besoin de faire sanctionner par la loi ses attributions.

Organe indispensable à toute nation bien constitfiée, il était le gardien naturel des coutumes, des traditions, et comme il avait pour lui la durée, il pouvait réaliser l'unité de vues, 4à continuité des desseins, la perpétuité de Teffort, qui, seules, font la grandeur des Etats. Mais on comprendra mieux les glorieuses "destinées de cette; Assemblée quand on connaîtra sa composition et son fdnctionnemeht.

Le Sénat romdin siégeait, pour ainsi dii«e, en pernlanence ; il était toujours prêt à se réunir au premier signal pour éclairer et soutenir les chefs du. gouvernement, n tenait ses séances dans un local que le roi Tullus Hostilius, dit-on, avait faitédifieV au centre de la vie politique, sur le Comice (^Comitium) et qui portait son nom : Curia Bostilia, Tandis que le peuple ne pouvait se réunir dans ses assemblées qu'après TaccomplisseVnentde formalités longue^ et compliquées, le Sénat s'assemblait sur le champ toutes les fois que cela était nécessaire. Il élait donc matériellement plus facile aux magistrats de s'adresser au Sénat qu'aux éomices. D'autre part, on vel voir que cette Assemblée, recrutée parmi les hommes les plus éclairés et les plus expérimentés, était plus apte à , manier les affaires publiques que les réunions populaires comprenant^la masse des citoyens. '

Les membres du Conseil public n'ont jamais été nommés arbitrairement par les chefs du gouvernement : ils devaient cet honneur aux charges qu'ils

avaient exercées, c'est-à-dire aux services qu'ils avaient rendus publiquement à T Etat. Tout citoyen, élevé à certaines magistratures par les suffrages des électeurs, entrait de plein droit au Sénat lorsqu'il quittait sa charge. A chaque lustre^ les censeurs révisent la liste des sénateurs : ils rayent les nomsdes membres morts dans Tintervalle ou ayant subi une condamnation judiciaire et même de ceux qui» sans avoir été régulièrement frappés par la justice^ sont considérés par eux comme indignes de faire partie de l'Assemblée. A ces noms, ils substituent ceux des magistrats qui, depuis cinq ans, ont exercé un emploi conférant le droit de siéger au Sénat. Lorsque ceux-ci ne sont pas assez nombreux pour combler les vides, les censeurs complètent la liste,, non pas en choisissant qui ils veulent, mais en observant toujours un ordre hérarchique et en prenant les plus dignes [optimum quemque).

A partir de Sylla, le recrutement s'opère pour ainsi dire automatiquement : tous les ans, vingt questeurs élus par le peuple, entrent de droit au Sénat (1). Ce chiffre représente la moyenne des vides qui se produisent annuellement dans l'Assemblée composée, depuis cette époque, de six cents membres. Le rôle des censeurs est, dans cette période, plus effacé et plus intermittent.

Gicéron pouvait donc dire, sans trop d'exagération, que, de son temps, les sénateurs « étaient choisis par le peuple tout entier )>. 11 ne faudrait pas en conclure, cependant, qu'on les considérât à Rome

(1) A la suite des «c fournées » de sénateurs faites par le dictateur Sylla, le dictateur César et par les triumvirs, il y eut encore exceptionnellement, dans notre période, des pedarii, c'està-dire des membres du Sénat qui n'avaient pas géré auparavant la questure. Voy. mes Institutions poL I, p. 164 et suiv.

comme des mandataires du peuple. Jamais, nous le verrons bientôt, le Sénat n'a songé à jouer le rô^e d'une chambre des représentants dans le sens moderne du mot; tout au contraire, il a la prétention de constituer une élite qui ne veut pas être confondue avec la multitude^ et Ton a toujours opposé Tun à l'autre ces deux systèmes politiques : le gouvernement par le Sénat ou l'aristocratie et le gouvernement par le peuple ou la démocratie.

L'organisation politique des Romains, telle que la décrit Polybe, était en réalité une aristocratie élective représentée par le Sénat. Elle avait le grand mérite de réaliser, autant que cela est humainement possible, cet idéal des grands penseurs de tous les temps: le gouvernement par l'élite. Le Sénat, en efTet, était composé, ainsi que nous venons de le montrer, des citoyens que le peuple avait choisis comme les plus dignes de commander. La hiérarchie établie pour les magistratures subsistait naturellement dans cette assemblée recrutée parmi les exmagistrats; il en résultait que lorsque le peuple nommait un sénateur à une charge plus élevée, il le faisait par là même avancer d'un rang dans le Sénat: do questorien, il devenait tribunilien, édilitien, prétorien, consulaire. Cette classification n'avait pas pour effet d'attribuer aux sénateurs des droits différents selon la catégorie à laquelle ils appartenaient ; ces droits étaient les mêmes pour tous les membres de l'Assemblée; toutefois il est incontestable quel'autorilé morale de chacun d'eux était d'autant plus grande qu'il se trouvait placé dans une classe plus élevée. Nous verrons plus loin les conséquences pratiques de cette classification.

Ces distinctions, qui choqueraient assurément nos sentiments égalitaires, paraissaient toute naturelles

aux Romains, car elles n'étaient Teffet ni du privilège de la liaissance ni de l'arbitraire des che^ du gouvernement ; c'était purement et simplemeiit la. consécration du suffrage populaire. Remarquons d'ailleurs que cette hiérarchie avait de grands avantages. Grâce à elle, nul ne pouvait, par un coup de fortune, «arriver d'un bond à la tête du gouvernement!* L'obligation d'en franchir un à un toqs les degrés permettait au peuple de juger à l'œuvre 'ceux qui prétendaient devenir ses chefs et d'arrêter au passage les incapables ou les indignes. En revanche, ceux qui Tiéussi^saient à s'élever jusqu'au sommet offraient toutes les garanties désirables de capacité et d'expérience. Tour à tour, ofQciers, trésoriers, administrateurs, ingénieurs, chefs de la justice, prêtres, généraux, diplomates, ils Avaient parcouru le Vaste champ de l'activité humaine et appris, non pas à l'école ou dans les livres, mais ce qui f vaut mieux, dans la vie elle-même, tout ce qu'un hopime a^ppelé à gouverner les autres devait savoir. C'est là le secret de la supériorité des hommes d'H^tat romains. Si le peuple avait incontestablement un faible pour les talents militaires et pour l'éloquence, ses élus n'étaient pas exclusivement des soldats, même quand ils s'appelaient Marins ou Pompée, ou exclu7 sivemènt des orateurs, même quand ils s'appelaient Hortensius ou Gicéron. Ge n'étaient pas des spécia* listes, mais des hommes universels, autant qu'on pouvait l'être en ce temps-là. Aussi étaient-ils admirablement préparés à la politique, la plus difficile et la plus complexe des sciences, parce qu'elle met en œuvre toutes lès autres. Aujourd'hui, la division du travail,' là comme ailleurs^ a porté ses fruits; nous avons plus de spécialistes qu'autrefois ;;qui oserait prétendre que nbus possédons aussi plus de manieurs

d'hommes, plus de politiques vraiment dignes de ce nom?

L'éloquence a gardé son ancien prestige, bien que Tart çle la parole dans les- sociétés modernes n'ait pas un rôllB aussi actif et aussi étendu qu'autrefois» Gom*tpent expliquer ce phénomène? C'est que Torateur,' tout en étai^t, lui aussi, un spécialiste à sa manière^ nous donne cette impression, ou, si Ton préfère, cette illusioti, qu'il est l'homme universel que doit être le politique.

Une autre dilTérence à signaler eiitre le régime romain et nos gouvernements de partis, c*est la suivante r tout citoyen qui avait exercé une magistrature! devenait de droit sénateur pour la vie, s^uf le cas d'indignité. Par ce moyen, l'Etat n'était jamais privé du concours d'aucun de ceux qui l'avaient bien servie quelles que fussent le9 vicissitudes du parti politique auquel ils appartenaient.

Il est à peine besoin de faire observer, après ce que nous venons de dire, que le Sénat était absolument indépendant des chefs du gouvernement, «en ce sens qu'ils ne pouvaient ni exercer une influence sérieuse sur sa composition ni s'en débarrasser par une dissolution. '

De tous les pouvoirs publics, nous l'avons dit, le Sénat est le seul qui ait ce caractère de permanence et de. continuité, et voilà pourquoi cette assetnbléea été si puissante et a marqué de sa forte empreinte la politique fomaine.

Orf peut maintenant, aveo ces indications, se représenter qdel fut le rôle du Sénat. C'esC lui qui donnait l'impulsion à la machine^ la dirigeait et en assurait la marche régulière. Non seulement les chefs du gouvernement soumettaient à son approbation toutes les propositions législatives qu'ils voulaient

porter devant les Comices, mais encore ils n'auraient osé rien entreprendre au dehors comme au dedans sans s'être assurés de son consentement. Peu à peu, et sans qu'il fût besoin de légiférer, le Sénat attira à lui un certain nombre d'affaires qui, à cause de leur complexité, ne pouvaient guère être tranchées par les assemblées populaires. En matière de finances, de relations extérieures et de culte, il décidait à peu près souverainement, c'est-à-dire sans l'intervention du peuple.

Cette influence directrice, le Sénat l'exerçait surtout en vertu de l'autorité morale qu'il avait su conquérir et conserver ; en outre, Polybe montre très clairement qull avait à sa disposition des moyens indirects, mais très efficaces, pour faire respecter sa volonté. Par la désignation des départements (provinciœ) à répartir chaque année entre les consuls, par l'attribution des subsides, par la prorogation des pouvoirs qu'il accordait ou refusait à son gré, il tenait les chefs du gouvernement sous sa dépendance. Ce n*est pas tout : les magistrats^ à la sortie de leur charge, pouvaient être appelés à rendre leurs comptes devant la justice et c'étaient les sénateurs qui les jugeaient, car la liste des jurés se confondait avec celle des sénateurs. Il y avait là un système de gouvernement très pratique, très complet où toutes les parties étaient bien liées entre elles, et cet ensemble harmonieux, nous insistons sur ce point, n'était pas l'œuvre improvisée d'un législateur, mais le résultat d'efforts continus et d'expériences accumulées pendant des siècles.

Cette solide organisation d*une autorité centrale permanente était indispensable pour assurer le bon fonctionnement des diverses magistratures à peu près indépendantes les unes des autres ; elle n'offrait

aucun danger pour les libertés publiques, car le Sénat ne disposait pas de la force executive et d'ailleurs les tribuns étaient Suffisamment armés pour l'arrêter s'il avait été tenté d'entrer dans cette voie.

Gouverner selon les vues du Sénat, se soumettre en tout à son autorité, tel est, d'après la formule traditionnelle (1), le devoir fondamental des consuls. Cicéron, qui la répète fréquemment, nous apprend que cette règle fut constamment suivie ; c'est à peine s'il trouve dans l'histoire trois ou quatre consuls qui raient méconnue et il n'hésite pas à les flétrir comme coupables d'avoir violé la constitution (2).

Tel était le rôle du Sénat dans le cours ordinaire des affaires publiques ; dans les périodes de crise et de troubles, il était plus considérable encore. Lorsque l'Etat se voyait, à l'intérieur ou à l'extérieur, exposé à un péril imminent, on n'avait rien trouvé de mieux que de faire revivre temporairement la royauté afTublée, pour la circonstance, d'un autre nom : la dictature. Le dictateur, chef du gouvernement, sans collègue qui pût gêner son action, était nommé sur la proposition du Sénat qui, le plus souvent faisait élire Thomme de son choix, pour une durée qui ne pouvait excéder six mois. II avait pour mission de sauver la République, ce qui le rendait tout puissant et en fait irresponsable. Mais peu à peu la dictature fut discutée et perdit par là toute sa vertu ; c'est, qu'en effet, elle ne pouvait avoir d'efficacité qu'à la condition d'être acceptée par tous sans conteste, sa principale force consistant dans l'opinion qu'on se faisait de son omnipotence. Du moment qu'on n'avait

(1) Tueri auctoritatcm senatuSf parère scnatm decretis^ auctoritatem senatus sustinere et autres formules aaalogues employées par Cicéron, passim,

(2) Notamment Pison et Gabinius. Pro Sestio. In Pison. passim.

plus foi en elle, elle n'tivait qu'à disparûitre, et c*est ce qui eut lieu vers 530.

Mais un siècle plus tard, nous la voyons renaître sous Une nouvelle forme. C'est toujours le 'Sénat qui décide qu'il est nécessaire rfe recourir à des mesures exceptionnelles ; un senatus consulte {uUimum sena^ tus consullum) proclame que la République est en danger et charge, non plus un magistrat extraordinaire, mais les chefs du gouvernement, les consuls^ de veiller à son salut. Par ce sénatus consulte, les consuls sont investis d'une mrssion analogue de tous points à celle du dictateur. L'institution, sous cette forme, durA jusqu'à la fin de la République.

Ainsi voilà le Jieuple le plus libre que nous connaissions qui n'hésite pas, dans des circonstances données, à recourir à cette raison d'état qui est l'essence de tout gouvernement absolu. Est-ce làsimplçment* l'effet d'une de ^es contradictions, aussi fré-

• quentes qu'inexpliquées, qu'offre, à l'observateur attentif, l'histoire des peuples comme celle des individus? Ne devons-nous pas y voir plutôt la preuve de l'impuissance de la liberté à résoudre toutes l^s questions? C'est en ce dernier sens que paraît se prononcer Montesquieu, quand il dit : « J'avoue que l'iisage des peuples les plus libres qui aient jamais été sur la terre me fait croife qu'il y a des cas où il faut mettre, pour un moment, un voile sur, la liberté/ comme Ton cachait les statues des dieux. » ' . *

Serait-il donc vrai qu'un régime dé liberté fût incapable de garafntir, par ses propres moyens et en tout état de cause. Tordre et la sécurité, et que, malgré les progrès accomplis par l'humanité en matièi*e

* .politique, nous fussions condamnés encore à subir^

non plus comme une règle, ainsi que cela s'est vu et se voit encore dans les gouvernements absolus, mais t^ut au moins comme une exception, aussi rare qu'on voudra, là raison d'état, c'est-à-dire la substitution, pour unttepips, de la force au divoit et de l'arbitraire à la justice? NouS- n'avons pas à afpprofondir ici ^ce redoutable problème;. qu'il nous suffise de montrer comment les Romains Toat envisagé.

Ils n'ont eu aucune répugnance à admettre résolument et franchement ce principe, que \é salut de l'Etat devait passer avant tout, ùiême avant la liberté, à laquelle ils élaient pourtant si attachés. C'était là, pour eux, une idée très simple ; ils y Voyaient le droit de légitimé défense reconnu à l'Etat, comme à chaque citoyen, et personne ne s'avisa jamais de coiltester ce principe. 11 est proclamé, appliqué par les hommes d'Etat de tous les partis. Lorsque Tibj Graéchus veut déposer son adversaire Octavius, il invoque ce principe supérieur, le salut ^du peuple, pour violer la Constitution ; Marins, en 654, poursuit et fait tuer, au nom du salut public, le tribun Saturtiinus et le préteur Glaucia. Salluste, historien déjnocrate, Jules César lui-n^ême, comme on le verra plus loin, reconnaissent la légitimité des mesures prises 'dans ces circonstances exceptionnelles : César et ceux de son parti font seulement quelques réserves que nous indiquerons bientôt. Gicéron, dans l'esquisse qu'il a tracée de sa Constitu- . tion idéale, n'hésite pas à y inscrire cette règle essentielle : Salus populi suprema lex esio. Enfin, dans sa dernière évolution/ elle devient partie intégrante de la loi organique de l'empire, la fameuse Lex ivegia qui confère à l'empereur « le droit et le pouvoir d'accomplir tous les actes quil jugera utileâ à la

République et dignes de la majesté des choses divines et humaines, publiques et privées (1). »

On voit le danger de cette doctrine, unanimement acceptée à Rome et qui, au fond, se résume en ceci : la fin justifie les moyens. Un homme, un partie pouvaient, même de bonne foi, confondre leur salut avec celui de l'Etat et employer, dans leur propre intérêt, les moyens formidables mis à leur disposition pour sauver TËtat ! On alla très loin dans cette voie : on vit des hommes comme Cicéron et Caton lui-même, dans le procès de Milon, excuser l'assassinat, le glorifier presque, lorsqu'il a été commis pour le bien de la République. Ce qui montre bien 1 état d'esprit des Romains de cette époque, c'est que cette thèse était un des exercices oratoires habituels de la jeunesse et que Brutus, pour ses débuts, composa une harangue en faveur de Milon où il revendiquait ouvertement le droit à l'assassinat contre Tennemi de l'Etat^ c'est-à-dire contre l'adversaire politique. On sait qu'il ne s'en tint pas là^ et qu'aux ides de mars, il devait passer de la parole à l'acte et mettre en pratique cette dangereuse théorie.

Cependant il faut reconnaître que cette doctrine n'eût pas, à Rome, de trop funestes effets. Cela tient peut-être à ce que les Romains, gens de sang-froid et de bon sens, n'obéissaient pas autant que nous à cette logique inflexible qui nous porte invinciblement à tirer d'un principe toutes les conséquences qu'il comporte ; ils savaient, en général, s'arrêter à temps dans la voie des déductions. C'est ainsi que la dictature ne tua point la liberté ; les hommes qui l'exercèrent furent à la hauteur de leur mission et surent

(1) Voyez la traduction et le commentaire de cette loi dan» mes Institutions politiques, 1, p. 367 et suiv.

presque toujours se renfermer dans leur rôle d'arbitres suprêmes entre les partis. Non seulement aucun ne tenta d'arriver par ce moyen au pouvoir absolu, mais beaucoup résignèrent leurs fonctions avant le terme légal ; il en est même parmi eux qui profitèrent de leur toute-puissance momentanée pour affermir la liberté et consolider les progrès de la démocratie. Enfin, nous l'avons dit, si Ton cessa de recourir à la dictature, ce n'est pas parce qu'on redoutait sa puissance, c'est, au contraire, parce qu'elle avait paru trop faible pour remplir utilement son but.

Le même phénomène se produisit, au dernier siècle de la République, au sujet des mesures de salut public prises en vertu de la décision du Sénat. Le parti de l'opposition ou parti démocratique, sans contester le principe lui-même, s'efforça d'en atténuer les effets, de peur que le parti adverse ne le transformât en moyen de gouvernement. G. Gracchus, pour protester contre le meurtre de son frère et empêcher le retour de pareils attentats, porta la loi Sempronia (632) qui rappelait les lois antérieures sur les garanties delà liberté individuelle et défendait, sous des peines très sévères, de mettre à mort un citoyen dont la condamnation n'aurait pas été ratifiée par le peuple. C'était dire clairement que la puissance dictatoriale n'était pas au-dessus des lois. Malgré cette loi, G. Gracchus subit le sort de son frère ; mais son parti fit entendre la même protestation jusqu'à la fin delà République ; il ne cessa de soutenir que les mesures de salut public ne pouvaient porter atteinte aux garanties fondamentales de la liberté du citoyen et que dès lors tout magistrat qui les avait violées, tout citoyen qui avait obéi à ses ordres, pouvaient être poursuivis de ce chef devant les tribunaux.

' Bien qi^e les poursuites de cette nature, intentées par le parti démocratique, ci aient jamais abouti, on conçoit qi^e cette menace perpétuelle devait exercêi^ une certaine infljuence sur l'esprit de ses adversaires. Du moment que ce pouvair exceptionnel; en temps de crise, notait pas illimité et indiscuté et Qxposait ceux qui en étaient investis à une responsabilité redoutable, on n'était guère tenté d'y recourir.

^ Sa force, en effet, résidait entièrement dans l'autorité morale de ceux qui l'exerçaient; c'était une mesure plutôt prévjBntive«que répressive. Elle fut de plus en plus inefficace dans la dernière , période de la République^ sous un gouvernement qui s'affaiblissait de jour en jour. C'est ainsi qiie la doctrine de la raison d'état, ouvertement pratiquée par les Romains, n'eût pas les funestes conséquences qu'on pouvait redouteK Le danger pour la liberté, nods allons le voir, était ailleurs.