CONVOCATION, RÉUNION

pareille date et dont la validité n'a pourtant pas été contestée. D'autre part, on comprend qu'en cas de nécessité ou bien lorsqu'ils n'avaient aucun intérêt à s'y opposer, les tribuns aient laissé le Sénat siéger un jour comiliaL En revanche, toutes les fois que, pour un motif quelconque, les tribuns exigeaient que la règle fût appliquée, le Sénat était tenu de la respecter. C'est ce qui eut lieu notamment les 3 et 4 janvier 705, comme on le verra plus loin (1).

Telle est notre interprétation de la loi Pupia ; à notre avis, elle cadre mieux que toutes les autres solutions avec les faits que nous avons rapportés (2). Quant à sa date, il est facile de la déterminer au moins approximativement. Son objet, on l'a vu, est de limiter les droits du Sénat ; elle doit donc avoir été portée dans la période de lutte entre les deux partis qui commence avec les Gracques ; elle est, en tout cas, antérieure à l'an 691 où nous en trouvons la première application.

Les sénateurs convoqués par le magistrat sont tenus de se rendre à son appel ; contre les absents sans excuse légitime, il peut user des moyens de coercition : l'amende ou la saisie et la destruction d'un gage appartenant au sénateur récalcitrant. En pratique, on usait d'une très grande tolérance au moins dans notre période ; c'est ce que prouve le nombre variable des membres présents dans les rares séances où ce détail nous est révélé. Nous en

(1) Livre III, chap. xvni.

(2) On a proposé d'autres explications de cette loi Pupia : elle défendait de convoquer le Sénat les jours où les Comices étaient effectivement réunis, mais sans édicter aucune sanction (Bardt) ; elle désignait un certain nombre de jours comitiaux où le Sénat ne pouvait se réunir (Willems) ; elle prohibait la réunion du Sénat tous les jours comitiaux, sauf certaines exceptions — les jours de fête et de marché (Mommsen).

58 FONCTIONNEMENT DU ï'ARLEMENT '

trouvons 200 en 700, 415 en 693, 417 en 697. Ce dernier chiure est le plus élevé que nous connaissions. En 704, *au milieu de l^année, au moment où se dis* cule la grave* proposition de Curion sur le retrait simultané du commandement de César et de Pompée, 392 sénateurs, sirr 600, assistent à la séance.

Cicéron, par sa correspondance, nous apprend que dan3 les temps difficiles, notamment sous le consulat de César et sous le decond triumvirat, il s'abstient pendant de longs intervalles de paraître e^u Sénat. ? Dans la séance du 5 décembre 691 où furent jugés les complices de Qatilina, il y eut des absences remarquées ainisi qu'on le verra plus loin; Cicéron, qui préside, se contente pour tout châtiment, d'en faire officiellement la constatation. Le consul Marc-Antoine, en 710, menace le consulaire. Cicérorï de détruire sa maison au cas où il ne viendrait pas à la séance du 19 septembre. Cicéron, sans contester en principe le droit du consul, fait remarquer, avec raison, que c'est là une mesure excessive, inusitée et nullement justifiée par l'importance de la délibération (1)

Il y avait un autre moyen pour le magistrat, dans les circonstances graves, de faire en sorte que le Sénat fût en nombre; c'était .de délier les sénateurs des obligations qui pouvaient IjBS retenir hors de l'Assemblée, des fonctions judiciaires .notamment. On y eut recours dans la délibération du 30 septembre 703 pour tâcher. d'avoir le quorum au mois de mars de l'année suivante, époque où le Sénat devait statuer définitivement, croyait-on, sur le remplacement de César. Malgré cette précaution, on verra que, le moment venu, le Sénat ne se trouva pas en nombre.

(1) Philip. I, 12 et 13.

En principe, les sénateurs doivent être présents dès le débuty et ils ne peuvent quitter la salle que • lorsque le président a levé officiellement la séance. En 700, les consuls Appius Giaudius et Domitius ont fait rigoureusement usage de ce droit visrà-vis du consulaire Gabiiiius. Par contre, dans une des séances consacrées à la conjuration' de Gatilina, le 24 septemlfre 691 ^Suétone rapporte que le sénateur Octavius arriva en retard ; il avait été retenu chez lui par la naissance de son fils Octave, le futur Auguste (1). Dans la pratique, il est certain qu'on devait apporter des tempéraments à cette règle, d'autant plus que les séances pouvaient être fort longue» et duiter du lever du soleil jusqu'à son coucher. En pareil cas, les auteurs ont négligé de nous apprendre comment on s'y.prenait pour tenir des séances d'une, pareille durée ; nous ignorons s'il y avait,par exemple^ des suspensions pour les repas, car il n'est pas question de buvette au Sénat romain.

Le Sénat est réuni conformément aux règles que nous venons de rçippeler ; recherchons maintenant qilels sont les droits respectifs des membres qui forment l'Assemblée.

Le président, c'est le magistrat qui a convoqué ; il a la police de la séance ou plutôt sa situation au Sénat est la même qu'au dehors. Si c'est le Consul, ce qui est le cas le plus fréquent, il se trouve en face de sénateurs qui pour lui ne sont que de simples particuliers iprivati) ; quel que soit leur rang sociaL rien ne les distingue au point de vue politique des autres citoyens : ils ne jouissent: d'aucun privilège, d'aucune immunité spéciale, en tant que sénateurs, du moins à Rome. Vis-à-vis des autres magistrats pré-

(i) Suétone. Aug, 5. 94.

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sents à la séance, les tribuns exceptés, le Consul a un pouvoir supérieur : ils sont ses subordonnés. Le consul jouit donc au Sénat de toutes les prérogatives de sa charge : il siège sur la chaise curule, revêtu de sa toge prétexte {bordée de pourpre), entouré de ses appariteurs, les licteurs, les huissiers (vtaiores) et les rédacteurs {scribœ). Remarquons toutefois que la présence des licteurs n'est mentionnée expressément dans les auteurs anciens qu'une seule fois, sous le second décemvirat, c'est-à-dire sous un régime tyrannique. Il semble donc que les chefs du gouvernement aient, par condescendance pour Tautorité du Sénat, renoncé de bonne heure à user, au sein de l'Assemblée, de cette marque extérieure qui caracté^ risait si bien leur puissance. Sous Tempire, nous reverrons les licteurs au Sénat, du moins dans les séances Judiciaires.

Bien que le président fût armé d'un pouvoir si redoutable, on ne voit pas qu'il ait tenté d'en abuser. En effet, c'est à peine si Ton peut citer dans notre période deux cas où ce magistrat ait, non pas usé, mais menacé de faire usage de son droit de coercition contre un sénateur.

Le premier est rapporté par Gicéron (1). En 663, le consul Philippe est violemment pris à partie par le consulaire Crassus, l'orateur, qui va jusqu'à le traiter d' « infâme brigand. » Ce magistrat ne présidait pas ce jour-là le Sénat ; c'était le tribun du peuple, Liyius Drusus, qui avait convoqué l'assemblée et qui par conséquent en avait la présidence. Philippe, furieux, menace Crassus d'user contre lui du droit de saisie sur ses biens ; malgré la riposte véhémente de ce-

(1) De oratore III, 1. On trouvera plus loin le récit détaillé de cette séaace. Liv. III, chap. viii.

lui-cî, il ne paraît pas que le consul soit allé plus loin et ait exécuté sa menace. Cet exemple est très intéressant» car il nous montre clairement qu'au Sénat le magistrat, qu'il fût président ou non, avait les mêmes droits qu'au dehors, en un mot que la qualité de président n'ajoutait rien à Tautorité que lui conférait la magistrature.

Le second est tiré du Commentaire d'Ateius Capiton, intitulé « Des devoirs sénatoriaux » {De pfficio senatorio) (1). Cet auteur raconte l'expulsion bien connue de M. Caton, par le consul César, en 695. Gaton, usant d'un droit sénatorial incontesté, faisait de l'obstruction pour empêcher le vote d'une proposition jugée par lui détestable. « Le consul César appelle l'huissier (viator) et lui ordonne d'appréhender l'orateur, qui ne voulait pas mettre fin à sa harangue, et de le conduire en prison. Le Sénat tout entier se leva prêt à suivre Caton. César, voulant éviter cette manifestation hostile, se ravisa et donna Tordre de relâcher Caton. » César, dans cette affaire, si elle nous est fidèlement rapportée, se serait rendu coupable d'une violation sans précédent de la liberté parlementaire. Nous ne le croyons pas capable d'avoir commis une pareille faute ; il est à présumer que Capiton aura négligé dans ce récit un petit détail : Caton, dans son discours, dut injurier le Consul et c'est sous ce prétexte sans doute que celui-ci, à l'exemple de ce qui s'était passé entre Philippe et Grassus, aura voulu faire usage de son droit de coercition.

Le Sénat étant un corps consultatif ne jouit pas du droit d'initiative. 11 ne peut valablement délibérer sur une affaire qu'à la condition d'en être saisi par

(1) AuLU Celle IV, iO, § 8.

son président qui, seldn l'expression consacrée, lui en fait rapport {referre^ relatio). Le président était donc toujours maître de Tordre du jour. Mais ici encore il faut distinguer entre le principe et son applioation. Nous Verrons en effet queUe Sénat pouvait indirectement exercer le droit d'initiative, c'est-àdire, faire mettre à Tordre du jour la question qu'il voulait discuter. Au cas où le président y était opposé, le Sénat arrivait le plus souvent & ses fins soit en faisant appel à un autre m]^istrat,.soit en refusant dedélij)érer sur toute autre affaire avant d'avoir reçu satisfaction^ Cette menace de grève des sénateurs, qui peut être comparée au refus du budget par nos Chambres, produisait généralement son efTet : les chefs 4u gouvernement ne pouvant rien entreprendre sans le concours du Sénat étaient obligés de capituler.

L'ordre du jour de chaque séance dépendait entièrement du président ; ordinairement il n'était pas fixé à Tavance, sauf danè le cas où le magistrat avait indiqué dans Tédit de convocation ToljD'et de la délibération. Parfois aussi Je Sénat, par une décision formelle, arrêtait Tordre du jour d'une séance future. Enfin la loi et l'usage avaient établi, à cet égard, les règles suivantes :

Les consuls, le jour de leur entrée en charge, réunissaient le Sénat dans le temple de Jupiter Capitolin et exposaient ce que nous pourrions appeler leur programme ministériel. Dans chaque séahc^, les affaires i*cligieu?es avaient le pas sur tout le reste. Une loi Gabinia, dont nous ignorons la date exacte, .mais qui était en vigueur au temps de Cicéron, consacrait les séances du mois de "Février aux affaires étrangères (audition des députations et ambassades). Ce n'est qu'après avoir épuisé les questions de, cet

HëUNION

ordre qu'on pouvait aborder les autres. Cependant, en cas d'urgence, la loi Gabinia permettait du Sénat d'ajourner à une date ultérieure les aiîaires étrarigères. A cet égard» cette loi diffère de la loi Pupia telle que nous Tinterprétons.

Le règlement de Tordre du jour au Sénat romain n'avait pas l'importance qyi'il a chez nous par suite du droit dont jouissait tout sénateur de sortir de la question ; néanmoins dans le conftit qui éclata entre César et le Sénat, nous aurons l'occasion de montrer )a différence qu'il y avait, à ce point de vue, entre uqedélibération sur la politique générale {de repu^ blicd) et une délibération sur une affaire déterminée^.

Au mo/nen|j où le président mettait une affaire en délibération, en faisait rapport au Sénat, les autres mag^istrats qualifiés que nous avons én'umérés plus haut» pouvaient entrer en concurrence avec lui. Voyons comment ces diCficultés étaient résolues dans la pratique.»

Prenons l'hypothèse la plus fréquente, celle où la séance est présidée par le consul. Ordinairen^ent il agit d'accord avec son collègue et cet accord se manifeste par une proposition commune [relatio commuais) ; mais si celui-ci est opposé au projet mis en : délibération, il lui suffira- de manifester sa volonté pour que ce projet soit retiré (1). L'opposant peut iussi attendre le résultat des débats et tenter de faire repousser la décision par l'Assemblée ; s'il n'y réussit pas, il aura la ressourée suprême, au moment du vote, d'empêcher par T^on- ùiterc^ssio que la décision du Sénat ^e transforme en sénatus-consulte. Mais en fait, il est très rare qu'un consul s opposé ainsi ouvertement aux desseins d'un collègue ; par respect

(1) César, de B. Liv. ï, 7. *

pour la magistrature dont il est Tun des titulaires, il préférera atteindre son but par un moyen détourné : il fera agir, en sous main, un tribun complaisant qui se chargera d'arrêter Taffaire. C'est ainsi que, pendant les six premiers mois de Tannée 697, le consul Metellus Nepos retarda le rappel de Gicéron proposé par son collège P. Cornélius Lentulus Spinther.

En réalité, le conflit ne se produit guère qu'entre consuls et tribuns. Plusieurs hypothèses pouvaient se présenter. Dans une séance convoquée par un consul, il pouvait arriver qu'un tribun voulût faire une proposition. Nous en avons un exemple dans la VII' Philippique prononcée en 710 : le consul soumet à l'Assemblée une proposition sur les Luperci et le tribun sur la voie Appienne et la Monnaie {De via Appia et Moneta). 11 ne semble pas que, dans cette circonstance, il y ait eu le moindre désaccord entre les deux magistrats. Probablement les deux aflaires étaient peu importantes et ne devaient pas donner lieu à de longs débats ; c'est pour ce motif sans doute qu'on prit le parti de les soumettre en même temps au Sénat afin qu'il pût les régler dans une seule séance. La procédure suivie en pareil cas mérite d'être signalée : le consul expose d'abord sa proposition, en fait rapport, selon le terme consacré ; le tribun, à son tour, expose la sienne et après que les sénateurs, en une seule délibération, à laquelle préside le consul, ont exprimé leur avis^ le consul procède au vote sur la question qu'il a présentée, puis le tribun fait voter sur la sienne. Finalement, il y a donc deux décisions distinctes.

On peut se demander si un tribun a le droit, quand cela lui convient, de venir jeter dans le débat une proposition de nature à gêner considérablement

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Taction du consul. Nous n*avons sur ce point aucune donnée précise et il est bien difficile, avec ce seul exemple, de savoir si, en pareil cas, le tribun devait ou non obtenir l'autorisation du consul. La délibération du 30 septembre 703, que nous reproduisons plus bas, paraît démontrer que cette autorisation n'était pas nécessaire (1).

Ce qui est certain, c'est que dans deux autres hypothèses que nous examinerons plus loin, dans l'affaire de Ptolémée Aulète en 6V)8 et dans celle de Gurion en 704, le tribun soumet au Sénat une proposition identique à celle du consul. Nous expliquerons, le moment venu, comment cette concurrence entre les deux magistrats a pu se produire ; nous verrons que les tribuns ne prétendaient nullement avoir, dans le Sénat, des droits égaux à ceux des consuls, mais seument que, dans ces deux affaires, ils se trouvaient avoir par hasard même compétence (2). En d'autres termes, nous pensons que le tribun, dans les deux cas, soumettait au Sénat une proposition de plébiscite. Dans ces deux affaires, on suivit la procédure que nous venons de retracer plus haut. On voit par là que, même dans le cas d'un conflit très aigu, la première place, au Sénat, appartient au consul et que le tribun ne marche qu'après lui.

En résumé donc, le consul, jusqu'à la fin de la république, reste le véritable chef du Sénat; le tribun n'y joue un rôle vraiment actif que dans deux cas :

(i) En effet, le Sénat, pour la circonstance, décide ne quid conjunetim referatur, c'est-à-dire que les tribuns ne fassent pas de proposition conjointement avec les consuls (Cic. Ep, ad, famil. VIII, 8). Ceci prouve que cela se faisait dans la pratique et il n'était pas au pouvoir du Sénat de priver les tribuns d*un droit consacré par Tusage. Voy. Livre III, cbap. 16.

(2) Voy. Livre III, chap. 12 et l*".

FONCTIONNEMENT DlJ PARLEMENT

lorsque le consul est absejit ou refuse d'user de sa prérogative ou bien lorsque Taffaire rentre dans sa ' compétence spéciale. Datis la dernière hypothèse, il y a véritablement concurrence ^entre les deux magistrats, mais nous verrons en étudiant en détail les deux aiTaires citées plus h^ut que les conflits de ce genre étaient très rares et qu'en V>ut cas, même dans ces circonstances exceptionnelles, le consul primait le tribun.