DE LA FORME DES DÉUBERATIONS

Ces diffîôultés» résolues, voyons quelles étaient les diverses phases de la délibération.

Selon l'usage établi, le président du Sénat, avant ' d'entrer dans la salle des séances, consulte \ei auspices; nous enverrons la preuve lorsque nous arriverons à la séance des ides de mars 710 (1).

Pour saisir fe Sénat, fl était libre d'ênonceç simplement la question et de demander* à l'assemblée : ' a Que conyient-il de décider à ce sujet? » Il pouvait aussi faire un exposé très complet de Taffaire, mais en ayant soin de ne pas empiéter sur les droits du Sénat et de ne pas ])eser sur sa décision.

Paf fois, après ce simple énoncé de la question, par conséqueùt dans débat, le président faisait voter l'assemblée. Il ne semble pas que.cette procédure sommaire fût réservée à une catégorie d'affaires détermi-

(1) Livre' III, chap. 19. Cette formalité n'avait pas ici la même importance que pour les comices. Il s'agit vraisemblablement d'auspices privés. Villems, Le Sénat, U, p. 173.

nées (1) ; le président pouvait y recourir quand il le jugeait à. propos; mais en revanche rassemblée avait la faculté de demander que chacun de ses membres fut interrogé à son tour. Elle employait en ce cas la formule : Consul, consule, et le consul était tenu de déférer à cette invitation. Le président, soit qu'il s'y fût décidé spontanément, soit qu'il fît droit à la demande' de l'assemblée, consultait un à un tous les sénateurs : telle était la délibération régulière.

Il s'adressait individuellement à chaque sénateur qu'il interrogeait en ces termes : cr Parle, un tel^ quel est ton avis ? Die M. Tulli, quid censeas ? Tb Dans ces interrogations, il était tenu de suivre l'ordre hiérarchique, c'est-à-dire Tordre du tableau (album) dressé tous les cinq ans par les censeurs et comprenant : 1° les consulaires ; 2^ les prétoriens ; 3** les édilitiens ; 4<* les tribunitiens ; 5^ les questoriens. Dans chaque classe, les sénateurs devaient être rangés par ordre d'ancienneté.

En tête de la liste se trouvait le prince du Sénat. C'était un homme ayant rempli non seulement la charge de Consul, mais encore celle de censeur qui était plus élevée que la première. Dans notre période, ce titre n'est jamais attribué formellement à un sénateur ; nous en concluons qu'il était tombé en désuétude. Nous en dirons autant des sénateurs censoriens qui, autrefois, formaient une catégorie à part parmi les consulaires. Dans les séances que nous racontons plus loin, dont, presque toujours, Cicéron nous fournit les éléments, les censoriens ne sont pas

(1) L*abolition de la dictature en 710 est votée de cette façon. Cicéron, Philip, t, i, 3. On voit par un autre passage de Cicéron (Philip, y IX, 24) qu'il n'était pas d'usage de suivre cette procé> dure sommaire lorsqu'on voulait décerner à quelqu'un une récompense honorifique (triomphe, actions de grâce).

mentionnés une seule fois par cet écrivain et il est manifeste que, pour lui, il n'y a, au premier rang sénatorial, que des consulaires.

Quel est le premier sénateur que le président devait interroger ? Aux yeux des Romains, c'était une chose de la dernière importance que d'exprimer son avis le premier sur une affaire intéressant la République. C'est ainsi que nous trouvons, dans le texte des lois qui nous sont parvenues, le nom du citoyen qui a eu le privilège d*émettre le premier suffrage. Au Sénat, le premier avis exprimé n'avait pas une influence moindre sur l'assemblée. Ce n'était ni le hasard ni le caprice du magistrat qui désignait le sénateur qui aurait le privilège de jouer ce rôle. Dans notre période, voici quelle est la règle.

Si la délibération a lieu dans la seconde moitié de l'année, c'est-à-dire après les élections des magistrats pour l'année suivante qui se faisaient en général au commencement de juillet, les nouveaux Consuls désignés étaient interrogés les premiers ; il en était de même pour les autres magistrats désignés qui venaient en tête des sénateurs de leur classe. Mais dans les six premiers mois de l'année, le président suivait l'ordre hiérarchique^ sauf la dérogation que nous allons indiquer. Gomme il n y avait plus de prince du Sénat, il semble que le magistrat ait eu la faculté de choisir à son gré parmi les consulaires, non seulement le premier opinant, mais aussi les deux ou trois suivants. Tel est du moins l'usage constant à l'époque de Cicéron. En janvier 693, ce dernier se plaint amèrement à' son ami Atticus que le Consul ne l'ait interrogé qu'au second rang et qu'il ait fait passer avant lui C. Calpurnius Pison, qui avait été Consul en 687, c'est-à-dire quatre ans avant Cicéron. Dans la même séance, Catulus ne vint qu'au

troisième rang et Hortensius au c^atrième, bien que tous les deux fussent inscrits sur la liste ayant Pison et Cicéron (1). Nous verrons que Ton ne respecta pas davantage lé rang d'ancienneté dans les séances relatives à TafTaire de Ptolémée Âulète et dans celles du rappel de Cicéron. Suétone nous apprend également que pésâr, Consul' pour la première fois, Qommença d'abord par interroger Crassus ; puis, lorsqu'il eut marié sa fille à Pompée, ce fut à son gendre qu'il attribua cet honneuf . Ces exemples* suffisent, croyons-nous, pour justifier ce que nous venons de dire de la liberté dont jouissait, dans cette période, le président du Sénat de choisir, parmi les consulafres, ceux qu'il voulait iaterroger les premiersi

Lé sénateur înterrogé prenait la parole ; il jouissait de la liberté la plus large qui ait jamois été accordée à un orateur daÂs une assemblée délibérante. S'il voulait prononcer. un discours, il se 'levait et partait de sa place, car il n'y avait pas de tribune^ au Sénat romain. <ll gfardait la parole aussi longtemps qu'il voulait ; ni le J)résident, ni l'assemblée ne pouvaient la lui retirer; on en était réduit à attendre soit que ses forces le j;rahissent, soit que la séance prît fin à l'heure réglementaire. Avec un pareil système, ce que nous appelons l'obstructioA était chose facile, et ce qui la rei^dait encore plus aisée, c'eât que l'orateur n'était pas tenu de se renfermer dans la question soumise à l'assemblée par le président : il avait le drpit d'en sortir {egredi senteniidm) et de traiter tous les sujets qui lui paraissaient intéresser la République. On connaît l'exemple fameui de Caton l'Ancien qui, dans tous ses discours au Sénat, quel que fût l'ebjet discuté, revenait invariablepient à

(i) Epist. ad Atlic. i, 13.

■ ' pÉLIBÉRATION 71'

sa marotte : « Et je suis d'avis, en outre, qu'il faut détruire Carthage ». C'est l'exemple que suivait Cicérbn lui-même lorsque, dans, sa lutte contre Antoine, il prononçait ses Philippiques. Faire déclarer Antoine ennemi public, c'était son delenda Carthago.

11 va sans dire que l'orateur, quand il concluait, jouissait de 1^ même liberté \t il pouvait proposer la solution qui lui paraissait la meilleure, non seulement pour le sujet mis en délibération, mais encore pour ceux qu'il avait cru devoir introduire dans le débat. Seulement, lorsque cette solution n'était pas tme. réponse directe à la question posée par le magistrat, celui-ci avait un motif raisonnable pour l'exclure du vote (1).

En somme, l'orateur pouvait soit adopter*; soit repousser purement et simplement la proposition mise en délibération ; il avait aussi le droit de l'amender : enfin» il pouvait émettre l'avis q\i'il rfy avait pas lieu de rendre une décision quelconque, ce que nous Iraduisohs apjourd'hui par « passer à l'ordre du jour 1». Une seule chose lui est interdite, c'est de s'abstenir. Gomme il ne venait pas à l'esprit des Romains qu'un sénateur pût manquer à ce point d'intelligence ou de courage, l'abstention était forcément interprétée comme un refus formel de prêter son èoncours au magistrat, c'est-à-dire, ctjmme un manquement au premier des devoirs sénatoriaux (2). . .

A la façon dont Gicéron nous parle des orateurs*

(1) Nous en verrons un exemple dans la délibération de janvier 70o. Caesar, de bello civili, I, 2.

(2) Ce n'est que dans le cas où le président ne laissait pas aux sénateurs la liberté plçine et entière de leur vote que ceux-ci pouvaient recourir à l'abstention et réclamer Tajppui des tribuns. TlTB-LlVE, xxviii, 45.

qui lisaient leur discours, on voit que ces lectures étaient assez rares au Sénat romain (1) ; cela se comprend d*autant mieux que Tordre du jour de la séance n'était pas toujours connu à l'avance.

Tous les sénateurs ne faisaient pas un discours ; ils pouvaient se rallier d'un mot, en restant assis, à Tune des opinions émises avant eux, ou même sans prononcer une parole se ranger à cet avis en allant se placer auprès du préopinant. C'est ainsi que les choses se passaient pour le plus grand nombre des sénateurs, ceux des derniers rangs surtout; aussi, dans notre période, les désigne-t-on sous le nom très significatif de sénateurs pedaireSy pedarii (2). Quand on les interrogeait, les deux ou trois solutions que l'afTaire pouvait comporter avaient été déjà émises par les sénateurs consulaires ou prétoriens et, comme au Sénat romain, on ne parlait pas pour le plaisir de parler, mais seulement pour ouvrir un nouvel avis, la discussion était vite épuisée et il ne restait guère, à ceux qui venaient après eux, qu'à choisir entre les solutions proposées. Cependant il n'est pas sans exemple que les sénateurs des derniers rangs, malgré l'autorité considérable attachée à la parole des consulaires ou des prétoriens, aient fait triompher leur avis, Cicéron cite un amendement que G. Servilius, simple questorien^ fit adopter en 694 (3), et nous verrons que, dans la séance si mouvementée de 5 décembre 691, ce fut le tribuni-

(1) Philipp. ni, 8, 20 : scriptam attiUerat consiilaris quidam sententiam ; il y avait par contre des circonstances où TalTaire en discussion étant grave et annoncée d'avance, comme lors du rappel de Cicéron, un discours écrit était très bien vu.

(2) Cic^.R0N, Epist. ad.AUic. I, 1, 19. D'où l'expression : in sententiam alicujus pedibus ire. Sur les pedarii. Voy. mes Institutions pol. I, p. 164.

(3) Cicéron. Epist, ad, Attic, i, 1, 19.

tien Gaton qui enleva le vote. Mais il faut reconnaître que ce sont là des exceptions très rares.

Le débat n*était donc pas essentiellement contradictoire« en ce sens qu*il n'y avait pas nécessairementy comme de nos jours, un orateur pour et un orateur contre qui se succédaient. Lorsque la contradiction se produisait, l'orateur opposant pouvait être très éloigné de celui qui avait parlé dans Tautre sens ; mais, en ce cas, l'inconvénient n'était pas grave, grâce à la rapidité avec laquelle les sénateurs intermédiaires exprimaient leur avis conforme. D*ailleurs, s'il y avait intérêt à réfuter immédiatement l'opinion émise, rien n'empêchait le président ou un des magistrats présents de se charger de ce soin ; comme ils n'étaient pas liés par le tour de parole, il leur était loisible d'intervenir dans le débat quand ils voulaient. On peut à ce point de vue comparer les magistrats romains au Sénat à nos commissaires du gouvernement devant les Chambres.

Si le président ne pouvait pas interrompre l'orateur pendant qu'il parlait, en revanche il avait la faculté, lorsque le discours était terminé et avant d'interroger' le sénateur suivant, de prendre lui-même la parole et de présenter des observations ou même de prononcer une véritable harangue, à la condition cependant d'observer la plus grande réserve et de ne pas se départir de l'impartialité que lui imposait sa fonction. C'est dans ces conditions que fut prononcée la quatrième Catilinaire et que le consul Lentulus, dans les fameuses séances de janvier 705,ré pondit aux discours des partisans de César. Nous montrerons combien le rôle du président, en pareille circonstance, était délicat et quelle habileté il devait déployer pour ne pas encourir le reproche de partialité (1).

(1) Yoy. Livre III, chap. 6 et 18,

Les autres magistrats présents ont le même drpît d'intervenir dans le débat qband bon leur semble, et il arrive ainsi qu'une discussion très vive peut s'établir entre un sénateur et un magistrat ou entre deux magistrats, notamment entre le. consul et le tribun. Ces ^ incidents avaient reçu le nom d'aliercatmis, expression qui rappelait la dernière phase di^ procès cripai- ,nel où les deux adversaires, dans un dialogue rapide et ^serré, résumaient les points essentiels du débat. Nous citerons à ce propos l'altercation du consul Philippe avec Grtissus et surtout celle de Cicéron, consulaire, avec P. Clodius, questeur, en 694 (1).

Lorsque tous les sénateurs^ interrogés à leur tour, ont répondu; la délibération est terminée. Un orateur ne peut, en principe, prendre la parole plus d'une, fois dans le débat ; privé du droit de ré[)lique, il doit prévoir et réfuter par avance les objections que son opinion soulèvera (2). Cet inconvénient est atténué, dans une certaine mesure, par la faculté reconnue aux magistrats d'intervenir dans la discussion et il est d'ailleurs compensé par un grand avantage : lacourte durée des délibérations. Ajoutons que l'usage avait fait admettre, à cet égard, certaiqs tempéraments; le président exceptionnellement pouvait, par exemple, donner la parole pour la seconde fois à un orateuf soit pour préciser son opinion, si celui-ci jugeait qu'elle eût été mal comprise, soit pour Taban- , donner, si la discussion l'avait fait changer d'avis. C'est ce qui arriva, nous le verrons, à Silanus, consul désigné, dans la séance du 5 décembre 691.

La délibération terminée, le président énumère les

(1) Voy. Livre ni, chap. 8.

(2) CiGKRON. Philipp. V, 5 : Qui utinam omnes ante me setitentiam rogarcnliir {qiiamquam suspicor quid dicturi sint quidam eorum qui

■ post rfie rogabuntur) faciliiis contra dicerem, si ^uid videretur.

avh qui ont été exprimés^ du moins ceux qu'il se propose de soumettre au VQte de l'Assemblée. 11 a en eCTet le droit d'écarter, non pas ceux qui [lui déplaisent, mais ceux qui lui paraissent ne pas s'adapter absolument à la question posée par lui. Tel est en tout cas le motif allégué par le magistrat chaque fois qu'il use dé cette faculté. On comprend que ce n'était pas là la partie la moins épineuse de sa tâche.

Il avait également à résoudre ce que nous appelons les questions de priorité, c'est-à-dire à choisir dans quel ordre les divers avis seraient mis successivement aux voix. M. -Mommsen a découvert que la priorité était toujours accordée à la solution qui avait les préférences du président, et cela paraît; bien humain; Nous aurons Toccasion ; d'en fournir la preuve en étudiant l'afTaire de Ptolémée Âulète.

Le. vote a lieu par la diwision {discessio) de l'Assemblée' en deux parties. Sur Tordre du président* qui prononce ces paroles :'« Ceux qui êtes de cet avis, passez de ce côté; Ceux qui étés de tout autre avis^ {alia omhià)^p8iSsez de l'autre côlé(l)»> les sénateurs se rangent des deux côtés de la salle. Au premier coup jd'œil, semble- t-il^ le président voit de quel côté est la majorité. Il proclame le résultat en ces termes : « Cette partie me paraît plus nombreuse (2). » Jamais, dans les auteurs, on ne nous laisse entendre que dans ces votes il y ait eu doute sur le résultat; les chiffres qu'ils noujs donnent prouvent qu'il y avait tou- ^jours des majorités considérables pour ou contre, et la formule employée semble indiquer qu'il n'était

(i) Pline Epist, viii, i4, Cicéron Ad famil., viii, 13.

(2) De même, en Angleterre, lorsque le vote a lieu par oui et par non, le speaker annonce le résultat en ces termes : u Je pense que les oui (ou les non) remportent. »

pas nécessaire de compter les suffrages. Dans les senatus-consultes de la République qui nous sont parvenus, on lit « le Sénat a adopté » » mais on ne dit jamais le chiffre de la majorité (1).

On voit qu'à la différence de ce qui avait lieu dans les comices populaires où le vote était secret, ce vote des sénateurs avait lieu publiquement. Il est curieux de retrouver de nos jours cette antique pratique romaine en vigueur au parlement anglais où, pour voter par division, les membres se rendent dans deux couloirs distincts disposés à cet effet (2).

Quels sont les membres de TAssemblée qui prenaient part au vote? On a vu qu'il y avait les sénateurs proprement dits, c*est-à-dire les anciens magistrats ou hors fonction^ et les sénateurs magistrats ou en exercice. Nous avions hésité jusqu'ici à dénier, à ces derniers, le droit de vote (3), mais une étude plus approfondie de la question et surtout le récit des séances qu'on trouvera dans la troisième partie ne nous permettent plus d'avoir le moindre doute à ce sujet ; il y a des preuves nombreuses, incontestables, que, sous la République tout au moins, les magistrats ne prennent pas part au vote, et c'est là un nouveau trait qui les rapproche de nos commissaires du gouvernement.

Naturellement, le consul qui préside ne vote pas, car il serait absurde que celui qui consulte l'Assemblée

(1) Dans deux sénatus-consul tes où le chiffre de la minorité est connu (693 et 704), il est de 15 et de 22 voix. Cela se comprend ; en cas de partage en deux parties à peu près égales, il y aurait eu fatalement le veto tribunitien.

(2) Les Usages du parlement anglais par Maurel-Dupkyré, 1870, p. 39 et suiv. Le même auteur nous apprend également que les membres présents sont obligés, comme les sénateurs romains, de prendre part au vote.

(3) Voyez mes Institulions politiques, ï, p. 189, note 36.

pour s'éclairer s'interrogeât lui-même; matériellementyla chose est d'ailleurs impossible. Et ce que nous disons du consul s'applique également à tout magistrat-président. Celui-ci ne peut pas davantage demander l'avis d'un collègue ou d'un magistrat dont la puissance est égale ou supérieure à la sienne, car le droit du consultant suppose le pouvoir de forcer le consulté à obéir. Donc, en vertu des principes, ceux*là seuls, qui peuvent être interrogés par le magistrat et qui sont tenus de donner leur avis, sont appelés à participer au vote qui n'est que la conséquence, le complément naturel de la consultation.

Nous venons de voir qu'un certain nombre de magistrats^ par le caractère même de leur fonction , n'étaient pas, ne pouvaient pas être interrogés ; donc, ils ne participaient pas au vote. Il est naturel de supposer que cette règle était générale et qu'elle s'étendait à tous les magistrats sans exception. C'est ce qui est confirmé par les textes. A plusieurs reprises, on nous dit que le Sénat a pris une décision à l'unanimitéy bien que cette décision fût vivement combattue par des magistrats; ces affirmations ne se comprendraient plus si les magistrats avaient eu le droit de voter. Nous aurons l'occasion de citer des exemples probants, en étudiant les séances relatives au rappel de Gicéron. En outre, lorsqu'un magistrat prend la parole dans le débat, jamais l'opinion qu'il exprime n'est qualifiée d'avis proprement dit {senten^ tia) comme celle dessénateurs,et il n'y a pas d'exemple que le Sénat ait été appelé à voter sur une opinion émise par un magistrat. C'est ce qui résulte clairement des séances de Janvier 705 que nous étudions plus loin. On remarque enfin que les magistrats n'ont pas de place marquée dans les rangs de la hiérarchie

78 FONCTIONXÇMENT DU PARLEMENT

sénatoriale (1). Sous TEmpire, les magistrats votent, mais c'est là, nous le* verrons, un changement profond que le nouveau régime fait subir a la constitution républicaine.

• Ceux qui prennent part au vote sont donc les sénateurs qui ont été interrogés et qui ont exprimé leur avis. On demandera peut-être pourçfuoi on ne s'en tenait pas. à la première épreuve, la consultation. Mais la seconde lavait son utilité, car elle permettait aux sénateurs de se prononcer en tourte connaissance de cause. D'abord il peut arriver que les observations présentées au cours de la délibération modifient Topirnîon d'un certain nombre, de membres ; ensuite nous allons voir que le. vote offrait aux sénateurs les moyens d'exiger que la consultation fût réfléchie claire et loyale.

Cette dernière phase de la délibération n'offrait pas moins de complications que de nos jours. On a vd que le président tranchait les questions de priorité et qu'il avait même le droit d'exclure du vote telle ou telle motion, ce qui revient à peu près à notre question préalable. Lorsqu'il y avait plusieurs avis e'xprimés et qu'ils étaient mis successivement aux voix, le président pouvait se trouver embarrassé pour savoir : si, après l'adoption de l'un d'eux, il devait faire voter sur les suivants.

S'il n'y avait en présence que deux avis nettement opposés, l'adoption de l'un entraînait le rejet de l'autre ; mais il pouvait se faire que le second avis modifiât ou complétât, sur un point, le premier sans le détruire. C'est au président qu'U appartient d'appfé-

(I) -Ces arguments, pour la plupart, ont été déveioppés avec beaucoup de force par Fr. Hopmann, Der lioemische Sénat (Berlin, 1847), p. '78 à 106, et sa .démonstration nous a pleinement convaincu comme elle a convaincu Willems et Mommsen.

DÉLIBÉRATIOK 79

cîer cee questions délibates et de voir si la solution * nouvelle constitue un amendement et s'ajoute à la première ou si elle là supprime. Comme de nos jourSy on né mettait, pas aux voix une négation : ceux qui étaient de cet avis votaient eontre toutes les solutions positives,, et le rejpt d>e celles-ci. équivalait à Tadoption de la i\égative.

Lorsque deux magistrats, par exemple le consul et le tribun, avaient proposé une affaire dans la même séance, le consul, hous l'avons vu, fait voter d'abord ' sa proposition, et le trl^DUti ne procède au vote sur la sienne qu*après le consul. Il y a un cas où ce système pouvait avoir pour eitet de supprimer en fait le droit de tribun : c'est celui où la proposition des deux ma-, gistrats était identique. Nous en connaissons deux exemples, Tun en 698 (affaire de Ptolémée Aulète) et l'autre, en 704, (affaire de Curion) ; en les étudiant, nous verrons qua le consul a maintenu sa prérogative, mais non pans soulever les protestations tribanitiennes.

Si tous les avis étaient rejetés, la solution négative .se trouvait p^ir cela même adoptée. On aboutissait, semble-t-il, au même résultat lorsque, par suite d'incidents divers, l'Assemblée se séparait sans avoir émis aucun vote ferme. En ce cas, le résultat était quelque peu équivoque et pouvait susciter des interprétations diverses, comme on le verra dans l'affaire de Ptofémée, où cependant c'est la solution indiquée . par nous qui prévalut.

Il est question parfois, sous la République comme sous l'Empire, du vote sous serment ; mais dans notre période, nous n'avons pas rencontré un seul exemple de cette solennité par'ticulière.

Au moment du vote, les sénateurs pouvaient demande/ au président de diviser la proposition ou de

compter les membres présents en disant : Divide sen^ ientiam ou numera senatum.

De même que dans les comices législatifs, la liberté du vote était garantie par les lois Cœcilia et Didia qui interdisaient de réunir, dans une même proposition, plusieurs objets à la fois (1), de même les sénateurs^ lorsque la solution mijse aux voix était complexe, avaient la faculté de demander que le vote eût lieu séparément sur chacune de ses parties. Il suffisait alors qu'un sénateur prononçât, sans se lever, ce simple mot : Divide j pour que le président fît voter par division.

Comme aujourd'hui la division était de droit, dès qu'elle était demandée. Nous aurons l'occasion de montrer que, contrairement à nos usages modernes, il n*y avait pas, en cas de division, de vote sur l'ensemble, ce qui n'allait pas sans quelque inconvénient.

Le droit qu'avait tout sénateur de demander au président qu'il comptât les membres présents est une preuve certaine que l'Assemblée devait être en nombre, c'est-à-dire réunir, comme nous disons, le quorum, pour rendre une décision valable (2). Mais nous n'avons, sur ce point, que des données assez vagues. Parfois le nombre des sénateurs, qui devaient être présents dans telle ou telle affaire, était fixé par une loi spéciale (3). En dehors de ces cas exceptionnels, il semble que le quorum n'était pas déterminé d'une façon précise. Nous avons vu, dans les exemples cités plus haut, que le nombre des présents variait, dans la pratique, du simple au double, et Gicéron,

(1) Voyez mes In$titutiom politiques, I, p. 214.

(2) Voyez mes Institutions politiques, I, p. 189.

(3) Par exemple le Sc*« des Bacchanales (568) exige la présence de 100 membres au moins, c'est-à-dire le tiers de FÂssemblée.

parlant d'une Assemblée de 200 membres (en décembre 697), déclare qu'elle était assez nombreuse pour la saison. D'autre part, en 703, le consul C. Marcellus eut beaucoup de peine à réunir une Assemblée assez nombreuse pour statuer sur le rappel de César. En présence de ces textes et d'autres semblables, il n'est guère permis d'affirmer qu'il y eût, en dehors des cas prévus par des lois spéciales, un quorum déterminé. 11 est vraisemblable que celte question était laissée à l'appréciation du président qui devait certainement tenir compte du sentiment de l'Assemblée. Pour que la décision proposée se transformât en sénatus-consulte, il ne suffisait pas qu'elle fût approuvée par la majorité du Sénat; jusqu'au dernier moment, elle pouvait être arrêtée par l'opposition [intercessio) d'un magistrat égal ou supérieur, en puissance, au président. Ce droit de veto, qui, dans nos sociétés modernes, est attribué soit au chef du pouvoir exécutif, soit aune seconde Chambre, devint de bonne heure, à Rome, le monopole du tribunat.

Les tribuns interviennent en général au moment où le vote va commencer et où la majorité se dessine nettement en faveur d'une proposition à laquelle ils sont opposés ; mais ils peuvent également attendre que le vote ait eu lieu et que le Sénat se soit prononcé formellement. Le droit de veto est exercé sans aucune condition de forme, par une simple déclaration de volonté de la part d'un tribun présent à la séance. Celui-ci n'est pas tenu de motiver son opposition ; mais, en fait, il lui eût été bien difficile, dans une assemblée délibérante comme le Sénat, d'agir arbitrairement sans s'expliquer et sans alléguer un motif plausible pour justifier son intervention. Les auteurs anciens se bornent le plus souvent à mentionner purement et simplement l'intercession tribu-

82 FONCTIONNEMENT Dt: PARLExMENT

nitienne sans entrer dans les détails ; mais nous verrons que, dans la plupart des hypothèses que nous aurons à examiner, les tribuns ne manquaient pas, sinon de bonnes raisons, tout au moins d' « honnêtes prétextes » pour user de leur prérogative.

Le veto avait pour effet d'anauler la décision du Sénat en ce sens qu'elle n'avait pas la force obligatoire d'un sénatus-consulte. Mais le Sénat pouvait ordonner néanmoins que cette décision serait rédigée par écrit, comme « autorité » {auctoritas)^ c'est-àdire comme manifestation de la volonté certaine de rassemblée au sujet de l'affaire qui lui était soumise. A défaut d'effet pratique, cet acte avait un effet moral.

1^ Sénat n*avait à sa disposition aucun moyen légal de vaincre la résistance du tribun. Habituellement, il décidait que son président lui ferait rapport sur l'intercession soit immédiatement, soit à la prochaine séance. Si le tribun persistait dans son opposition, l'assemblée essayait de l'intimider en le rendant responsable par avance des désordres qui pourraient en résulter. Mais un tribun résolu bravait ces menaces et le Sénat n'avait alors qu'une ressource pour avoir raison de cette résistance : c'était d'investir les chefs du gouvernement des [pouvoirs dictatoriaux en rendant un sénatus-consulte spécial [senaiiis consuUum ultimum) (1).

Parfois le tribun, sous prétexte qu'il avait besoin de réfléchir, se bornait à demander l'ajournement de la décision à la prochaine séance. C'était une tac-

(1) Le St'nat prenait parfois des mesures plus énergiques contre les tribuns, en les suspendant de leurs fonctions et même en les menaçant de les jeter en prison, comme il le fit en janvier 705. Vov. sur ce point très obscur, WHknm^ le Sénat II, p. 2oi.

tique le plus souvent pour gagner du temps ; elle avait l'avantage, dans certains cas, de produire le même effet que le veto sans soulever les mêmes colères. Il appartenait au tribun de choisir, selon les circonstances, la voie qui lui semblait la meilleure pour arriver à ses fins. Si la décision du Sénat n'était pas frappée d'opposition ou si cette opposition venait à être levée, elle était transformée en senatus-consulte, c'est-à-dire qu'elle devenait obligatoire. Dans le chapitre suivant nous étudierons les usages concernant la rédaction, la conservation et la publication des sénatus-consultes.

S'il n'y avait pas d'autre affaire à Tordre du jour, le président levait la séance en prononçant la formule consacrée : « Nous ne vous retenons plus, pères conscrits }> [Nthil vos moramur. Patres conscripti). Toutefois, si l'heure le permettait, c'est-à-dire si la dixième heure n'était pas encore arrivée, un autre magistrat qualifié pouvait prendre la présidence et mettre à profit le reste de la journée pour présenter à l'assemblée une nouvelle question.

La règle était que toute délibération au Sénat, comme toute affaire portée devant les comices, fût terminée dans la même journée. Si l'on n'y parvenait pas, tout était à recommencer ; mais nous verrons, en étudiant l'affaire de Ptolémée Aulète, comment on s'y prenait dans la pratique pour atténuer les rigueurs de cette prescription.

Nous venons d'esquisser, dans ses grandes lignes, le cadre d'une délibération ordinaire au sénat romain ; mais ce serait se faire une idée inexacte et incomplète de l'institution que de supposer que toutes les séances se ressemblaient et répondaient à un type unique et invariable. De même que nos parlements ne se bornent pas à voter des textes de loi, le Sénat ro-

main n'est pas destiné exclusivement à rendre des sénatus-consultes. Gomme nos gouvernements modernes, le gouvernement romain subissait Tinfluence de Topinion publique et toutes les questions qui agitaient le peuple étaient débattues^ sous une forme ou sous une autre, dans l'assemblée sénatoriale.

On retrouve donc là, avec des différences inévitables, nos questions^ nos interpellations, nos communications du gouvernement et d^autres choses encore. La raison en est simple : à une époque où le journalisme n*existait pas ou commençait à peine à naître, on ne pouvait agir sur Topinion que par la parole; or, un discours prononcé au Sénat, où siégeaient les premiers personnages de TEtat et où l'orateur jouissait de la liberté que nous savons^ avait plus de retentissement que partout ailleurs.

Ceci nous explique pourquoi certains débats nous apparaissent comme des monologues : ainsi, dans la séance du 1"^ janvier 691 sur la loi agraire de RuUus, on n'entend qu'un discours, celui du consul Cicéron ; il en est de même en décembre 697, lorsque le tribun Lupus attaque la loi agraire relative au partage du domaine de Gapoue. Dans ces deux hypothèses, l'orateur n'a qu'un but : donner la plus grande publicité à son attaque et se prévaloir plus tard de l'adhésion de l'assemblée sénatoriale pour combattre plus efficacement la proposition tribunitienne.

Les questions et les interpellations avaient un objet analogue. A Rome, elles ne pouvaient viser à renverser les chefs du gouvernement qui étaient invulnérables pendant la durée de leur charge; aussi verrons-nous qu'elles étaient le plus souvent adressées non pas aux magistrats, mais à des sénateurs.

Nous mentionnerons encore la lecture de la correspondance officielle des généraux de la République,

Taudition des députations et des ambassades étrangères et même la comparution « à la barre » de rassemblée de simples particuliers. Enfin, pour montrer combien cette institution était souple, il suffit de rappeler que le Sénat a pu procéder, en séance publique, à une enquête judiciaire et à un jugement criminel^ lors de la conjuration de Gatilina.

Tout cela prouve que les règles que nous venons de tracer étaient assez élastiques pour se prêter aux modifications rendues nécessaires parla grande diversité des affaires portées devant le Sénat. Ces règles, dont l'ensemble constituait la procédure parlementaire, si l'on s'en tenait aux apparences, laisseraient supposer que le Sénat romain était un corps consultatif placé sous la dépendance des chefs du gouvernement. En réalité, c'était tout le contraire : le Sénat était devenu de bonne heure une véritable assemblée délibérante, possédant une autorité plus efficace et plus étendue que celle de nos parlements modernes. Et à ce propos, il est un rapprochement qui s'impose : la Chambre des Communes en Angleterre a eu, elle aussi, des origines très modestes puisqu'elle a débuté par le droit de pétition ; encore, de nos jours, elle continue à employer vis-à-vis du pouvoir royal, dans le langage officiel, des formules surannées qui rappellent sa sujétion primitive ; mais en dépit de ces formules, elle n'en exerce pas moins en fait la souveraineté.