RÉSULTATS DES TRAVArX DE LA CONFÉRENCE (p
Limitation des armements (p. 587) ; arbitrage obligatoire (p. 587) ; établissement d'une cour de justice arbitrale (p. 58J); réunion d'une troisième Conlérence de la Paix (p. 590): vœux ip.'591).
Révision des actes de 1899. 1« Convention pour le règlement pacifique des conflits internationaux (p. 591) ; 2° convention concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre (p. 592) : 3» convention pour l'adaptation à la guerre maritime des principes de la Convention de Genève (p. 596).
Conventions nouvelles. 1« Convention concernant la limitation de l'emploi de la force pour le recouvrement des dettes contractuelles (p. 597) ; 2« convention concernant les droits et les devoirs des puissances et des personnes neutres en cas de guerre sur terre (p. 598) : 3» convention concernant les droits et les devoirs des puissances neutres en cas de guerre maritime (p. 599) : 4» convention relative à l'ouverture des hostilités (p. 60i) ; b" convention relative au régime des navires de commerce ennemis au début des hostilités (p. 602) : b» convention relative à la transformation des navires de commerce en bâtiments de guerre (p. 604) ; 7» convention relative à la pose des mines sous-marine.s automatiques de contact (p. 605) ; 8« convention concernant le bombardement par des forces navales en temps de guerre (p. 607) ; 9» convention relative à certaines restrictions à l'exercice du droit de capture dans la guorre maritime (p. 608) ; 10» convention relative à l'établissement d'une Cour internationale des prises (p. (Ml).
La réunion de celle Conférence a élé certainement Tun des événements politiques de l'année les plus importants pour le monde entier. Elle a déjà donné lieu à beaucoup d'exposés et de polémiques en différents pays, indépendamment des explications officielles que plusieurs gouvernements ont jugé à propos de donner en communiquant à leurs Parlements les textes arrêtés dans la Conférence. Je me propose de dresser ici une sorte de procès-
verbal qui permette de se rendre compte des circonstances dans lesquelles la Conférence s'est réunie et a travaillé, en même temps que du résultat de ses longues délibérations. Je tâcherai de n'être l'avocat d'aucune cause ou d'aucun pays, d'être jurisconsulte plus que diplomate, sans entrer cependant dans des détails trop techniques.
L'œuvre de la deuxième Conférence de la paix ne peut être comprise, si on ne la rattache pas à la première dont il faut rappeler les traits essentiels.
Le 12/24 août 1898, par une circulaire du comte MouraviefiT, ministre des Affaires étrangères, adressée aux représentants des puissances accrédités à Saint-Pétersbourg, le gouvernement russe appelait l'attention des Puissances sur les charges croissantes des armements, alors que les aspirations à un apaisement général se sont, au cours des vingt dernières années, particulièrement affirmées dans la conscience des nations civilisées. « Mettre un terme à ces armements incessants et rechercher les moyens de prévenir les calamités qui menacent le monde entier, tel est le devoir suprême qui s'impose aujourd'hui à tous les États. Pénétré de ce sentiment. Sa Majesté l'Empereur a daigné m'ordonner de proposer à tous les gouvernements dont les représentants sont accrédités près la Cour impériale, la réunion d'une Conférence qui aurait à s'occuper de ce grave problème. » On comprend qu'une proposition de ce genre ait produit une grande émotion dans les milieux diplomatiques et les milieux populaires. Scepticisme et enthousiasme, tels sont les deux sentiments qui dominèrent. L'opinion publique exagérait encore la portée du manifeste russe, on parla d'une Conférence du désarmement^ alors que, ce qui était déjà grave, il n'était question que d'une réduction possible des armements.
Quelques mois plus tard, une nouvelle circulaire traçait d'une manière plus précise le programme de la Conférence. Il s'agissait tout d'abord de soumettre à une discussion internationale les thèmes suivants : « Entente stipulant la non-augmentation, pour un terme à fixer, des effectifs actuels des forces armées de terre et viB POLIT. 1906-07. : : .-.••• •::• 37
de mer, ainsi que de« budgets de guerre y afférents ; élude préalable des voies dans lesquelles pourrait même se réaliser, dans Tavenir, une réduction des effectifs et des budgets ci-dessus mentionnés». Sur ce point, la Conférence a certainement échoué. Elle û'a pu arriver à aucun résultat positif et s'est bornée kls^ Résolution suivante votée à Tunanimité : La Conférence estime que la limitation des charges militaires qui pèsent actuellement swr le monde est grandement désirable pour Vaccroissernent du bien-être matériel et moral de V humanité. De plus, « la Conférence émet le vœu que les gouvernements, tenant compte des propositions faites par la Conférence, mettent à Tétude la 4)ossibilité d*une entente concernant la limitation des forces ai*mées de terre et de mer et des budgets de gueJTe ».
Cette partie du programme était celle qui attirait surlout Tattention publique, celle qui expliquait la dénomination de Conférence de la Paix donnée bientôt à la Conférence. Comme celle-ci ne put atteindre le but que lui assignait Topinion, on tint peu de compte de ce qu'elle fit d'autre part.
La seconde partie du programme qui occupa principalement la Conférence contenait une série de thèmes se référant au droit de la guerre et, en dernier lieu, le sujet suivant : a Acceptation en principe de l'usage des bons offices, de la médiation et de l'arbitrage facultatif, pour des cas qui s'y prêtent, dans le but de prévenir des conflits armés entre nations; entente au sujet de leur mode d'application et établissement d'une pratique uniforme dans leur emploi. »
Trois Conventions sont sorties des travaux de la Conférence :
1° Une Convention pour te règlement pacifique des conflits internationaux.
C'est celle qui prit la place principale dans les préoccupations, après que l'on eut constaté l'impossibilité d'aboutir au sujet de la limitation des armements.
« Dans les questions d'ordre juridique, et en premier lieu dans les questions d'interprétation ou d'application des Conventions internationales, l'arbitrage est reconnu par les Puissances signataires comme le moyen le plus efficace et en même temps le plus équitable de régler les litiges qui n'ont pas été résolus par les voies
diplomatiques » (art. 16). L'arbitrage reste donc facultatif; un projet tendant à le rendre obligatoire dans certains cas échoue devant Topposition absolue de l'Allemagne. La pratique de l'arbitrage n'en reste pas moins très facilitée par une série de règles précises, spécialement par l'organisation de la procédure.
2® Une Convention concernant les lois et coutumes de la guen^e sur terre.
G*est la codification d'une importante partie du droit de la guerre continentale, qui avait été tentée à Bruxelles en 1874.
A cette Convention peuvent se rattacher trois déclarations concernant l'interdiction de certains procédés de guerre (lancement de projectiles et d'explosifs du haut de ballons; emploi de projectiles ayant pour but unique de répandre des gaz asphyxiants ou délétères ; emploi de certaines balles).
3** Une Convention pour l'adaptation à la guerre maritime des principes de la Convention de Genève du 22 août 1864.
Cette Convention était désirée depuis trente ans et son adoption pouvait être considérée comme très heureuse, parce qu'il n'est pas facile de faire admettre par l'Angleterre une restriction des droits des belligérants sur mer.
Si Ton n'avait pas donné à la Conférence une étiquette décevante, le résultat de ses travaux aurait paru satisfaisant^ tandis qu'il sembla mesquin comparé aux perspectives entrevues ^
De plus, la Conférence fut presque aussitôt suivie de la guerre sud-africaine qui émut profondément l'opinion publique; puis, vint la guerre russo-japonaise. Ce fut celle-ci qui devait provoquer • une nouvelle Conférence.
Tout d'abord, un pénible incident du voyage de la flotte russe de la Baltique révéla un bienfait de la Convention de 1899 pour le
\. Sur Fœuvre de la premièrô Conférence de la Paix, voir Charles Dupuis : a Conférence de La Haye ». Annales des Sciences politiques, 1900, pp. 467-483 et pp. 611-640.
Pour les textes et documents relatifs aux deux Conférences de la Paix, Toir Louis Renault, de Tlnstitut : Les deux Conférences de la paix, 1899 et 1907. Recueil des textes arrêtés par ces conférences et de différents documents complémentaires, 1 V. in-18, p. 219.
règlement pacifique des conflits internationaux. Des navires russes, sous Tempire de faux renseignements, tirèrent la nuit sur des bateaux pêcheurs anglais; il y eut des morts, des blessés, un bateau coulé. Gela produisit naturellement une vive émotion en Angleterre et aussi en Russie ; de grandes guerres ont éclaté pour des causes moins graves. Les deux gouvernements intéressés étaient animés d'intentions pacifiques, mais ils ont eu grand profit à trouver un instrument préparé à Tavance sans préoccupation autre que la découverte de la vérité. Une Commission iniei'nationale d'enquête a été décidée sur les bases posées en 1899, le calme s'est fait dans les esprits et la solution donnée par la Commission réunie à Paris a réglé la difficulté d'une manière satisfaisante. De graves intérêts étaient engagés de part et d autre et c'est certes un heureux précédent que l'emploi de formes régulières pour mettre fin à un conflit de ce genre.
Au cours même de la guerre russo-japonaise, V Union inlerparlementaire, comprenant des délégués appartenant aux parlements des principales nations, tint sa session annuelle à Saint-Louis à l'occasion de l'Exposition universelle. Elle y exprima le vœu de la réunion d'une Conférence internationale chargée notamment de délibérer sur les points ajournés par la Conférence de la Haye et la négociation de traités d'arbitrage. Elle décida, de plus, de prier respectueusement et instamment le Président des États-Unis d'inviter toutes les nations à cette Conférence. Le 24 septembre 1904, le président Roosevelt recevait une importante délégation de la Conférence qui lui apportait ces vœux. Il accepta la mission qui lui était ainsi offerte.
Le 21 octobre 1904, M. John Hay envoyait, en conséquence, une circulaire aux représentants des États-Unis accrédités auprès des gouvernements signataires des actes de la Conférence de 1899. Il ne perdait pas de vue l'existence d'une grande guerre. « Mais le fait que deux peuples sont en guerre n'est pas une raison pour que les nations se relâchent dans les efforts qu'elles ont faits jusqu'ici, avec de si heureux résultats, pour adopter des règles susceptibles de diminuer à l'avenir les chances de guerre entre elles. » Tout en considérant comme prématuré de tracer un programme défini, M. Hay indiquait les points réservés par la Conférence de 1899 et insistait spécialement sur l'importance des questions rela-
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tives aux neutres (contrebande de guerre, inviolabilité de la correspondance publique ou privée des nations neutres, traitement que doivent recevoir les navires belligérants réfugiés dans les ports neutres) et de la question de l'inviolabilité privée dans la guerre maritime.
Le 16 décembre 1904, M. John Hay mentionnait que les réponses reçues indiquaient que la proposition avait été accueillie par une approbation générale sans aucune opposition. Le Japon ne déclinait pas l'invitation, mais faisait seulement cette réserve qu'il désirait que la Conférence n'adoptât aucune mesure concernant la guerre actuelle. Par contre, la Russie jugeait impossible de prendre part à la Conférence. Tout en regrettant cette décision, le gouvernement américain abandonnait momentanément son projet en exprimant le désir qu'il y eût entre les Puissances des échanges de vues sur le but et l'objet des questions à soumettre à la seconde Conférence.
Dès le mois de septembre 1907, c'est-à-dire au lendemain de la conclusion de la paix avec le Japon, « l'Empereur de Russie, en qualité d'initiateur de la Conférence internationale de La Haye de 1899, a trouvé le moment actuel propice au développement ultérieur des travaux de cette Conférence. C'est dans ce but que Sa Majesté, assurée de la sympathie du président Roosevelt, qui s'était exprimé l'année dernière en faveur de ce projet, adresse au gouvernement de la République française l'invitation de prendre part à une nouvelle Conférence de la Paix. Cette Conférence pourrait être convoquée à La Haye aussitôt que les réponses des autres Puissances seraient reçues. La dernière guerre ayant fait surgir certaines questions très importantes et qui se trouvent en relation directe avec les travaux de la première Conférence, les délégués russes se feront un devoir de présenter un programme détaillé qui pourra servir de point de départ aux travaux de la deuxième Conférence de la Paix ». (Note remise au gouvernement français, le 27 septembre 1907.)
C'est en mars 1906 que le gouvernement russe fit connaître son programme dont voici les termes *.. ; .. .
1^ Améliorations à apporter aux dispositions de la Convention relative au règlement pacifique des conflits internationaux en ce qui regarde la cour d'arbitrage et les Commissions internationales d'enquête;
a° Compléments à apporter aux dispositions de la Convention de 1899 relative aux lois et coutumes de la guerre sur terre, entre autres à celle concernant l'ouverture des hostilités, le droit des neutres sur terre, etc. Déclarations de 1899. L'une d'elles étant périmée, question de son renouvellement ;
3^ Elaboration d'une convention relative aux lois et usages de la guerre maritime concernant : à) lesopérationsspécialesde la guerre maritime telles que le bombardement des ports, villes et villages par une force navale, pose de torpilles, etc. ; b) la transformation des bâtiments de commerce en bâtiments de guerre ; c) la propriété privée des belligérants sur mer; d) le délai de faveur à accorder aux bâtiments de commerce pour quitter les ports neutres ou ceux de Tennemi après l'ouverture des hostilités; e) les droits et devoirs des neutres sur mer ; entre autres questions : la contrebande ; régime auquel seraient soumis les belligérants dans les ports neutres; destruction, par force majeure, des bâtiments de commerce neutres arrêtés comme prises. Dans ladite Convention à élaborer, seraient introduites les dispositions relatives à la guerre sur terre qui seraient applicables également à la guerre maritime;
4^ Compléments à apporter à la Convention de 1899 pour l'adaptation à la guerre maritime des principes de la Convention de Genève de 186'é.
Il est inutile de noter la différence profonde qui sépare ce programme de celui de 1899. 11 s'agit, soit de reviser les conventions intervenues en 1899, soit de donner satisfaction aux vœux alors émis pour la réglementation de certaines matières, soit d'aborder d'importantes questions de droit maritime. C'est la codification du droit de la guerre qui est surtout en jeu ; il n'est fait aucune allusion à la limitation ou à la réduction des armements. C'est, a-t-on dit, un programme de résignation; c'est, peut-on dire plus justement, un programme de sagesse dont les termes étaient imposés, soit par l'expérience de 1899, soit par l'épreuve que venait de traverser la Russie. . . ,
La Conférence ne put se tenir dans Tété de 1906, comme on rayait pensé d*abord ; le Congrès panaméricain de Rio fut un obstacle. En avril 1907, le gouvernement russe faisait connaître Texposéde la situation. Toutes les Puissances invitées adhéraient au projet de programme. Toutefois le gouvernement des Etats- Unis s'était réservé la liberté de soumettre à la Conférence deux questions supplémentaires, celle de la réduction ou limitation des armées et celle de l'obtention d'un agrément d'observer certaines limitations dans l'emploi de la force pour le recouvrement de dettes publiques ordinaires découlant de contrats. Le gouvernement britannique fait savoir qu'il attache une grande importance à ce que la question des dépenses pour les armements soit discutée à la Conférence et il s'est réservé le droit de la soulever. Des réserves plus ou moins vagues ont été faites par d'autres Etats. Certains ont cru nécessaire de stipuler le droit de s'abstenir de discuter à la Conférence toute question paraissant ne pas devoir aboutir à une issue pratique.
Il n'a pas été fait usage de ce dernier droit. La question des armements a été soulevée dans des circonstances qui seront indiquées plus loin; on peut dire qu'une seule question importante, non prévue dans le programme, a été vraiment discutée à la Conférence où elle a d'ailleurs abouti k une Convention ; celle de l'établissement d*une Cour internationale des prises.
La Conférence se réunit à La Haye le 15 juin 1907, dans la Salle des Chevaliers du Palais Comtal, où, depuis quelques années, a lieu Touverture des Etats généraux.
Quarante-quatre Etats étaient représentés, tandis qu'en 1899, il n'y en avait que vingt-six, déterminés un peu arbitrairement, puisque c'étaient les Etats ayant des représentants accrédités à Saint-Pétersbourg. D'où une première difficulté. Comment les Etats non représentés à la première Conférence pouvaient-ils prendre part à la revision des Conventions de 1899, s'ils ne commençaient par adopter celles-ci? C'était très simple pour celles de ces conventions qui étaient ouvertes, c'est-à-dire auxquelles on était libre d'adhérer. Mais la Convention relative au règlement pacifique des
conflits internationaux contient un article 60 ainsi conçu : « Les conditions auxquelles les Puissances qui n'ont pas été représentées à la Conférence internationale de la paix pourront adhérer à la présente convention, formeront l'objet d'une entente ultérieure entre les Puissances contractantes. » L'entente dont il s'agit n'a pas eu lieu. A plusieurs reprises, des Etats de rAmériqûe du Sud avaient témoigné de leur désir d'adhérer à la Convention sans qu'il leur fût donné satisfaction. Le 14 juin 1907, c'est-à-dire la veille de l'ouverture de la Conférence, les représentants des Puissances ayant ratifié la Convention pour le règlement pacifique des conflits internationaux ont dressé un protocole dans le but de permettre l'adhésion à cette Convention des Etals non représentés à la première Conférence de la Paix, qui S07it convoqués à la deuxième. Il convientde remarquer ce membre de phrase qui limite la portée de la déclaration. La Convention n'est pas devenue ouueWe comme le sont les autres Conventions; en dehors des Etats convoqués h la deuxième Conférence, aucune nouvelle adhésion n'est possible sans le consentement de tous les autres Etats. Cela exclut notamment l'éventualité de Tadhésion du Pape qui avait motivé la rédaction de l'art. 60. Il se trouve donc que les Conventions de 1899 ont été signées par presque tous les Etats civilisés.
Jamais une Conférence diplomatique, ayant un caractère politique, et n'ayant pas un objet purement technique ou administratif (comme les Congrès télégraphiques ou postaux), n'avait été aussi nombreuse. Elle comprenait presque tous les Etats du monde civilisé, tous les Etats d*Europe, d'Amérique (sauf le Costa-Rica et le Honduras pourtant convoqués), d'Asie. La plupart des Etats avaient des délégués d'ordres divers : délégués plénipotentiaires, délégués techniques ou scientifiques, délégués militaires, délégués navals, délégués adjoints. Ces distinctions n'avaient d'importance que pour la signature des actes diplomatiques à laquelle les plénipotentiaires étaient seuls admis. Pour les travaux de la Conférence, il n'y avait aucune différence. Des délégués techniques ont joué un rôle très important dans les discussions et comme rapporteurs.
La Conférence comprenait un personnel de 240 membres environ, sans parler du secrétariat. On ne pouvait songer à faire délibérer utilement une assemblée aussi nombreuse, composée d'élé-
ments aussi variés. Après quelques tâtonnements, on constitua quatre grandes Commissions entre* lesquelles furent réparties les matières à traiter.*
La première fut chargée des questions de justice internationale, comprenant tout d'abord la revision et les compléments de la Convention de 1899, puis la question de l'arbitrage obligatoire, Tinstitution d'une Cour permanente de justice arbitrale, Tinstitulion d'une Cour internationale des prises. La Commission se subdivisa en deux sous-Commissions.
La seconde Commission fut chargée de la révision de la Convention et du règlement de 1899 sur les lois et coutumes de la guerre sur terre, des projets relatifs à l'ouverture des hostilités et à la situation des neutres en cas de guerre sur terre ; elle se subdivisa en deux sous-Commissionis.
La troisième et la quatrième Commission eurent à s'occuper des diverses questions relatives à la guerre maritime; la première seule se divisa en sous-Commissions.
Chaque délégation désignait ceux de ses membres qui devaient prendre part aux travaux des diverses Commissions ; quelques-uns figurèrent dans toutes. Les séances furent réglées de façon qu'il n'y eût pas de coïncidence.
La discussion s'engageait dans chaque sous-Commission sur les diverses propositions qui furent très abondantes. Le nombre des délégués était encore trop grand (souvent 70 à 80) pour que l'on pût voter sur des textes. Après une discussion générale, un échange d'observations, un Comité d'examen était constitué et c'étaient les résolutions de ce Comité qui étaient soumises à l'adoption de la sous-Commission, puis de la Commission. En fait, on se passa souvent de l'intermédiaire de la sous-Commission. Une fois que la Commission avait arrêté ses décisions, celles-ci étaient soumises à la Conférence elle-même en séance plénière. Il n'y avait alors aucune discussion proprement dite, mais des déclarations ou des réserves et enfin le vote.
Tout n'était pas terminé avec le vote de la Conférence. Un Comité général de rédaction fut constitué, auquel furent renvoyés, en vue d'une revision finale, tous les textes adoptés par la Conférence. Ce Comité, présidé par le Président même de la Conférence, comprenait un sous-Comité composé de délégués de huit pays différents
qui fit le travail effectif. Les textes sortis de cette élaboration furent alors soumis à la Conférence plénière qui les adopta sans discussion.
On voit que ce n'est pas sans une étude approfondie que l'on aboutit aux actes qui furent soumis, le 18 octobre, à la signature des plénipotentiaires. I^ gouvernement néerlandais publiera bientôt le recueil des délibérations de la Conférence qui permettra de se rendre compte du travail accompli et des vues des diverses Puissances. Les rapports faits à la Conférence au nom des diverses Commissions constitueront les exposés de motifs des Conventions. La langue française a été la langue officielle de la Conférence ; elle a été employée par presque tous les délégués, et par beaucoup d'entre eux, spécialement par les Américains du Sud, avec une véritable maîtrise.
La Conférence eut pour président M. de Nélidow, le premier délégué de la Russie, et pour vice-président M. de Beaufort, le premier délégué des Pays-Bas. Pour les Commissions, on choisit trois présidents de 1899; MM. Léon Bourgeois, Beernaert et de Martens, et un président parmi les nouveaux délégués, le comte Tornielli, premier délégué de Tltalie. Les rapporteurs furent en général des jurisconsultes, MM. Fromageot, Renault, Scott, Streit; il faut ajouter un diplomate, le baron Guillaume, deux militaires, le général de Giestingen et le colonel Borol (celui-ci est, du reste, aussi professeur de droit à l'Université de Genève).
Le résultat positif des délibérations de la Conférence est formulé dans les documents suivants :
1° Un Acte final qui est le résumé officiel des Travaux ;
^1"* Treize Conventions et une déclaration.
L'Acte final a été signé par tous les plénipotentiaires, puisqu'il se borne à mentionner les résolutions et les vœux sans impliquer un engagement positif pour les signataires.
Les Conventions et la Déclaration forment autant d'actes séparés, portant la date du 18 octobre 1907 et pouvant être signés jusqu'au 30 juin 1908. En fait, elles ont été signées, dès la clôture de la Conférence, par un certain nombre de Puissances.
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Je vais donner des explications sur les divers documents qui viennent d'être énumérés.
Le caractère de VÀcle final a déjà été indiqué; ce n'est qu'une sorte de procès- verbal. Il renferme d'importantes mentions sur des sujets qui n'ont pas donné lieu à des accords formels.
1** Limilalion des armements. — Elle ne figurait pas au programme russe, ainsi qu'il a été dit plus haut. Elle n'a pas donné lieu à une discussion proprement dite, mais à une simple Déclaration faite en séance plénière par le premier délégué britannique, à la suite de laquelle a été adoptée à l'unanimité la Résolution suivante :
La deuxième Conférence de la Paix confirme la résolution adoptée par la Conférence de 18990 Végard de la limitation* des charges militaires; et, vu que les charges militaires se sont considérablement accrues dans tous les pays depuis ladite année, la Conférence déclare qu'il est hautement désirable de voir les gouvei'nements reprendre l'élude sérieuse de cette question.
2* Arbitrage obligatoire, — Il a donné lieu à des discussions prolongées et approfondies.
L'idée de l'arbitrage avait fait de grands progrès depuis 1899. Par diverses Conventions, dont la première était la Convention franco-britannique du 14 octobre 1903, d'assez 'nombreux Etats s'étaient engagés à régler par arbitrage les litiges pouvant s'élever entre eux, soit des litiges d'une nature quelconque sous certaines réserves, soit des litiges spéciaux sans réserve. On futalors amené à se demander si le moment n'était pas venu d'introduire l'arbitrage obligatoire dans la Convention générale concernant le règlement pacifique des conflits internationaux. Personne ne songea à l'admettre pour tous les litiges sans distinction, mais ne pouvait-on s'engager : a) sous certaines réserves (intérêts vitaux, honneur national, indépendance), pour les différends de nature juridique; /;) môme sans ces réserves, pour des litiges strictement délimités. Trente-deux États se déclarèrent prêts à contracter un engagement en ce sens; ils se heurtèrent à la résistance absolue de plusieurs Ëtats qui, sans méconnaître le principe de l'arbitrage obligatoire, en préconisèrent l'application dans des Conventions
séparées et non dans une Convention mondiale. Par suite de cette dissidence, non seulement les dispositions adoptées par les trentedeux États ne purent être insérées dans la Convention générale par le règlement pacifique des Conflits internationaux, mais elles ne ! purent pas même former Tobjel d'une Convention spéciale mentionnée dans l'Acte final. Il a étéadmis, non sans raison, qu*ii ne pouvait y avoir de résolution de la Conférence que s'il y avait unanimité, ou tout au moins que si les dissidents ne s'opposaient pas formellement. Cela est du caractère d'une Conférence diplomatique et cela montre bien la difiFérence qui la sépare d'un Parlement où la majorité fait la loi à la minorité, ce qui se comprend, parce qu'il s'agit, en définitive, pour un Parlement, d'arriver à l'expression d'une volonté unique, tandis que, dans une Conférence internationale, il y a autant de volontés souveraines que d'États représentés.
On ne pouvait cependant se borner à un résultat purement négatif et on a fini par s'accorder pour insérer dans l'Acte final la mention suivante :
La Conférence, se conformant à Vespinl tV entente et de concessions réciproques, qui est Vesprit même de ses délibérations, a a7Tété la Déclaration suivante qui, tout en rései^anl à chacune des Puissances représentées le bénéfice de ses votes, leur permet à toutes d^ affirmer les principes qu' Elles considèrent comme unanimement reconnus.
Elle est unaîiime, 1° à reconnaître le principe de tarbitrage obligatoire ; 2<* à déclarer que certains différends, et notamment ceux relatifs à l'interprétation et à V application des stipulatiom internationales, sont susceptibles d'être soumis à Varbitrage obligatoire sans aucune restriction.
Il n'y a pas besoin d'insister beaucoup pour faire comprendre que, bien que la Conférence de 1907 n'ait pas vu l'adoption d'une Convention établie pour l'arbitrage obligatoire, il y a eu un progrès sensible réalisé depuis 1899. Le principe n'est plus combattu de front, il est accepté unanimement. Sans doute, on diffère sur l'application ; il faut laisser au temps faire son œuvre, à l'opinion publique le soin d'agir. Trente-deux Etats sont d'accord pour s'obliger d'une manière sérieuse dès à présenl et ont entendu se réserver le bénéfice de leurs votes, ce qui signifie qu'ils pourront
L OKUVRE DE LA HAYE b89
ne pas attendre la réunion d'une nouvelle Conférence de la Paix pour donner eiïet à leurs aspirations. J'ajoute que le problènne de 1 arbitrage obligatoire, qui n'est pas aussisimplequeseTimaginent certains pacifistes, qui est, au contraire, fort complexe, n'avait été jamais étudié avec autant de soin sous tous ses aspects; cette étude sera très utile à ceux qui auront mission d'élaborer des Conventions sur la matière.
A propos de la Convention pour la limitation de l'emploi de la force pour le recouvrement des dettes contractuelles, on verra que la Conférence a adopté, sous une certaine forme, l'arbitrage obligatoire.
3* Établissement d'une Cour de justice arbitrale. .— La Convention de 1899 a introduit la Cour permanente d'arbitrage qui n'est permanente que de nom, puisqu'elle ne consiste vraiment que dans une liste de personnes aptes à jouer le rôle d'arbitres, dans laquelle peuvent être choisis les membres d'un Tribunal arbitral, celui-ci devant être constitué en vertu d'une entente spéciale pour chaque affaire. La délégation des États-Unis soumit à la Conférence un projet pour l'établissement d'une Cour de justice qui serait, de fait et plus seulement de nom, permanente, sans remplacer, du reste, l'organisation de 1899. La Délégation allemande et la Délégation britannique se rallièrent au projet qui, remanié, fut présenté au nom des trois Délégations. Il donna lieu à de sérieuses discussions qui aboutirent à une entente sur Torganisation, la compétence et la procédure, mais finalement il échoua, parce qu'on ne put arriver à un accord sur la composition même de la Cour. Combien y aurait-il de juges? Comment seraient-ils nommés? On imagina différents procédés qui se heurtèrent à Topposition, soit de certaines grandes Puissances, soit des puissances secondaires. Aussi se borna-t-on à insérerdans l'Acte final le vœu suivant :
La Conférence recommande aux Puissances signataires V adoption du pi^ojel ci-annexé de Convention pour rétablissement d'une Cour de justice arbitrale, et sa mise en vigueur dès qu'unaccord sera intervenu sur le choix des juges et la Constitution de la Cour.
Comme on l'a dit à la Conférence, le projet est comme une machine tout organisée à laquelle manquerait le moteur. Peutêtre arrivera-t-on à le trouver. Il est probable que les États-Unis
s'y emploieront de toutes leurs forces et tous les amis de la justice internationale doivent désirer qu'ils y réussissent.
4^ Réunion d'une troisième Conférence de la Paix. — Une question qui préoccupa beaucoup de délégués fut la préparation d'une future Conférence. On s'était rendu compte que ia plupart des délégués n'étaient pas munis d'instructions suffisantes, que la mise en train avait été lente, et que beaucoup de temps aurait pu être épargné, s'il y avait eu des travaux préliminaires plus sérieux et une meilleure organisation de ia Conférence elle-même. Il fallait profiler de l'expérience acquise. Des entretiens officieux furent nécessaires pour arriver à un accord en ménageant diverses susceptibilités. C'est par la constatation de cet accord que se tennine l'Acte final :
Enfin, la Conférence recommande aux Puissances la réunion dune troisième Conférence de la Paix qui pourrait avoir lieu, dans une période analogue à celle qui s'est écoulée depuis la précédente Conférence^ à une date à fixer d'un commun accord entre les Puissances, et elle appelle leur attention sur la nécessité de préparer les travaux de cette troisième Conférence assez longtemps à l'avance pour que ses délibérations se poursuivent avec V autorité et la rapidité indispensables.
Pour atteindre à ce but, la Conférence estime qu'il serait très désirable que, environ deux ans avant l'époque probable de la réunion, un Comité préparatoire fût chargé par les gouvernements de recueillir les diverses propositions à soumettre à la Conférence, de rechercher les matières susceptibles d'un prochain Règlement international et de préparer un programme que les gouvernements achèteraient assez tôt pour qu'il ptU être sérieusement étudié dans chaque pays. Ce Comité serait, en otUre^ chargé de proposer un mode d'organisation et de procédure pour la Conférence elle-même.
L'idée de la réunion périodique des Conférences internationales est donc ainsi universellement acceptée et l'éventualité d'une troisième Conférence a même été prévue dans certaines Conventions. Il n'est plus question de l'initiative de la Russie et loute latitude est laissée aux Puissances qui voudront en provoquer la réunion. Le Comité préparatoire dont il est parlé rendrait évidemment
les plus grands services; la difficulté qu*on a bien entrevue et qu'on n'a pas voulu essayer de résoudre sera d en déterminer la composition.
Il me reste à mentionne^ trois vœux :
L'un se réfère à la troisième Conférence au programme de laquelle on voudrait voir figurer Télaboration d'un Règlement relatif aux lois et coutumes de la guerre maritime qui serait le pendant du Règlement existant sur les lois et coutumes de la guerre sur terre. En attendant, la Conférence exprime le vœu que les Puissances appliquent, autant que possible, les principes de ce dernier Règlement à la guerre sur mer.
Les deux autres vœux s'adressent aux Puissances. Le premier se réfère au maintien des rapports pacifiques, spécialement des relations commerciales et industrielles entre les populations des États belligérants et les pays neutres, que les autorités compétentes, civiles ou militaires, doivent se faire un devoir tout spécial d'assurer et de protéger. Le second touche à un point qui a été discuté à la Conférence : Quelle est, au point de vue des charges militaires, la situation des étrangers? Gela n'a pas paru pouvoir faire l'objet d'un règlement général à raison de la trop grande variété des situations de fait. Mais cela peut faire l'objet de Conventions particulières qu'il est désirable de voir conclure.
J*arrive aux accords élaborés par la Conférence. Je n'ai nullement le désir d'en faire le commentaire, mais de marquer en peu de mots le caractère particulier de chacun d'eux, la contribution utile ainsi apportée à la codification du droit des gens.
Ils peuvent être divisés en deux catégories. Les uns sont des revisions ou des compléments des actes de 1899 ; les autres sont tout nouveaux.
A. — Revision des actes de 1899.
1° Convention pour le règlement pacifique des conflits internationaux. — C'est une revision minutieuse et un développe-
ment de la Convention de 1899 ayant le même titre ; celle dernière a 6l articles, la nouvelle en a 97. ïl n'y a rien de changé dans l'essentiel, puisque l'arbitrage y a gardé le caractère facultatif, ainsi qu'il a été expliqué plus haut. On a profité de l'expérience acquise en différentes affaires d'arbitrage, des critiques doctrinales, pour combler quelques lacunes, éclaircir certaines obscurités. Le chapitre relatif aux Commissions internationales d'enquête a été complètement remanié (il comprend 28 articles au lieu de 6). Aidée par deux de ses membres qui avaient participé aux travaux de la Commission d'enquête constituée après l'incident de HuU, la Conférence a réglé en détail la procédure au sujet de laquelle la Convention de 1899 ne disait presque rien, se bornant à renvoyer à la Convention qui décide l'enquête. Les enquêteurs peuvent ne pas être des juristes et, dans tous les cas, il est délicat de poser des règles en vue d'une espèce donnée ; les propositions sont ou (ce qui revient au même) paraissent facilement tendancieuses. Un règlement de procédure doit être fait inabstracto en vue de la découverte de la vérité, de la sauvegarde des droits respectifs des parties intéressées et sans préoccupations particulières. C'est ce règlement que conlient la nouvelle Convention ; il permet un fonctiodnement rapide et sûr de la Commission d'enquête qui serait instituée. Celle-ci a, du reste, gardé son caractère facultatif. — Un chapitre a été ajouté dans le but d'introduire xxuq procédure sommaire d^ arbitrage destinée aux affaires d'ordre technique ou secondaire. Il s'agit, par exemple, de l'interprétation d'un article de tarif douanier; tout l'appareil ordinaire de la procédure arbitrale ordinaire avec les frais et les retards qu'il entraîne n'est vraiment pas de mise.
2^ Convention concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre. — La Convention et le Règlement de 1899 ont été respectés dans toutes leurs parties essentielles; une section du Règlement intitulée des belligérants internés et des blessés soignés chez les neutres, qui y était peu à sa place, en a été retranchée pour être transportée dans une Convention nouvelle relative aux neutres.
D'après la Convention, <( les Puissances contractantes donneront à leurs forces armées de terre des instructions qui seront conformes au Règlement concernant les lois et coutumes de la guerre
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sur terre, annexé à la présente Convention » (art. !")• Malgré cette forme adoptée en 1899 pour calmer certaines susceptibilités, les dispositions du Règlement n'en ont pas moins un caractère conventionnel strictement obligatoire ; cela résulte de la manière la plus nette des discussions qui ont eu lieu à la seconde Commission de la première Conférence de la Paix. Aussi a-ton eu lieu de s étonner que^ dans un Manuel destiné à Tarmée d'une grande Puissance signataire de l'Acte de 1899, Manuel ayant un caractère au moins officieux sinon officiel dans le sens littéral du mot, les dispositions arrêtées en 1899 fussent présentées comme ayant une valeur morale et comme pouvant être assimilées aux dispositions du projet de Bruxelles, les unes ou les autres étant, suivant Toccur-' rence, citées indifféremment. L'étonnement avait été, chez certains, poussé jusqu'à Tindignation et peu s'en est fallu que l'attention de la Conférence ait été appelée sur ce point délicat. Un nouvel article de la Convention met les choses dans leur vrai jour et il importe den faire ressortir la signification. D'après l'article 3, « la partie belligérante qui violerait les dispositions- dudit Règlement sera tenue à indemnité, s'il y a lieu. Elle sera responsable de tous actes commis par les personnes faisant partie de sa force armée ». Le doute n'est plus possible. Les dispositions du Règlement sont bien juridiquement obligatoires, puisqu'elles sont sanctionnées par l'obligation de réparer les conséquences préjudiciables que leur violation pourrait entraîner. Sans doute cela aurait pu, à la rigueur, être sous-entendu, mais une règle positive, expressément reconnue par les Puissances, a une valeur p^î^tique incomparablement supérieure à l'autorité d'un principe doctrinal. Il n'est pas non plus indifférent que la responsabilité d'un belligérant ait été nettement proclamée à l'égard des actes commis par les personnes faisant partie de sa force armée ; c'est conforme à la morale en même temps qu'au droit et cela est de nature à engager chaque belligérant à veiller à l'observation du Règlement.
Sur le Règlement lui-même, je ne signalerai que les modifications de quelque intérêt.
Aux ditîérentes prohibitions adressées aux belligérants, on a ajouté celle de « déclarer éteints, suspendus ou non recevables en justice, les droi Is et actions des nationaux de la partie adverse » ,
art. 23/>. Cela paraît répondre à une satisfaction théorique plus qu*à une nécessité pratique. Avec les idées modernes sur la guerre et ses eflFets en ce qui concerne les particuliers, on concevrait difficilement que, dans un pays civilisé, on déclarât éteints ou suspendus les droits des sujets ennemis. Cela rendrait presque impossibles les relations pacifiques, spécialement les relations commerciales qui sont si fréquemment internationales. Les grands établissements de crédit^ les grandes Compagnies d'assurances font des affaires, ont souvent des succursales ou agences dans beaucoup de pays. Quelle perturbation serait produite par la guerre si les droits résultant de transactions régulières pouvaient être paralysés par la survenance de la guerre ! Celle-ci n'infiuerait pas seulement sur l'avenir, mais sur le passé. La règle ci-dessus n'a donc soulevé aucune objection. Elle paraît avoir été motivée par le fait que, dans certains pays, des auteurs considérables affirment encore que spécialement l'action en justice peut être refusée aux sujets ennemis.
Je signale une disposition nouvelle insérée à la fin du même article 23 : « Il est également interdit à un belligérant de forcer les nationaux de la partie adverse à prendre part aux opérations de guerre dirigées contre leur pays, même dans le cas où ils auraient été à son service avant le commencement de la guerre. » Cela répond à une préoccupation louable qui a également inspiré le nouvel article 44 : « Il est interdit à un belligérant de forcer la population d'un territoire occupé adonner des renseignements aur l'armée de l'autre belligérant ou sur ses moyens de défense.» Ce n'est pas sans discussion que cette disposition a été admise. On proposait d'interdire seulement d'exiger des sujets ennemis de rendre des services comme combattants, ce qui rendait licites remploi de guides forcés et l'exigence de renseignements militaires sous menace de mort, ce qui légitimait ainsi une des pratiques les plus odieuses de la guerre. Les arguments techniques invoqués à l'appui de cette pratique, tels que l'absence de cartes topographiques suffisantes ou la difficulté des moyens d'information ou de communication dans certaines régions^ n'ont pas heureusement convaincu la majorité de la Conférence. Comment admettre que Ton ne puisse enrôler un sujet ennemi et que l'on puisse l'obliger à servir de guide contre l'armée de son pays? le
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service rendu comme guide n'est-il pas beaucoup plus nuisible à sa patrie et, partant, plus choquant que le service rendu comme simple soldat ?
L'article 25 du Règlement porte : «Tl est interdit d'attaquer ou de bombarder, par (yt^e^^we moyen que ce soi7, des villes, villages, habitations ou bâtiments qui ne sont pas défendus. » Les mots en italiques ont été ajoutés, sur la proposition de la Délégation française, pour indiquer qu^il n'y avait pas à distinguer suivant le moyen employé, spécialement que cela comprenait le cas de projectiles envoyés de ballons.
Une Déclaration avait été signée en 1899 pour interdire de lancer des projectiles ou des explosifs du haut des ballons ou par d'autres modes analogues nouveaux. Elle n'avait été conclue que pour cinq ans et était par suite, expirée depuis quelque temps lors de la Conférence de 1907. On proposa de la renouveler. La Délégation française s'y montra contraire par le motif que l'article 35 modifié suffisait, que, au moyen de ballons, on pouvait faire ce qui était permis à l'aide de canons et que l'on ne pouvait pas faire ce qui était interdit. La grande majorité de la Conférence a néanmoins voté pour le renouvellement de la Déclaration ; huit Délégations ont voté contre, mais ne se sont pas opposées à ce que cette Déclaration figurât dans l'Acte final.
Il y a un dernier point à relever. L'article 52 parle des réquisitions en nature ou des services qui peuvent être réclamés des communes ou des habitants par l'envahisseur ou l'occupant. Le dernier alinéa de cet article est ainsi rédigé dans le Règlement de 1899 : « Les prestations en nature seront, autant que possible, payées au comptant ; sinon, elles seront constatées par des reçus. » Il y avait donc, pour le dédommagement pécuniaire par l'auteur de la réquisition, une simple recommandation ; il n'y avait d'obligation que pour les reçus qui devaient donner à la victime de la réquisition la possibilité de réclamer une indemnité à son propre pays. En 1907, on a ajouté à la disposition rapportée les motssuivants : et le paiement des sommes dues sera effectué le plus tôt possible. C'est une grave innovation dans le sens du respect de la propriété privée, puisque, si le belligérant peut imposer aux habitants l'abandon de ceux de leurs biens qui sont
nécessaires à son armée, il doil les indemniser sinon sur-le-champ, du moins le plus tôt possible.
3* Convention pour l'adaptation à la guerre maritime des principe^de la Convention de Genève.
La Convention ayant ce titre qui avait été signée en 1899 avait pris comme base la Convention de Genève de 186 i ; cette dernière a été Tobjet d'une revision approfondie dans une Conférence qui s'est tenue à Genève et qui a abouti à une Convention nouvelle signée, le 6 juillet 1906, par plus de 30 États. Si la Convention de lB6i n'a pas été modifiée dans ses droits essentiels, elle a été complétée, rendue plus claire et plus précise sur des points assez nombreux. La révision de la Convention de 1889 a eu pour but, tout en restant fidèle à l'esprit d'où elle avait procédé, de profiter des améliorations apportées à la Convention de 1864 et de mettre en harmonie les mesures prises pour venir, su^ mer comme sur terre, au secours des blessés et des malades. C*est la même pensée charitable qui lesdomine et qui subit forcément des modifications suivant le milieu. La Convention de 1899 avait 14 articles, celle de 1907 en a âB sans qu'il y ait à conclure de cette différence que de grands changements ont été apportés à l'œuvre de 1899 dont le caractère n'est en rien altéré par des additions qui ne peuvent soulever de difficultés sérieuses.
B. — Conventions nouvelles.
Certaines de ces Conventions répondent à des vœux formulés par la première Conférence (Conventions relatives aux droits et devoirs des neutres, Convention sur le bombardement par des forces navales) ; certaines n'avaient pas été prises (Conventions sur l'ouverture des hostilités, la pose des mines sous-marines, la situation des navires de commerce au début des hostilités, la transformation des navires de commerce en bâtiments de guerre, l'institution d'une Cour internationale des prises). La Conférence de 1899 avait émis le vœu que la proposition tendant à déclarer l'inviolabilité de la propriété privée dans la guerre sur mer fût
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renvoyée à Texamen d'une Conférence ultérieure. Cette proposition a été longuement examinée, elle n*a pas été admise par la Conférence, mais a été Toccasion d'une Convention établissant certaines restrictions h l'exercice du droit de capture dans la guerre maritime.
Je vais passer en revue les diverses Conventions qui, comme on le voit, embrassent une partie notable du droit international.
1^ Convention concernant la limitation de remploi de la force pour le recouvrement des dettes contractuelles.
Cette Convention se rattache à une question célèbre connue sous le nom de question Drago, parce qu'elle a été soulevée, en 1902, à propos du blocus des ports du Venezuela, par M. Drago, alors ministre des Affaires étrangères de la République Argentine. Il serait trop long d'expliquer les points de ressemblance et de différence entre les idées de M. Drago et la proposition des États-Unis qui a été Torigine de la présente Convention, dont je veux seulement indiquer la portée.
Les Puissances conviennent de ne pas avoir recours à la force armée pour le recouvrement de dettes contractuelles réclamées au gouvernement d'un pays par le gouvernement d'un autre pays comme dues à ses nationaux. Toutefois, cette stipulation ne pourra être appliquée quand l'État débiteur refuse ou laisse sans réponse une offre d'arbitrage, ou, en cas d'acceptation, rend impossible l'établissement du compromis, ou, après l'arbitrage, manque de se conformer à la sentence rendue.
L'emploi de la force armée n'est donc pas écarté absolument même pour le recouvrement de dettes contractuelles, il est seulement soumis à certaines conditions. Il faut que l'Ëtat débiteur ait refusé l'arbitrage. On peut dire qu'il y a ici un cas d'arbitrage obligatoire en ce sens que TÉtat créancier doit d'abord offrir l'arbitrage et qu'il ne dépend que de l'État débiteur de l'accepter. Les États qui disposent de puissants moyens de coercition renoncent donc à en user de prime abord dans l'espèce prévue, c'est un avantage appréciable pour les États faibles. Le règlement arbitral peut écarter la réclamation ou, tout au moins, en diminuer notablement le chiffre comme cela a été maintes fois constaté. On a fait remarquer qu'il n'y avait pas complète réciprocité, parce que
l'État fort auquel un État faible adressera une réclamation de Tespèce pourra la décliner et refuser aussi l'arbitrage, la seule conséquence étant l'emploi de la violence qui peut être une ressource dérisoire, à raison de la disproportion des forces. Cela est vrai, aussi n'est-ce que d'une manière restreinte que l'on peut dire que la Convention établit l'arbitrage obligatoire. Il est à remarquer, du reste, qu'il n'est pas rare de voir des États faibles refuser de recourir à l'arbitrage, c'était précisément le cas du Venezuela en 1902.
t^ Convention concernant les droits et les devoirs des Puissances et des personnes neutres en cas de guen^e sur terre.
Elle a d'abord pour but de mieux préciser les droits elles devoirs des Puissances neutres et de régler la situation des belligérants réfugiés en territoire neutre. On ne peut dire qu elle contienne à proprement parler des innovations, mais elle établit certains points de quelque importance au sujet desquels des difficultés pouvaient être soulevées. Ainsi une Puissance neulrequi ne peut évidemment fournir elle-même des armes ou des munitions à l'un des belligérants, n'est pas tenue d'empêcher l'exportation ou le transit, pour le compte de l'un ou de l'autre des belligérants, d'armes, de munitions et, en général, de tout ce qui peut être utile à une armée ou à une flotte (art. 7), pas plus que d'interdire l'usage, pour les belligérants, de ses câbles télégraphiques ou téléphoniques ainsi que de ses appareils de télégraphie sans fil (art. 8).
Quant aux personnes neutres, la Convention se borne à les définir, « en attendant qu'il soit possible de régler dans son ensemble la situation des particuliers neutres dans leurs rapports avec les belligérants ». Un règlement avait bien été présenté à la Conférence dans le but de créer une situation spéciale et privilégiée aux neutres habitant le territoire des belligérants ou se trouvant sur le territoire envahi ou occupé. L'idée était que les personnes neutres, devant s'abstenir de prendre aucune part aux hostilités, doivent être, dans la plus large mesure possible, soustraites aux effets de la guerre. On fit valoir, par contre, qu'il n'était pas juste d'établir une prime à la neutralité^ que les neutres, sur le territoire de chaque belligérant, ne pouvaient pas demander plus que d'être assimilés aux nationaux et, d'être traités sur le territoire
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envahi, autrement que les nationaux du pays ; ils doivent suivre les vicissitudes du pays où ils se sont établis. L'entente ne put se réaliser et c'est ce qui fait que le chapitre m des personnes neutres se borne à une définition qui, étant donné ce qui précède, n'a pas grande portée.
Le chapitre iv est consacré au matériel des chemins de fer dans les rapports entre les neutres et les belligérants. Il peut arriver que du matériel provenantd'un pays neutre se trouve, au commencement de la guerre, sur le territoire d'un belligérani . Il ne pourra être réquisitionné et utilisé par lui que dans le cas et la mesure où l'exige une impérieuse nécessité, il sera renvoyé aussitôt que possible dans le pays d'origine.
3* Convention concernant les droits et les devoirs des Puissances neutres en cas de guen*e maritime.
La matière s'était signalée à l'attention publique par les difficultés que souleva, au cours de la guerre russo-japonaise, le grand voyage de la flotte de la Baltique ; elle était particulièrement visée dans les circulaires envoyées en 1904 parle gouvernement de Washington.
La nécessité d'une réglementation précise ayant pour but d'écarter des réclamations et même des conflits dans cette partie du droit de la neutralité a été affirmée de tous les côtés, mais Taccord sur le but ne supprime pas la divergence sur les moyens de l'atteindre. Les uns fermeraient volontiers les ports neutres aux navires de guerre des belligérants ou ne les leur ouvriraient que sous les conditions les plus restrictives ; les autres laisseraient la plus grande liberté aux États neutres dont la souveraineté ne peut être altérée par les intérêts des belligérants. Cette divergence des points de vue ne dérive pas seulement de conceptions théoriques, mais d'intérêts politiques comme de la situation géographique, certains États ayant réussi à se créer, dans les diverses mers du globe, des points d'appui où leurs navires de guerre peuvent facilement trouver asile, tandis que, pour d'autres, privés de cet avantage, leurs navires de guerre seraient rapidement réduits à l'état d'épaves s'ils ne pouvaient se réfugier et se ravitailler dans un port neutre. On comprend que la conciliation entre des intérêts aussi opposés ne soit pas facile.
Du reste, la Convention ne traite pas seulement du régime des
vaisseaux de guerre des belligérants dans les postes neutres, elle s'occupe aussi des droits et devoirs des États neutres d*une manière générale et ne fait que constater et préciser, à ce sujet, des règles déjà généralement acceptées. Les dispositions des articles 1 à 11 correspondent en partie aux règles données pour la neutralité en cas de guerre sur terre et ne paraissent pas devoir soulever de grandes objections.
Tout le clébat a gravité autour de deux questions.
a. Durée du séjour des bâtiments de guerre belligérants dans les ports neutres. — Deux propositions extrêmes : il appartient à rÉtat neutre de fixer le délai du séjour ; les navires de guerre des belligérants ne peuvent séjourner plus de vingt-quatre heures dans les ports neutres. Une proposition qui a été acceptée par la grande majorité tient compte des deux systèmes, elle affirme la droit de l'État neutre de fixer la durée du séjour, mais, au cas où ce droit n'aurait pas été exercé par lui, cette durée sera de vingtquatre heures (art. 12). Les Délégations qui avaient proposé le délai unique de vingt-quatre heures se sont bien ralliées à cette proposition qui, par contre, a été vivement combattue. On a proposé de distinguer suivant que les ports neutres sont plus ou moins éloignés du théâtre de la guerre : un délai ïiyiQ pourrait être admis pour les ports situés à proximité immédiate de ce théâtre et aucune durée ne serait ^\éQ pour les porls n'étant pas dans cette situation. On a objecté à ce système la difficulté qu'il y aurait à fixer exactement les limites du théâtre delà guerre et la responsabilité très lourde qui pourrait en résulter pour les neutres.
Il a fallu régler le nombre des navires de guerre d'un belligérant pouvant se trouver simultanément dans un port neutre (art. 15), les conséquences de la présence simultanée des navires de guerre des deux belligérants dans un port neutre (art. 16), la mesure dans laquelle des navires de guerre belligérants peuvent réparer leurs avaries dans un port neutre (art. 17). Cela s'est fait assez aisément.
b. Mesure dans laquelle les bâtiments de guen^e des belligérants peuvent s approvisionner de vivres et de combustible dam les ports neutres. — Le débat n'a, en réalité, porté que sup le charbon, ou mieux sur le combustible, puisque le charbon n'est plus le
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seul combustible employé et que le pétrole est peut-être appelé à jouer ici un rôle important. On s'est encore trouvé là en présence de deux systèmes très différents, le système de liberté absolue et le système d'origine britannique (comme la fixation à vingt-quatre heures de la durée du séjour) qui ne permet à un navire belligérant de prendre que ce qui lui est nécessaire pour arriver au port national le plus proche. Des systèmes intermédiaires ont été proposés ; un comité composé de marins n'a pu arrivera une solution unanime. Finalement la disposition suivante a été adoptée (art. 19) :
« Les navires de guerre belligérants ne peuvent se ravitailler dans les ports et rades neutres que pour compléter leur approvisionnement normal du temps de paix.
cr Ces navires ne peuvent, de même, prendre du combustible que pour gagner le port le plus proche de leur propre pays. Ils peuvent, d'ailleurs, prendre le combustible nécessaire pour compléter le plein de leurs soutes proprement dites, quand ils se trouvent dans les pays neutres qui ont adopté ce mode de détermination du combustible à fournir. »
La disposition contenait, en outre, la phrase suivante : a Le ravitaillement et la prise de combustible ne donnent pas droit h prolonger la durée légale du séjour. » Elle a été supprimée, malgré l'objection qui a été faite qu'on arrivait ainsi à une équivoque, la fixation de la durée du séjour étant ainsi de nature à être modifiée si on admettait que le navire de guerre pouvait séjourner tout le temps nécessaire à son chargement.
Une question liée à la précédente est celle desavoir si un navire belligérant qui a pris du combustible dans un port neutre peut, à bref délai, revenir en prendre dans le port ou dans un port du même pays. La disposition adoptée (art. 20) n'est autre que la règle britannique qui exige un intervalle de trois mois, ce qui peut être considéré comme assez rigoureux.
Je signale encore des dispositions relatives aux prises (art. 21-!23) qui ont soulevé de fortes objections.
Il ne faut pas se faire d'illusion ; l'attitude de certaines grandes Puissances maritimes peut faire craindre que la situation des États neutres ne soit pas encore, sur tous les points, soumise à des règles fixes. Cependant il est permis de penser que, malgré
les critiques de détail que l'on peut faire, la Convention présente un ensemble de règles qu'il serait grandement désirable de voir accepter par tous les Etats. C'est déjà un résultat heureux qu'un aussi grand nombre de Puissances aient cherché en commun à réglementer une matière aussi délicate ; il y a un certain nombre de points généralement acceptés ; pour les autres, le terrain de la controverse a été circonscrit. Pour une entente, il est nécessaire que chaque Etat ne prétende pas obtenir une satisfaction complète de ses intérêts.
4^ Convention relative à V ouverture des hostilités,
La question de savoir si c'est une obligation pour un gouvernement qui veut faire la guerre d'avertir son adversaire avant de commencer les hostilités a donné lieu à de grandes discussions doctrinales et aussi à de fréquentes récriminations entre les belligérants. La Conférence a admis à l'unanimité le principe que « les hostilités ne doivent pas commencer sans un avertissement préalable et non équivoque^ qui aura, soit la forme d'une déclaration de guerre motivée, soit celle d'un ultimatum avec déclaration de guerre conditionnelle. En raison des nécessités de la guerre moderne et en présence de l'opposition de presque toutes les grandes Puissances militaires, elle n'a pas cru possible d'aller plus loin et de compléter cette disposition, comme le demandait un amendement, en fixant un délai minimum de vingt-quatre heures entre la réception de l'avertissement et l'ouverture des hostilités.
La Convention porte également que l'état de guerre doit être porté sans retard à la connaissance des neutres auxquels il est notifié.
Cette Convention réalise un certain progrès dans le sens de ce que demandaient les auteurs ; l'Institut de droit international, dans sa session de 1906, avait pris une résolution dont se sont inspirés les auteurs de la proposition.
6** Convention relative au régime des navires de commerce ennemis au début des hostilités.
Les navires de commerce d'un belligérant se trouvant dans les ports de l'adversaire lors de l'ouverture des hostilités ont été pen-
dant longtemps confisqués. C'était une grande rigueur, pour ne pas dire une injustice, puisque ces navires étaient venus régulièrement à raison des relations pacifiques, souvent même en vertu de stipulations conventionnelles. Lors de la guerre contre la Russie en 1854, la France et la Grande-Bretagne inaugurèrent une pratique plus équitable ; elles donnèrent aux navires de commerce russes qui étaient dans leurs ports un délai pour achever leurs opérations et leur permirent de gagner en sécurité leur port de destination. Cette pratique dite de V induit ou du délai de faveur avait ainsi pour but de concilier les intérêts du commerce avec les nécessités de la guerre. Elle fut imitée dans les guerres qui suivirent, jusqu'à la guerre russo-japonaise où cependant l'on constate que les délais accordés sont plus stricts.
Jusqu'ici c'était une pratique qui tendait à devenir une coutume, mais qui ne résultait que d'une mesure prise par chaque belligérant dans l'exercice de sa souveraineté. A la Conférence, on proposa d'en faire une obligation conventionnelle, c'est-àdire de transformer le délai de faveur en délai obligatoire. La proposition fut vivement combattue. Les navires ennemis qui se trouvent dans les ports d'un belligérant au début d'une guerre peuvent être des navires susceptibles d'être utilisés par l'adversaire. Est-il juste de forcer le belligérant de laisser sortir librement un matériel naval qui sera, peut-être à bref délai, employé contre lui? On s'est donc borné à poser la règle suivante : « Lorsqu'un navire de commerce relevant d'une des puissances belligérantes se trouve, au début des hostilités, dans un port ennemi, il est désirable qu'il lui soit permis de sortir librement, immédiatement ou après un délai de faveur suffisant, et de gagner directement, après avoir été muni d'un laissez-pâsser, son port de destination ou tel autre port qui lui sera désigné. »
Si on s'en était tenu là, il n'y aurait eu qu'un vœu. Pour satisfaire aux motifs d'équité qui avaient inspiré la pratique et au légitime souci de garantir la sécurité du commerce international contre les surprises de la guerre, la Convention décide que le navire auquel la sortie sera refusée ne pourra être confisqué, qu'il sera seulement saisi moyennant l'obligation de le restituer après la guerre sans indemnité ou même réquisitionné moyennant indemnité.
Le même système a été admis pour les navires de commerce
entrant dans un port ennemi dans Tignorance des hostilités ou rencontrés en mer dans cette même ignorance. Ces hypothèses seront éyiderament plus rares qu'autrefois, étant donné les moyens de communication dont on dispose.
Si la Convention ne contenait pas autre chose, on pourrait dire que le régime qu'elle établit est en un sens moins favorable au commerce que la pratique antérieure, mais que cependant elle lui donne une garantie qui lui faisait défaut jusqu'à présent, puisqu'en définitive rien n'empêchait un belligérant de confisquer puremenl et simplement les navires de commerce ennemis. Ceux-ci ne sont pas sûrs de pouvoir partir, mais au moins ils ne seront pas confisqués, ce qui est un avantage appréciable. Il y a malheureusement une catégorie de navires privés de cet avantage. D'après Tarlicle 5. « la présente Convention ne vise pas les navires de commerce dont la construction indique qu'ils sont destinés à être transformés en bâtiments de guerre )>. On a rendu la rédaction aussi restrictive que possible; il n'en est pas moins vrai que, pour les navires dont il s'agit, le belligérant aura la faculté non seulement de les retenir et de les réquisitionner, mais de les confisquer purement et simplement. C'est regrettable.
6<* Convention relative à la transformation des yiavires de commerce en bâtiments de guerre.
Dans beaucoup de pays, ta loi prévoit, notamment en vue du cas de guerre, la faculté pour TEtat d'emprunter à la marine marchande ses navires par voie de réquisition, d'affrètement ou d'achat; il y a là une question d ordre intérieur, et, en même temps, d'ordre international, parce qu'il s'agit de savoir à quelles conditions les navires privés, employés par l'Etat comme navires auxiliaires, seront réputés navires de guerre, La question intéresse d'abord les belligérants entre eux, puisque, pour ceux qui ont accepté la Déclaration de Paris, les navires privés ne peuvent commettre des actes de guerre, spécialement capturer des navires de commerce, parce que ce serait le rétablissement de la course; elle intéresse aussi les neutres, parce que les navires de l'Etat peuvent seuls arrêter les navires de commerce neutres en haute mer, les visiter et les saisir. Une difficulté de ce genre s'est présentée au cours de la guerre russo-japonaise, le gouvernement britannique ayantcon-
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lesté à deux navires de la flotte auxiliaire russe, le Petersbottrg et le Smolensk, le droit de saisir ses navires.
La Convention pose le principe suivant : $ur lequel on est tombé facilement d'accord : « Aucun navire de commerce transformé en bâtiment de guerre ne peut avoir les droits et les obligations attachés à cette qualité, s'il n'est placé sous l'autorité directe, le contrôle immédiat et la responsabilité de la Puissance dont il porte le pavillon » (art. 1").
Les autres dispositions ne font qu'appliquer le principe en entrant dans quelques détails d'organisation.
On se tromperait gravement si Ton croyait que la matière est ainsi réglée complètement. Le préambule de la Convention constate que c( les Puissances contractantes n'ayant pu se mettre d'accord sur la question de savoir si la transformation d'un navire de commerce en bâtiment de guerre peut avoir lieu en pleine mer, .il est entendu que la question du lieu de transformation reste hors de cause ». C'est la question capitale qui a donné lieu à des divergences analogues à celles que J'ai déjà signalées. Les Etats qui n'ont pas de nombreux ports à leur disposition veulent que la transformation puisse avoir lieu partout, spécialement en pleine mer, peut-être même dans un port neutre, ce qui est tout à fait excessif. Ceux qui sont plus favorisés par la situation géographique exigent que la transformation n'ait lieu que dans un port national. 11 n'est pas facile de s'entendre dans de pareilles conditions et cependant la divergence des vues peut amener les conflits les plus graves. Le navire de commerce d'un belligérant qui a opéré sa transformation en pleine mer sera-t-il considéré comme un pirate par les adversaires et par les neutres ?
V Convention relative à la pose des mines sous-marines aulO" ma tiques de contact.
L'emploi des mines sous-marines dans la dernière guerre a beaucoup préoccupé l'opinion publique à raison de ses conséquences désastreuses pour la navigation paciflque même après la fin de la guerre. Le règlement de cet emploi soulève des diflicuUéfi tenant notamment à ce que la question technique ne paraît pas suffisamment élucidée ; il y a encore de sérieux progrès h réaliser pour que cette terrible puissance de destruction soit, pour ainsi
parler, disciplinée de manière à devenir înoffensîve dans certaines circonstances ou au bout d'un certain temps. Le préambule de la Convention montre que ses auteurs ne se sont pas fait d'illusions sur son importance : « Considérant que si, dans Tétat actuel des choses, on ne peut interdire l'emploi de mines sous-marines automatiques de contact, il importe d*en limiter et réglementer Tusage afln de restreindre les rigueurs de la guerre et de donner, autant que faire se peut, à la navigation pacifique la sécurité à laquelle elle a droit de prétendre, malgré Texislence d'une guerre. £n attendant qu'il soit possible de régler la matière d'une façon qui donne aux intérêts engagés toutes les garanties désirables,.. » Le but est bien aperçu, mais les moyens de l'atteindre sont imparfaits, aussi est-ce une Convention d'attente qui intervient, ce qui est encore accentué par des dispositions relatives à la durée et à l'obligation de reprendre létude de la question dans six ou sept ans (arLil et 12).
D'après l'article premier,
(( Il est interdit :
(( 1^ De placer des mines automatiques de contact non amarrées, à moins qu'elles ne soient construites de manière à devenir inoffensives une heure au maximum après que celui qui les a placées en aura perdu le contact ;
(( S^ De placer des mines automatiques de contact amarrées, qui ne deviennent pas inoffensives dès qu'elles auront rompu leurs amarres ;
« 3^ D'employer des torpilles qui ne deviennent pas inofifensives lorsqu'elles auront manqué leur but. »
Diverses mesures de précaution sont prescrites, soit au cours, soit après la fin de la guerre, dans l'intérêt de la navigation pacifique (art. 3 et 5).
Les Puissances contractantes qui ne disposent pas encore de mines perfectionnées, telles qu'elles sont prévues dans la Convention, s'engagent à transformer, aussitôt que possible, leur matériel de mines (art. 6).
Où peuvent être placées des mines sous-marines?
Une seule disposition rentre formellement dans cet ordre d'idées, celle de l'article 2 : « Il est interdit de placer des mines automatiques de contact devant les côtes et les ports de l'adversaire.
dans le seul but d'intercepter la navigation de commerce ». Cet article a donné lieu à des réserves de la part de plusieurs grandes Puissances, spécialement de la France, parce qu'il offre une sécurité trompeuse à la navigation pacifique. Le belligérant qui voudra poser des mines devant un port de commerce de son adversaire pourra toujours alléguer un but militaire, la nécessité d'empêcher un navire de guerre d*y entrer ou d'en sortir.
La question capitale de savoir si des minespeuvent être placées en pleine mer n*est pas tranchée; des affirmations en sens contraire se sontproduites à ce sujet. Les uns ont considéré le droit des neutres à la sécurité de la navigation en haute mer comme devant remporter sur le droit temporaire du belligérant de s'en servir comme lieu d'opérations de guerre. Les autres, tout en reconnaissant qu'un belligérant qui pose des mines assume une responsabilité très lourde envers les neutres et la navigation pacifique, ont pensé qu'il n'y avait pas lieu de se préoccuper uniquement des stipulations du droit international, que la conscience, le bon sens et le sentiment des devoirs imposés par les principes d'humanité seront les guides les plus sûrs pour la conduite des marins et constitueront la garantie la plusefficace contre les abus. Il y aurait beaucoup à dire sur ce point de vue qui, s'il était fondé, rendrait superflue toute réglementation du droit de la guerre.
J'ai tenu à montrer les graves difficultés du problème à résoudre; on ne peut dire qu'il ait été résolu. La Convention contient néanmoins d'utiles prescriptions de nature à diminuer les maux résultant de l'emploi de ces terribles engins. La science doitvenir à l'aide du droit.
S*' Convention concernant le bombardement par des forces navales en temps de gueiTe.
Il s'agit encore ici de concilier les sentiments d'humanité avec les nécessités militaires. 11 est facile de dire qu' « il est interdit « de bombarder, par des forces navales, des ports, villes, villages, habitations ou bâtiments, qui ne sont pas défendus » (art. 1"). Mais il faut prévoir le cas où il y aurait dans un port non défendu des ouvrages militaires, des établissements militaires ou navals, des dépôts d'armes ou de matériel de guerre, des ateliers et installations propres à être utilisés pour les besoins de la flotte ou de
608 LA VIE POLITIQUE DAJfS LES DEUX MONDES
l'armée ennemie, des navires de guerre. La flotte doit pouvoir les détruire par le bombardement, cela ne constitue pas une rigueur inutile, par suite une barbarie, comme le serait le cas d'un port ou d'une ville n'offrant aucune ressource militaire.
De même, une flotte doit pouvoir requérir des vivres ou des approvisionnements comme le fait une force arméç qui envahit le territoire ennemi. Le bombardement sera la sanction nécessaire de la réquisition qui s'opérera dans la mesure prescrite pour la guerre sur terre.
Est interdit le bombardement pour le non-paiement de conlributions en argent, des ports, villes, villages, habitations ou bâtiments non défendus.
Dans les cas où le bombardement est licite, on doit, au tant que possible, avertirles autorités, épargner certainsédifices qui devront, à cet effet, être désignés par des signes visibles.
La Convention constitue, semble-t il, un progrès sérieux.
9^ Convention relatioe à certaines restrictions à l'exercice du droit de capture dans la guerre maritime.
La Conférence n'a pas adopté la proposition relative à Tinviolabilité de la propriété privée sur mer; elle a voulu constater certains adoucissements à Texercice du droit de capture. Les dispositions de la Convention touchent à trois ordres d'idées :
a) Protection de la correspondance postale sur mer. — Jusqu'ici, par Texercice du droit de capture ou du droit de visite^ la correspondance postale sur mer n'était guère garantie. En fait, la saisie, l'ouverture des sacs, le dépouillement, au besoin, la confiscation, dans tous les cas, le retard ou même la perte, étaient le sort ordinaire des sacs de dépêches voyageant par mer en temps de guerre. On a fait remarquer que, par suite de l'importance considérable désintérêts privés et commerciaux qui, actuellement, dépendent de la régularité du service postal, par suite, d'autre part, des moyens de communication fournis par la télégraphie et la radiotélégraphie, le profit à retirer par le belligérant du contrôle à exercer sur la poste n'est pas en rapport avec le préjudice causé au commerce neutre ou inoffensif. En conséquence, la Convention dispose : ce La correspondance postale des neutres ou des belligérants, quel que soit son caractère officiel ou privé, trouvée
en mer sur un navire neutre ou ennemi, est inviolable. S'il y a saisie du navire, elle est expédiée avec le moins de retard possible par le capteur » (art. 1", ch. I). Voilà une disposition incontestablement bienfaisante qui constitue un sérieux progrès.
Les paquebots-poste ennemis ne sont pas soustraits à la capture et les paquebots-poste neutres restent soumis aux lois de la guerre : on prescrit seulement que la visite de ces derniers ne soit effectuée qu'en cas de nécessité, avec tous les ménagements et toute la célérité possibles (art. 2).
b) Exemption de capture des bateaux de pêche et de certains autres navires. — D'après d'anciens usages, les bateaux affectés à lapôcbe côtière sont généralement respectés par les belligérants : on a voulu consacrer cette coutume en y ajoutant les bateaux affectés à des services de petite navigation locale. C'est une raison d'humanité qui inspire ces exemptions. Les individusqui se livrent à cette pêche sont de pauvres gens auxquels il convient d'épargner un dommage sans intérêt pour le belligérant.
L'immunité a été étendue aux navires chargés de missions religieuses, scientifiques ou philanthropiques. On ne peut qu'approuver de pareilles dispositions.
c) Régime des équipages des namres capturés. — Généralement, les capitaines et équipages des navires de commerce ennemis capturés étaient considérés comme prisonniers de guerre, souvent sans que l'on distinguât les sujets neutres des sujets ennemis. La solution était rigoureuse. Elle est singulièrement adoucie par la Convention. Celle-ci distingue suivant qu'il s'agit de sujets neutres ou ennemis.
Les hommes de l'équipage, sujets neutres, ne sont pas prisonniers de guerre. 11 en est de même du capitaine et des officiers, également sujets neutres, s'ils promettent formellement par écrit de ne pas servir sur un navire ennemi pendant la durée de la guerre.
Le capitaine, les officiers et les membres de l'équipage, nationaux de l'État ennemi, ne sont pas faits prisonniers à condition qu'ils s'engagent, sous la foi d'une promesse formelle écrite, à ne prendre, pendant la durée des hostilités, aucun service ayant rapport avec les opérations de la guerre.
L'ensemble de la Convention consacre ou améliore la coutume dc^QS un sens humanitaire.
610 LA VIE POtmOUE DANS LES DEUX MONDES
10^ Convention relative à rétablissement d'une Cour intemationale des prises. — Elle se rattache nécessairemeDt au di'oit de la guerre; l'étude en a été néanmoins renvoyée à la première Convention où se débattaient les questions relatives à la justice internationale, parce qu'il s'agit d'un moyen de régler juridiquement des litiges internationaux. Sans entrer dans des détails techniques, il convient d'insister quelque peu sur cette Convention qui est d'une importance capitale pour se rendre comple de l'esprit de la deuxième Conférence de la Paix.
Depuis des siècles, on admet que toutes pfHses doivent être jugées, c'est-à-dire que la capture d'un navire de commerce ennemi ou la saisie d'un navire neutre ont besoin, pour que l'effet en soit définitif, d'une confirmation par l'autorité judiciaire ; cette autorité est celle de l'État capteur qui organise, comme il l'entend, ses tribunaux de prises. Les décisions de ces tribunaux ont souvent donné lieu à des plaintes et cela se comprend aisément. Les règlements du capteur qu'appliquent ces tribunaux peuvent être arbitraires et les tribunaux eux-mêmes peuvent manquer d'impartialité, ce qui s'explique à raison des circonstances dans lesquelles ils sont appelés à statuer. Des réclamations diplomatiques se sont fréquemment produites et ont parfois donné lieu à de véritables conflits. Si de pareilles difficultés peuvent être réglées judiciairement, ce sera un grand progrès dans le sens des idées de justice et de paix, spécialement au profit des petits États dont la voix a de la peine à se faire entendre de belligérants puissants.
Depuis longtemps, une réforme avait été demandée et des projets divers avaient été élaborés, spécialement par l'Institut de droil international. Cela ne paraissait pas avoir grande chance de succès et les projets de ce genre étaient relégués dans le domaine de la spéculation théorique. Chose surprenante, ce sont deux grandes Puissances maritimes, l'Allemagne et la Grande-Bretagne, qui (int rt î^olument proposé de renoncer aux anciens errements. Leurs projpls différaient sur des points importants; grâce à un mutuel bon vauloir, un rapprochement s'est fait et un projet commun a ùié soumis h la Conférence par les Délégations de l'Allemagne, des Ëlats-Unis, de la France et de la Grande-Bretagne, c'est lui qui, avec quelques modifications de détail, est devenu la Gonven-
tion dont je vais indiquer les points essentiels. Elle ne comprend pas moins de 57 articles et il n'y a pas à s'en étonner. Ce n'est pas une petite affaire que de créer une juridiction, de déterminer sa compétence, son organisation, son mode de fonctionnement, sa procédure.
La Convention crée une Cour internationale des ptHses.
Elle laisse subsister les tribunaux de prises nationaux contre les décisions desquels on pourra seulement recourir.
Le recours est de droit commun quand il s*agit des propriétés d'une Puissance ou d*un particulier neutres ; il est exceptionnel du chef de propriétés ennemies.
Le recours peut être fondé sur des raisons de fait ou de droit. Un navire a-t-il été saisi dans les eaux territoriales d'un État neutre ? Quelle est la nationalité du navire saisi ? Essayait-il de violer un blocus? etc.
Quelles règles de droit appliquera la nouvelle juridiction ? C'est une question capitale qui naît de ce que le droit de la guerre maritime est loin d'être codifié et que, malgré les efforts tentés à la Conférence de 1907, il subsistera des incertitudes sur un grand nombre de points. Il va sans dire que, là où il y a des règles conventionnelles obligatoires pour les États intéressés, ces règles s'imposent à la juridiction internationale, qu'à défaut de ces stipulations expresses, il peut y avoir une règle coutumière reconnue qui vaut comme expression tacite de la volonté des États. Mais qu'arrivera-t-il si le droit positif, écrit ou coutumier, est muet ? La délégation britannique a proposé la règle suivante qui a été adoptée : « Si des règles généralement reconnues n'existent pas, la Cour statue d'après les principes généraux de la justice et de r équité )). C'est une solution hardie sans doute, mais de nature à améliorer sérieusement la pratique du droit international. Les magistrats qui seront nommés reçoivent ainsi une mission qu'ils sauront remplir avec modératipn et fermeté ; ils orienteront vers la justice la pratique sans la bouleverser. Une pareille disposition fait honneur à la fois à la Puissance qui en a eu Tinitiative et à la Conférence qui l'a votée.
La Cour sera composée de juges et de juges suppléants. Le nombre de 15 magistrats a été considéré comme un maximum, d'où naturellement une grande difficulté pour leur désignation.
Huit puissances, rÂllemagne, les États-Unis d'Amérique, T Autriche- Hongrie, la France, la Grande-Bretagne, l'Italie, le Japon, la Russie, ont paru avoir un intérêt prépondérant par leur marine de guerre, le tonnage de leur marine marchande, l'importance de leur commerce maritime, de telle sorte que, par suite de la combinaison de ces divers éléments, la juridiction d'une Cour internationale des prises les concerne tout particulièrement, elles et leurs sujets, qu'elles soient neutres ou belligérantes. Les juges nommés par ces Puissances sont donc toujours appelés à siéger. Pour les autres Puissances, il y a un tour de rôle que détermine un tableau annexé à la Convention et qui indique, année par année, les juges et les juges suppléants respectifs ; on s'est efforcé de faire un classement acceptable. Entre États placés dans une même catégorie, on peut signaler des inégalités; mais il en existe de non moins grandes entre des Élats qui ont un juge permanent, comme l'Autriche-Hongrie et la Grande-Bretagne.
Si on est choqué de la situation prépondérante ainsi accordée à huit Puissances, il est permis de faire remarquer que ce sont elles qui font le plus réel sacrifîce en concourant à l'institution d'une juridiction internationale, puisque ce sont elles qui font le plus ordinairement la guerre et qui consentent à ce que les décisions de leurs tribunaux de prises puissent être revisées par une juridiction internationale, ainsi appelée à apprécier les règlements qu'elles ont pu faire comme les actes de leurs officiers de marine. Ajoutons que si, en dehors de ces Puissances, un État n'ayant pas un juge siégeant dans la Cour était engagé dans une guerre maritime, il pourrait demander que le juge nommé par lui prit part au jugement de toutes les affaires provenant de la guerre.
On comprend les regrets que certaines Puissances ont pu éprouver de l'insuffisance de leur participation à la constitution de la Cour, mais il est évident que les intérêts commerciaux des petits États neutres seront plus efficacement garantis par le fonctionnement de la nouvelle juridiction que si ces États devaient compter uniquement sur l'impartialité du tribunal des prises du capteur ou sur l'issue d'une réclamation diplomatique.
La Cour siégera à La Haye.
La procédure est réglée en détail.
La nouvelle institution ne créera pas de lourdes charges pécu-
niaires pour les États contractants ; les juges ne toucheront d'indemnité que quand ils siégeront ; les plaideurs doivent contribuer aux frais.
La Cour est pei^manente en ce sens que, quand il y aura des recours formés contre les décisions des tribunaux de prises, la nouvelle institution fonctionnera d'elle-même. Les juges se réuniront et n'auront qu'à se conformer aux dispositions de la Convention. Rien n'est laissé au bon vouloir des Etats intéressés; cela constitue une différence essentielle avec la Cour soi-disant permanente créée par la première Conférence.
Ainsi est créé un premier organisme juridique permanent qui, dans un domaine important, pourvoit aux besoins de la communauté des Etats. N'est-ce pas d'un bon augure pour le développement de l'arbitrage international qu'une entente ait pu s'établir pour soumettre à une Cour de justice des litiges où les intérêts vitaux et l'honneur national sont particulièrement engagés ?
Par cette revue un peu longue, quoique forcément superficielle, des divers actes élaborés par la deuxième Conférence de la Paix, on peut se rendre compte de la tâche accomplie. Si on revoit le programme russe qui devait servir de base aux délibérations, on constatera que toutes les parties en ont été étudiées, beaucoup ont été réglées, certaines par un accord unanime. Même là où cette unanimité ne s'est pas établie, un pas en avant a été fait, parce que les difficultés ont été mieux comprises, plus précisées. N'y at-il pas lieu de s'étonner que, pour mener à bien un tel labeur, la Conférence n'ait duré qu'un peu plus de quatre mois alors que tant d'obstacles étaient à surmonter? C'est l'observation du Président Roosevelt dans son message de décembre dernier. Si certains, qui n'ont pas toujours pris la peine de parcourir même l'Acte final, parlent de la faillite de la Conférence^ c'est parce qu'ils lui reprochent de n'avoir pas fait ce qu'elle n'était pas chargée de faire.
Caractéristiques de raimée 1906-1907 (p. 614). Le commerce extérieur (p. 615). Les moyens de transport : chemins de fer; transports maritimes (p. 616). L'émigration (p. 619). Les grèves (p. 622). Congrès internationaux ouvriers (p. 624). Législation ouvrière (p. 625). Produits alimentaires (p. 626). Matières premières et grande industrie : blé ; sucre ; charbon ; industrie sidérurgique ; coton; laine (p. 627). Le mouvement des prix; index numbers (p. 630). Les émissions pour les entreprises de transport el les entreprises industrielles (p. 633).
La première de ces revues annuelles, par un hasard curieux, porte sur une période qui se termine au moment d'une transformation brusque et bien nette de la situation économique; Tannée 1906-1907 a été une année de prospérité, précédant immédiatement une période de crise dont nous pourrons suivre dans le prochain volume le développement naturel. Cette prospérité, qui s'est continuée à peu près jusqu'en septembre 1907, a été la caractéristique dominante d'une série d'au moins cinq années; c'était une situation extraordinaire, exagérée même, qui se manifestait dans tous les ordres de phénomènes économiques.
Si l'on veut résumer les caractéristiques de 1906-1907 et des quelques années précédentes, on doit mettre en lumière d'abord un très grand essor de l'activité commerciale et industrielle ; le commerce de tous les pays accuse une plus-value constante. Par une conséquence naturelle, les transports par chemins de fer ou par mer prennent une intensité croissante, tandis que l'expansion industrielle suppose un développement de la production des matières premières. C'est ce qui se produit notamment pour les combustibles, pour les métaux bruts ou ouvrés ; toutes les matières premières sont de plus en plus demandées. Elles ne suffisent plus à la consommation, et, par suite, leurs prix montent démesurément. Cette consommation des matières premières est déjà une
LA yifi ÉGONOHIQUE 61b
absorption de capitaux, au moins de capitaux circulants; il va de soi que Ton doit immobiliser de manière analogue des capitaux fixes, et la demande et la consommation de ceux-ci atteignent un chififre énorme (arrivant fatalement à Texagération). Aussi bien, en partie sous Tinfluence de ceux qui prétendent tirer tout le profit possible de cet enthousiasme plus ou moins passager du consommateur, on paye sans compter ; la clientèle (surtout celle des véritables spéculateurs et joueurs) est indifférente aux prix, et exige avant tout prompte satisfaction de ses désirs. On se livre en réalité souvent à un véritable gaspillage ; et il est évident que les dépenses militaires^ particulièrement intenses, se font plus que toutes autres sans préoccupation des prix à payer. Avec cet état de choses, la demande de main-d'œuvre ne pouvait manquer d'être énorme, et entraîner une grande majoration des salaires.
Ce sont là les caractéristiques tout à fait générales; mais un examen plus détaillé et quelque peustatistique, fera mieux pénétrer les conditions qui ont régi les manifestations industrielles, commer* ciales, économiques, pendant cette période de prospérité et plus particulièrement pendant la dernière année écoulée.
I^our le commerce, à considérer une période de dix années, une progression continue s'accuse partout : la Grande-Bretagne voit son commerce extérieur passer de 18,8 milliards à près de 27 en 1906 ; l'Allemagne, de 10,2 à 17,7 ; les États-Unis, de 9,4 à 15,2 ; la France de 7,5 à 10,9; l'Argentine, de 997 millions à 2.640 ; le Japon de 982 à 2.189 ; la Chine, de 1.366 à 2.664. Four la France en particulier, qui soufifre, il est vrai, de la crise viticole et de quelques autres phénomènes secondaires, le commerce extérieur des neuf premiers mois de 1907 a été de 8.540 millions, ce qui accuse une diminution très sensible par rapport à la période correspondante de 1906 ; il y a là une certaine dépression qui laissait pressentir une modification de la situation. Au reste, quelques traités de commerce, notamment avec Haïti (le 30 janvier), la Roumanie (le 6 mars), le Canada (le 19 septembre), ont été signés par la France, qui peuvent réagir sur son commerce. En ce qui concerne la Grande-Bretagne, son commerce, pour les neuf premiers
mois de 1907, a étéde 22;â milliards de francs, en augmentation de 10 p. 100 sur la période analogue de 1906. La Conférence intercoloniale du mois d'août n'est venue rien modifier aux errements douaniers suivis en Grande-Bretagne. A ce point de vue douanier, pour fixer le vrai caractère de l'année que nous considérons, rappelons d'un mot les décisions libérales prises en Danemark, le traité, de l'Allemagne avec les États-Unis, approuvé en mai, les accords entre la Russie d'une part et, de l'autre, le Japon et l'Italie (respectivement de mai et de juin).
Les moyens de transport ont dû répondre à ce mouvement d'échanges considérable, par la création de voies nouvelles et par l'utilisation aussi complète que possible des voies déjà existantes; il a fallu pour cela faire appel aux matières premières et aux capitaux, et aussi aux inventions récentes susceptibles d'améliorer les transports : surchauffe et compoundage, par exemple, pour les locomotives, emploi de la turbine, etc., pour les navires. Sur les voies ferrées, l'accroissement moyen du réseau européen a été de 6 p. 100 depuis 1901 ; la progression correspondante atteint plus de 12 p. 100 en Amérique, près de 17 en Afrique, 21 en Asie, 11 en Australie. Bien entendu, il faut tenir compte de ce fait que l'on compte en Europe quelque 8 kilomètres de lignes pour 10.000 habitants. A la fin de 1905, les chemins de fer du Monde s'étendaient sur 986.000 kilomètres, dont 352.000 pour les États-Unis, 56.500 pour l'Allemagne, près de 54.800 pour la Grande-Bretagne, 46.500 pour la France ; durant l'année 1906, le développement a été de plus de 7.500 kilomètres aux États-Unis, de 900 en Allemagne, de 350 en Grande-Bretagne, de près de 700 en France. Les derniers chiffres publiés accusent un développement de 316.000 kilomètres, pour le réseau ferré européen.
Tout montre les tendances que Ton a eu de multiplier activement ces voies de fer : aussi bien la convention passée entre la France et l'Espagne pour l'établissement de lignes transpyrénéennes (en février 1907), que l'attaque du tunnel du Lœtschberg, destiné à faciliter les relations avec le tunnel du Simplon, et la résolution de doubler la voie du Transsibérien. C'est qu'en effet les lignes,
pour multipliées qu'elles fussent, ne suffisaient plus au trafic. II s'est môme produit une crise générale par manque de matériel, en France toat comme aux États-Unis, en Allemagne, en Italie, en Belgique (beaucoup moins en Angleterre) : conséquence de la surexcitation extraordinaire du commerce et de la consommation. Aussi les Américains avaient-ils dressé un programme grandiose d'amélioration de leurs voies : la crise flnancière qui devait survenir après cette période si exceptionnelle, et la loi nouvelle sur la réglementation des tarifs retarderont de beaucoup cette amélioration. Néanmoins, partout, s'imposeront peu à peu des modifications dans le matériel roulant^ dans les gares de triage; car on a bien vu, dans la crise récente des transports (par excès de matière transportable), que les canaux ne peuvent servir à décongestionner les voies ferrées.
Pour ce qui est des transports par mer, ils ont donné en général de bons rendements, et Ton a assisté à une nouvelle expansion des constructions navales. La flotte commerciale du monde est passée de 17 millions de tonneaux de jauge brute, en 1896, à 30.Î256.000 en 1906; les chiffres correspondants ont été de 10.246.000 et 15.748.000 pour la Grande-Bretagne, de 1.360.000 et 3.415.000 tonnes pour l'Allemagne, de- 993.000 et 1.200.000 pour la France, le Japon étant passé de 314.000 à 963.000 tonnes. Notons que les conséquences de la nouvelle loi sur les primes d'avril 1906, n'ont pu encore s'accuser nettement en France. Les constructions navales de 1906 sont venues augmenter d'autant cette flotte mondiale (sous réserve des naufrages, démolitions). La production des divers chantiers dumonde a été de 3.353.000 tonnes pour 2.800 navires, disposant d'une puissance motrice de 3.158.000 chevaux; c'est 700.000 tonnes de plus qu'en 1905. La part de la Grande-Bretagne a été de 1.805.000 tonnes, des États- Unis 368.000 (principalement pour les Grands Lacs), de l'Allemagne 312.000, de la France 101.000, du Japon 47.000. A la vérité, l'activité de la construction navale a commencé de se ralentir dans les trois premiers trimestres de 1907, accusant une réduction de 200.000 tonnes par rapport à l'année précédente, et
n'a relevé que 39.252.000 habitants, en augmentation de 290.000 seulement par rapport à 1901, et alors que Taccroissement des cinq années précédentes avait atteint 444.000 individus. Durant cette période 1901-6, l'excédent des naissances sur les morts est de 393.000 âmes, et ne dépasse pas 26.000 pour la dernière année considérée. L'accroissement — si faible — de notre population est absorbé à peu près complètement par les grandes villes et leur banlieue, dont l'extension est facilitée par les moyens de transports perfectionnés. Le nombre des étrangers sur notre territoire n'est plus donné statistiquement que comme étant de 1.009.000, au lieu de 1.037.000 en 1901, mais cette diminution est due en grande partie à la loi du 2ojuin 1889, imposant la qualité de Français à des catégories d'étrangers qui pouvaient auparavant résider en France sans prendre cette nationalité, et en échappant aux charges qu'elle impose (service militaire).
Au point de vue général, nous rappellerons non seulement que l'excédent des naissances sur les décès, en France, était de 38 pour 10.000 dans la période 1861-65; mais que l'excédent actuel correspondant est encore de 149 p. 10.000 en Allemagne, de 121 en Autriche ou en Angleterre, de 1§S en HoUatide, de 106 en ItaJie, de 144 en Norvège, au lieu de 18 en France. Dans ces conditions, on comprend que l'émigration hors de France n'est pas considérable. De 1865 à 1874, le chiffre moyen des émigrants français avait été seulement de 8.000 individus ; ce chiffre s'abaissa jusque vers 2.300 en 1878 ; mais l'émigration remonta peu à peu et atteignit un maximum de 31.000 en 1889. Elle redescendit ensuite aux environs de 5.000 en 1894. La courbe s'est relevée sensiblement depuis. Il sort de France quelque 13.500 individus, dont 6.000 à 10.000 vont, suivant les années, vers les États-Unis, et au moins 5.000 en Argentine.
Les mouvements d'émigration et d'immigration se manifestent avec une bien autre intensité dans beaucoup de pays, et ils y sont parfois considérés défavorablement; soit que de vieux pays se plaignent de voir la main-d'œuvre s'en aller et faire défaut à leurs industries ; soit que les pays neufs se défient de la qualité de rémigration qui leur vient de telle ou telle contrée. L'Italieet l'Espagne sont parmi les pays européens qui s'inquiètent du départ de leurs nationaux. Le chiffre de l'émigration ce permanente » ita-
LA VIE ÉCONOMIQUE 62i
lienne s'est élevé à 444.000 personnes en 1906, alors quMl avait été de 368.000 en 1905; l'émigration temporaire, elle, est dans la proportion de 55/45 par rapport à Tautre, et se dirige sur l'Europe en général et l'Amérique du Sud, tandis que l'émigration permanente, qui vient pour les 8/10 du midi de Tltalie, gagne principalement les Etats-Unis : elle a donné plus de 2 millions d'individus à l'Union, de 1821 à 1905, et 959.000 rien que de 1901 à 1905. Une vraie crise d'émigration se produit également en Espagne, où des villages entiers se dépeuplent ; actuellement, 150.000 individus quittent annuellement le pays, et le gros de cette émigration se dirige vers l'Amérique du Sud et l'Amérique Centrale ; quelque 25.000 vont vers l'Afrique, particulièrement du Nord, et un petit nombre en Océanie. Le gouvernement essaye de s'opposer à cette émigration, par des mesures relatives aux passeports notamment. Les Etats-Unis sont parmi les pays se préoccupant le plus de modérer l'immigration qui se dirige sur leur territoire : c'est ainsi qu'est né en novembre 1906, en Californie, le premier conflit avec le Japon, sans qu'il y eut intervention officielle ; mais c'est pour remédier officiellement à l'état des choses qu'a été votée la nouvelle loi sur l'immigration. Au point de vue de l'afflux européen, on se méfie des émigrants de l'Est et du Sud, qui ont remplacé en grande partie les immigrés qu'envoyaient jadis surtout les contrées du nord et du nord-ouest de l'Europe; les syndicats ouvriers craignent l'influence déprimante sur les salaires de l'afflux de ces populations accoutumées à peu de bien-être. Pour les Japonais, on sait qu'ils arrivaient principalement par les Hawaï. Les Américains ont ainsi visé les immigrés, en votant la nouvelle loi sur la nationalisation.
En Grande-Bretagne, la question de l'immigration s'est posée très nettement par le vote, en 1905, de l'AUiens'Act, que l'on applique depuis le commencement de 1906. Il a été inspiré en bonne part par les Trade-Unions, qui craignaient de voir les salaires s'abaisser par l'afflux d'un grand nombre de sans-travail venant du continent. Le premier rapport publié sur l'application de cet Act montre l'inanité de ces craintes ; en faisant abstraction des passagers de 1'® et de 2® classes, et des 170.000 transmigrants qui ne font que traverser le pays, 64.000 passagers de pont ont atterri en Angleterre dans le cours de 1906; mais 25.000 étaient des marins
venant s'embarquer, des voyageurs munis d'aller et retour, et des individus ne faisant qu'un court séjour. On n'a eu à refuser rentrée du territoire qu'à 500 personnes. Donc immigration de 1.000 personnes environ, tandis qu'il part dans l'année 195.000 individus de nationalité britannique, dont 52.000 Irlandais.
Nous avons insisté sur le facteur humain, dont la prédominance est indéniable dans les phénomènes économiques ; et e*esl encore ce facteur que nous retrouvons dans ces questions de salaires, de grèves qui se sont posées si souvent depuis quelques années, et tout particulièrement durant l'année dernière. Les grèves ne pouvaient manquer de se multiplier pendant une période de prospérité; et les réclamations d'augmentation des salaires avaient beaucoup de chances de succès à une époque où l'on produisait en masse, où Ton n'hésitait pas à gaspiller quelque peu, à passer par-dessus les considérations de prix. Aussi bien, le renchérissement général entraînait-il logiquement une montée des salaires, pour qu'ils répondissent aux besoins de l'existence ; et cette montée a contri* bué à l'énorme absorption de capitaux sur laquelle nous donnerons tout à l'heure des indications. Rien qu'en 1903, et aux Etats-Unis, la revision des salaires des mineurs amenée par le Président Roosevelt à la suite de l'arbitrage qu'il avait imposé, avait commencé d'entraîner une importante consommation de capitaux, qui étaient, au moins temporairement, enlevés à la production .
Des statistiques officielles ont révélé que le salaire moyen en France a augmenté de 12 p. 100 et plus, entre 1896 et 1906 ; de 7 p. 100 en province. En cinquante-trois ans, il aurait augmenté de 111 p. 100. Dans les charbonnages anglais, les ouvriers ont obtenu en général une augmentation de 5 p. 100, en s'autorisant des hauts prix atteints par les combustibles. Il en a été de même partout, jusque dans des pays jeunes comme le Japon, où les salaires ont crû de près de 300 p. 1 00 depuis une vingtaine d'années.
Rien qu'en France, les grèves ont été multiples ; et, pour ne citer que les faits caractéristiques, nous rappellerons lagrève des Electriciens de Paris (mars), les grèves de Nantes (mars-avril), le mouvement analogue des travailleurs de TAlimentation (en avril) ; sans
parler des manifestations des fonctionnaires, nous ne pouvons oublier les grèves de nos inscrits maritimes à Marseille^ au Havre^ à Dunkerque (du 7 au 10 avril). L'industrie maritime a été très troublée un peu partout par ces mouvements : grèves des dockers de Hambourg (H mars-2i avril), de Rotterdam (mai), d'Anvers (mi-juin-mi-juillet et 6 août-23 septembre), de Grande-Bretagne ; rappelons aussi les grèves des chemins de fer de Bulgarie et d'Italie (janvier), et les grandes grèves qui ont agité le monde nordaméricain, plus ou moins récemment. Les patrons ont montré, d'ailleurs, plus de tendances à se défendre, soit par des lock-out, comme à Fougères à Verviers ou à Anvers, soit en constituant des Unions spéciales.
Quelques données numériques nous indiquent quil y a eu en France^ en 1906^ plus de 1 .300. grèves, réunissant près de 439.000 individus, perdant près de 9 millions et demi de journées ; en 1905^ on n'avait compté que 830 conflits. Ceux-ci se présentèrent surtout dans les charbonnages. D'ailleurs, laproportion des succès de ces mouvements ouvriers n'est que de 7 p. tOO, si Ton considère le nombre des grévistes de 1906, au lieu d'une proportion de près (le 14 p. 100 depuis bien des années. En Grande-Bretagne, le nombre des conflits a été en 1906 de 486, faisant chômer 218,000 ouvriers, qui ont perdu 3.0:28.000 journées; ces chiffres accusent une augmentation très sensible par rapporta la période 1903-05, et même à la moyenne des dix dernières années. Les succès sont du reste bien plus fréquents qu'en France, parce qu'on ne s'engage pas aussi légèrement dans un conflit. Nous retrouvons cette même prudence en Allemagne ; mais le nombre des conflits y a été très t'ievé, 3.328 (chiffre disproportionné, qui s'explique partiellement par la façon dont sont dressées les statistiques), dépassant formidablement tous les totaux des années précédentes, et la moyenne de 1.498 seulement, calculée de 1899 à 1905. Le total des grévistes a été de 274.000, et celui des journées perdues de 8. 176.000. Les conflits sont généralement de peu de durée en Allemagne, et les succès représentent 18 p. 100. Pour la Belgique, nous ne possédons des données que jusqu'en 1905, mais elles accusent un accroissement continu des grèves durant toute la période de prospérité commerciale et industrielle : 133 grèves et 76.000 grévistes, au lieu des chiffres de 73 et 10.400 en 1902. A signaler ce fait que les
grèves sont nombreuses même en Espagne, où Tindustrie n'est que peu développée : 130 conflits en 1905, engageant plus de 20.000 personnes, avec proportion de succès de 40 p. 100. En Italie, la question est intéressante surtout en ce que les paysans se mettent à pratiquer couramment la grève agricole. Les statistiques (déplorablement en retard) accusent 1.170 conflits agricoles, de 1881 à 1903, dont, il est vrai, 629 en 1901 et 221 en 1902. Les grèves ordinaires ont été au nombre de 1 .042 et 810 pour ces deux années, et de 549 en 1903.
Les Congrès ouvriers ont été fort nombreux en 1906-1907, dans ceux-ci, comme dans les Congrès nationaux et internationaux du parti socialiste, la question des rapports du parti et des syndicats a été agitée à nouveau. Le Congrès corporatif d'Amiens de 1906 avait consacré Topinion que ce le syndicalisme se suffît à luimême », et le Congrès socialiste unifié tenu à Limoges peu après, s'était divisé en deux fractions presque égales sur l'attitude à prendre à Tégard de la Confédération générale du travail. A c<* dernier, une motion d*attente et de confiance dans l'avenir pour rétablissement des relations entre l'organisation économique et Torganisation politique du prolétariat français avait été votée à une faible majorité. Cette question, portée de nouveau à l'ordre du jour du Congrès du parti socialiste unifié, tenu à Nancy en août 1907, souleva de vives polémiques et n'aboutit qu'à une répétition de ce qui s'était passé à Limoges.
Au Congrès socialiste international tenu à Stuttgart en août 1907, une résolution a été votée à une majorité considérable, par 222 voix et demie contre 18 voix et demie, décidant que des rapports intimes et constants doivent exister, dans tous les pays, entre le parti socialiste et les syndicats. A la suite de ce vote, la majorité de la délégation française a lu une déclaration affirmant que, actuellement, de pareils rapports ne peuvent être établis en France.
A la fin du mois d'août également, un Congrès anarchiste s'est tenu à Amsterdam. De même que le parti socialiste, les anarchistes cherchent à influencer le mouvement syndical. Le Congrès
d'Amsterdam a voté une résolution déclarant qu' « il est nécessaire pour arriver à la grève générale révolutionnaire que les organisations syndicalistes soient imprégnées des idées de l'anarchisme ».
Le 15 septembre 1907, s'est tenu à Christiania une Conférence des organisations centrales nationales appelées au secrétariat syndical international. La Confédération générale du travail s'est abstenue de s*y faire représenter, de même qu'elle s'était abstenue pour la Conférence réunie à Amsterdam en juin 1905. La Conférence, composée des délégués de neuf pays, après avoir discuté Tabstention de la France, a voté une résolution, déjà adoptée à Amsterdam, d'après laquelle « sont exclues des débats toutes les questions théoriques et toutes celles qui concernent les tendances et les tactiques du mouvement syndical dans les différents pays ». De plus, a-t-elle ajouté, l'antimilitarisme et la grève générale rentrent dans le domaine des Congrès socialistes internationaux, et elles ont même été tranchées par ceux d'Amsterdam et de Stuttgart. Enfin, la Conférence a invité la classe ouvrière française à étudier ces questions d'accord avec le parti socialiste de France, à participer aux Congrès socialistes internationaux et à adhérer à l'Union syndicale internationale.
La Conférence s'est ensuite occupée du passage des membres d'une organisation d'un pays dans l'organisation similaire d'un autre pays, de la réglementation de l'émigration {)ar le placement syndical, des moyens d'empêcher l'emploi des jaunes d'un pays dans les conflits survenant à l'étranger, etc.
La prochaine Conférence aura lieu à Vienne en 1910*.
Le Congrès des délégués de l'Association internationale pour la protection légale des travailleurs, tenu à Berne, qui continue l'œuvre entreprise à la suite de l'exposition de 1900, s'est occupé surtout de la durée du travail, pour en obtenir la limitation uniforme internationale. L'association, qui a pour organe l'Office international du travail de Bâle, comprend des sections dans la plupart des pays. En 1905 elle avait voté, dans son Congrès, l'interdiction du travail de nuit des femmes et de l'usage du phosphore blanc; une conférence de délégués officiels a ratifié ce vote; une
1- Voir 0. Festy. Ghronicnie des questions ouvrières, 1907, dans les Annales des Sciences politiques de mars 1908.
conférence diplomatique a préparé une convention internationale pour le travail des femmes, mais certains pays seulement ont signé. En septembre 1906, à Genève, les délégués se sont occupés des poisons industriels, du travail de nuit des jeunes ouvriers, de la durée maxima du travail, du travail à domicile, des assurances ouvrières internationales.
Sans avoir la possibilité dépasser en revue toutes les industries, nous voudrions étudier sommairement du moins quelques-unes de celles qui produisent des matières de première importance, jouant le plus souvent le rôle de matières premières : nous pourrons ainsi constater ce développement extraordinaire de la consommation dont nous avons parlé plus haut, ce qui nous amènera à des constatations caractéristiques sur le prix de ces matières premières, et sur les prix en général. Nous n'insisterons que peu sur la récolte du blé, parce qu'elle est plutôt sous la dépendance des phénomènes atmosphériques que de la volonté des hommes ; cependant, il est bon de noter que Tannée (de récolte) 1907 n*a pas été une année d'abondance. La récolte mondiale s'élève à quelque 1.085.000 hectolitres, en diminution de plus de 130.000 hectolitres sur 1906. L'Europe en donne 580.000 hectolitres, dont 130.000 à peu près pour la France ; l'Amérique 313.000 hectolitres, dont !2i5. 000 pour les Etats-Unis ; les Indes 113.000, TAustralie 30.000. Aussi bien, l'effet de cette récolte se fera bien plus sentir durant l'année 1907-08, qu'il n'a pesé sur la période que nous étudions pour l'instant. A noter la réunion d'un Congrès international agricole à Vienne, qui n'a pas donné grand'chose.
Pour ce qui est des sucres, la convention du iS août 1907 a apporté des modifications importantes, à la demande de TAngleterre, à celle du 5 mars 1902 : cette convention, conclue entre l'Allemagne, l'Autriche, la Hongrie, la Belgique, l'Espagne, la France, la Grande-Bretagne, l'Italie, les Pays-Bas et la Suède^ prévoyait la suppression par ces pays de toutes primes, directes ou indirectes, dont bénéficieraient la production ou l'exportation du sucre (bonifications, exemptions, exagérations de drawback, etc.). La conférence récente a trouvé un compromis transactionnel
acceptable par la Grande-Bretagne et permettant à celle-ci de continuer à participer à la convention. Elle cesse d'être obligée de frapper d'une pénalité les sucres primés. Rappelons que la production du sucre raffiné, qui était de 700.000 tonnes en 1890 en France, a atteint près 'de 1.100.000 tonnes en 1902; elle est tombée ensuite à moins de 600.000 tonnes en 1905, mais elle se retrouve maintenant à 800.000 tonnes à peu près, après être passée par 950.000 tonnes et plus en 1906. La production sucrière dans le monde dépasse actuellement (1906) 12 millions de tonnes, dont près de 4,8 millions pour la canne. Depuis la convention et les mesures qu'elle a entraînées, la consommation française a monté d'un tiers.
L'expansion industrielle devait réagir tout particulièrement sur la production du charbon, dont la consommation augmente de plus en plus, en dépit des progrès techniques permettant l'utilisation des chutes d'eau. Dès la fin de l'année 1906-1907, on ressentait une certaine gêne dans les approvisionnements de combustibles. La consommation annuelle du monde s'élève à quelques 940 millions de tonnes; les États-Unis en prennent environ 347, l'Allemagne 108, la Grande-Bretagne 172, l'Autriche 20, la Belgique à peu près autant, la France au moins 48 millions, sa consommation ayant dû s*élever maintenant à près de 52 ; la Russie consomme 22 millions. Dans la consommation par tète d'habitant, les États-Unis tiennent également de beaucoup la première place, suivis à une certaine distance par l'Angleterre, puis la Belgique. Mais les chiffres de production sont bien différents, les importations et exportations intervenant en conséquence. En fait, la production totale de la houille a été, en 1906, de 990 millions de tonne, en excédent de 60 millions environ par rapport à 1905 : ce qui accuse et les besoins que Ton a de cette matière, et le coup de fouet qui a été donné à la production. Nous citerons les chiffres de 251 millions pour l'Angleterre, 193 pour l'Allemagne, 41 pour l'Autriche, 375 pour la Confédération américaine, 12 1/2 pour le Japon, un peu plus de 10 pour l'Australasie. L'extraction française n'a donné que 34,1 millions contre 35,9 en 1905, et la production par ouvrier du fond est tombée de 283 à 264 tonnes (en partie par suite d'une terrible catastrophe). En réalité, l'extraction du combustible minéral est insuffisante pour les besoins, et nous citerons tout à l'heure des
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, ),,\ftf - )htUi{mui la hausse des prix qui en est la conséquence-, * ♦ .1 unat ' "^lii aussi que Ton s'est occupé de mettre au jour de UHH\u\U - ruhttsses houillères, en Australie, danslAfriqueduSud, iUu^ I ln'liî ou la Chine, en France avec les nouveaux gisements idi l.iiniimc, dont rimp^^rUnce est maintenant reconnue.
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