LA PREMIÈRE ANNÉE DE LA RESTAURATION

L*abbé de Montesquiou subit d'abord cette influence. Dans une lettre datée de quelques jours après la fin de TEmpire, il écrivait : « On ne veut plus que du vieux. »

Dans cette pensée, il crut que donner des lettres d'anoblissement aux hommes du Tiers État qui dans les assemblées avaient manifesté, ou du moins conservé des opinions et des sentiments royalistes, serait un honorable témoignage de la bienveillance du Roi. Il s'en trouva sans doute un assez grand nombre qui, croyant aussi à la renaissance de Tancien régime, furent flattés et reconnaissants.

L'abbé de Montesquiou pensa d'abord à mettre M. Royer-Collard sur cette liste. Avant de lui en parler, il sut qu'en apprenant son intention, il avait dit :

— « J'ai assez de dévouement pour oublier cette impertinence. H Ce fut sans doute en cette occasion que M. de Montesquiou lui ayant demandé, un peu en plaisantant :

— a Voulez-vous que le Roi vous fasse comte ? » il répondit sur le même ton : — « Comte vous-même. »

C'est que M. Royer avait vu dans la Révolution bien plus une complète mutation de Tordre social qu'un changement de législation. 11 était trop fier pour concevoir le moindre sentiment d'envie *, il avait un sincère respect pour les hautes positions aristocratiques et pour les souvenirs historiques-, mais il ne voulait pas qu'on eût la prétention de rendre son nom plus honorable par un parchemin de la veille, ou par un titre } il était au-dessus de la vanité.

Cette diversité dans l'appréciation de la France nou-

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velle ne changea rien aux rapports habituels de Tabbé de Montesquieu et de M. Royer. Il n'en résulta aucun dissentiment d'opinion sur la conduite des affaires générales et sur la ligne politique qu'il convenait de suivre.

A ce premier moment, la Charte était interprétée dans le même sens par le ministre de l'intérieur et par son entourage. — « Elle n'était point, disait-on, semblable à a la constitution anglaise, et n'instituait nullement un « gouvernement parlementaire. En Angleterre, le pou- « voir public se compose de trois autorités distinctes : « la Chambre des communes, la Chambre des lords et « la volonté royale. Nécessairement l'une de ces auto- « rites doit être prépondérante. Ce n'est pas le Roi qui « a le premier et le dernier mot dans le gouvernement. « Par le cours des ans et par la suite des événements, le « premier rôle a pu appartenir à la Chambre des lords, « représentation de l'aristocratie. Les ministres lui apc< partiennent, encore qu'ils soient acceptés par la cou- « ronne et que la majorité de la Chambre des communes « leur soit essentiellement nécessaire. La politique inté- « rieure et extérieure a le caractère aristocratique. »

En France, l'aristocratie n'avait jamais exercé un pouvoir politique. Elle n'avait été ni la représentation, ni la garantie des intérêts généraux. Elle était non pas une puissance, mais une prééminence. Or cette prééminence avait été abolie par la Révolution. Ainsi la Chambre des pairs, qui venait d'être constituée, pouvait être sans doute un honorable sénat, dont les délibérations sages et indépendantes donneraient une garantie

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efficace contre les abus ou les illégalités du pouvoir royal exercé par les ministres, ou contre les prétentions démocratiques dont la Chambre des députés pourrait être l'organe -, mais elle ne pourrait être rien de plus.

I-ies deux Chambres créées par la Charte étaient donc consultatives. Elles devaient donner librement leurs votes, mais les actes de gouvernement émanaient essentiellement du pouvoir royal. La Charte leur refusait même le droit d'amendement-, Tarticle 646 s'exprimait en ces termes : — « Aucun amendement ne peut tt être fait à une loi, s'il n'a été proposé ou consenti par « le Roi.»

Ainsi dans la pensée des auteurs de la Charte, les Chambres ne devaient pas être ffne garantie beaucoup plus efficace que les remontrances et l'enregistrement du Parlement. Toutefois elles avaient le caractère représentatif, une existence constitutionnelle et la mission évidente d'exprimer l'opinion publique; la Chambre des députés, dont les séances n'étaient pas secrètes, avait presque l'obligation d'être en accord avec elle.

L'abbé de Montesquieu était le seul ministre qui eût à pratiquer les rapports du gouvernement avec les Chambres. Les chefs des autres départements n'avaient pas, ou ne croyaient pas avoir, la mission de s'en occuper. M. Louis, ministre des finances, était un administrateur habile ; mais son mérite n'était pas encore assez connu du public : d'ailleurs il n'était pas orateur. Ainsi le ministre de l'intérieur eut à supporter tout le poids de cette session : premier essai d'un régime de libre dis-

cussion et de vote indépendant, dont la tradition s'était perdue pendant quinze ans de soumission et de silence.

Ce qui rendait moins difficile la tâche du ministre, c'est que cette Chambre des députés n'était pas autre que le Corps législatif du régime impérial , accoutumé à Tobéissance, et composé, non par le choix direct des corps électoraux, mais par l'élection du Sénat. N'ayant jamais été animés par la discussion, les législateurs, devenus députés, n'étaient point divisés en partis et ne se trouvaient pas engagés par des opinions exprimées précédemment, ni par des paroles prononcées à la tribune.

L'abbé de Montesquieu réussit à gagner leur confiance. Sa politesse, l'agrément de sa conversation, sa parole, qui était plus persuasive qu'impérieuse, sa patience à écouter les objections , lui conciliaient les esprits et les suffrages. Par une conséquence nécessaire, il se trouvait en continuelle discussion avec M. de Blacas et avec l'entourage de Monsieur, qui dans leur aveuglement ne comprenaient ni l'état de la France, ni l'opinion publique, ni la conduite imposée par la Charte. De là un travail continuel d'intrigue pour perdre l'abbé de Montesquieu dans l'esprit du Roi. Il y eut un moment où cette cabale espéra qu'il serait remplacé par M. de Chateaubriand.

M. Royer-Collard , conseiller d'État, directeur de la librairie, M. Becquey, directeur du commerce, M. Pasquier, directeur des ponts et chaussées, M. Guizot, secrétaire général, étaient, par leurs fonctions et leurs relations de société, groupés autour du ministre de l'in-

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térîeur. Tls étaient en accord avec ses opinions, et plus complètement encore avec sa conduite politique. Ce fut surtout M. Royer et M. Guizot qui furent, pour ainsi dire, associés à la responsabilité ministérielle dans la présentation du projet de loi sur la presse.

La Charte avait dit : — « Les Français ont le droit de « publier et de faire imprimer leurs opinions en se con- « formant aux lois qui doivent réprimer les abus de « cette liberté. » — Il semblait que le mot réprimer signifiait que les abus qui seraient qualifiés de délit par les lois subiraient la peine que ces lois détermineraient. En ce sens, le mot « réprimé » semblait exclure toute mesure préventive qui précéderait la publication.

Ce n'était pas ainsi que l'entendaient les auteurs du projet de loi présenté à la Chambre des députés par M. de Montesquiou. Les rédacteurs de la Charte et la commission, qui l'avait discutée, n'avaient pas eu non plus l'intention d'interdire absolument toute mesure préventive.

Quelle que fût la disposition générale de la Chambre des députés à recevoir avec déférence les projets qui lui étaient présentés, elle comptait parmi ses membres des hommes indépendants de caractère et libéraux d'opinion. Plusieurs avaient courageusement fait leurs preuves lorsqu'ils formaient la commission qui rédigea cette adresse célèbre par la colère de l'empereur Napoléon et la dissolution du Corps législatif.

Une vive opposition se manifesta contre le projet de loi sur la presse. Si le gouvernement eût proposé une

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loi temporaire, loi de circotislance et d'exception, il aurait pu alléguer des motifs puissants, qui probablement auraient été admis. Lorsque tant de crises révolutionnaires, tant de luttes et de triomphes alternatifs des partis opposés avaient laissé des rancunes et des méfiances encore en fermentation, il était à craindre que les libertés de la presse fussent employées non pas seulement à contrôler et à contredire les actes et la conduite du gouvernement, à résister aux abus de pouvoirs, à préparer la chute d'un ministère, mais aussi à détruire le gouvernement lui -môme. Alors la presse pouvait être l'instrument dont se servirait une conspiration incessante pour miner l'ordre public, pour entretenir et exalter l'esprit de sédition, la haine et le mépris du pouvoir; de telle sorte que la guerre civile fermenterait sous l'apparence du zèle pour la liberté. Dans de telles circonstances, on conçoit que, pour un temps limité, des précautions pouvaient être prises contre la publicité des écrits qui exciteraient les passions, et calomnieraient systématiquement l'autorité publique.

La Chambre des députés aurait sans doute reconnu que, pour le moment, il était prudent et peut-être né^ cessaire de suspendre les controverses politiques. Elles étaient alors d'une extrême vivacité, et le parti qu'irritaient la Charte et les garanties données aux intérêts créés par la Révolution n'était pas le moins exagéré dans ses prétentions et ses menaces.

Ce projet, avant d'être discuté à la Chambre, suscita une polémique de journaux et de pamphlets. 11 était

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attaqué par tous les partis; M. Guizot le défendit pav une brochure, où il considérait la loi comme provisoire et motivée par les circonstances. Mais le ministre et M. Royer-CoUard ne consentirent pas d'abord à lui donner un caractère d'exception temporaire. La discussion fut animée ; la Commission chargée de Texamen préalable s'était divisée ; une niajorité de cinq voix avait été d'avis de 1» rejeter; une minorité de quatre voix était d'un avis contraire.

Après cinq jours de débats, le ministre prit la parole; aucun commissaire du gouvernement ne lui avait été adjoint pour soutenir la discussion. Dans une autre occasion, la Chambre avait manifesté le désir que les projets de loi fussent défendus par les ministres, seuls responsables de leurs propositions. Ainsi M. Royer-Collard, rédacteur du projet de loi, ne fut pas appelé à le défendre. Si son opinion peut être présumée d'après celle de son plus intime ami, dont il estimait très-haut le caractère et l'esprit, il aurait tiré son principal argument de l'interprétation de la Charte, qui attribuait au pouvoir royal une prépondérance souveraine, et ne laissait aux Chambres qu'un droit Je discussion et de remontrance. C'est ce que soutenait M. Quatremère de Quincy, dans une brochure où il disait « que la Chambre était im pouvoir auxiliaire de l'autorité royale, et non pas un pouvoir rival. »

L'abbé de Montesquiou n'employa pas cet argument d'une façon si hautaine; il essaya de montrer comment la censure préalable des journaux et des pamphlets ne

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nuisait en rien à la manifestation des opinions sages et sincères, et ne pouvait arrêter le progrès des lumières, ni la diffusion des connaissances utiles.

La discussion était animée et généralisée au point de mettre en question le système de gouvernement, le sens de la Charte et l'étendue des libertés qu'elle avait reconnues. Ce fut précisément la trop grande portée des attaques dirigées, non plus seulement contre les articles du projet, mais contre les ministres et le gouvernement du Roi, qui rallia la majorité. Elle ne voulut pas accorder le succès à une opposition systématique et commettre un acte d'hostilité contre l'autorité royale. Moyennant quelques amendements consentis par le ministre, qui déclara que la censure et l'autorisation préalables imposées aux journalistes cesseraient après la session de 1816, la loi fut adoptée par cent trente suffrages contre quatre-vingts.

Dans ce débat, qui prit une si grande importance, M. Royer-Collard ne sembla pas avoir un rôle considérable , mais il était nécessaire de dire quelles étaient alors ses opinions -, elles devaient se modifier , lorsqu'il ne les déduirait plus d'une certitude théorique, mais de l'observation des faits et de l'expérience pratique.

Une autre œuvre, qui lui appartenait encore plus que la loi de la presse, fut aussi contresignée de l'abbé de Montesquiou. Mais comme cette ordonnance, qui changeait tout le système de Vinstruction publique, précéda de peu de jours la révolution du 20 mars, elle n'a jamais existé que dans le Bulletin des lois.

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La réforme du code universitaire avait aussi été inspirée par les circonstances et par les opinions qui prévalaient en ce moment. L'ordre que, depuis quatorze ans, un pouvoir absolu maintenait en France, n'avait pas été le rétablissement de Tordre ancien. Les premiers révolutionnaires avaient voulu donner à toute l'administration un caractère d'uniformité et de centralisation. Ils avaient supprimé les institutions qui existaient par elles-mêmes et qui n'étaient point une délégation du pouvoir central. Ils avaient effacé jusqu'au souvenir des privilèges des provinces, des corporations et des fondationsqui, par l'indépendance de leurs attributions, étaient une garantie plus ou moins efficace contre les abus de la puissance souveraine. En appelant une représentation du peuple à l'exercice du pouvoir central, ils avaient cru assurer, bien plus complètement, la bonne gestion des intérêts publics, l'observation des lois, l'administration de la justice et l'égalité devant la loi. Ainsi avait été créé un pouvoir absolu exercé d'abord par une assemblée, c'està-dire par la faction qui avait réussi à y prédominer. Jamais tyrannie plus cruelle , jamais désordre plus complet n'avaient affligé une nation.

Lorsque le général Bonaparte se fut emparé de cette autorité , où l'appelait la voix nationale , il en fit un meilleur usage. Toutes les branches du service public furent réglementées, l'administration fut, dans tous ses degrés, soumise à une surveillance déléguée aux agents du gouvernement. Ainsi fut établi le bon ordre ; mais en môme temps le public n'avait pas à s'occuper

de ses affaires -, elles étaient gérées avec intelligence et exactitude, mais parce que le pouvoir suprême le voulait ainsi.

Toutefois, à supposer qu'il en soit autrement, et si l'autorité centrale n'était pas vigilante , éclairée , économe des deniers publics, si elle ne choisissait pas ses agents avec discernement, il ne resterait plus de garantie suffisante contre les abus , les violations de la loi ou les excès de pouvoir. Le gouvernement serait ainsi exercé dans l'intérêt du souverain, non pas dans l'intérêt de la nation *, le succès de ses armes , l'accomplissement de ses volontés et de ses projets : tel serait le motif réel des soins qu'il donnerait à l'administration.

Les mêmes principes et le même esprit avaient présidé à la législation de l'instruction publique et à la création de l'Université. Les nombreux établissements répandus dans toutes les provinces, et dirigés par des congrégations religieuses, avaient été supprimés. Leurs biens et leurs dotations avaient été confisqués. Il y eut un moment où toute instruction publique avait cessé en France. La Convention , dans les derniers jours de son existence, créa des écoles centrales, qui consistaient en un enseignement oral divisé en différents cours suivis librement par les étudiants. La surveillance et l'administration étaient confiées à l'administration départementale ^ mais aucun établissement semblable aux collèges n'était reconnu par la loi. Le soin de diriger les études, la discipline de la jeunesse étaient abandonnés à l'industrie privée. La même loi conservait les écoles

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spéciales et confirmait la fondation de l'École polytechnique. Sous ce rapport il y avait un progrès réel , et renseignement des sciences exactes et naturelles ainsi que leur application aux divers services publics étaient très-supérieurs à ce qui existait dans l'ancien régime.

Les écoles centrales ne pouvaient aucunement satisfaire le vœu des familles. Conçues sur le modèle des universités, elles ne convenaient pas à l'îlge qui précède la jeunesse. Dans les collèges d'autrefois, les enfants recevaient non-seulement l'instruction, mais aussi l'éducation -, ils y apprenaient à vivre sous une règle commune ; leur caractère se formait en vivant avec leurs camarades et leurs égaux. Les pensions et les établissements privés ne donnaient pas aux parents les mêmes garanties qu'ils auraient trouvées dans des collèges, dont les directeurs et les professeurs seraient choisis et surveillés par Tautorité publique.

Le gouvernement consulaire avait donc satisfait aux vœux des familles en faisant revivre les collèges , qu'on appela lycées. Mais leur création et leur surveillance ne furent plus confiées aux autorités locales. Ils n'étaient pas dirigés par des congrégations religieuses. Les directeurs étaient des fonctionnaires publics choisis par le premier Consul ; les professeurs étaient aussi à sa nomination. Aucune école secondaire ne pouvait être établie sans l'autorisation du gouvernement. Des inspecteurs généraux étaient chargés de visiter les lycées et les écoles, et d'examiner toutes les parties de l'enseignement.

L'Empereur pensa que l'instruction publique n'était

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pas encore assez dans la main du gouvernement. En 1806 une loi statua qu'il serait formé , sous le nom d'Université impériale, un corps chargé de l'éducation et de l'enseignement public dans tout l'Empire.

Ce fut seulement deux ans après qu'un décret régla par un code complet l'Université impériale. L'Empereur, qui s'était peut-être exagéré l'influence que les congrégations enseignantes pouvaient avoir sur l'esprit et les opinions des générations confiées à leurs soins, avait en même temps redouté l'indépendance que leur donneraient une vocation religieuse et une existence propre. Il voulait que son corps enseignant se composât de serviteurs de l'État, et non pas d'hommes accomplissant comme autrefois un devoir de piété, d'autant plus libres qu'ils étaient désintéressés.

L'instruction publique devint une carrière, comme la judicature et l'administration. Les établissements privés furent abolis, en ce sens que nul ne pourrait ouvrir une école ou enseigner publiquement sans être membre de l'Université impériale et gradué.

C'était en cet état que le gouvernement de la Restauration trouva l'instruction publique. Il était nécessaire d'en rendre compte pour apprécier les raisons qui déterminèrent l'abbé de Montesquiou à proposer au Roi un changement complet de système. L'ordonnance fut l'œuvre de M. Royer-Collard. Elle était précédée d'un préambule qui en indiquait les motifs.

« Nous étant fait rendre compte dé l'état de l'instruc-