SUN

déposé d’amendement lors de la discussion de la loi, c’est que cette loi n’avait pour but que d'approuver les conventions intervenues entre l'Etat et la ville de Paris et que les rapporteurs, tant à la Chambre qu’au Sénat, avaient souligné qu’il n’y avait point place pour quelque amendement que ce fût, qui aurait nécessairement entraîné le renvoi du texte devant les parties contractantes.

Encore que cet argument n’ait de valeur que pour les textes du domaine législatif intéressant les droits et obligations des parties elles-mêmes, M. SouLier et ses collègues n’entendaient pas retarder, d’une manière quelconque, le vote d’une loi permettant à la Ville une reprise rapide des opérations d'aménagement de la zone. Et surtout ils n'ont pas voulu que le projet gouvernemental perdit, à leurs yeux, le caractère d’un simple acte d'homologation. Ils préfèrent saisir maintenant le Parlement qui décidera « dans l’entière limite cette fois de ses prérogatives et en toute liberté d'esprit ».

Ce qu'ils proposent est d’ailleurs du domaine législatif proprement dit, ne peut être élaboré que par le législateur, et se rattache à l'article 2 de la loi de 1919 maintenant la servitude dans un intérêt d'hygiène et de salubrité. Cette indemnité qu'ils proposent d'attribuer aux propriétaires ne peut se confondre avec les allocations compensatrices : ces dernières affectent les constructions ; l'indemnité concerne les terrains et elle trouve sa justification « dansla dépréciation que les terrains ont subi par suite de la servitude non œdificandi dont ils sont l’objet depuis 1919du fait du législateur ».

M. Sourrer elses collègues rappellentles arguments déjà donnés devantlacommission par MM. Marsais et RoUQuUIER : la servitude établieen 1919 est une nouvelle servitude ; la servitude militaire était précaire dans sa durée, on Ja remplace par une servitude perpétuelle ; elle se justifiait par l’impérieux intérêt de la défense nationale; maintenant, il s'agit d’une servitude d'hygiène, à caractère local, qui n’était pas indispensable, mais seulement souhaitable. La

servitude militaire a été établie à un moment et sous un régime « où la sauvegarde des droits des particuliers ne retenait pas autant qu'aujourd'hui l'attention des pouvoirs publics » ; la règle, en matière de servitudes militaires, étaitdoncqu'on n'indemnisait pas les propriétaires atteints ; d'autre part, la servitude de 1841 a été établie surtout sur des terrains de cultures maraichères ou autres, que la servitude ne dévalorisait guère. Aujourd’hui, la loi se préoccupe de prévoir des indemnités aux propriétaires atteints par des servitudes d'utilité publique : article 10 de la loi du 28 juillet {885 : indemnité pour le préjudice résultant des travaux de construction ou d'entretien des lignes téléphoniques et télégraphiques ; loi du 9 décembre 1892 : indemnité pour les dommages causés à la propriété privée par l'exécution des travaux publics ; article 12 de la loi du 15 juin 1906 sur les distributions d'énergie : indemnité pour les servitudes d'appui, de passage ou d'ébranchage ; article 6 de Ia loi du 16 octobre 1919 relative à l’utilisation de l'énergie hydraulique : servitudes d'appui, de passage ct d’ébranchage. Tous ces textes prévoient des indemnités, et cependant les servitudes qu’ils créent sont moins lourdes que la servitude non œædificandi qui frappe les terrains de la zone. Cette servitude pèse d'autant plus lourdement sur les terrains zoniers que ce sont des terrains urbains, à bâtir, munis de canalisalions d’eau, de gaz, d'électricité (4).

Ausurplus, la question del’indemnité a éléréservée par les rapporteurs de la loi de 1930 ; à la Chambre, après les observalions de M. Caurrudans son rapportet de M. SouLier à la

tribune, on a laissé aux tribunaux le soin de trancher la question ; au Sénat, ni le rapporteur, M. Jean Duranp, ni la commission d'administration générale n’ont voulu prendre parti. Aussi les signataires estiment que le législateur doit déclarer le bien fondé des réclamations des propriétaires, et ils proposent, pour bien marquer que cette question est distincie de celles traitées par la (4) Opinion malheureusement exagérée.

loi de 14930, que l’indemnité soit payée indépendamment de toute exproprialion et suivant les formes prévues par les articles 10 et suivants de la loi du 29 décembre 1892.

Cette proposition, renvoyée à la commission d’administration générale, a fait l’objet d’un rapport de M. Cacrau (5), déjà rapporteur de la loi de 1930. Ce rapport a été déposé à la séance du 3 mars 1932, et il convient de l’analyser complètement :

La conséquence naturelle du déclassement de l’enceinte, dit M.Caurnu, eût dû être de faire disparaître les servitudes non œdificandi établies sur la zone et c’est ce qui se produit toujours en pareil cas. « Le terrain, par suite du déclassement, redevient normalement libre de toute servitude: le propriétaire de ce terrain recouvre la plénitude de son droit, et ce n’est que justice, si l’on veut bien considérer que les servitudes militaires, en l’état de notre législation, n’ont jamais donné lieu dansle passé à une indemnité quelconque au profit des propriétaires de terrains frappés de la servitude. » Or, en 1919, que s’estil passé ? L'article 2 de la loi a disposé que, dans l’intérêt de l'hygiène et de la salubrité publique, les terrains de la zone des servitudes militaires continueraient d'être grevés de la servitude non œdificandi. De plus, la ville de Paris, qui avait pris l'engagement d'acheter ces terrains pour les aménager en espaces libres, entendait bien qu’ils ne pourraient, du fait de la servitude, être évalués qu’au prix de terrains dépréciés. Les conventions de 1928 ratifiées par la loi de 1930 ont réglé la question des constructions, mais des difficultés subsistent en ce qui concerne les terrains nus et M. Souter et ses collègues proposent de les résoudre par l'adoption de leur proposition.

M. CauTRu analyse ensuite la proposition. Rappelant la situation constante en ce qui concerne les servitudes

(5) Annexes n° 6.531 Doc. Chambre 1932.

militaires, ilcompare la servitude de 14841 à celle de 1919, « Ainsi donc, écrit-il, la servitude militaire créée en 1841, accessoire des ouvrages défensifs, cesse d'exister avec ces ouvrages eux-mêmes, la loi ne le dit pas expressément, mais tel est l'effet normal du déclassement des fortifications. » Par la loi de 1919, « la servitude militaire nécessitée par les besoins de la défense nationale devient une servitude d'intérêt général justifiée par l'intérêt d’une grande cité ». À ceux qui prétendent qu'il n’y a pas eu de servitude nouvelle, mais simplement maintien d'une servitude existante, M. CauTru objecte que les servitudes militaires étaient en fait devenues une charge théorique destinée à disparaître à bref délai; les propriétaires construisaient avec le consentement au moins tacite de l'Administration militaire et des autorités administratives qui délivraient des permis. Alors, à cette servitude théorique, on a substitué une servitude effective «beaucoup plus lourde que ne le fut jamais la servitude militaire ». Il suit de [à qu’à défaut de création d’une servitude nouvelle — et sur €e point, M. CaurrRu fait les plus expresses réserves, Car si la novation est possible en matière d'obligations dans certaines conditions fixées par la loi, elle ne se conçoit pas en matière de droits réels — il y a eu, tout au moins, aggravation d'une servitude existante ; or,au même titre que l'établissement, l’aggravation des servitudes donne lieu au profit du propriétaire du fonds grevé à une indemnité. Cette règle, inscrite dans l’article 702 du Code civil, est-elle applicable en matière de servitudes établies dans un but d'intérêt général et d'utilité publique ? A l'heure actuelle, on ne saurait plus admettre qu'un particulier soitlésé, dans l’intérêtdela collectivité, sans recevoir d'elle une juste indemnité, et M. CAUTRU — rappelant les lois déjà citées dans l'exposé des motifs de la proposition, — justifie ainsi la proposition : « L'hygiène et la salubrité condilionnent la santé et la sauvegarde de la race, mais, somme toute,lesservitudesquifrappentles propriétés privées pour atteindre ce but sont du même ordre que les

précédentes ét doivent être assujetties aux mêmes règles, au regard des particuliers qui doivent en supporter la charge. »

Ce droit ainsi établi, à qui pourra-t-il profiter et quels éléments serviront de base au calcul de l'indemnité ? La commission en exclut formellement tous ceux qui, en devenant propriétaires des terrains de la zone, auraient manifestement obéi à un but de spéculation ; c’est le conseil de préfecture qui appréciera. D'autre part, les propriétaires qui ont acquis postérieurement à la loi de 1919 n’en bénéficieront pas, car ils devaient connaître Ia situation. Les propriétaires dont les titres sont antérieurs à l'établissement des servitudes riilitaires auront droit à une indemnité complète «à raison de l'établissement d’une servitude d'hygiène sur leurs terrains qui normalement n’en devraient comporter aucune » ; les autres, qui ont acquis postérieurement à l'établissement des servitudes Militaires n’auront droit qu'à l'indemnité qui correspondra au préjudice résultant de l’aggravation d’une servitude déjà existante. |

Enfin, disposition essentielle, « dans tous les cas, il y aura lieu de tenir comple, pour évaluer le préjudice, de la plus-value que les plans d’aménagement de la zone vont procurer aux terrains ».

Pour la fixation de l'indemnité, Ice rapporteur se rallie à la proposition de M. Edouard SouLier tendant à appliquer les dispositions des articles 10 et suivants de la loi du 29 décembre 1892 : c’est le conseil de préfecture qui statue, et l'indemnité sera fixée en tenant compte de tous les éléments de fait,

2 fe

À qui doit incomber lé paiement ? La proposition de M. Sourier ne le dit pas, mais le rapporteur estime que c'est à l'Etat, car d'abord l'intérêt de l'hygiène et de la salubrité publiques sur le territoire de Paris est ici intimement lié à l'intérêt national-en raison de l'importance de l’agglomération parisienne, et d'autre part, la ville de Paris — qui vit sur la foi des traités — n'aurait jamais pris l'engagement d'acheter ou d’exproprier la zone si elle avait dû payer les terrains comme s'ils n'étaient pas grevés de servitude.

« L'acte législatif, auquel la ville de Paris est naturellement demeurée étrangère, engage l'Etat, et si cet acte législatif, en aggravant la servitude antérieure, cause aux propriétaires des terrains un préjudice, il appartient à l'Etat, et à l'Etat seul, de le réparer ».

En conciusion, le rapporteur de la commission d’administration générale soumet à la Chambre la proposition suivante : |

Article unique. — Le premier paragraphe dé l’article 2 de la loi du 19 avril 1919 est modifié ainsi qu'il suit :

« Dans l'intérêt de l'hygiène et de la salubrité publiques, des terrains composant la zone unique des serviludes militaires de l'enceinte de Paris continueront d'être grevés de servitudes non ædificandi. Le mainhen de celle servitude donne lieu au profit des propriétaires des fonds grevés qui les ont acquis par acles antérieurs au 19 avril 1919 à une indemnité qui sera réglée selon les formes prévues par les articles 10 et suivants de la loi du 29 décembre 1892. Dans ious les cas l'expertise sera obligatoire et l'indemnité sera fixée ex æquo et bono en tenant comple de tous les éléments de fait et notamment de la plus-value pouvant être apportée aux fonds par l'aménagement de l’ancienne zone militaire. »

Examen critique de la proposition de M. Soucrer.

À l'encontre des arguments de M. Souier et de M. CauTRu, il faut placer le texte même de l’article 2 de la loi du 19 avril 1919, qui dispose formellement que « les terrains

continueront d'être grevés de la servitude non ædificandi », qui n’a pas été modifié par la loi de 1930 et l’article 20e la loi de 1930 qui dispose que « les parcelles aliénables cesseront d'être grevées de la servilude non œdificandi.. » Le législateur n'a donc pas entendu créer une servitude nouvelle, mais bien maintenir la servitude antérieure en modifiant son caractère ; si le législateur avait voulu créer une servitude nouvelle, il aurait dit « seront grevées d'une servitude » et aussi bien son intention est neltement exposée dans le rapport de M. Perrissoup (6):

Aussi bien le Conseil d'Etat, par une jurisprudence constante (arrêts Bixps-CaepLer, GiNEsToN du 3 mars 1920 confirmés par de nombreux arrêts) a jugé que c’était l’ancienne servitude qui avait été maintenue par le législateur de 1919 et que, seul,son objet avait changé.

11 faut donc considérer qu’il n’y a pas eu de solution de continuité en 1919, que les terrains n’ont pas cessé d’être grevés de la servitude.

(6) Extrait du rapport de M. PERRISSOUD.

« Au moment où, par suite de la démolition des fortifications, la servitude qui grève la zone de 250 mètres va disparaître ipso facto l'Etat et la ville de Paris ne commettent-ils pas un acte arbitraire et un abus de pouvoir en substituant à cette servitude militaire une servitude sanitaire dont l’effet immédiat est de maintenir la dépréciation qui pèse sur ces terrains, et le moment de l'expropriation venu d’en tenir compte dans l'établissement de l’indemnité légale ?

« Précisons encore ici les principes de droit qui régissent l'opération qui vous est soumise.

« Une servitude non œdificandi instituée pour les besoins de la défeuse militaire grève un fonds ; une disposition législative survient qui modifie la situation de la façon la plus nette : elle fait disparaître les obligations impérieuses de la défense militaire, elle y substit:e celles non moins impérieuses, résultant des nécessités de l'hygiène publique . Qu’y-a-til de changé ? Est-ce la servitude elle-même ? Non pas, c'est uniquement le but qui la justifiait. Ainsi donc, il ne s’agit pas pour le Parlement de créer une nouvelle servitude, il s’agit d'adopter l’ancienne à des nécessités nouvelles.

« Est-ce là un acte arbitraire où un abus de pouvoir ? Nous ne le croyons pas. L'intérêt général devant lequel :- tout le monde s’est incliné en 1841, reste aussi respectable et aussi exigeant sous la forme qu'il prend en 1913. Et cette vérité s'impose avec tant de rigueur qu'il faut rappeler bien haut aux propriétaires zoniers le statu quo dans lequel ils seraient condamnés à vivre si par hasard le Parlement refusait de souscrire à la transaction qui lui est soumise. Alors la question de l’expropriation ne se poserait même plus, et la dépréciation persisterait avec plus de poids encore, sans qu'aucun espoir de réalisation puisse être envisagé par eux,

D'autre part, il n’est pas possible d'admettre qu’il y ait aggravation de la servitude. La servitude n’a pas varié au fond, c’est une servitude non ædificandi. Si l'autorité militaire et l’autorité administrative n’en ont pas toujours avec assez de force imposé le respect, en quoi le fond de la servitude était-il modifié ? Si la servitude paraît plus lourde, c'est qu’elle estaujourd’hui strictement appliquée, mais elle n'a jamais été théorique, puisque en 191%, à la veille de la bataille de la Marne, le gouvernement militaire de Paris envisageait de raser la zone,

M. Soutien, ses collègues et le rapporteur citent dés textes qui prévoient l'indemnisation des propriétaires de fonds grevés de servitude. Mais, pas plus en 4930 qu’en 1919, le

« Sans doute, on a essayé de considérer l'opération à un autre point de vue. Avec beaucoup d'ingéniosité, on a cru pouvoir diviser ’acte juridique en deux parties : d’abord extinction de la servitude de la loi de 1841, puis ensuite création de la nouvelle, Entre ces périodes, un instant légal pendant lequel la zone affranchié aura recouvré sa pleine valeur. Pourquoi lexpropriation n’interviendraitellé pas à ce moment? Pourquoi ne liquiderait-on pas la situation légale des terrains et des constructions ? Ce serait un fonds parfaitement net dont la Ville deviendrait acquéreur.

« Cette théorie, si séduisante soit-elle, ne résiste pas à l’examen et doit être écartée quant à ses rédoutables conséquences.

« L'instant légal ne peut exister. C’est le même texte qui, éteignant la servitude de 1841, édicte la nouvelle sans modifier un seul instant son caractère et sa portée. II y a là une pure et simple novation qui opère instantanément. Et cela est si vrai que cette servitude pèsera sur la ville de Paris elle-même au lendemain de l’expropriation, au même titre qu’elle pesait sur les propriétaires pnébicultérs, sauf les très légères réserves contenues au projet de loi.

« L’arrière-pensée qui préside à cette objection est évidente pour ne pas frapper l'esprit. S'il pouvait être décidé que l’expropriation doit s'effectuer sans que la servitude soit maintenue sans interruption, nous verrions du soir au matin, comme aux temps bienheureux des contes de fées, surgir des constructions de toute nature, s'élever comme par enchantement de nombreuses bâtisses dont les propriétaires, en nombreconsidérable, viendraient réclamer impérieusement des indemnités importantes. Ce serait favoriser la plus belle spéculation qui ait jamais existé et il y aurait là en vérité un moyen trop simple ettrop rapide de s'enrichir avec la plus parfaite tranquillité et sans le moindre effort aux dépens des deniers publics.

« Que penserait l'opinion publique du Parlement, qui, cédant aux suggestions d’une minorité, jetterait les finances dans une semblable aventure ? |

« La conséquence désastreuse d’un pareil système suffit, en dehors dé toute considération autre, à le faire écarter, »

législateur n’a envisagé une indemnité pour le maintien de servitude. Ne peut-on en déduire que c’est ainsi contre leur thèse qu'il s’est prononcé ?

L'adoption de la proposition SouLiER aurait, pour la ville de Paris, des conséquences très importantes. Si l'on admet, en effet, que c’est uneservitude nouvelle qui s’est, en 1919, substituée à la servitude militaire, il faut admettre que pendant un moment, si court soit-il, les constructions de la zone ont été régulières, puisque la servitude militaire a été abrogée; il résulte de cette constatation que lathèse de la Ville soutenant l’irrégularité des constructions antérieures à 1919 ne peut plus être défendue, et que le principe des allocations compensatrices est détruit. La valeur des constructions augmente du même coup, car le terrain sur lequel elles sont édifiées n’est plus déprécié par la servitude. C’est donc des sommes plus importantes quela Ville devra engager pour l’expropriation de la zone. Dans ces conditions, la proposition SOULIER ne peut pas être purement d'essence législative comme l'estime son auteur; elle apporte de telles modifications aux conventions de 1912 et 1928 qu'il semble qu’elle doive faire au préalable l’objet d’un accord avec la ville de Paris.

M. Souuier et le rapporteur indiquent que, dans la fixation de l'indemnité de dépréciation, le conseil de préfecture devra tenir compte « notamment de la plus-value pouvant être apportée aux fonds par l’aménagement de l’ancienne zone militaire ». On ne peut s'empêcher de faire remarquer que cette plus-value est une conséquence incontestable de la servitudemilitaire et, depuis 1919, dela servitude d'hygiène. Si les constructions avaient été complètement libres sur la zone, son aménagement eût été impossible, et nous n’en voulons pour preuves que les difficultés que rencontre l’Administration dans la situation actuelle. Ainsi, les travaux d'utilité publique exécutés par la Ville donneraient. un bénéfice à des fonds grevés d’une servitude — ceci paraît difficilement admissible — parce que les servitudes

militaires n’ont jamais donné lieu même à indemnité et que celles auxquelles M. Sourrer et M.CaurTru se réfèrent ne peuvent justifier l'allocation d’indemnités que dans la mesure du préjudice causé.

L'adoption du rapport de M.Caurru aurait aussi une conséquence à laquelle le rapporteur ne semble pas s'être arrêté : en indiquant que les propriétaires dont les titres sont antérieurs au 22 juillet 1851 bénéficieraient d’une indemnité complète, et ceux qui ont acquis postérieurement une indemnité réduite à l’aggravation de la servitude, il admet implicitement que la servitude militaire doit donner lieu à indemnité; outre quecerésultat, — dont M. Caurnu se défendau début de sonrapport, —seraitencontradictionavec toutes les dispositions et la jurisprudence antérieures, on ne voit pas pourquoi ce serait seulement à la zone des fortifications de Paris qu’il serait applicable. Dans toutes les villes fortifiées déclassées, il faudrait donc verser des indemnités aux zoniers. |

Restela question du paiement del’indemnité : si c’est pour la dépréciation résultant dela servitude militaire qu’il s'agit d’indemniser, on conçoit que le paiement incombe à l’Etat, mais M.CauTru n’a, pour mettreà la chargedel’Etatl’indemnité afférente au maintien dans un but d'hygiène de la servitude, que des arguments sentimentaux. L’hygiène de la ville de Paris est d'intérêt national, dit-il, mais on pourrait aussi bien soutenir que celui de Lyon, de Lille, de Marseille, de Strasbourg l’est également, car, en définitive, les dépenses sociales ne sont-elles pas supportées par la collectivité?

La proposition de M. Edouard SouLier sera sans doute examinée par la législature en cours; si elle est adoptée, et quoi qu’en pensent ses auteurs, elle se répercutera

lourdement sur lés finances de la ville de Paris, car d’abord elle se traduira par une poussée spéculative sur les terrains zoniers, et ensuite, même en dehors de toute spéculation, elle entraînera une plus-value certaine des constructions de la zone dont la Ville devra tenir compte lors du versement des allocations compensatrices.