DÉPENSES

a) Fonds de roulement Fr. 350.000.000

b) Payements régularisés 919.000.000

c) Payements à régulariser 590.000.000

d) Amortissement sur navires appartenant à l'État, restant à verser du 1^^ octobre

au 31 décembre 1919 15.000.000

e) Affrètements des navires brésiliens du 31 mars au 31 décembre 1919 ( -^ de

110 millions) \ . 82.500.000

/) Payements à l'étranger 40.000.000

g) Payements aux colonies 10.000.000

h) Payements en cours dans les ports. . . 21.000.000

Total 2.027.500.000

RECETTES

a) Fonds de roulement 350.000.000

b) Recouvrements effectués 795.000.000

c) Récupérations sur divers départements

ministériels 16.000.000

d) Recettes restant à recouvrer (évaluation

au 31 décembre 1919) ......... 975.875.900

Total des recettes 2.136.875.900

Report des dépenses 2.027.500.000

Balance au crédit du compte spécial. . . . 109.375.900

Mais un compte semblablement établi, à quel genre et à quelle espèce appartient-il, parmi les genres et les espèces connus, dans le domaine de la comptabilité ?

THANSPOHTS MARTTTMKS 07

Ce n'est pas un compte de caisse, puisqu'on y trouve mention des recettes et des dépenses n'ayant encore donné lieu à aucun mouvement de fonds. Ce n'est pas un compte de profits et pertes : le solde qui en ressort n'est nullement le reste apparaissant au bout d'un compte de résultats, où fusionnent le compte d'exploitation et les comptes de frais généraux ; ce n'est pas davantage un simple compte d'exploitation, où se trouvent comparés le prix de revient des produits ou des services et la valeur marchande de ces produits ou de ces services. Est-ce un bilan ? Pas le moins du monde. Un bilan se compose de plusieurs comptes généraux nettement individualisés et dont chacun se suffit à lui-même : compte bâtiments, compte matières, étayé sur l'inventaire, compte de créances, compte caisse en ce qui concerne l'actif ; compte capital, compte dettes envers les tiers, compte des réserves et provisions, compte de profits et pertes, pour le passif, par exemple. La situation du compte A que nous avons reproduite, ne présente aucun de ces éléments. Qu'est-elle au juste ? C'est un état approximatif de^ engagements assumés par ou envers le compte spécial, que ces engagements soient ou non liquidés. Quelle est la valeur comptable d'une situation de cette sorte ? Une valeur presque nulle. Elle ne permet pas à la direction de l'affaire de se conduire en connaissance de cause. Elle ne donne aucune indication de prix de revient. Tout le mécanisme de la comptabilité industrielle fait ici défaut, dont le rôle est de suivre l'activité de l'entreprise dans tous ses rouages et d'en chiffrer le rendement économique. Quand un organisme commercial en est réduit à produire des états semblables, il est prouvé qu'il ne sait pas compter.

Parmi les sommes portées au tableau par dépenses et recettes, seules peuvent être tenues pour exactes celles figurant sous les titres : Payements régularisés. Recouvrements effectués ; le prix des affrètements brésiliens est également net. Quant au fonds de roulement, il n'est inscrit que pour mémoire. Les autres postes sont le produit d'une évaluation. Quant à ces deux-ci : Recettes à recouvrer : 975.875.000 fr. ; dépenses à régulariser : 590 millions, ils sont, comme M. Mau-

98 L.^ BÎLAX DE l'ÉTATISME

rice Bloch l'a montré, de pure fantaisie. Car une comptabilité est fantaisiste, si elle ne donne pas des résultats mathématiquement exacts.

La méthode employée pour l'estimation des recettes fut en effet la suivante :

« Les 3.172 voyages effectués par une flotte qui a compris jusqu'à 850 unités, ont été groupés par ligne de navigation. Puis on a décompté par ligne le nombre et la nature des navires employés et le nombre des voyages effectués. On a d'autre part évalué le tonnage moyen par voyage et considéré par prudence tous les voyages de sortie comme effectués sur lest, tandis que le tonnage transporté au retour a été calculé^ en prenant pour base la portée en lourd des navires. On a pensé obtenir de la sorte un minimum de tonnage transporté,^ ce qui n'a d'ailleurs rien de bien certain. Finalement, on a calculé le fret par ligne en multipliant le tonnage ainsi évalué par le fret minimum sur marchandises diverses. Il était dès lors facile de trouver par différence le montant du fret restant à recouvrer. » *

Il l'était moins de recouvrer le montant même. Car les dettes dont on ignore le débiteur ne sont plus, on l'avouera, bien entières. Et c'est une des plus curieuses extravagances de ces gestions d'État que cette ignorance où la direction se trouve des personnes qui lui doivent de l'argent (1), Tel est le résultat du désordre dans les écritures. On y crut remédier en dressant un organisme supplémentaire, chargé de suppléer à la comptabilité par la statistique. L'esprit bureaucratique apparaît ici. Au début de la guerre, l'Intendance croyait aussi pouvoir déterminer le prix du blé étranger par l'examen de statistiques vieilles de cinq années. Servie par l'ignorance, la bonne volonté conduit à l'égarement.

(1) Un fait analogue s'est produit dans les services du ravitaillement. Les bureaux permanents ayant été institués dans les départements par le décret du 30 novembre 1917, un comptable leur fut attaché. Il délivrait les mandats de versements relatifs au paiement des cessions effectuées par les services. Il fallut des mois avant qu'on s'aperçût qu'aucun lien n'existant entre le comptable et le trésorier payeur général, celui-ci ignorait les créances à recouvrer.. Payait qui voulait bien payer.

TRANSPOm^S MABITIMES 99

On se mit donc à transcrire sur fiches des niilliors de renseignements relatifs aux mouvements des navires touchant les ports français ou navigTiant sur nos voies maritimes. Qn les puisait dans les déi)eches adressées par les autorités dies ports, par les consuls français et les services coloniaux et surtout dans l'index journalier du Lloyd et autres documents britanniques. Cette source de renseignements une fois ouverte parut-elle de nature à fournir des armes aux adversaires, que la gestion d'État faisait naître en foule par son incompétence intégrale? Lorsqu'on en voulut user, on s'aperçut que les fichiers étaient vides. L'œuvre entière avait disparu.

Nous nous sommes étendu quelque peu sur cette question des comptes, entre toutes significative. C'est afin de montrer l'usage qui peut être fait* en matière commerciale de la comptabilité publique et de faire apparaître la différence essentielle qui sépare, en dépit de la similitude des noms, celle-ci de la comptabilité industrielle.

La seconde a pour fonction, comme nous l'avons dit, de suivre jusqu'au moindre détail l'activité d'une affaire déterminée et de traduire d'instant en instant les modifications qui s'étabhssent dans la valeur de chacun de ses éléments. Elle y parvient en inscrivant dans des comptes distincts., qu'il appartient à la direction de la comptabilité d'ouvrir quand l'affaire est mise en route, toutes les opérations qui s'y rapportent. C'est la pluralité de ces comptes qui permet le jeu des parties doubles, ceux-ci étant considérés comme créanciers et débiteiu's les un« \âs-à-vis des autres. La tenue en parties doubles réalise pour l'usage du comptable lui-même un contrôle automatique. A chaque instant, les comptes peuvent être arrêtés ; ils le sont en pratique mensuellement pour l'usage de la direction, annuellement pour l'édification des intéressés, actionnaires et obligataires. La comptabilité industrielle suit la réalité des faits, à mesure qu'ils s'accomplissent. Elle n'a rien de spéculatif, ne doit rien aux prévisions. Par chacun de ces caractères, elle se distingue de la comptabilité de l'État.

Comme on l'a dit, et l'idée en saute à l'esprit, Les comptes des administrations pubHques sont de simples comptes de

cuisinière, sauf les formalités qui s'y ajoutent. Ils trahissent par là leur origine et marquent la dépendance où sont ces administrations par rapport à une autorité qui les contrôle. Il ne serait guère paradoxal de soutenir que la comptabilité publique doit son origine à la Grande Charte anglaise de 1215, par laquelle le roi Jean Sans Terre reconnaissait à ses sujets le droit de surveiller l'emploi des ressources mises par eux à sa disposition. Les Parlements, et d'abord le Parlement britannique, sont sortis de là plus tard : le premier rôle de celui-ci fut d'accorder au pouvoir royal l'autorisation de lever les impôts, dont il fixait le montant, et d'exercer son contrôle sur les comptes de l'Échiquier.

La comptabilité publique est un instrument dont la fonction est d'empêcher que les engagements des dépenses ne dépassent les crédits alloués régulièrement. Elle y parvient par la tenue de comptes où s'inscrivent d'une part les crédits, de l'autre les engagements pris, dont la confrontation fait apparaître un solde disponible : c'est la limite des mandatements.

Quand l'État organise des gestions industrielles, il est obligé de les soumettre à l'observation des règles de la comptabilité publique. Cela se conçoit sans peine, puisque toute notre organisation constitutionnelle repose sur l'idée de contrôle des dépenses, seul moyen de contrainte des citoyens contribuables sur l'exécutif volontiers despotique. Mais ce contrôle n'est praticable que si le budget est unique ; l'unité du budget est la conséquence inéluctable de l'unité de la caisse, à défaut de laquelle il est impossible au Parlement de contrôler l'exacte conformité des écritures comptables avec la situation de cette caisse, qui seule a une réalité concrète et tangible. Aussi les opérations qu'effectuent les administrations d'État ne sauraient-elles demeurer indépendantes de la caisse centrale, sous peine de rompre tout le système. L'État est une seule personne, dont toutes les dépenses ne font qu'un. Celles des exploitations industrielles ne font pas et ne sauraient faire exception.

De là résultent des conséquences considérables ; on découvre la différence fondamentale qui séparera toujours

l'État commerçant du commerçant proprement dit. L'un et l'autre vivent et travaillent à l'aide du crédit. Mais ce mot n'a pas le môme sens dans les deux cas.

L'État n'est pas libre. En un certain sens il est serf. Il dépend de la communauté qui paie. Son rôle est domestique, comme ses comptes le sont. Le crédit ouvert aux gestions industrielles s'arrête à la limite des mandatements ; il est mesuré par le bon de dépenses accordé. Quand celui-ci est épuisé, il faut recourir à des demandes de crédits supplémentaires, quel que soit d'ailleurs le montant des recettes qui ont pu rétablir d'autre part la balance des comptes. Les recettes sont inscrites ailleurs, sans relation avec les dépenses. Circonstance au reste favorable à l'ordonnateur, puisque de la sorte la difficulté s'accroît de les comparer aux dépenses. Mais on devine la gêne extrême qui en résulte pour la gestion d'État. Dépourvue de comptabilité industrielle complète, ignorante de ses frais généraux, calculant au jugé son prix de revient, elle n'offre aucune sécurité financière. Soumise aux règles de l'unité budgétaire et n'ayant d'autre crédit que celui qu'on lui alloue, elle ne peut jouir d'aucun crédit sur le marché. Pris dans son ensemble, l'État a son banquier, la Banque centrale d'émission. On ne conçoit pas comment l'industrie d'État pourrait recourir aux avances des banques, entretenir avec elles des relations courantes. Par ce seul fait, tout contrôle du montant des engagements deviendrait impraticable. Le principe de la constitution serait violé.

On se trouve donc dans le dilemme que voici : ou respecter la Constitution nationale, ou la rompre. Dans le premier cas, ce qu'on nomme l'autonomie financière est un simple arti fice, consistant à organiser au sein des administrations d'État une comptabilité conçue sur le modèle de la comptabilité commerciale. Encore la faudra-t-il organiser de telle sorte que le principe fondamental de la comptabilité publique soit respecté, à savoir qu'aucun engagement de dépenses ne soit pris qui risque de lier l'État au-delà des crédits ouverts par le Parlement. Si l'on ne s'arrête pas à cette garantie, c'est un autre régime qui naît, où l'État se constitue le banquier de ses propres entreprises, la nation consentant à couvrir les

102 LE BILAN D£ l'ÉTATISME

pertes quelles qu'elles soient, si quelqu'une d'entre ces entreprises se trouve en faillite de fait, si non de droit.

La mise en œuvre obligatoire d'un système précis de comptabilité, dans les limites où elle est constitutionnellement possible, serait d'ailleurs chose salutaire. Cette obligation empêcherait l'État de tenter des affaires, sans les douer même d'un rudiment d'organisation commerciale. Car telle est la constatation cruelle, à quoi l'étude des Transports maritimes de l'État nous amène. L'absence de comptabilité y révèle en effet le défaut complet de cette armature. Après les comptes, c'est l'affaire elle-même qu'il nous faut étudier, en nous aidant des observations faites par M. Maurice Bloch, dans son organisation générale, sa direction et sa méthode d'exploitation. Cette affaire d'ailleurs a été double : une entreprise de constructions navales et d'achats de navires, une entreprise d'armement maritime et d'affrètement. Rien n'apparaît ici de la spécialisation précise des branches d'industrie. C'est de la concentration verticale involontaire, effet de la confusion.

La direction de cette double entreprise, — dont le coût demeure étranger aux comptes, et relève comme frais généraux, du budget général, — est amorphe. « Il convient de citer, dit M. Bloch, l'incoordination de la direction conçue dans une forme administrative incompatible avec une organisation commerciale. Trois directions indépendantes, exploitation, réparations et comptabilité (1), opérant chacune suivant ses vues propres, sans programme d'ensemble, sans aatre lien de rattachement que les transmissions de pièces échappant nécessairement à une impulsion supérieure. » (^Dès lors que dans un organisme manque l'élément vital, la force d'une volonté souveraine, il n'est plus d'autre circulation organique possible que celle du papier. Le papier, c'est le sang pauvre de la bureaucratie !)

« Parmi les conséquences de cet état de choses, ajoute le rapporteur, on remarquera par exemple que le service des mparations, entièrement soustrait à. l'influence de la direo-

(1) Il s'agit ici bien entendu du service chargé d'assurer le classement des pièces établies suivant les règles de la comptabilité publique, nullement d'une direction de comptabilité commerciale.

TRANSPOHTS MARITIMES 103

lion des transports, a pu ordonner, prolonger, modifier les programmes de réparations et travaux suivant des conceptions exclusivement techniques, et entièrement indépendantes des vues des services d'exploitation, seuls qualifiés pour décider en ces matières. »

On n'en estime pas moins que les dépenses effectuées pour les réparations des navires ont été radicalement insuffisantes et qu'il eût convenu d'imputer aux comptes établis les provisions nécessaires à leur accomplissement.

Du moins la direction des Transports maritimes, si défectueuse qu'elle soit, existe. Pourquoi instituerait-on un service d'Etat, si ce n'est au profit des services centraux ? Par contre, les services locaux font défaut. Par là s'expliquent les résultats étranges auxquels l'administration a abouti tant dans l'exploitation de la flotte navigante que dans les achats et les construc^ tions effectués.

Une organisation de transports a des intérêts comm.erciaux dans un grand nombre d'endroits. Elle ne les peut défendre qu'à condition d'étendre ses ramifications partout où le besoin s'en fait sentir, en établissant aux principaux centres des bureaux, confiés à des fondés de pouvoirs, où le personnel puisse prendre contact avec la direction, la clientèle passer ses ordres et les fournisseurs leurs offres. Les compagnies de navigation ont ainsi dans les ports qu'elles touchent des bureaux organisés, qui servent de point d'appui à tout le système comptable. Ailleurs, elles possèdent des correspondants commerciaux rémunérés à la commission sur le fret procuré.

L'administration des Transports maritimes a lancé ses navires à travers le monde, sans songer qu'il naîtrait aussitôt dans ses affaires un effroyable gâchis, dès lors qu'elle ne pouvait exercer nulle part aucune surveillance et se trouvait condamnée à tout ignorer. De là l'organisation de ce ser%âce de statistique, qui apprenait à la Direction le mouvement de ses propres bâtiments. Comment aurait-elle pu suivre l'usage

des armateurs, qui informent régulièrement leur clientèle 1^ des dates auxquelles les navires seront prêts à partir pour le port de charge et des modifications éventuelles de ces dates ; 2^ des dates de départ des navires pour les ports de chargement et de déchargement ? Le plus gros client des Transports maritimes, le sous-secrétaire d'Etat du Ravitaillement, se plaignait en vain le 27 avril 1920 d'être tenu dans l'ignorance de ces renseignements qu'il obtenait de toutes les Compagnies.

Les Transports maritimes les ignoraient comme lui. Ni bonne volonté, ni instructions, ni statistiques n'auraient pu empêcher les retards énormes que souffraient les chargements (1). L'absence d'armature commerciale rendant impossible l'établissement de la comptabilité des opérations, permettait en même temps aux capitaines de conduire les navires à leur presqu'entière fantaisie. Une circonstance aggravante les y incitait d'ailleurs : l'État répugne à payer à la tâche ou à la commission. Il sent sur ce point comme la majorité du personnel, dont l'influence est sur lui la plus forte. Le personnel navigant était rémunéré par l'État d'après le nombre de jours de mer, y compris les séjours dans les ports en cours de voyage, les capitaines étant logés à la même enseigne. On trouvera dans le rapport de M. Morinaud (pp. 144 et 199) un résumé des voyages effectués par les navires pour le compte de l'État. La conclusion du rapporteur : « Il ne peut y avoir dans le monde entier de vapeurs en acier ayant un rendement aussi faible pour des dépenses aussi élevées », s'en trouve justifiée. Mais que dire alors des vapeurs en bois, cette ultime ressource du temps de guerre, dont la France a trouvé moyen d'acquérir près de 300.000 tonnes, sans compter celles dont l'Angleterre nous a imposé la reprise, comme prix de son consentement au transfert de pavillon ? Que dire

(1) Lettre du 27 avril 1920 du sous-secrétaire d'Etat M. Thoumyre à son collègue des Travaux publics, chargé de la Marine marchande et des pêches : « Je constate qu'environ 150.000 tonnes de tonnage ex-ennemi et brésilien, primitivement prévu pour charger en février, puis reporté successivement sur mars et avrils ne pourraient encore charger ce mois. »

TRANSPOHTS MARITIMES 105

surtout de ces prodigieux navires Leparinentier, fruits d'une invention non encore expérimentée, insubmersibles sur le papier, composés de deux cylindres parallèles joints par une armature centrale, ayant coûté à eux cinq environ 80 millions et qui durent être désarmés à Brest aussitôt après avoir traversé l'Atlantique, les équipages refusant de courir plus longtemps le risque d'un naufrage presque certain ?

Du moins peut-on chiffrer le prix auquel l'acquisition d'une semblable flotte revient à l'État. Les fournisseurs qui la construisirent savaient compter. Leurs comptabilités sont en règle. L'État, qui, on le voit bien, n'en tient pas lui-même^ ignore ses prix de revient.

Quelle en est la plus immédiate conséquence ? Une majoration sensible des prix. Lorsqu'on ne peut, livrant une marchandise ou prêtant des services, calculer la dépense qu'ils vous occasionnent, il n'y a qu'une méthode à employer. Fixer les prix exigés au-dessus de ceux du marché libre, tenus pour les prix minima et qui le sont en fait sous le régime de libre concurrence. Tel est l'usage de l'État, surtout quand lui-même est à la fois fournisseur et client. A la fin de l'année 1919, le Ravitaillement se plaignait des exigences des Transports maritimes. Le fret pour la tonne de blé transportée d'Amérique en France, que les Compagnies anglaises offraient à 168 francs, ils le faisaient payer encore jusqu'à 39 dollars, et d'autre part taxaient à 620 francs ce dont la Compagnie Générale transatlantique demandait 140 francs.

Nous nous proposions de supputer les dépenses causées au Trésor français par les transports sur mer, comme nous l'avons fait pour les transports par chemins de fer. On voit les difficultés de l'entreprise. Jusqu'au moment où les documents définitifs auront été publiés, après l'apurement des comptes, on ne pourra que se livrer à de vagues estimatioxi^. Ici apparaît encore un des traits qui distinguent la comptabilité publique de la comptabilité privée.

La première est tout orientée d'après l'appréciation des

106 LE BILAN DE l'kTATISME

•crédits nécessaires et n'attache consôquemment aux dépenses commandées par les premiers qu'une attention secondaire. La seconde n'est curieuse que des faits accomplis et relève les dépenses à mesure qu'elles ont lieu. Aussi, tandis qu'elle renseigne immédiatement sur la situation présente, faut-il ^n matière de comptabilité publique attendre de longues années pour savoir, et la donnée qui apparaît en fin de compte ne présente-t-elle guère d'intérêt.

Le règlement définitif du compte d'exercice, quand toutes les opérations que celui-ci encadre sont liquidées et ramenées à leur point d'origine, justifie seulement que tous les crédits ouverts ont été bien et régulièrement dépensés, ce qui ne manque jamais. Il ne fournit aucune lumière sur l'utilité de la dépense et le rendement du capital mis en œuvre. Ne soyons donc pas trop impatients ! Quand les comptes de la flotte d'État seront clos, on saura seulement qu'il reste un solde déterminé. Le seul examen de la caisse renseignerait aussi bien.

Nous en sommes donc réduits à accepter les chiffres du rapport Morinaud, dont l'incertitude est affirmée dans ce rapport même.

Nous ferons néanmoins subir à ces chiffres quelques -corrections.

Le compte spécial de la section A des transports maritimes se présentait comme suit au 1^^ mars 1921 :

COMPTE spécial DES TRANSPOTS MARITIMES

Section A. Situation de trésorerie au 1^^ mars 192L

RECETTES

Crédit ouvert Fr. 350.000.000 »

Recettes 1.001.570.787 86

Beprises sur la section C à valoir sur dépenses faites par la section A pour la section C. . 20.000.000 »

r>ÉPl N?»K.^

Dépenses Vv. 1.203.071.988 Gl

Versements à valoir au compte « Pâlotte

en gérance » 55.000.000 »

Solde disponible chez le caissier-payeur

central 113.498.799 25