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l'amélioration des services. On pourrait notamment entreprendre la construction ou l'aménagement d’Asiles de convalescents, d'Hôpitaux marins réservés aux enfants rachiliques, et de Sanatoriums pour luberculeux. On pourrait également organiser des distractions plus fréquentes en faveur des hospitalisés, salles de lecture avec bibliothèque, salles de jeux, matinées concerlantes, excursions, etc.

Si les bénéfices venaient encore à dépasser ces besoins supplémentaires, le surplus serait sagement consacré à subventionner les autres œuvres d'assistance. Ainsi, tout en évilant l'accumulation des biens de mainmorte, le patrimoine des pauvres serait-il toujours employé au profit des pauvres, ses vérilables propriétaires.

Enfin, tout en maintenant le principe de la tutelle de l'autorité supérieure, indispensable pour garantir le respect des lois et des règlements, peut-être pourrait-on en tempérer la rigueur en permettant par exemple aux Commissions administratives de fixer après avis conforme du Conseil Municipal et sans approbation :

Les conditions des baux et fermes de biens urbains.

Les acquisitions d'immeubles et les constructions, si la dépense peut être effectuée sur les ressources disponibles.

Le mode et les condilions de tous les marchés pour fournitures et entretien, dont la durée n’excède pas une année, avec faculté de

ne point passer de marché écrit quand la dépense est inférieure à 3.000 francs (1).

Si nous considérons les Hospices et les Hôpitaux, non plus isolément, mais à côté, au milieu des autres Établissements communaux d'assistance, nous constatons qu'il n'existe aucun lien réel entre eux.

Les Bureaux de Bienfaisance et les Bureaux d’Assistance

(D) Un vœu fut fait à peu près en ce sens par la Commission Extraparlementaire de Décentralisation, dans sa séance du 31 mai 1897.

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institués par l’article 10 de la loi de 1893 constituent des services absolument distincts, agissant chacun dans la sphère de ses attributions, sans aucune entente avec les Établissements hospitaliers.

Il y à là une dualité, quelquefois même une hostilité contraire

aux intérêts bien entendus des pauvres.

L'unité de vue, l'esprit de suite, la diligence indispensables pour réaliser l'œuvre d'assistance, ne peuvent être obtenus que par la fusion des services. Il faut que la centralisation des dossiers et des enquêtes permellent de secourir tous les malheureux dans la limite stricte de leurs besoins. Pour que les secours délivrés puissent produire des résultats efficaces, il importe d'éviter les doubles emplois et les gaspillages. Trop souvent, des indigents sont renvoyés de bureau en bureau, ne sachant où s'adresser pour que satisfaction leur soit donnée malgré la plus grande misère et le plus complet dénuement. Trop souvent, par contre, sont prises en considéralion les demandes de ces faux miséreux, qui font profession d'exploiter les œuvres d’assistance aux dépens des pauvres véritables.

Or, de toute évidence, la législation actuelle n'est point susceptible de répondre aux nécessités présentes. La multiplicité des prescriptions, la difliculté de trouver, en chaque matière, les règles applicables s'opposent à lapplication de ces principes. Citerons-nous par exemple l'habitude contractée, par certains Bureaux de Bienfaisance, de créer des dispensaires, des maisons de secours agissant à côté et en dehors des Hôpitaux. Citeronsnous encore cette facilité accordée aux Établissements hospitaliers de consacrer une partie de leurs revenus aux secours à domicile. De plus, les Orphelinats, Crèches, Asiles de nuit, elc., constituent des Établissements d’ulilité publique ou des Services communaux. C’est véritablement violer le principe de la spécialité que de les rattacher à un Établissement public. Pourquoi ne leur accorderaiton point, aussi facilement qu'aux Hospices et aux Bureaux de Bienfaisance, la faculté d'être reconnus Établissements publics.

La fusion des Services constituent donc la réforme inévitable et nécessaire.

Mais il convient cependant d'éviter un grave danger que Îles adversaires de la réforme ont constamment signalé et que ses défenseurs se sont bien gardé de méconnaitre.

N'est-il pas à craindre, en effet, que la confusion des patrimoines, si elle est réalisée, ne tarisse la source des libéralités, que les bienfaiteurs, ne pouvant doter la seule œuvre qui les intéresse, ne se découragent et s’abstiennent.

L'objection avait une granäe valeur. Nous verrons qu'elle fut toujours prévue et évitée.

Dès 1816, l’idée de cette fusion avait été émise par M. de Pastoret dans un rapport présenté au Conseil général des Hospices de Paris. Nous savons d’ailleurs qu'elle fut opérée en 1849 (loi du 10 janvier). D'autre part, l'Ordonnance du 81 octobre 1821 avait créé les Conseils de Charité. C'était déjà une véritable tentative de rapprochement et d'union.

En 1864, l’idée fut à nouveau exposée dans les mémoires rédigés par les Inspecteurs généraux.

Le Ministre de l'Intérieur proposa en 1871 à l’Assemblée nationale un projet de loi tendant à réunir les services de secours à l'Hôpital et de secours à domicile. La Commission proposait seulement la fusion facultative. Mais cette disposition fut retirée et ne trouva pas place dans la loi du 21 mai 1873.

Un décret du Gouvernement de la Défense nationale (18 janvier 1871) avait prononcé la fusion des deux Administrations pour la ville de Marseille. Cette disposition fut abrogée par l’article 9 de la loi de 1873.

Par une note du 15 janvier 1880, le Conseil d'Etat, vu les textes législatifs existants, se prononça contre la fusion.

Les Commissions administratives de Lille furent bien autorisées à se réunir par décret du 5 février 1880, mais seulement pour délibérer sur les affaires courantes. Et, d’ailleurs, l’état de choses était antérieur à la loi de 1873. Enfin, en 1886, à une demande présentée par le Conseil municipal de Rouen, le Ministre de

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l'Intérieur répondit dans le même sens que le Conseil d'Etat. L'Assemblée communale et l'autorité supérieure avaient cependant la faculté de se concerter pour nommer les mêmes délégués dans les deux Commissions.

La loi de 1893 en créant les Bureaux d'assistance fit déjà un pas en avant vers la concentration.

Un projet fut enfin présenté par le Gouvernement et déposé sur le bureau du Sénat le 23 novembre 1897 par M. Barthou, Ministre de l'Intérieur. Adopté par cette Assemblée le 8 décembre 1905, il ne fut point présenté à la Chambre des Députés (1).

Il apportait à l’état de choses existant de nombreuses et utiles modificalions dont nous énumérerons les deux points essentiels (2).

1° Il eréait une Commission communale d'assistance chargée de représenter les pauvres, de gérer leur patrimoine et d’administrer tous les établissements communaux d'assistance, non seulement les hospices, les Bureaux de Bienfaisance et d’Assistance, mais encore les Orphelinats, Crèches, Asiles, etc., qui

(4) En 1888 un rapport fnt adressé par le Directeur de l’Assistance Publique au Ministre de l'Intérieur, M. Floquet, le priant de demander l'avis du Conseil Supérieur sur la fusion des Commissions administratives des Hospices et des Bureaux de Bienfaisance. Un questionnaire fut envoyé aux Maires des villes les plus importantes et le Conseil Supérieur émit, dans sa session de janvier 1890, un vœu en faveur de la fusion facultative. En 4895, le Conseil d'État fut saisi de la question par deux lettres de MM. G. Leygues et L. Bourgeois, Sur rapport de M. Bienvenu-Martin, le Conseil élabora uu projet de loi. Adopté en janvier 4896, il fut présenté au Sénat après n’avoir subi que des modifications de détail. M. Chaumié était rapporteur. Le Sénat, dans sa séance du 45 novembre 1898, prescrivit une enquête près des Commissions intéressées et des Conseils Généraux. Une Circulaire du 5 avril 1899 invita les Préfets à y faire procéder, Le projet de loi revint devant la Commission Sénatoriale en 1905. Le Conseil Supérieur s'était prononcé en faveur de la fusion obligatoire (séance du 25 juin 4901). La Commission Sénatoriale ne proposait, au contraire, que la fusion facultative, Après deux rapports supplémentaires de M. Francoz, le Sénat adopta le projet après lui avoir fait subir quelques modifications.

(2) Le texte imposait la création d'un Etablissement de Bienfaisance dans toute Commune. Il décidait :

Qu'ane Commission Départementale serait chargée de gérer les fondations, dons et legs faits aux pauvres des cantons, arrondissements ou du département et d'administrer les Établissements publics d'assistance des mêmes circonscriptions ;

Qu'une Commission Intercommunale d'Assistance administrerait également les Établissements fondés par deux ou plusieurs Communes, soit de leur propre initiative, soit à l’aide de libéralités à elles faites. Un syndicat serait formé selon les règles de la loi du 22 mars 1890.

pouvaient dorénavant être constitués, par décret en Conseil d'État, comme établissements publics.

Cependant la fusion était facultative pour les Commissions des Hospices et des Bureaux de Bienfaisance qui pouvaient, par délibération spéciale, conserver leur organisation précédente. C'était là, à n’en point douter, une concession inutile et dangereuse. Pour porter tous ses fruits, la réforme devait être obligatoire.

Mais le législateur s'était avec juste raison bien gardé de confondre les patrimoines. Chaque établissement conservait son patrimoine distinct, sa dotation propre, son ordonnateur spécial, ses comptes et ses budgets élablis séparément. Le texte entendait respecter scrupuleusement le principe de la spécialité des fondations. C’est ainsi qu’il stipulait que les recettes ayant une affectalion spéciale devaient faire l’objet d’un chapitre particulier. Il importait, selon l'expression employée par M. Bienvenu-Martin et rappelée, en 1898, par M. Chaumié devant le Sénat, que la Commission ne fut « qu'un tuteur qui aurait plusieurs pupilles « dont il gèrerait, sans les confondre, les patrimoines parti- « culiers. »

Le Président de la Commission représentait les établissements en justice et dans les actes de la vie civile. Il acceptait, à titre conservatoire les dons et legs, l'acte d'autorisation ayant effet du jour même de cette acceptation.

Si deux établissements devaient agir en justice l’un contre l'autre, il était formé pour chacun d’eux une Commission spéciale de trois membres, dont un nommé par le Conseil municipal et deux par le Préfet.

20 Cette Commission demeurait donc seule représentant des pauvres. Elle se substituait aux trop nombreuses autorités compétentes pour accepter les dons et legs consentis en leur faveur, Bureaux de Bienfaisance, Bureaux d'Assistance, Hospices, Maires. La réforme faisait disparaître en particulier la situation exceptionnelle faite aux fonds provenant des libéralités acceptées par les Maires, conformément à l’article 937 C. C. et à l'O. du 2 avril 1817

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(article 3). Ces fonds n'étaient, en effet, soumis à aucun régime, à aucune complabilité, à aucun contrôle du Conseil municipal, sauf les mesures insuffisantes prescrites par l'article 70 de la loi municipale de 1884.

Le produit de dons et legs, faits sans affectation spéciale, devaient être attribués en totalité ou en partie, aux divers élablissements, ou mis en réserve dans un but déterminé, par exemple pour permettre la construction d'un nouvel établissement. L'attribution élait réservée à l'autorité chargée de prononcer l'autorisation et à la Commission communale dès que cette autorisation était inutile. Le Conseil municipal devait être consulté. En cas de désaccord entre le Conseil et la Commission, la décision appartenait au Préfet.

Toute libéralité testamentaire faite sans désignation expresse était réputée faite aux pauvres de la commune du domicile du leslaleur.

Les institutions fondées par les Communes (ou les Départements) ou n'ayant point d'existence propre et légale pouvaient recevoir des dons et legs si elles étaient constituées comme élablissements publics (ou d'utilité publique) dans le délai de deux années à partir du décès du testateur. Les tribunaux ont coutume en effet de prononcer la nullité de tout legs fait en faveur d'un établissement sans existence légale au moment de l'ouverture du droit. Le texte nouveau s’opposait à cette jurisprudence regreltable qui privait les élablissements de précieuses ressources. [Il consacrait d’ailleurs la théorie admise par le Conseil d'État qui reconnait comme valable l'acceptation d’une libéralité si la reconvaissance légale a précédé ou accompagné l'autorisation d'accepter.

Enfin les dons et legs faits en faveur d’une institution d’assis-

‘tance fondée ou à fonder et sans existence propre n'étaient

acceptés par les Communes que si celte institution se rattachail à un service communal prévu et organisé par la loi. Dans les autres cas la Commission Communale acceptait au nom des pauvres ou au nom de l'établissement.

Tout récemment le 20 Mars 1911 un nouveau projet a été

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déposé sur le bureau de la Chambre des Députés, par M. Bonnevay. La proposition de loi avait été précédemment discutée et adoptée par le Congrès de l'Association Nationale des Maires de France de Février 1911. Ce projet a pour but selon les termes mêmes de l'exposé des motifs € de restituer à la commune qui est la pre- « imière débitrice de l'assistance, fonction sociale, qui est l’agent & payeur par ses patrimoines locaux, par ses centimesadditionnels, « qui connait les situations de fait, restituer, disons nous, à la « commune, la gestion effective de ce service ». Il diffère donc du projet du Gouvernement en ce qu’il tend principalement à bien établir le caractère communal de l’assistance. C’est ainsi qu'il accorde au sein de la Commission administrative la prédominance aux délégués du Conseil Municipal et renverse la proportion actuellement existante (1). Si cette disposition présente un certain danger pour le bon exercice de Ja tutelle administrative, il n’en est pas moins vrai que le projet, qui respecte d’ailleurs le principe de la distinction des patrimoines, accuse un nouvel effort vers le but poursuivi.

Il faut espérer que toutes ces tentatives aboutiront dans un avenir peu éloigné et que la fusion des établissements communaux d'assistance réalisera enfin une réforme qui s'impose aussi bien dans l'intérêt de l'Administration que dans l'intérêt des Pauvres.

Vu:

\UTRÉ Le Professeur doyen, Président de la Thèse, Le Doyen, EomMonD VILLEY.

Epmonp VILLEY.