V.— Loi du 25 juin 1841: Assimilation financière

La loi du 25 juin 1841 (1) sur le régime financier des Antilles, de la Guyane et de Bourbon fit cesser

l’état de choses créé par la loi de 1833. Les conseils

(1) B. O. M. ref LI, p. 574.

coloniaux ne s’occupant pas assez, dans les budgets locaux qu'ils étaient appelés à discuter ct voter, des dépenses générales, l'Etat prit àsacharge ces dépenses d'intérêt général et s’adjugea par contre, poury pourvoir, cértaines recettes laissées jusqu'alors aux colonies. Les recettes et les dépenses des colonies de la Martinique, de la Guadeloupe, de la Réunion et de la Guyane font partie des recettes et des dépenses de l'Etat et sont soumises aux règles de comptabilité du royaume. Les recettes et dépenses du service général sont arrêtés définitivement par la loi du budget. Les recettes et dépenses affectées au service intérieur continueront à être votées par les conseils coloniaux. Toutes dispositions contraires sont abrogées.

Dans cet article sont contenues toutes les réformes de la loi de 1841 qui reposent sur les basses suivantes :

a) Mise à la charge des fonds de l'Etat de la totalité des dépenses de souveraineté et d'administration générale qui se font dans les colonies et qui peuvent être assimilées aux dépenses de même nature que comprennent en France, pour les départements, les budgets de divers ministères ;

b) Perception pour le compte de l'Etat des contributions déjà établies sous le nom de droits d’enregistrement, de greffe, de douane et de navigation :

c) Assimilation du surplus des dépenses et des contributions coloniales aux dépenses et contributions

départementales facultatives et extraordinaires qui

figurent dans le budget général de l’'Etat(1) mais seulement pour ordre et sous réserve du vote du conseil général (2).

Bien différent était le régime de la loi de 1833 qui portait — en depenses : 1° les Cépencesde souveraineté dites réservées ; 2° les dépenses se rattachant à la souverainetè mais soumises aux votes du conseil; 3° les dépenses d’intérêt purement local; — en recettes, les recettes des douanes, les droits de navigation, de timbre, de greffe, d'hypothèques indépendantes du vote du conseil colonial, et recettes résultant des contributions directes dévolues au vote de ces assemblées.

Ce simple rapprochement fait ressortir la différence des deux systèmes.

La loi de 1841 et l'ordonnance du 22 novembre de la même année (3), qui mettait d'accord cette loi avec les règles de la comptabilité publique, posaient un double principe : 1° ils faisaient une distinction fondamentale entre les services d’intérét général (trop négligés par les conseils locaux) et les services d'intérêt purement local, les premiers désormais à la charge de l'Etat et figurant à son budget auquel ils sont « incorporés. }

2° Ils décidaient que toutes les opérations finan-

(1) Budget général de cette époque.

(2) Dars les tableaux F et G annexés à la loi, le Jrartage d?s dépenses et des recettes coloniales est établi d’unemanière analogue à la division qui existe pour les départements de la France et que consacre le l(ableau du service départemental annexé au budget de l'Etat.

(3) Duvergier, 1841, p. 643.

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cières effectuéesaux colonies seraient soumises, qu’elles intéressassent ou non l'Etat, aux mêmes règles de comptabilité publiques (la Cour des Comptes l'avait demandé maintes fois). Ils mettaient donc sur lemême pied les dépenses coloniales (du budget de l'Etat) et les dépenses locales, ils les assimilaient au point de vue des règles comptables, leur imposant les mêmes justifications et le même contrôle.

Mais quels sont les services d'intérêt général dont l'Etat supporte les dépenses.

Comment, dans quel esprit sont-ils déterminés. Ce sont : Soldes et accessoires ; Frais des gouvernements :

Entretien du commissariat de la Marine ; — des directions de l’intérieur ; — des services financiers ; — du service de santé.

Dépenses du culte:

—- de la justice ; — de lInstruction publique ; — des hôpitaux.

Dépenses d'intérêt commun à plusieurs colonies. Ces dépenses constituent ce que, non sans raison, on à appelé les « dépenses de souveraineté » terme très élastique dans lequel on peut faire rentrer et on a fait rentrer toutes sortes de dépenses qui ne touchent que de très loin au droit souverain de l'Etat. d L'Etat allégeant les budgets locaux de ces dépenses, dites d'intérêt général, devait se réserver la

perception, dans les colonies, de recettes correspon-

dantes. Enlevant au budget local des dépenses d’une nature spéciale, il était naturel que l'Etat retirât à ce même budget les recettes nécessaires à l’acquittement des dépenses auxquelles prévoyait auparavant le conseil colonial.

C'est ainsi que les droits d'enregistrement de greffe, de timbre, les droits de douane et de port, les taxes de navigation furent en vertu de la loi du 25 juin 1841 complétée par l’ordonnance du 22 novembre suivant, perçus dans ies colonies au profit exclusif de Etat

Mais que pouvaient produire ces diverses contributions indirectes? A part les droits de douane, le montant de ces taxes ne devaient pas être très élevé. Mais ce produit était-il au moins suffisant pour couvrir les nouvelles dépenses ressortissant au budget de l'Etat? Il est permis de penser que non. D'ailleurs, la loi de 1841 et l'ordonnance subséquente n’excluaient pas la possibilité, pour les colonies, de bénéficier éventuellement des subventions.

Donc, pour peu que les dépenses d'intérêt général aient dépassé les recettes spéciales attribuées à l'Etat, il est bien évident que ce régime, surtout avec l’éventualité des subventions, devait être très onéreux pour son budget.

Il était à peine établi qu’on songea à le réformer. La Révolution de 1848 survint, qui apporta de graves modifications à la législation antérieure en supprimant (1) les conseils coloniaux et leurs délégués. Le

(1) Loi du 27 avril 1848,

gouverneur lui-mème fit place à un Commissaire général de la République avec pouvoirs extraordinaires. Dans la métropole, une commission fut nommée en 1849 à l’effet de reviser la loi de 1847 ; elle élabora un projet qui contenait des réformes originales (1). Elles n’aboutirent pas. Les événements politiques d’alors firent perdre de vue ces règlements financiers étudiés en 1849, mais jamais promulgués. Ils ne furent pas néanmoins sans influence sur l’adoption du système de 1854, qui amenait le retour de l'autonomie finan-

cière des colonies.

VI. — Sénatus-Consulles de 185% et de 1866. — Noutreau retour à l’autonomie financière. — Decrets des 29 Août el 26 Septembre 1855. — Règlement financier du 14 Janvier 1869. — Décret

de 1870... — Décret du 20 Novembre 1852.

L'article 27 de la Constitution du 14 Janvier 1852 décidait que le Sénat réglerait par un sénatus-consulte : 1° la Constitution de l'Algérie et des Colonies. Ce fut ainsi que le sénatus-consulte, du 3 mai 1854 (2), régla l’organisation des colonies des Antilles et de la

Réunion (3). Les autres colonies demeuraient régies

(1) Entre autres choses ce projet instituait pour chaque colonie une contribution annuellement fixés par la loi des finances, en remplacement des impots réservés à la métropole dans cha- (pue colonie.

( } B. des lois de 1854, {re S., p. 459.

(3) La Guyane rentrait cette fois dans le commun des colonies,

par de simples décrets impériaux (1) jusqu’à ce qu'il soit statué à leur égard par un sénatus-consulte (art. 18).

A la tête de chaque colonie des Antilles et de la Réunion est placé un gouverneur auquel sont confiés, sous l'autorité directe du ministre chargé des colonies, le commandement général et la haute administration (a. 9). Un conseil consultatif privé lui est adjoint ; ce conseil, avec l’adjenction de deux magistrats de la colonie, connaît du contentieux administratif dans les formes et sauf les recours établis par les lois et règlements (Ex. contentieux des impôts directs).

Un conseil général, succédant aux conseils coloniaux, nommé mi-partie par le gouverneur, mi-partie par les membres des conseils municipaux, nommés eux-mêmes en totalité par le gouverneur, est formé dans chaque colonie. Le conseil général n’a donc aucun caractère électif ; 11 émane demi-directement, demi-indirectement du représentant du pouvoir central. Le principe d’autorité se trouve dans ces conditions nettement affirmé. Plus de représentation au Parlement ; on se contenta (art. 17) d'établir près du Ministre de la Marine et des Colonies un comité consultatif composé de :

1° 4 Membres nommés par l'Empereur ;

2° 1 Délégué de chacune des trois colonies (2)

(1) C’est la distinction établie par la loi du 24 avril 1833 qui subsiste.

(2) La Guyane reste en dehors äu Sénatus-Consulte

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choisi par le conseil général pour deux ans et rééligibles ;

3° Un ou plusieurs menibres, nommés par l’'Empereur, chargés de remplir l'office de délégués pour les colonies n'ayant pas encore de constitution.

Les attributions administratives du conseil général sont diminuées dans une forte proportion. C’est tout j'iste si l’on prend son avis sur (toutes les questions d'intérêt local dont les réglements lui réservent la connaissance ou sur lesquelles il est consulté per le gouverneur. »

Au point de vue des affaires purement administives, l’ancien conseil colonial, devenu conseil général subit une véritable capitis diminulio. Il ne rappelle que de loin les conseils généraux métropolitains Tout au contraire ses pouvoirs financiers s'étendent. Il vote :

1° Les défenses d'intérêt local :

2° Les taxes nécessaires pour l’acquittement de ces dépenses, et pour le paiement, s’il y a lieu, de la contribution due à la métropole (1);

3° Les contributions extraordinaires et les em-

prunts à contracter dans l'intérêt de la colonie.

Les dépenses d'intérêt général de la Loi de 1841 ne disparaissent pas, on les retrouve dans le Sénatus-consulte de 1854, sous le nom de « dépenses de

gouvernement et de protection.» L'Etat y pourvoit

(1) À l’exception des tarifs de douane qui seront réglés conformément à ce qui a été prévu aux art. 4 et 5 (a-3).

au moyen de crédits ouverts au budget général de la métropole. Elles concernent les matières ci-après savoir (2):

Gouvernement. — Administration générale. — Justice, cultes. — Subvention à l'instruction publique. — Travaux et services des ports. — Agents di- Vérs.

Et l’énumération ajoute cette formule qui manque de précision : ( dépenses d'intérêt commun et généralement les dépenses dans lesquelles l'Etat aura un intérêt direct. » Les autres dépenses demeurent à la charge des colonies qui conservent toutes leurs recettes. Elles sont divisées (et c’est la première fois qu’on trouve cette distinction) en:

a) Dépenses obligatoires, c'est-à-dire dépenses que le conseil général doit prévoir et voter avant toutes autres dans les limites indiquées par l'Administration et que le gouverneur peut introduire d'office ou augmenter au cas où le conseil général ne les eut pas votées ou les eut insuffisament prévues.

b\ Dépenses facultatives laissées à l'initiative complète des assemblées locales.

L'Etat incorpcre donc à son budget général certaines dépenses de « gouvernement et de protection » dont la nomenclature reproduit à peu de chose près celle de la loi du 25 Juin 184r.

Mais il ne va pas en même temps, comme sous

cette organisation, bénéficier exclusivement de contri-

(2) Art, 14.

butions limitativement déterminées : il va, avec les mêmes charges, ne plus participer aux ressources réservées en 1841,

| Il y a simplement possibilité pour les colonies ont les ressources contributives seront reconnues supérieures à leurs dépenses locales, d’avoir à fournr un (contingent » au Trésor public.

Mais, réciproquement, les colonies, dont les ressources contributives seront reconnues insuffisantes pour subvenir à leurs dépenses locales, pourront recevoir une subvention sur le budget de l'Etat. La loi annuelle des finances réglera la quotité du contingent imposable à chaque colonie ou, s’il y a lieu, la quotité de la subvention accordée.

Sans prétendre juger ce système, on peut dire que l'Etat fait à la colonie la-part du lion. Il la dote de l'autonomie financière, il veut veiller luimême à la prévision de certaine catégorie de dépenses qui l’intéressent plus ou moins directement, dépenses effectuées aux colonies, et il n’affecte à l’acquittement de ces dépenses que l'éventualité problématique d’un contingent fourni par les Colonies, dont le budget se solde par un excédent de recettes. La seule garantie pour l'Etat de la participation des colonies à ces dépenses, c’est la prospérité financière de ses possessions. La loi de 1841 montrait plus de prévoyance. Sielle n'avait pas posé l’obligation pour les colonies riches du contingent à apporter au trésor public, elle avait du moins assuré à l'Etat des

revenus peut-être insuffisants pour couvrir les dépen-

ses engagées de ce chef, mais en tout cas certains,en lui réservant la propriété de taxes déterminées.

En un mot, d’après le Sénatus-Consulte de 1854 les dépenses de l'Etat aux colonies ne changent pas, mais il abandonne toutes les ressources provenant de la loi de 1841 ; il impose, en remplacement, un contingent rarement payé, qui. aux époques de crises, devient absolument illusoire. Appliquant l’idée de solidarité financière entre la Métropole etles colonies il montre sa sollicitude pour ses établissements lointains, membres éloignés de la grande famille française, en les aidant, dans les moments difficiles, de subventions. Idée large, idée humanitaire, mais qui, au point de vue financier, peut amener des mécomptes pour le budget général de l'Etat.

Le sénatus-consulte avait posé le plan sans entrer dans les détails; les décrets des 29 août et 28 septembre 1855 fixèrent minutieusement les règles d'application.

Le décret du 29 août 1855 (1) traitant de l’organisation du gouvernement et de l’administration des colonies, s’étendit surtout sur les attributions des différents rouages de l'administration locale, répartissant les devoirs et les attributions de chacun. Si l’ordonnateur continue d'exercer, en ce qui touche aux services compris au budget de l'Etat, les fonctions qui lui ont été dévolues par les ordonnances, c’est au Directeur de l’intérieur que sont confiés désormais les services dépendant de l'administration intérieure

(1) B. des lois, p. 359.