PROJETS DE RÉFORME DES TRÉSORERIES GÉNÉRALES

actuel de banquiers, — chacun semble d’accord sur ce point , — mais à leur retirer aussi tout service de caisse et de mouvements de fonds.

La Banque de France, dans ce système, deviendrait le caissier de l’Etat. D’après les relations qui unissent déjà le Trésor à la Banque de France, les mouvements de fonds du Trésor s’effectuent par l’intermédiaire de cet établissement, comme il a été exposé. Les nouveaux projets s’avancent plus loin dans cette voie déjà frayée.

A quoi bon, disent-ils, faire journellement voyager les fonds de la Banque aux trésoreries? Ne devrait-on pas supprimer un tel va-et vient superflu et coûteux, en confiant directement à la Banque le soin de recevoir les versements des comptables inférieurs et de payer les mandats de dépense? Le service de caisse s’effectuerait alors tout entier par ses mains; les deniers ne franchiraient plus désormais son seuil que pour aboutir à leur destination définitive. Quant aux agents de l’Etat, receveurs ou payeurs, leurs attributions se trouveraient réduites aux seules qui leur conviennent effectivement, le contrôle et la comptabilité. Les opérations de banque iraient à la Banque, la surveillance et les comptes resteraient dans les mains de l’Etat. Chacun remplirait la partie du rôle qui lui est propre. Ainsi se trouveraient réglées, d’une manière rationnelle, lés questions depuis si longtemps en suspens.

Mais beaucoup d’objections s’opposent à ces combinaisons si simples en apparence. On remarque, d’abord, qu’en aucun cas il ne s’agirait de charger la Banque, établissement privé, de la mission de contrôler les recettes ou les dépenses de l’Etat (i). Le service matériel de caisse seul est donc en jeu. « Le concours qu’on « peut demander à la Banque ne doit évidemment pas s’étendre à «. l’exécution complète du service de recouvrement des impôts ou « du payement des dépenses, en donnant à ces termes leur aceep-

(i) Napoléon avait expressément refusé, en 1806, de confier le service de caissier de l’Etat à la banque de France, malgré la protection qu’il accordait à cette institution: « Je veux, dit-il, pouvoir remuer un corps de troupes sans que « la Banque le sache, et elle le saurait, si elle avait connaissance de mes besoins « d’argent. » Cette raison n’a plus la même valeur sous ungouvernement représentatif.

(( tion la plus large L’État ne peut ainsi renoncer, au profit

« d’une institution indépendante, à la direction et à la surveillance « qu’il doit, à tous les points de vue, exercer sur tous les agents

« délégués à un titre quelconque dans les fonctions publiques

« Lorsqu’on parle de confier à la Banque le service de trésorerie,

« c’est donc en limitant son intervention au rôle de caissier, cen- « tralisant les fonds perçus par les agents du Trésor, payant les « dépenses sur l’ordre et sous la responsabilité d’un agent du « Trésor. » (Projet gouvernemental du i4 janvier 1891, pour le renouvellement du privilège de la Banque de France.)

Or, le service de caisse proprement dit n’absorbe, assure-t-on, dans chaque trésorerie générale, qu’une minime partie du personnel, un ou deux employés seulement, trois exceptionnellement dans les gros départements : l’économie serait d’autant moins importante qu’il faudrait, d’un autre côté, payera la Banque son concours. Quant au public, il aurait le désagrément de frapper à deux guichets, souvent distants l’un de l’autre, celui de la trésorerie pour faire viser les pièces de dépenses, et celui de la Banque pour en obtenir le payement.

Peut-être un jour les relations plus étroites créées entre la Banque et le Trésor par la convention de 1897 engageront-elles les comptables départementaux à effectuer, comme on le fait déjà à Paris(i), leurs plus gros payements au moyen de chèques, que les parties iraient toucher aux succursales ou bureaux auxiliaires. Mais ce ne serait là qu’une réforme de détail.

| 4* — La trésorerie en Angleterre, en Allemagne et en Belgique.

L’État délègue en Angleterre une partie importante de ses attributions financières à la Banque.

La Banque d’Angleterre est d’abord exclusivement chargée de la gestion ( management ) delà dette publique. Elle effectue direc-

(1) L’habitude, à Paris, est d’effectuer au moyen d’un chèque sur la Banque les payements de sommes supérieures à 10.000 fr., la vérification et la comptabilité des pièces de dépenses incombant toujours au Trésor.

ROLE DE LA BANQUE DANS DIVERS PAYS

tement entre les mains des créanciers de l’État le payement des arrérages des fonds consolidés et non consolidés, et opère les transferts qui concernent ces valeurs. Payement des coupons et transfert des titres de la dette publique, telles sont donc les premières attributions financières confiées à la Banque d’Angleterre, en rémunération desquelles elle reçoit de l’Etat une indemnité, calculée d’après un tarif décroissant, montant à quatre millions et demi de francs par an (i). Eu égard au nombre de titulaires de rentes, beaucoup plus grand en France qu’en Angleterre, le service de la dette par la Banque constituerait, on le voit, chez nous un luxe coûteux.

En second lieu, les douanes, le revenu intérieur, les postes et télégraphes, etc., versent directement leurs produits au crédit du compte courant de l’Échiquier, ouvert à la Banque d’Angleterre, encore alimenté, en cas de besoin, par les suppléments que procure la négociation des billets de l’Échiquier, ou même par les avances que la Banque elle-même consent à l’État moyennant intérêt. Toutes les ressources budgétaires, en un mot, affluent directement à la Banque d’Angleterre, dans ce compte de l’Échiquier, qui devient ainsi le grand et l’unique réservoir des fonds du Trésor. La Banque ne demande d’autre indemnité pour cette centralisation que la jouissance des soldes généralement considérables du compte courant (2).

En résumé, les Banques d’Angleterre et d’Irlande prêtent à l’État leur concours sous deux formes: d’abord sous une forme nouvelle pour nous (3), consistant à effectuer, moyennant commission, le

(1) Les Finances accounts of the united kinrjdom du dernier exercice détaillent les éléments de la redevance payée aux banques d’Angleterre et d’Irlande pour la gestion de la dette publique, et aboutissent à un total net de frais de gestion montant exactement à 4*433. 800 fr.

(2) Ces soldes sont nécessairement très variables. Ainsi, en juillet 1889, ils dépassent 25o millions fr., pour retomber, dans le même mois, à 174 millions. En 1890, il restent à 84 millions en août, et à 97 millions 1/2 en octobre. En 1891, on les retrouve à 3o6.33o.ooo fr. en mars, puis à 157. 1 10.000 fr. en juin. En mars 1896 ils atteignent 465 800.000 fr.

(3) Le payement des coupons de la dette publique par la Banque n’est pas, à vrai dire, une nouveauté pour nous, puisqu’il a été expérimenté en France, sou la Restauration. La loi du 25 mars 1817, article 140, s’exprimait ainsi : « Le « ministre des finances est autorisé à traiter, soit avec la Banque de France « soit avec la Caisse des dépôts et consignations, pour le payement des intérêts

service des arrérages et des transferts de la dette publique; puis, sous la forme de compte courant, ouvert au Trésor comme à tout autre client, sans rémunération spéciale.

En Allemagne, la Banque de l’Empire, organisée par les lois des i4 mars 1875 et 6 décembre 1889, se charge aussi de payer les intérêts de la dette de l’Empire, laquelle, inférieure à celle de la Prusse, ne comporte qu’un service relativement restreint dont les frais sont évalués à 80.000 fr. ou 100.000 fr. par an. La Banque de l’Empire acquitte encore les dépenses de la Caisse supérieure de V Empire et recueille les recettes de cette institution par lots qui ne peuvent être inférieurs à i2.5oo fr. Ces opérations ne concernent que certains ministères impériaux, le Trésor, la Justice et l’Intérieur, dans la capitale; les Affaires étrangères, les Postes, la Guerre et la Marine ont leurs caissiers spéciaux.

En dehors de là, le Banque de l'Empire entretient avec le Trésor impérial et avec le Trésor prussien les mêmes rapports que la Banque de France avec le Trésor français. Dans les 34 circonscriptions de province, ses succursales recueillent les excédents de recettes des diverses caisses, et leur fournissent inversement les fonds nécessaires à l’acquittement des dépenses publiques. Pour profiter de ces avantages, il a suffi que l’Etat se fît ouvrir, comme tout particulier présentant des garanties peut le faire, un compte courant au crédit et au débit duquel s’exécutent les versements et les retraits de fonds. Le Trésor doit seulement, à titre de rémunération, maintenir son solde créditeur au niveau minimum

« de la dette consolidée et le service de l'amortissement, au moyen de l’assigna- « tion des produits ci-dessus affectés. »

En conséquence de cette autorisation législative, le ministre des finances conclut un traité avec la Banque de France, traité assez onéreux pour le Trésor, qui fut l’objet de vives critiques dans le sein des Chambres. Le ministre se justifia en exposant qu’il avait, suivant les intentions expresses du parlement, négocié au mieux avec la Banque, dans le but de fortifier le crédit national de la France, en remettant tout le service de la dette, recettes et dépenses, dans les mains de cet établissement indépendant; que, d’ailleurs, si la gestion était coûteuse, elle était très bien exécutée, puisque le dernier semestre avait élé payé en un mois par la Banque, tandis qu’il en fallait quatre à l’Etat pour la même opération.

Néanmoins, la Banque de France ne continua pas longtemps à toucher les 2.700.000 fr. annuels que ce service lui procurait. Le ministère des finances reprit la gestion des arrérages delà dette, dans les départements, dès le Ier semestre de 1819 et, à Paris, à dater du 3i juillet 1827.

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de i2.5oo.ooo. Les administrations des chemins de fer, des postes, etc., détiennent, d’ailleurs, à la Banque des comptes distincts pour leur usage particulier.

La Banque partage ses bénéfices avec l’Etat, en proportion du taux de ses dividendes. L’année 1895, vingtième de son existence, a vu attribuer à l’Empire, de ce chef, 3.575.000 fr. ; l’année précédente, l’Empire avait touché une répartition de 4*878.000 francs.

En Belgique, les relations financières de la Banque et du Trésor revêtent un caractère encore plus intime, car la Banque nationale, conformément aux lois des 5 et 10 mai i85o, y remplit, dans toute l'acception du mot, le rôle de Caissier de l’Etat. Dès 1 8 1 5, après leur séparation de la France, les Pays-Bas, pressés de répudier notre organisation de receveurs généraux et particuliers, avaient confié à une simple maison de Banque, la Société générale pour favoriser l’industrie nationale , l’encaissement, les mouvements de fonds et les payements budgétaires. La Belgique, devenue autonome en i83i, continua d’abord ses relations avec la Société générale. Puis, à la suite de certaines difficultés, elle créa, par une loi du 5 mai i85o, la Banque nationale (1), investie, par une seconde loi du 10 mai i85o, des fonctions de caissier de l’État.

La Banque nationale doit ouvrir dans chaque arrondissement judiciaire, et partout ailleurs où le gouvernement le juge nécessaire, des agences (2), dont le personnel comprend un préposé spécial, nommé caissier de l’État. Ce caissier, que le roi choisit sur une liste de présentations formée par le conseil de la Banque, et qu’il nomme ensuite lui-même(3), demeure cependant un fonction -

(1) La Banque nationale jouit-elle d’un monopole ? Le droit constitutionnel belge répond négativement et proclame en théorie la liberté des banques. Mais, en fait, la banque Liégeoise est la seule jusqu’ici qui se soit livrée à l’émission des billets au porteur et à vue concurremment avec la Banque nationale. Celle ci, d’un autre côté, voit figurer dans son traité avec l’Etat certaines clauses d’un caractère exclusif, telles que l’admission de scs billets dans toutes les caisses publiques. De sorte que, si le monopole n’est pas officiellement reconnu en Belgique, en réalité, du moins, il y existe actuellement. Voir à ce sujet le commentaire de l’art. a5 de la nouvelle loi dans le remarquable rapport au Sénat belge de M. le chevalier Descamps, du 17 mars 1900.

(2) La Banque nationale belge possède 4o agences environ.

(3) Ces préposés sont môme payés par le gouvernement. La convention de

naire de la Banque. Ses écritures sont tenues conformément aux prescriptions gouvernementales ; les délégués du ministre des finances l’inspectent et la Cour des comptes vérifie les comptes de gestion. Tous les collecteurs d’impôts et de perceptions budgétaires de sa circonscription versent directement entre ses mains le montant intégral de leurs recouvrements. De même, tous les créanciers de l’État se font payer à ses guichets (i).

En face de ce préposé, l’administration des finances installe un autre agent relevant directement de son autorité, auquel elle confie la mission d’ordonner et de contrôler les opérations de recettes et de dépenses publiques. L’agent du Trésor, logé autant que possible dans les bâtiments mêmes de la Banque, ou tout à proximité, vise les récépissés délivrés par le caissier de l’État et en détache le talon, opération analogue à celle que les préfectures et sous-préfectures effectuent en France à l’égard des trésoriers généraux, comme nous l’avons vu. Pour les dépenses, il vise et revêt de son « vu bon à payer» les ordonnances de payement délivrées par les départements ministériels (2), que les parties prenantes viennent d’abord lui présenter ; le caissier de l’État paye ensuite sur la production des pièces revêtues de ce « vu bon à payer ». Le délégué du Trésor auprès de chaque agence tient donc, pour ainsi dire, les clefs de la caisse, sans toutefois manier personnellement de fonds.

Le défaut de ces combinaisons réside-t-il dans le prix excessif du service rendu? Tout au contraire, l’État belge bénéficie largement de ses relations avec la Banque nationale. Les conventions, dont la dernière vient d’être renouvelée en 1900, lui assurent

1900 met, sans doute, à la charge de la Banque une somme annuelle de 23o.ooo fr. destinée aux traitements, frais de commis et de loyer des caissiers de l’Etat en province. Mais ce 11’est qu’un remboursement.

(1) Les opérations effectuées par la Banque nationale pour le compte du Trésor s’élèvent à un mouvement général annuel de 4 milliards et demi environ de recettes et de dépenses.

(2) Le département ministériel liquidateur, après avoir rédigé les ordonnances, les envoie à la trésorerie, qui les soumet au visa de la Cour des comptes. Celleci, en vertu de son rôle préventif dont nous parlerons bientôt, vérifie les dites ordonnances et retient, pour son contrôle ultérieur, les pièces justificatives qui y sont jointes. Puis les ordonnances revêtues de son approbation sont retournées aux départements liquidateurs pour être remises aux parties prenantes. Alors commence la sérié des formalités de payement rapportées ci- dessus-

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d’abord une part déterminée (i/4 des bénéfices excédant 4 o/o du capital social) sur les profits généraux annuels; puis, les profits spéciaux résultant de l’élévation du taux de l’escompte au-dessus de 3 1/2 0/0 (1); puis une bonification sur la circulation des billets au delà de 276 millions. Enfin, les fonds du Trésor déposés en compte courant, dès qu’ils deviennent disponibles (2), sont placés en valeurs commerciales productives d’intérêts. Le total des avantages que procure à l’Etat l’exécution de son contrat avec la Banque nationale se chiffre ainsi par deux à trois millions et demi annuels.

La Belgique trouve donc moyen d’assurer son service de caisse et de mouvements de fonds dans d’excellentes conditions. Un tel exemple mérite de fixer l’attention.

(1) « Ce procédé, disait l’exposé des motifs de la loi du 5 mai i865, désinté- « resse la Banque dans les élévations d’escompte, au delà d’une certaine quo- « tité, qu’on peut admettre comme normale. » Lire à ce sujet l’article de M. Clément Juglar sur les Banques, dans le Dictionnaire des finances. Lire aussi le rapport précité du chevalier Descamps, expliquant que, si l’Etat confisque tout au delà de 3 1/2 0/0, c’est que « la Banque nationale a la ferme volonté de « faire tout ce qui est en elle pour ménager au commerce, même au prix de « considérables sacrifices, l’escompte à bon marché. » (Sénat belge, 17 mars 1900). La jouissance de la Banque à l'égard des fonds du compte courant du Trésor est limitée par la nouvelle loi de 1900 aux différences d’époque entre les dispositions de l’Etat et les payements effectifs.

Le chiffre du compte courant se maintient, en général, entre vingt et quarante millions.