UNITÉ DU ROLE DU MINISTRE DES FINANCES

une fois recueillis ou aménagés, sont mis à sa disposition. Nous allons le voir maintenant dominer également le service des dépenses. L’unité de l’exécution du budget se résume donc en lui.

Le spectacle de cette unité a frappé, dès l’abord, un fonctionnaire étranger venu en 1 855 pour étudier sur place nos institutions financières : « Plus j’entrai profondément dans la matière,

« plus je fus ravi par la connaissance delà conception qui s’offrait « à mes yeux. Du point central de l’administration financière « s’étend, en nombreux degrés et dans toutes les directions, un « réseau d’organes distincts, tous séparés, cependant se soutenant « tous dans leur action et se limitant les uns les autres. Qu’une « seule impulsion ait lieu, et chacun des mille rouages exécutera « le mouvement qui lui est demandé. » (JL*. Administration financière de la France, par le chevalier de Hock, 1 858.)

L’unité que le haut fonctionnaire autrichien admirait alors, à juste titre, n’a pas toujours existé en France.

Sous l’assemblée constituante, d’abord, et sous les assemblées subséquentes de la Révolution, le Comité de trésorerie , chargé « de surveiller les recettes des deniers nationaux et d’ordonner les « mouvements de fonds et le payement de toutes les dépenses pu- « bliques consenties par le Corps législatif » (art. 3 17 de la Constitution du 5 fructidor an III), relevait directement de l’assemblée nationale. Il avait été intentionnellement séparé du ministère des finances, et « n’appartiendra à aucun ministère », disait le décret du 3o mars 1791, afin que l’exécution du budget demeurât entièrement dans les mains du pouvoir législatif. Celui-ci donc, une fois les recettes et les dépenses votées, ne se dessaisissait plus.

Le Consulat, dès l’an VIII, en supprimant l’institution du Comité de trésorerie, rendit au pouvoir exécutif l’intégralité de ses attributions budgétaires. Mais l’unité d’action du ministre des finances reçut une atteinte nouvelle par le fait de la division du ministère des finances, à partir de l’an X, en deux parties, l’une nommée ministère du Trésor, l’autre ministère des finances proprement dit. Au premier échut la trésorerie, les mouvements de fonds, la création des ressources extraordinaires et le service des dépenses. Au second, l’établissement et la perception des

impôts indirects spécialement. Cette dualité, qui subsista de 1801 à 1 8 1 5 (i), avait alors, à la rigueur, sa raison d’être; car l’unité, toujours nécessaire, se reconstituait dans la personne de Napoléon, qui seul, en réalité, dirigeait l’ensemble des finances de la France.

A l’avènement de la Restauration, lorsque la responsabilité ministérielle succéda au régime personnel (2), le ministère des finances reconquit aussitôt son unité, dont, depuis lors, il n’a jamais été dépossédé. Après 1870-1871, une motion d’initiative parlementaire ayant proposé, en raison de la surcharge qu’éprouvaient alors les services, de répartir de nouveau entre deux titulaires les attributions ministérielles, « peut-on supposer, fut-il « répondu, qu’un ministre du Trésor pourra aménager les res- « sources de l’Etat pour les faire cadrer toujours sur tous les points « du territoire, s’il n’a pas, en même temps que la direction des « dépenses, celle de la rentrée des impôts? » Le même orateur ajoutait : (( Dans le ministère des finances, tout s’enchaîne, tout se « tient, tous les services concourent à un but commun. Le but « commun... c’est l’harmonie entre les ressources et les charges « de l’État.» (Assemblée nationale, 1 3 décembre 1872, discours de M. Magne.) La proposition fut rejetée et n’a plus été renouvelée.

Si donc, autrefois, l’unité de l’autorité du ministre des finances sur l’exécution du budget a subi quelques altérations, elle semble aujourd’hui définitivement consolidée en France, comme dans presque tous les pays.

En Italie, cependant, le Trésor et les Finances forment encore, comme sous Napoléon Ier, deux ministères différents, qu’un seul titulaire occupe d’ailleurs très souvent. Mais, en principe, la division existe, et si MM. Magliani, Giolitti, Grimaldi, etc., ont réuni dans leurs mains les deux portefeuilles à diverses époques, la sé-

(1) Barbé-Marbois, puis Mollien à partir de 1806, occupèrent le ministère du Trésor. Gaudin, duc de Gaëte, dirigea sans interruption le ministère des finances de l’an X à i8i5.

(2) En 1817, la direction de la comptabilité ayant été morcelée en direction des recettes et direction des dépenses, le marquis d’Audifïret protesta contre cette division qui, disait-il, avait, sur une moindre échelle, les mêmes inconvénients que la séparation en deux parties du ministère lui-même. Le baron Louis, en 1818, s’empressa de rétablir l’unité dans la direction de la comptabilité, conformément aux vœux du marquis d’Audifïret.

SERVICE DES DÉPENSES

paration a été rétablie, avec MM. Luzzati et Colombo, par exemple, en 1891, avec MM. Branca et Colombo, en mars 1896, etc.

§ 2. — Service des ordonnateurs.

Ici entrent en scène, concurremment avec le ministre des finances, les ministres, ses collègues, consommateurs de dépenses. Gouverner, c’est dépenser : chaque département ministériel gouverne donc et dépense selon la mesure des crédits législatifs dont il dispose. A cet effet, trois rôles successifs incombent aux ministres (l) : i° engager la dépense; 20 liquider la dépense; 3° ordonnancer la dépense.

Les engagements de dépenses, assez difficiles à définir parce que aucun texte de règlement ne s’est donné la peine de le faire, sont, d’une manière sommaire, (( les actes dont l’exécution implique,

« pour le présent ou pour l’avenir, une création ou une augmente tation de dépense )). On distingue les engagements permanents relatifs aux dépenses qui se renouvellent indéfiniment chaque année tant qu’une nouvelle décision ne vient pas modifier les décisions antérieures qui les ont créées, et les engagements éventuels résultant d’un acte nouveau.

Bien que, de tout temps, les ministres aient engagé des dépenses, puisque c’est le propre même de leurs fonctions, la matière demeura, jusqu’à ces dernières années, dépourvue de réglementation en France. Les commissions du budget se bornaient chaque année à signaler les dangers des dépassements de crédits, en recommandant instamment aux ministres de mieux calculer à l’avenir.

La loi du 26 décembre 1890 est enfin intervenue : « Dans cha- « que ministère, dit-elle, il sera tenu une comptabilité des dépen- « ses engagées. Les résultats de cette comptabilité seront fournis

(1) Le service de la dépense donne lieu à trois ordres distincts d’opérations : i° dépenser, c’est-à-dire, créer une dette à la charge de l’Etat; 20 libérer l’Etat au premier degré par des ordonnances sur le Trésor public; 3° compléter cette libération par le payement des ordonnances (De la comptabilité des dépenses publiques. Paris, 1822, in-8°).

« mensuellement à la direction, générale de la comptabilité « publique » (art. 59).

Deux points sont à remarquer dans ce texte. D’abord chaque ministre doit tenir, pour lui-même, une comptabilité, (( à l’aide « de laquelle il pourra et devra toujours être averti des conséquente ces financières de ses actes ». (Rapport général du budget de 1891 .) Dès lors, tous documents, tels que décrets, arrêtés, marchés, décisions diverses, circulaires, etc., passeront dorénavant sous les yeux d’un agent spécial qui en dégagera les conséquences financières et préviendra le ministre si la situation des crédits permet eu non d’y faire face. Mais, en plus, la loi stipule que le ministre des finances sera, lui aussi, mis au courant des engagements de chacun de ses collègues, afin que son autorité puisse s’exercer en temps utile à l’encontre des tentations de dépassement de crédits (1).

Considérée théoriquement l’innovation possède des mérites incontestables. Si chaque ministre se trouve forcé d’envisager les conséquences financières de toutes les mesures qu’il projette ou adopte, conséquences formulées en chiffres précis, avec rappel de la situation correspondante des crédits législatifs, les dépassements deviendront alors tellement intentionnels, des responsabilités si certaines en découleront, que les abus ne seront plus guère à craindre. Surtout si le ministre des finances, de son côté, prévenu de la même façon, a le pouvoir d’opposer, en temps opportun, son veto à ses collègues. Le mal disparaîtrait alors dans sa racine même, d’après la maxime prinçipiis obsta.

Malheureusement — et l’objection s’adresse ici à tous les systèmes préventifs (2) — rien ne se laisse moins aisément saisir qu’un engagement de dépenses. Le document d’où dérive l’engagement initial n’est souvent qu’une circulaire, qu’une lettre, qu’une simple promesse verbale, que le résultat d’une conférence ou d’un entretien. Puis, même quand l’engagement serait saisi sur le fait, comment le chiffrer exactement? Les projets les plus onéreux sont trop souvent lancés intentionnellement avec l’affir-

(1) Le décret réglementaire du i4mars i8g3 développe successivement chacun de ces deux ordres de dispositions.

(2) Voir plus loin ce qui concerne ïe contrôle préventif, à propos des systèmes italiens et belges.

SERVICE DES DEPENSES

mation mensongère qu’ils ne coûteront pas un centime; les innovateurs cherchent toujours, presque malgré eux, à atténuer le chiffre des répercussions financières de leurs conceptions. En réalité, l’épreuve de l’exécution permet seule de donner aux résultats pécuniaires quelque précision. Le préambule officiel du décret du i4 mars 1893 ne peut s’empêcher de le reconnaître : « La « comptabilité des dépenses engagées ne sera qu’une comptabilité (( de prévisions : elle ne donnera que des évaluations plus ou « moins approximatives , destinées à subir de fréquentes modi- « fications dans le cours de l’année au fur et à mesure de l’exécu- « tion des services. »

Dès lors, si les contrôleurs saisissent avec peine au passage les documents susceptibles d’engager les dépenses, si, une fois le document obtenu, ils ne parviennent à en déduire que des chiffres incertains, comment réussiront-ils à réprimer les dépassements de crédits, intentionnels ou non? Un travail particulièrement compétent (1) explique que des concours consciencieux assureront seuls le succès du nouveau système, « parce que beaucoup de « dépenses sont d’un chiffre indéterminé lors de leur engage- « ment». La loi du 26 décembre 1890 ne servira donc que ceux qui voudront bien l’exécuter consciencieusement; ce sera beaucoup, sans doute. Dans le cas contraire, il ne faut rien espérer ni de la série de carnets organisés par le décret réglementaire, ni du contrôle du ministre des finances, obstacles inconsistants que les mauvaises volontés transgresseront à leur gré. D’ailleurs, après dix ans d’exécution, le ministre des finances ne vient-il pas de déclarer qu’il s’occupait, en ce moment même, à rendre ejfective la comptabilité organisée en 1890? (Sénat, 3o mars 1900).

La seconde opération est celle de la liquidation. Une fois la dépense consommée, en effet, les fournisseurs, entrepreneurs, adjudicataires, etc , (2), en vue d’obtenir le payement qui leur est

(1) Comptabilité des dépenses engagées, par M A. Wilhelm, chef du service du contentieux de la marine. Revue maritime et coloniale, de janvier 1896.

(2) Cette obligation de la liquidation n’est pas imposée aux fonctionnaires et employés pour le payement de leurs traitements, non plus qu’aux rentiers et pensionnaires pour le payement de leurs arrérages. A leur égard, la liquidation s’opère spontanément, en dehors d’eux, au vu des états de personnel et du grandlivre de la dette publique.

dû, produisent les notes, factures, mémoires, marchés, certificats de réception, etc., toutes pièces, en un mot, justifiant leur créance et établissant son chiffre. Les bureaux compétents examinent ces pièces, les comparent aux ordres donnés, se rendent compte des travaux effectués, des livraisons réalisées et, en conséquence, liquident le montant de la dette de l’État. On dit alors que les droits sont constatés. La liquidation se définit : « la détermination a administrative du montant de la dette de l’Etat vis-à-vis de « chacun de ses créanciers, après examen des pièces justificatives».

Intervient enfin Y ordonnancement, ainsi défini : « L’ordon- « nancement est la confection du titre, qui permet au créancier « de l’État d’obtenir le payement des sommes liquidées à son pro- « fit. »

L ordonnancement consiste ainsi dans la remise au créancier d’un titre de payement confectionné soit par le ministre lui-même, soit par ses délégués, nommés ordonnateurs secondaires. Lorsque le ministre confectionne lui-même le titre, il délivre une ordonnance directe de payement. Dans l’autre cas, il délivre une ordonnance collective, nommée ordonnance de délégation , que les ordonnateurs secondaires subdivisent en mandats de payement individuels, au profit de chaque créancier.

Toute ordonnance émane, on le voit, des ministres. Les ministres sont seuls ordonnateurs dans chacun de leurs départements ministériels. La responsabilité des ordonnancements, pour l’exécution de la partie du budget qui leur est confiée, repose entièrement sur eux. Le décret du 3i mai 1862 dit : « Art. 82. Aucune (f dépense faite pour le compte de l’État ne peut être acquittée, si « elle n’a été préalablement ordonnancée directement par un mi- « nistre, ou mandatée par les ordonnateurs secondaires, en vertu « de délégations ministérielles. »

Les ordonnances de payement se définissent : « les ordonnances « délivrées directement par le ministre aux créanciers. » Les ordonnances de délégation : « l’autorisation donnée par le ministre « à un ordonnateur secondaire de délivrer aux créanciers de l’État « des mandats individuels de payement (1). »

(1) Voir les définitions de l’article 84 du décret du 3i mai 18G2.

SERVICE DES DÉPENSES

Les ordonnateurs secondaires sont « les chefs de service placés « sous les ordres de chaque ministre auxquels incombe le soin de (f subdiviser le montant collectif des ordonnances de délégation, « en mandats individuels de payement ».

Parmi les ordonnateurs secondaires, on peut citer les préfets pour le ministère de l’intérieur; les ingénieurs en chef des ponts et chaussées et des mines pour le ministère des travaux publics, les directeurs départementaux des régies financières pour le ministère des finances ; les préfets maritimes pour le ministère de la marine; les intendants militaires, les directeurs de l’artillerie, du génie, etc., pour le ministère de la guerre, les conservateurs des forêts pour cette administration ; les directeurs des haras, les directeurs des divers établissements agricoles pour le ministère de l’agriculture, etc. (i).

Tous les ministères doivent posséder, au point de vue de l’ordonnancement, une comptabilité centrale (2) tenue en conformité de règlements uniformes (art. 296 et suivants du décret du 3i mai 1862), et relatant, sur un journal général et sur un grand-livre, la série des opérations qui se résument dans les titres de colonne suivants : i° montant des crédits législatifs par chapitre; 20 montant des créances liquidées; 3° montant des ordonnancements; 4° montant des payements .

Grâce à cette comptabilité centrale, les ministres, au fur et à mesure qu’ils effectuent leurs liquidations et ordonnancements, ont toujours devant les yeux la liste des crédits législatifs répartis par chapitre : la colonne intitulée « montant des crédits législatifs

(1) Les services de la comptabilité centrale, dans les divers ministères ordonnateurs, ont une importance qui devrait leur faire attribuer une solide organisation. On constate, au contraire, qu’ils sont relégués au second plan et réduits en personnel et en crédits, tandisque les services de l’ensemble du ministère ne cessent de s’agrandir.

Le ministre des finances, au début de 1888, avait proposé de constituer la comptabilité de chaque ministère d’une manière uniforme, et d’en placer les chefs sous son autorité personnelle, comme en Italie. Mais le ministre M. Peytral étant parti, son projet sommeille depuis lors dans les cartons.

(2) Le décret du 3i mai 1862, dans l’article 296 précité, ajoute expressément: « Les ministres doivent établir leur comptabilité respective d’après les mêmes « principes, les mêmes procédés et les mêmes formes. »

« par chapitre » commande, en effet, toutes les autres. L’ordonnateur se trouve ainsi dans la constante nécessité de comparer le chiffre de ses ordonnancements à celui des autorisations législatives, lesquelles, par conséquent, ne pourraient être dépassées que sciemment.

Les ordonnateurs, directs ou secondaires, sont expressément chargés de faire parvenir aux créanciers individuellement leurs titres de pavement. « Les ordonnateurs demeurent chargés, sous (( leur responsabilité, de la remise aux ayants droit des extraits « d’ordonnances ou lettres d’avis en tenant lieu, ou des mandats « qu’ils délivrent sur les caisses du Trésor. » (Décret du 3i mai 1862. Art. 86.)

Ici finit le rôle des ministres consommateurs de dépenses. Le ministre des finances va reprendre le sien.

| 3. — Contrôle du ministre des finances sur les ministres ordonnateurs.

Le ministre des finances, en effet, après être demeuré étranger au travail des ordonnancements effectués par ses collègues, comme il vient d’être dit, intervient pour contrôler ce travail à deux points de vue : i° celui des possibilités du Trésor; 20 celui du respect des crédits législatifs.

Que le ministre des finances demeure seul juge des possibilités du Trésor, qu’il règle en maître les émissions de titres de payement d’après la situation de ses encaisses, cela va de soi. A cet effet, il demande, chaque mois, aux divers ministres de fournir le relevé des dépenses probables de leur département pendant le mois suivant, afin d’en comparerle total à celui de ses propres ressources pour la même période (1). Si, de ce rapprochement, ressort la possibilité de faire face aux échéances annoncées, il présente à la signature du chef du pouvoir exécutif un décret de distribution des

(1) A ce sujet, l’article go du décret du 3i mai 1862 s’exprime ainsi: « Le « ministre des finances pourvoit à ce que toute ordonnance et tout mandat de « payement, qui n’excèdent pas les crédits législatifs, soient acquittés dans les « délais et dans les lieux déterminés par l’ordonnance. »

SURVEILLANCE DES ORDONNANCEMENTS

fonds. La distribution mensuelle des fonds est spécifiée dans le décret du 3i mai 1862 de la manière suivante : « Chaque mois, « le ministre des finances propose au chef du pouvoir exécutif, « d’après les demandes des autres ministres, la distribution des « fonds dont ils peuvent disposer dans le mois suivant. » (Art. [61.)

Non seulement le décret de distribution mensuelle des fonds met le ministre des finances au courant des besoins périodiques de ses collègues, mais il crée aussi de sa part l’engagement de pourvoir, en temps et lieux, au payement des dépenses dont il a approuvé la distribution : en temps et lieux, car les prévisions mensuelles des ministres spécifient, en plus de l’importance des sommes ordonnancées, les époques et les lieux de payement. Conformément à ces indications sont combinés les mouvements de fonds, dont il a été parlé précédemment, entre le Trésor central et les trésoriers généraux. Dès lors, les ordonnateurs pourront émettre en sécurité leurs ordonnances dans la limite autorisée, certains de voir ces titres intégralement payés là où leur assignation a été réclamée.

Le second contrôle exercé par le ministre des finances sur les ordonnateurs consiste à s’assurer que les crédits législatifs n’ont pas été dépassés. Déjà nous avons vu, dans ce but, chaque ministre tenir pour lui-même une comptabilité des engagements et des ordonnancements de dépenses. En outre, la responsabilité ministérielle, dont nous parlerons bientôt, dresse ses perspectives comminatoires en cas d’infraction. Mais cela ne suffit pas, et le ministre des finances doit, en dernier lieu, veiller lui-même, à ce qu’aucune dépense ne puisse être effectuée sans crédit, ou avec des crédits autres que ceux de son chapitre. On ne saurait trop scrupuleusement protéger l’œuvre législative.

Le ministre des finances, dans ce but, vise toutes les ordonnances émises par ses collègues.

Pour effectuer ce visa, il a commencé par récapituler, à sa direction du mouvement général des fonds, le montant par chapitre, des crédits législatifs. Puis, aux éléments de ce tableau constamment à jour, il compare successivement le montant des ordonnances émises par les ministres ordonnateurs, que ceux-ci doivent dès

lors lui transmettre (i) avant de les mettre en circulation. Si ces ordonnances rentrent dans la limite des crédits législatifs et des fixations du décret de distribution mensuelle des fonds, le ministre des finances les revêt de son visa. Si, au contraire, leur montant excède, sur un chapitre ou sur un autre, la mesure des autorisations législatives, le ministre ordonnateur est prévenu que cet excédent ne saurait être admis et qu’une loi de crédits supplémentaires devra éventuellement intervenir. De même, si les fixations du décret de distribution mensuelle des fonds sont dépassées, le surplus est rejeté au mois suivant.

En un mot, aucune ordonnance ministérielle n’a cours, sans le visa préalable de la direction du mouvement, général des fonds. Ainsi se trouve réalisée la prescription du décret du 3i mai 1862: « Toute ordonnance, pour être admise par le ministre des finan- « ces, doit porter sur un crédit régulièrement ouvert et se renfer- « mer dans la limite de la distribution mensuelle des fonds. » (Art. 83.)

Après avoir renvoyé à ses collègues les ordonnances qu’il a visées, le ministre des finances s’empresse d’en notifier le montant à chaque trésorier général, pour la partie payable dans son département. Ces extraits d’ordonnances, accompagnés d’une feuille d’autorisation de payement, se nomment crédits délégués. Nous verrons tout à l’heure quel usage en font les payeurs.

| 4* — Service des comptables. Payement des dépenses.

Mandais fictifs.

Les créanciers munis de leurs titres par les soins des ordonnateurs et les comptables dûment prévenus des payements qu’ils auront à effectuer, survient la troisième fonction (2) du ministre

(1) Il s’agit toujours, non seulement des ordonnances transmises au ministre des finances, par ses collègues, mais aussi des ordonnances mêmes du ministère des finances qui, comme les autres, passent au visa du mouvementdes fonds. Car le ministre des finances, en tant qu’ordonnateur, remplit, vis-à-vis de lui -même, les mêmes attributions de contrôle qu’à l’égard de ses collègues.

(2) Les trois fonctions du ministre des finances en matière de dépenses publiques que nous avons passées en revue, consistent : i° à aménager les fonds,

RÉGULARITÉ DES PAYEMENTS

des finances consistant à acquitter matériellement les dépenses publiques.

Les comptables constituent une nouvelle classe d’agents tout à fait distincte de celle des ordonnateurs. Nous avons vu, pour les recettes, la constatation des droits séparée, dans certains cas, du recouvrement. Pour les dépenses, la séparation entre les ordonnateurs et les comptables procède du même ordre d’idée, seulement elle devient absolue et sans exception : « Les fonctions d’adminis- « trateur et d’ordonnateur sont incompatibles avec celles de comp- « table, » dit l’ordonnance du i4 septembre 1822. Le décret du 3i mai 1862 renouvelle, dans les mêmes termes (art. 17), la prescription de cette incompatibilité, principe fondamental de notre organisation financière. Aucun mélange de personnes ne peut donc exister entre le service qui constate les droits au profit des créanciers de l’Etat et le service qui en opère l’acquittement.

Quels sont exactement ces nouveaux agents auxquels va incomber le soin exclusif de payer les titres émis par les ordonnateurs. Ils se nomment caissier-payeur central à Paris et, dans les départements, trésoriers-payeurs généraux. Le trésorier-payeur général, dans chaque département, est seul responsable du service des payements vis-à-vis du ministre des finances et de la Cour des comptes. Pour le seconder, à titre subsidiaire, sont placés sous ses ordres les receveurs particuliers et les percepteurs.

Ce personnel tout entier relève directement du ministre des finances. Il n’existe plus aujourd’hui de payeurs propres à chaque ministère, comme sous l’ancien régime, où la guerre, la marine, les ponts et chaussées, la maison du roi, la maréchaussée, etc., possédaient des payeurs indépendants du Contrôle général , que Necker tenta vainement de lui rattacher. Au' début même du siècle, jusque dans les premières années de la Restauration, les payeurs généraux de la guerre, de la marine, des dépenses diverses, etc., possédaient chacun leur caisse particulière. L’ordonnance du

conformément au décret de distribution mensuelle, de manière que toutes les dépenses soient exactement payées aux époques et aux lieux indiqués; 20 à s’assurer que les crédits législatifs ne soient pas dépassés ; 3° à acquitter matériellement entre les mains des créanciers de l’Etat le montant des sommes qui leur sont dues.

i4 septembre 1822, rendue par de Villèle, réunit, enfin sous l'autorité unique du ministre des finances ces démembrements irréguliers, en stipulant: « Aucune manutention de deniers ne peut être « exercée, aucune caisse publique ne peut être gérée que par un « agent placé sous les ordres de notre ministre des finances, res- « ponsable envers lui de sa gestion et justiciable de notre Cour « des comptes. » L’autorité en matière de payements réside donc aujourd’hui, d’une manière exclusive, chez les subordonnés directs du ministre des finances.

Les obligations imposées à ces agents sont de trois sortes. Ils doivent : i° s’assurer que les crédits ne sont pas dépassés; 20 vérifier les pièces justificatives de la dépense; 3° exiger de la partie prenante une quittance en due forme.

En laissant de côté le caissier-payeur central à Paris, étudions ces trois séries d'attributions chez le trésorier-payeur général.

Les crédits dans la limite desquels chaque trésorier général doit maintenir ses payements sont les crédits délégués dont nous avons parlé plus haut. L’agent départemental n’a point, en effet, à connaître de l’ensemble des crédits législatifs : il ne peut considérer que sa part spéciale. Son premier soin consiste, dès lors, à s’assurer que le lot de crédits 'dont le ministre des finances lui a notifié la délégation après le visa des ordonnances de ses collègues n’est pas épuisé. Sans quoi, il fermerait sa caisse : l’absence de crédits équivaut pour lui à l’absence de fonds (1).

En second lieu, le trésorier-payeur général vérifie la régularité des pièces justificatives jointes au titre de payement, pièces justificatives qui consistent en procès-verbaux d’adjudication, marchés, conventions, états de réception de travaux, toisés, métrages, décomptes de livraisons, notes, mémoires vérifiés et réglés, etc. Par leur moyen, d’abord, l’exactitude des énonciations du titre de payement est confirmée; les erreurs de chiffres, les imputations inexactes sont évitées ou rectifiées. Mais surtout l’agent payeur se trouve à même de constater que le service a été réellement fait au profit

(1) Les ordonnateurs, nous allons le voir, peuvent quelquefois forcer la main des payeurs, mais jamais en cas de dépassements de crédits. Là, le veto du payeur est absolu et définitif.

REGULARITE DES PAYEMENTS

de l’État. Là est le point essentiel. Les caisses publiques, en effet, ne doivent s’ouvrir que pour éteindre une dette régulière de l’État; le décret du 3i mai 1862 formule ainsi ce principe : (( Aucun « payement ne peut être effectué qu’au véritable créancier de l’État « justifiant de ses droits et pour Y acquittement d’un service « fait. » (Art. 10.)

La suprématie qu’un tel contrôle attribue au ministre des finances sur ses collègues n’a pas été admise sans contestation. Lorsque de Villèle prétendit obliger les ministres ordonnateurs à joindre les pièces justificatives de la dépense à leurs ordonnances ou mandats, ceux-ci y virent, avec raison, une atteinte portée à leur autonomie. Dans le sein d’une Commission constituée à la fin de 1821 pour étudier ces points de comptabilité (1), le ministre de la guerre prétendait « qu’en sa qualité d’ordonnateur il devait con- « server, par devers lui, les pièces justificatives des dépenses qu’il « a ordonnées, parce que ces pièces, en effet, justificatives des « ordonnances qu’il a délivrées, forment les preuves de son compte « rendu au Roi et aux Chambres, parce qu’il doit y trouver, au « besoin, un moyen de défense contre les accusations». D’ailleurs, ajoutait-il, la responsabilité du ministre ordonnateur suffit pour garantir la juste application des crédits aux dépenses. Vis-à-vis du ministre des finances, les quittances des parties prenantes suffisent également pour établir la régularité du payement. Exiger davantage serait ériger le ministre des finances en juge de. ses collègues (2).

(1) Cette commission était composée des membres suivants : Mollien, Gaudin duc de Gaëte, Barbé-Marbois et Allent. Le rapport porte la date du 25 février 1822. Cette phrase, extraite des discussions, résume bien les devoirs du service des payements : « C’est dans l’intérêt de l’Etat que le ministre ordonnateur « contracte et liquide la dette, arrête le titre de créance et délivre ou fait délice vrer au créancier l’ordonnance ou le mandat de payement. C’est dans le même « intérêt que le Trésor effectue, ou fait effectuer, le payement, reçoit la quittance « du créancier, retire les titres de créance dont il est porteur et procure ainsi « l’extinction de la dette contractée par le ministre ordonnateur. Dans chacun « des actes qui lui sont propres, le ministre des finances et le ministre ordonit nateur ont pour mesure commune les crédits, pour objet commun la libéra - « lion de l’Etat. »

(2) Ces objections contre la production des pièces de dépenses ont été développées, avec beaucoup de force dans un ouvrage paru au commencement de 1822, sans signature, intitulé ; De la comptabilité des dépenses publiques. Paris, 8*.

La Commission rejeta ces motifs. Les payeurs, dit-elle d’abord, ne seront pas juges, au fond, des pièces justificatives, « ils n’ont « à vérifier, lorsqu’elles sont produites, que leurs formes extérieu- « res, déterminées parles règlements sur la matière ». Ensuite, les ministres ordonnateurs pourront toujours conserver, par devers eux, toutes les pièces élémentaires, toutes les minutes des liquidations. On n’exige, de leur part, que la production de pièces, dont plusieurs sont déjà publiées et meme imprimées, telles que les marchés et cahiers de charges d’adjudication. Jamais on ne réclame d’originaux ; on se contente d’expéditions.

Une fois les susceptibilités des ministres ordonnateurs écartées, la Commission démontra l’intérêt administratif et parlementaire delà mesure proposée. « N’est-il pas nécessaire ou utile, disante elle, que, dans la partie où ses comptes au Roi et aux Cham- « bres sont le contrôle nécessaire des comptes rendus par les « ministres ordonnateurs, le ministre des finances puisse attester (C que les ordonnances n’ont été délivrées que pour des services « constatés, que leur payement a réellement servi à consommer (( l’extinction d’une dette, la libération de l’État ? N’est-ce pas « donner aux Chambres la garantie qu’en aucun cas les titres de (( créance ne pourront être établis, altérés, ou modifiés, après le « payement, dans les bureaux administratifs; que les pièces jus- (( tificatives, toujours établies d’après une liquidation antérieure « au payement définitif, seront jointes à l’ordonnance même et « passeront, avec la quittance du créancier, sans division ni varia- « tion, sous les yeux du ministre et de la Cour des comptes ? » (Rapport de la Commission du 25 février 1822.) En un mot, le ministre des finances, dans l’intérêt de sa responsabilité, aussi bien que dans l’intérêt du contrôle parlementaire, ne doit pas payer les yeux fermés.

La célèbre ordonnance du i4 septembre 1822, rendue sous l’inspiration de M. de Villèle, ne tarda pas, en conséquence, à sanctionner les conclusions de la Commission de 1821-1822 dans son article 10 : « Tout extrait d’ordonnance de paiement et tout man- « dat doivent, pour être payés à l’une des caisses du Trésor public, « être appuyés des pièces qui constatent que leur effet est d’ac-

RÉGULARITÉ DES PAYEMENTS

« quitter, en tout ou en partie, une dette de l’État régulièrement « justifiée,» texte qui forme l’article 87 du décret réglementaire du 3i mai 1862.

La désignation des pièces justificatives à produire n’est pas laissée cependant à la discrétion des payeurs ; une nomenclature officielle spécifie, par ministère et par chef de dépenses, celles qui peuvent être exclusivementréclamées. «Les pièces justificatives, men- « tionnées aux articles 85 et 87, sont déterminées par naturë de « service, dans les nomenclatures arrêtées de concert, entre le mi- « nistère des finances et les ministères ordonnateurs. » (Décret du 3i mai 1802, art. 88.)

En somme, ce contrôle des pièces justificatives tend à prévenir l’abus de ce que l’on nomme les mandats fictifs. Les mandats fictifs sont des mandats dont les énonciations falsifiées masquent la dépense réelle sous le libellé d’une autre dépense. « Ce procédé « consiste à délivrer un mandat pour une dépense qui n’a pas été « faite, ou pour une dépense autre que celle quia été faite : il sup- « pose un créancier imaginaire ou un créancier complaisant qui, « associant sa complicité à celle de l’ordonnateur, consent à exa- « gérer une facture, ou même à la dénaturer. )) (Circulaire du ministre de l’intérieur du 26 mars 1872.)

Des exemples font mieux comprendre cette définition. Un directeur de haras, désireux de construire une serre attenant à son log’ement, demande au ministre des finances l'autorisation d’effectuer cette dépense deluxe, autorisation qui lui est refusée très justement. Le susdit directeur alors, persistant dans son idée, s’entend avec les fournisseurs et prélève les 8.000 ou 9.000 fr. nécessaires sur la nourriture des chevaux. Le mandat fictif présenté au payeur ne dit rien de la serre construite, mais invoque seulement la nourriture que les chevaux n’ont pas absorbée. Or, par suite de certaines énonciations dans les piècesjustificatives, ia fraude fut découverte. La Cour des comptes et la Chambre des députés s’en émurent (1); l’administration adressa alors à ses subordonnés

(1) Discussion du budget de 1889, séance du 27 octobre 1 888 .

la circulaire suivante : « Le Ministre de V agriculture à MM. les directeurs de dépôts d’étalons : Un directeur de dépôts d’é- (( talons a détourné une somme de plus de 8.5oo francs sur les « rations des chevaux et l’a appliquée à des dépenses non autori- « sées. 11 n’en a tiré personnellement aucun profit... Mais il aas- « socié tout son personnel et jusqu’aux fournisseurs à la violation « systématique et persistante des règlements. Après une enquête « régulière, et sur l’avis conforme du conseil d’administration,

« ce fonctionnaire a été révoqué. » (Novembre 1888.)

D’autres cas relevés par la Cour des comptes pourraient être cités. Mais le plus célèbre est celui que la Chambre des députés discuta en mars 1872 et qui motiva la retraite du ministre des finances. Voici, d’ailleurs, comment s’exprimait à ce sujet le garde des sceaux : « Un préfet avait des fonds destinés à payer les dé- « penses de mobilier d’un asile d’aliénés. Dans l’intervalle de deux « sessions du Conseil général, il a besoin de faire orner une cham- « bre à coucher. N’ayant pas de crédits pour cela., il a deux « moyens à prendre : d’abord attendre la réunion du Conseil gé- « néral.... Mais il y avait un autre moyen, et c’est en cela que « consiste l’abus horrible qui a été commis trop souvent et que « nous ne pouvons trop condamner à cette tribune, c’était de « faire un mandat fictif, c’est-à-dire d’avoir l’air de payer « 11. 000 francs pour un hospice d’aliénés, quand on employait «ces 11. 000 francs pour une chambre à coucher. » (Assemblée nationale, 9 mars 1872, discours de M. Dufaure, garde des sceaux, en réponse à l’interpellation sur les causes de la retraite de M. Pouyer-Quertier.) M. Dufaure ajoutait : « C’est un exemple entre mille (1). »

(1) En effet, les tentatives de mandats fictifs sont assez fréquentes, non pas dans le but de meubler des chambres à coucher, mais pour se mettre plus à l’aise dans ses crédits. La Cour des comptes en relève divers exemples dans ses rapports annuels. Ainsi, en comparant deux décomptes dressés à trois semaines d’intervalle pour travaux de construction d’un fort, elle s’aperçoit qu’une quantité de 89.050 mètres cubes de terrassements, énoncée dans le premier décompte, a totalement disparu dans le second. Les 89.050 mètres cubes de terrassements avaient été fictivement imaginés pour permettre d’effectuer un payement provisoire d’acompte à l’entrepreneur. (Affaire du fort de Videras, rapport de la Cour des comptes au Président delà République pour l’exercice 1876, 12 juillet 1881.)

RÉGULARITÉ DES PAYEMENTS

On comprend maintenant quel intérêt essentiel s’attache à la vérification des pièces justificatives de dépenses par les agents du ministre des finances.

Les deux premières obligations des payeurs étudiées jusqu’ici sont remplies parle trésorier- payeur général lui-même, qui seul reconnaît si la limite des crédits délégués n’est pas dépassée et si les pièces justificatives sont régulières. Une fois ces contrôles opérés, le payement matériel a lieu soit de ses mains, soit des mains de ses subordonnés, receveurs particuliers et percepteurs, ou, au besoin, receveurs d’enregistrement, des contributions indirectes, des postes, etc. Dans ces derniers cas, le titre de payement, revêtu par le trésorier général d’un va bon à payer , avec désignation du comptable sur lequel l’assignation est faite (i), permet aux créanciers d’obtenir leur payement dans les localités secondaires les mieux à leur convenance.

C’est ce que le décret du 3i mai 1862 exprime ainsi : « Les re- « ceveurs des finances et les percepteurs sous leurs ordres doivent « faire, sur les fonds de leurs recettes, tous les payements pour « lesquels leur concours est jugé nécessaire. Les autres receveurs « des revenus publics peuvent être appelés à concourir de la même « manière au payement des dépenses pour le compte des payeurs. » (Art. 3540

Alors le comptable, quel qu’il soit, auquel incombe le soin d’effectuer la remise matérielle des fonds, accomplit la dernière formalité qui consiste dans la vérification de la quittance de la partie prenante. A cet effet, il demande au porteur du titre les justifications d'identité habituelles, production d’une procuration en règle s’il se présente pour autrui, pièces constatant la qualité d’héritier si le titulaire est décédé, etc. (2). Ensuite, en présence même

(1) Les préposés qui payent pour le compte du trésorier général et sur son « vu bon à payer » n’ont donc plus qu’à vérifier l’identité de la partie prenante et l’authenticité de sa signature, puisque le trésorier-payeur général, avant d’apposer son « vu bon à payer », s’est assuré que le titre de payement rentre bien dans la limite de ses crédits délégués et que les pièces justificatives sont régulières.

(2) Les règles relatives au mode d’apposition des quittances par les parties prenantes sont tracées dans l’article 363 du décret du 3i mai 1862.

du payeur, le créancier appose sa signature pour acquit sur l’ordonnance ou mandat; lorsqu’il ne sait pas signer une simple croix suffit certifiée par deux témoins. Les fonds lui sont immédiatement remis.

| 5. — Droit de réquisition attribué aux ordonnateurs.

Responsabilité des payeurs .

Revenons sur un point intentionnellement réservé.

Quand le payeur ne juge pas régulières les pièces qui lui sont présentées, s’il élève des doutes, par exemple, sur l’identité de Impartie prenante, sur l’authenticité de la signature des autorités qui ont libellé le titre de payement, lorsque certains chiffres de l’ordonnance ou du mandat ne concordent pas avec ceux des productions annexes, etc., lorsque les diverses conditions indiquées précédemment, en un mot, ne sont pas exactement remplies, que des irrégularités ou des insuffisances manifestes de justification apparaissent, le comptable s’abstient ; il ferme provisoirement sa caisse. Puis, conformément aux règlements, il prévient l’ordonnateur. L’ordonnateur peut alors, s’il le juge à propos, requérir le payement, c’est-à-dire, forcer le comptable à payer (i).

Le droit de réquisition, en conséquence, est « le droit conféré « aux ordonnateurs d’exiger, dans certains cas, malgré le refus « du payeur, le payement des ordonnances ou mandats qu’ils ont « délivrés ».

L’ordonnateur exerce ce droit de réquisition suivant des distinctions d’espèces assez compliquées (2), qu’on peut résumer ainsi :

(1) Le décret du 3i mai 1862 dit : « Art. 91 Les payeurs ne peuvent suspen- « dre un payement assigné sur leur caisse que s’ils reconnaissent qu’il y a « omission ou irrégularité matérielle dans les pièces produites, ou dans les cas h spécifiés au dernier paragraphe du présent article (défaut de disponibilité de « crédits, absence de justification du service fait, doute sur la validité de la « quittance).

« Il y a irrégularité matérielle toutes les fois que les indications de noms, de u service ou de somme, portées dans l’ordonnance ou mandat, ne sont pas « d’accord avec celles qui résultent des pièces justificatives y annexées et lors- « que ces pièces ne sont pas conformes aux règlements. »

(2) Le texte du décret du 3i mai 1862 n’est pas rédigé avec une clarté suffi-