PAYEMENT DES DÉPENSES EN ANGLETERRE

exécution des volontés du parlement. Tout le service des dépenses est placé sous sa haute surveillance.

Ce service, dans son ensemble, mérite d’être exposé sommairement. Déjà, nous en avons indicrué le côté saillant, en parlant des relations de l’Etat avec la Banque d’Angleterre, laquelle encaisse les recouvrements opérés par les diverses administrations fiscales, effectue les mouvements de fonds du Trésor et met, par son compte courant, les ressources nécessaires à la disposition des agents chargés du payement des dépenses.

Il vient d’être dit que le contrôleur-auditeur général peut seul autoriser la sortie des fonds du compte de l’Échiquier, à la suite des réquisitions de la Trésorerie. Les autorisations de sortie qu’il délivre sont des autorisations en bloc, que le bureau de Trésorerie subdivise.au fur et à mesure de ses besoins, en ordres de crédit partiels, émis en conformité des demandes journalières des départements ministériels et délivrés au profit, non pas des créanciers directement, mais du pay master general.

Autrefois, différents pay masters avaient été institués. Aujourd’hui, les fonctions de payeur sont concentrées dans les mains d’un seul agent, le paymaster general (i), haut fonctionnaire, membre du ministère, titulaire à la Banque d’Angleterre (2) d’un compte particulier alimenté au moyen des sorties de fonds du compte de l’Échiquier (3). Les parties prenantes avisées par la Trésorerie se présentent munies de leur lettre chez le paymaster

(1) Les administrations fiscales, douanes, revenu intérieur, postes et télégraphes, etc., peuvent prélever, sur le montant de leurs recettes, les payements qui les concernent. Elles ont, à cet effet, à la Banque, un compte personnel, compte d’attente, où elles versent leurs produits bruts et dont elles retirent les fonds nécessaires à leurs propres dépenses. Le solde de ces comptes entre seul au compte de l’Echiquier.

(2) A côté du compte de l’Echiquier, ouvert au Trésor par la Banque d’Angleterre, celle-ci ouvre à différents agents financiers des comptes particuliers, tels que le compte du paymaster general et ceux des administrations financières, dont nous avons parlé.

(3) Le paymaster general conserve, dans ses caisses, les fonds nécessaires aux payements quotidiens et laisse le surplus en dépôt à la Banque d’Angleterre,à son compte spécial, pour y puiser suivant ses besoins, ou pour effectuer les gros payements, par voie de virement, avec les comptes des banquiers particuliers, chargés de toucher, au profit de leurs clients, des sommes importantes, comme il va être exposé.

general , qui, de son côté, a reçu des ministères ordonnateurs un avis correspondant relatif aux mandats émis. Le payement a lieu après vérification des pièces justificatives de la dépense, sur quittance du créancier.

Un seul payeur général, résidant à Londres, effectue ainsi la totalité des payements du royaume (sauf le payement des arrérages de la dette confié à la Banque et quelques autres exceptionnels) : c’est la singularité du système anglais. Nous sommes loin des 86 trésoriers-payeurs généraux et de la multiplicité des payeurs sous leurs ordres, qui mettent, en France, Fargent à la portée des créanciers. L’existence de ce paymaster general unique à Londres semblerait même invraisemblable, si l’on ne savait combien les Anglais font usage des banques particulières. Par l’intermédiaire de ces banques particulières, chaque titulaire, quelque éloigné qu’il soit de la capitale, encaisse son titre de payement aux guichets du paymaster general, et en reçoit le montant par le crédit de son compte de dépôt. Tout au plus, dit un haut fonctionnaire français chargé sur ce point d’une enquête en Angleterre, des arrangements spéciaux sont-ils pris en faveur de quelques petits créanciers, vivant dans un village retiré, d’un soldat pensionné, par exemple, auquel l’usage des comptes de banque, si commun cependant, est demeuré inconnu; une autorisation spéciale lui permet alors de toucher son mandat à une caisse publique voisine de sa résidence. Le payement des sommes importantes s’opère, la plupart du temps, au moyen de virements d’écritures effectués à la Banque d’Angleterre entre le compte du paymaster general et le compte personnel du créancier.

Cette organisation se distingue donc par sa très grande simplicité et son extrême économie, lesquelles forment « le point vérita- « blement admirable du système financier de la Grande-Bre- « tagne » .

En résumé, l’Angleterre confie le service des dépenses publiques à la suprématie d’un contrôleur-auditeur général, indépendant du pouvoir exécutif, chargé de faire respecter les ordres du parlement. Corrélativement, le bureau de Trésorerie, dont l’autorité sur les autres départements ministériels est prépondérante et incontes-

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tée, se trouve investi du droit de rétrier les ordonnancements ministériels. Les dépassements de crédits ne sauraient guère se produire avec une telle organisation et, de fait, ils demeurent à peu près inconnus chez nos voisins. Les statistiques budgétaires produites précédemment à l'occasion des crédits additionnels (i) le prouvent amplement.

Dans d’autres pays, en Belgique et en Italie, l’organisation du contrôle préventif est confiée à la Cour des comptes.

En Belgique, d’abord 2), l’article i4 de la loi du 27 octobre 1846, sur la comptabilité publique, s’exprime ainsi : « Aucune « ordonnance de payement n’est acquittée par le Trésor qu’après « avoir été munie du visa de la Cour des comptes. » Les ordonnateurs soumettent donc, préalablement à toute autre opération, leurs ordonnances au visa de la Cour des comptes, lequel visa n’est apposé qu’après reconnaissance de la régularité desdites ordonnances. La Cour des comptes possède, à cet égard, la plus extrême latitude d’appréciation. A l’époque de la discussion de la loi du 27 octobre 1846, on proposa de limiter les cas de refus aux dépassements de crédits, aux imputations irrégulières, aux mandats fictifs, etc. Bien que le champ demeurât encore large, la chambre n’admit pas ces restrictions, afin, dit-elle, de ne pas amoindrir un contrôle nécessaire, en le limitant, ou en le définissant. Le visa ou le non -visa ne sont, dès lors, subordonnés àaucune condition spéciale. La Cour, en outre, peut réclamer toutes pièces justificatives pour éclairer sa religion et pour appuyer les observations que la Constitution lui permet de transmettre aux Chambres.

Ce dernier cas se présente, en effet, lorsque le visa est "refusé. Le Conseil des ministres commence par en délibérer. S’il croit devoir passer outre, la Cour est obligée d’enregistrer, mais avec réserves (3), lesquelles réserves sont soumises aux Chambres accompagnées d’observations motivées. Les Chambres deviennent

(1) Voir pages 38i et 38a.

(2) Au sujet de la Cour des comptes eu Belgique, lire l’instructif ouvrage de M. Victor Marcé, auditeur à la Cour des comptes, ancien élève de l’Ecole des sciences politiques, publié en 1892, in-8° de 208 pages.

(3) C’est l’ancien enregistrement en lit de justice, avec cette profonde différence que la Cour peut en appeler aux représentants du pays.

par là juges du conflit en dernier ressort, c Lorsque la Cour ne < < croit pas devoir donner son visa, les motifs de son refus sont « examinés en conseil des ministres. Si les ministres jugent qu’il (( doit être passé outre au payement, sous leur responsabilité, la « Cour vise avec réserves. Elle rend compte de ses motifs dans « ses observations annuelles aux Chambres. » (Loi belge du 27 octobre 1846, art. i4-)

L’originalité du système belge consiste uniquement dans cette substitution du visa de la Cour des comptes au visa du ministre des finances qui fonctionne chez nous. Mais une telle substitution ne manque pas d’importance; car la Cour des comptes représente une magistrature indépendante, dont l’autorité, doublée éventuellement par celle du parlement et par la publicité de ses injonctions, inspire aux ordonnateurs un respect justifié. Il suffit aux ministres, dit M. Victor Marcé, d’agiter devant les solliciteurs le spectre de la Cour des comptes pour se garder de beaucoup d’entraînements. « Si, dans certains cas, le contrôle est une gêne pour « les ministres, dans d’autres circonstances, ces hauts fonction- « naires s’en prévalent pour se refuser à prendre des décisions « qu’on sollicite de leur bienveillance, » a observé la Cour des comptes elle-même.

En plus, l’auteur constate que, dans un assez grand nombre de cas, le contrôle préventif réussit à empêcher des dépenses irrégulières, soit que les ministres y renoncent spontanément, soit que le Conseil des ministres ou le parlement confirment le veto de la Cour. Souvent aussi, d’ailleurs, pour éviter tout conflit, la Cour lève ses réserves, moyennant la promesse que l’infraction ne se renouvellera plus.

Ajoutons que le système belge fonctionne en Hollande, en Portugal, au Chili, au Japon et en Italie.

Mais l’Italie, en plus des ordonnancements et des payements, confie à sa Cour des comptes le soin de contrôler les engagements mêmes de dépenses, engagements qui recèlent, on le sait, les abus particulièrement suspects.

Au point de vue des ordonnancements d’abord, la loi italienne s’exprime ainsi : « Chaque ordonnance signée par le ministre ou

CONTROLE PRÉVENTIF DANS DIVERS PAYS

« son délégué est transmise à la Cour des comptes, qui l’enre- « gistre et y appose son visa, après s’être assurée que cette ordon- « nance ne viole aucune loi et que la somme n’excède pas la limite « du crédit y relatif. » (Loi sur la comptabilité publique du 17 février 1884.) En conformité de cette prescription générale, un article suivant dispose que « en aucun cas et sous la plus stricte (( responsabilisé personnelle du trésorier central et de tous les tré- « soriers provinciaux, caissiers et percepteurs, il ne sera payé une « somme quelconque dont les ordonnances n’auront pas été visées « à la Cour des comptes ». (Art. 46 et 57.)

Lors donc qu’un ministre a signé une ordonnance de payement, et que le chef de comptabilité, institué au sein de chaque ministère, l’a contresignée, ladite ordonnance transmise à la Cour des comptes italienne, est enregistrée et visée dès qu’il a été reconnu que la loi n’est pas violée, que les imputations de chapitre et d’exercice sont régulières et que le crédit n’est pas dépassé. Par ce visa, la Cour des comptes d’Italie ne fait jusqu’ici que remplir, vis-à-vis des ordonnateurs, le rôle attribué en France à la direction du mouvement général des fonds du ministère des finances et, en Belgique, à la Cour des comptes.

Toutes les fois que le refus d’enregistrement opposé par la Cour provient de l’insuffisance des crédits ou d’une imputation de chapitre irrégulière, l’ordonnance est annulée, sans qu'il soit permis, comme dans les autres cas, de recourir à l’enregistrement con ri~ serva (1).

A cette première attribution préventive exercée à legard des ordonnances de payement, la Cour des comptes italienne en joint une autre très caractéristique et nouvelle pour nous.

Tous les décrets royaux (2), tous les arrêtés ministériels, tous

(1) Revue politique et parlementaire du 10 mars 1896. Article de M. Lampertico, sénateur d’Italie.

(2) La loi du i4 août 1862 stipule que tous les décrets royaux, sans distinction, seront communiqués à la Cour des comptes. « Art. i3. Tous les décrets «< royaux, quel que soit le ministre de qui ils émanent, et quel qu’cn soit l’objet, <« sont présentés à la Cour des comptes, pour qu’elle y appose son visa et en « fasse l’enregistrement.» Cependant, les décrets qui ont trait à la dissolution des conseils communaux, aux permis de mariage, à la concession de Yexequatur,

les actes gouvernementaux, en un mot, susceptibles d’engager les finances de l’État, tels que marchés, mises en adjudication, contrats de gré à gré, nominations d’employés, concessions de pensions, organisation de personnel, etc., sont, préalablement à leur exécution, communiqués à la Cour des comptes, qui doit contrôler leur conformité avec les prescriptions législatives.

Suivant les résultats de son examen, la Cour enregistre et vise ces actes, ou bien leur refuse son enregistrement et son visa. Lorsqu’elle prend ce dernier parti, — ce qui nécessairement ne se produit que d’une manière exceptionnelle — les causes de son refus sont énoncées dans une délibération motivée, transmise au ministre compétent. Si cependant celui-ci persiste à maintenir l’exécution de sa décision, et si le conseil des ministres, auquel il doit immédiatement en référer, partage son avis, la Cour procède à une nouvelle délibération, toutes sections réunies. Dans le cas où la nouvelle délibération demeure conforme à la précédente, la Cour enregistre l’acte, mais avec réserve. Puis elle communique les considérants de sa décision aux présidents du Sénat et de la Chambre des députés. Il appartient alors au parlement, don) l’attention est éveillée, de se prononcer, dans la forme qu’il juge convenable, sur l’acte du pouvoir exécutif.

Les enregistrements con riserva devaient, dans l’origine, d’après la Joi du i4 août 1862, qui a institué la Cour des comptes, être communiqués aux Chambres tous les ans seulement, en janvier. Une loi plus récente du i5 août 1867 a prescrit d’effectuer la communication tous les quinze jours, afin qu’un trop long intervalle ne séparât plus l’infraction du contrôle parlementaire.

Ce contrôle parlementaire, cependant, semblerait aujourd’hui quelque peu faillira sa mission. M. Lampertico parle de Yinsou- 'dance de la Chambre des députés et du Sénat du royaume à l’égard des décrets ou actes signalés à son attention, lesquels dormiraient dans les cartons. 11 paraîtrait même que, grâce à cette insouciance, ie gouvernement aurait pris l’habitude d’administrer avec des décrets frappés de riserva , sans s’en inquiéter autrement.

etc., échappent à la formalité. Il va sansdire que la promulgation des lois nYsi nas sujette au visa de la Cour. (Article de M. Lampertico, sénateur.)

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Le gouvernement, en outre, rend des decreti-legge , dont la fausse étiquette le débarrasse du contrôle préventif.

Mais ce sont là seulement des critiques de circonstance, se rapportant à des situations passagères, créées par un ministère autoritaire renversé aujourd'hui. D’une manière générale, dit l’auteur, les actes et décrets que la Cour des comptes signale aux Chambres « n’y demeurent pas lettre morte ; ils y provoquent, souvent, au « contraire, des résistances indispensables », surtout depuis que certains ordres du jour du Sénat ont rappelé le gouvernement à ses devoirs (i).

Deux sortes de contrôles en Italie veillent donc à la stricte observation des prescriptions législatives, tous deux remis aux mainsde la Cour descomptes. Le premier, tendantà empêcher qu’aucune dépense ne soit ordonnancée ou payée en dehors des autorisations budgétaires, se rencontre, sous une forme ou sous une autre, dans tous les pays. Le second saisit la dépense à sa source même, lui défend de naître indûment, ou, du moins, signale au parlement l’irrégularité de sa naissance, au moment même où elle se produit; il est spécial à l’Italie.

Ce contrôle préventif contre les engagements de dépenses suscite en France de vives critiques.

« Le contrôle postérieur aux actes, dit-on, suffit à empêcher « les abus. Bien exercé, il devient plus préventif même qu’un « contrôle préalable, lequel, en effet, reste toujours forcément « superficiel, incapable de s’appuyer sur un ensemble de docu- « ments complets... Le corps judiciaire, intervenant au cours des

(i) Le système préventif du contrôle de la Cour des comptes en Italie a été exposé dans divers documenis. I.e premier est un discours prononcé par M. l’avocat général Biollay à l’audience de rentrée de la Cour des comptes, le 2 novembre 1882. Le second est une suite de rapports d’un inspecteur général et d’un inspecteur des finances envoyés spécialement en mission en Italie, dont le Bulletin de statistique du ministère des finances, au mois d’août 1888, a publié des extraits. M. Victor Marcé, auditeur à la Cour des comptes, a inséré dans [es Annales de V Ecole des sciences politiques des i5 avril, i5 juillet et i5 octobre 1890, un travail très complet sur la Cour des comptes italienne. L’article déjà cité de M. Lampertico s'appuie sur les développements du savant ouvrage, Comptabilité d’État, par le sénateur Gaspar Finali. Enfin, l’intéressant ouvrage le Contrôle des budgets de M. Emmanuel Besson étudie de très près l’organisation de la Cour des comptes italienne.

« opérations administratives, entrave, retarde ces opérations, em- « barrasse les rouages et trouble la marche des affaires. Ou bien, « pour aller plus vite, son contrôle préventif se relâche, et laisse « tout passer... La Cour des comptes, déjà engagée par son apte probation préalable des actes, au fur et à mesure qu’ils se pro- « duisent, ne saurait plus juger en pleine indépendance les compte tes a posteriori... Le principe fondamental du régime parle- « mentaire, la responsabilité ministérielle, ne peut se concilier « avec le système préventif, etc. » Plus récemment, le premier président de la Cour des comptes déclarait que, « sans apporte ter à l’organisation actuelle les modifications périlleuses du « contrôle préventif », il serait possible de donner au pays les garanties qui lui manquent encore.

En somme, les objections (i) se résument ainsi :

i° Le contrôle préventif demeure superficiel parce que, exercé en hâte au cours des événements, il n’envisage chaque fait successif qu’isolément : il manque donc à la fois de vues d’ensemble et de recueillement ;

2° Le contrôle préventif, en contact quotidien avec les actualités, expose, d’une manière fâcheuse, la Cour des comptes à subir l’influence des passions et des intérêts du moment;

3° L’approbation préalable donnée aux actes du gouvernement en cours de gestion risque d’engager ou même de vicier les décisions que la Cour doit rendre plus tard a posteriori; or, ces décisions a posteriori formeront toujours, en définitive, l’objet le plus essentiel de sa mission.

En outre, la réforme est périlleuse , comme l’indique le premier président, par cela seul qu’elle constitue une innovation forcément inquiétante en raison du lot d’inconnu qu’elle renferme.

Les dites objections, on le voit, reposent sur des craintes hypothétiques plutôt que sur des fins de non-recevoir dirimantes. Il semblerait très possible de supposer, au contraire : i° que le contrôle

(i) Ces objections sont extraites du discours de M. Biollay, avocat général près la Cour des comptes, prononcé le 3 novembre 1882, des ouvrages de M. Victor Marcé, auditeur à la Cour des comptes, cités au cours de ce volume, du discours du premier président de la Cour prononcé le 2 avril 1896 en audience solennelle, et de l’ouvrage de M. Emm. Besson.

CONTROLE PRÉVENTIF DANS DIVERS PAYS

préventif, portant sur des points nettement déterminés, signalant des infractions très précises, ne sera nullement superficiel; 2° que la Cour des comptes demeurera toujours certainement, grâce à sa haute situation, indemne des influences, des passions et des intérêts du moment ; 3° que le contrôle a posteriori ne sera, en aucune façon, vicié par l’approbation préventive des actes gouvernementaux, parce que cette approbation ne consistant qu’en absence de refus de visa, c’est-à-dire en actes négatifs, ne saurait engager le jugement définitif. Ces contre-hypothèses possèdent peut-être beaucoup plus de vraisemblance que les précédentes.

Puis, dans son ensemble, la question se pose ainsi. La plaie des dépassements de crédits ne fait que s’étendre; de prompts remèdes sont donc nécessaires : personne ne le conteste. D’un autre côté, le contrôle préventif détient une supériorité reconnue, non seulement en vertu de la maxime générale : prévenir vaut mieux que réprimer, mais parce que, vis-à-vis des ordonnateurs, la répression n’aura jamais d’autre sanction que la responsabilité ministérielle, démontrée illusoire. Un auteur italien, M. Giovanni Gianquinto, cité par M. Victor Marcé, dit très justement : « Le contrôle posté- « rieur est suffisant pour les agents comptables parce qu’ils four- « nissent un cautionnement. Mais les ministres ne donnent pas « de cautionnement qui assure à l’État la réparation du dommage (( cause par eux. Partant, une garantie préventive est néces- « saire qui mette à temps leur responsabilité en action. »

Si maintenant la nécessité du contrôle préventif est admise, quelles mains doivent l’exercer? Le ministre des finances assume déjà chez nous unecharge plus que suffisante pour l’autorité dont il est investi. Le parlement ne pourrait accaparer ce contrôle préventif, conformément à certains projets contemporains, qu’au prix de la plus regrettable confusion de pouvoirs, renouvelant les pratiques de la Révolution. Reste donc alors seulement, comme dernier recours, la Cour des comptes, capable évidemment d’assumer le rôle puisqu’elle le remplit à l’étranger, particulièrement bien placée en France pour tenir tête aux ministres, pouvoir collectif, étranger à la vie quotidienne des administrations, indépendant de l’exécutif, collaborant déjà avec le parlement, entourée d’un una-

nime respect, inspirant à tous une crainte salutaire. Les dépassesements de crédits, si jamais toutefois ils trouvent leur maître, ne le trouveront que là : en dehors de l’intervention de la Cour des comptes, ce ne sont que palliatifs ou combinaisons inquiétantes.

La trésorerie est dirigée, en Italie, par l’intendant de chaque province, lequel centralise dans ses mains tous les services financiers. Au lieu de nos multiples directeurs départementaux et trésoriers généraux, l’Italie, dans ses 69 provinces, charge un seul agent financier de la direction simultanée des gabelles, des contributions directes, du domaine et autres régies, de la comptabilité, de la trésorerie et des ordonnancements. Avec des bureaux comprenant un chef de comptabilité et des sections d’employés spéciaux à chaque administration financière; il représente seul le ministre des finances pour toute l’étendue de la province. Les ordres de payement délivrés par lui sont extraits d’un registre à souche et adressés aux agents de payement qui 11e doivent pas s’en dessaisir, le créancier étant suffisamment prévenu au moyen d’un simple avis. Ce système de registre à souche et de mandats non délivrés aux créanciers a l’avantage d’écarter tout danger de perte ou de falsification, et de faciliter, en fin d’année, l’établissement des tableaux des restes à payer.

La Banque nationale effectue matériellement le service de trésorerie dans une grande partie des provinces, moyennant redevance, avec l’assistance d’un contrôleur de l’intendance auprès de chaque agence.

Au sommet, le ministre du Trésor exerce sur la comptabilité de ses collègues un contrôle que nous avons déjà signalé en raison de son importance (1). Le ministre du Trésor, en effet, nomme lui-même, avec l’agrément du ministre compétent, tous les chefs de comptabilité des autres départements ministériels. « Les chefs « de comptabilité des différents ministères sont nommés sur la « proposition du ministre du Trésor d’accord avec le ministre « dont dépend le service. » (Loi du 17 février 1884, art. 21.) En

(1) Voir pages 94, 522 et 523.