CLOTURE DES EXERCICES

Ensuite, les favoris obtenaient, à leur profit, la résurrection de vieilles créances dépréciées, plusieurs fois périmées aujourd’hui, que des ministres complaisants pouvaient, à leur gré, rendre éternellement payables, Necker flétrit, dans son compte rendu au Roi de 1781, ces (( acquittements d’antiques créances achetées à vil « prix, leur admission dans les emprunts et tant d’autres ma- « nières encore »

Après 1789, lorsque la nouvelle administration éprouva le besoin de séparer sa gestion de la précédente, comme le système en vigueur ne comportait toujours pas de coupure régulière, la seule ressource fut de procéder à une liquidation extraordinaire. Le décret du 22 décembre 1790 chargea, à cet effet, une commission de liquidation d’arrêter définitivement les comptes antérieurs à 1789, d’examiner chaque dépense au point de vue de sa date, de bien déterminer l’exercice auquel elle appartenait, afin de rejeter, d’un côté, tout ce qui était antérieur à 1789, et, de l’autre, tout ce qui concernait le régime nouveau. Le décret du 17 avril 1791 compléta la mesure en fixant au 1er janvier 1791 le point de départ définitif de l’ère nouvelle des finances. « L’exercice « 1791 commencera dégagéde tout enchevêtrement de l’arriéré. » (Rapport de Lebrun au nom du Comité des finances, i5 novembre 1790.) Toutes les dépenses antérieures à 1791 furent alors imputées sur la caisse de l’extraordinaire, laquelle s’alimentait au moyen d’assignats : c’était dire que l’arriéré serait acquitté en papier. Aussi ces premières liquidations de 1790 et de 1791, qui ne devaient pas, en apparence, porter atteinte aux droits des créanciers de l’État, qui ne constituaient, d’après leurs textes, qu’une mesure de comptabilité intérieure, lésèrent-elles singulièrement les créanciers. Les liquidations postérieures, d’un caractère plus radical, destinées, comme les précédentes, à séparer les comptabilités, déterminèrent, en même temps, des délais de forclusion et de déchéance contre les créanciers. Dans ce nouvel ordre d’idées, on cite les lois de 1793, de l’an VI, de 1808 et 1809 et de 1817.

La loi du 24 août 1793, qui créa le grand livre de la dette publique, décida que les créanciers retardataires seraient déchus de leurs intérêts au 1er janvier et de leur capital au 1 er juillet 1794*

Comme il existait alors beaucoup d’absents, d'émigrés, de condamnés, etc., ladite déchéance apura très économiquement la dette publique (i).

En Fan VI, le ministre Ramel, pour se débarrasser de l’arriéré révolutionnaire, fit séparer, par la loi du 24 frimaire an VI, la comptabilité ancienne de la comptabilité nouvelle. Quelque temps après, la loi du 8 frimaire an VII, rendue en exécution de la précédente, disposa que les détenteurs de créances à liquider « seront « tenus de produire leurs titres avant le ie<* germinal suivant, à « peine de déchéance ».

Le Consulat, dès son installation, rompit, de même, avec le passé, d’une manière exceptionnelle et quelque peu brutale, par la loi du 3o ventôse an IX, dont nous avons relaté les détails au chapitre V (2). Les déchéances prononcées parles lois et décrets de 1808, 1809, 1810 mériteraient aussi d’être rappelées.

En 1816, la Restauration, éprouvant, de rechef, le besoin de tracer dans ses comptes, une ligne de démarcation entre sa gestion et celle des gouvernements précédents, prononça d’office la clôture des exercices antérieurs à 1816. La loi du 25 mars 1817, provoquée par le baron Louis, stipula que « le ministre des finan- « ces fera dresser un tableau général de l’arriéré antérieur à 1816, « qui sera communiqué aux Chambres dans la session suivante ». (Art. 6.) L’article 5 de la même loi enjoignait préalablement « aux ( < créanciers de l'arriéré de produire leurs titres dans le délai de « six mois après la publication de la présente loi. Passé ce délai, « ils ne seront plus admis » . L'époque de déchéance, fixée d’abord à six mois par la loi de 1817, fut successivement prorogée jusqu’au 1 er avril 1823, par la loi du 17 août 1822; puis jusqu’au Ier janvier i832, par la loi du 29 janvier i83i. Enfin, la loi du 4 niai 1 834 prononça la clôture définitive de la liquidation de toutes les créances, dont l'origine remontait à une date antérieure à 1816. Ce fut donc le 1er juillet 1 834 seulement, après dix-huit ans, qu’un délai véritablement fatal arrêta, d’une manière irrévocable, au chiffre de 653. 000. 000 fr., l’arriéré antérieur à 1816.

(1) Voir Les Finances de L'ancien régime et de La Révoluliont chap. XXIV,

(2) Voir page ia5.

RÈGLEMENTATION DES EXERCICES CLOS

Tels furent les troubles et même, à l'occasion, les abus et les mesures violentes ( i ) qu’entraînait l’absence de clôture régulière des exercices, jusqu’à ce que la Restauration comprît enfin la nécessité d’une réforme, que l’ordonnance du i4 septembre 1822 réalisa.

Pour apprécier avec compétence le caractère de l’innovation introduite dans notre comptabilité budgétaire par l’ordonnance de 1822, il faut observer que les liquidations précédemment citées se divisent en deux catégories : les unes ayant pour but exclusif de clore la comptabilité intérieure de l’État; les autres, plusradicales, ne craignant pas de provoquer des mesures de déchéance à l’encontre des créanciers retardataires.

L’ordonnance du i4 septembre 1822 cherche à donner satisfaction au premier de ces deuxordres d’idées seulement: elle ne s’occupe donc que de la clôture des écritures. Dix ans plus tard, en i83i, le législateur abordera la question des déchéances.

§ 2. — Clôture des exercices. Ordonnance de 1822.

Loi de 188 g.

Gomme toute mesure importante, l’ordonnance du r4 septembre 1822, rendue sous l’inspiration dedeVillèle, avait été précédée de diverses tentatives infructueuses.

En 1820, un député exposait que cinq budgets simultanément se trouvaient alors ouverts, ceux de 1816, 1817 et 1818 législativement réglés, mais non pas clos, puisqu’il n’existait pas de date de clôture des budgets, et ceux de 1819 et 1820, récemment votés. On en eût compté bien davantage si les budgets antérieurs à 1816 n’avaient pas été liquidés en bloc, comme il a été dit. Pour mettre fin à une telle confusion (2), il fut demandé d’abord que la

(1) Il suffit de parcourir les recueils de jurisprudence, aux dates des lois et décrets précités, pour retrouver la trace des lésions éprouvées par les intéressés .

(2) « En effet, Messieurs, tant qu’un crédit est ouvert sur un exercice anté- « térieur, le ministère peut faire emploi à son gré des fonds sur ce crédit laissé « disponible. Déjà, même, vous avez la preuve que des crédits destines à Tac- « quittement des dépenses antérieures ont supporté des dépenses étrangères à « l’exercice pour lequel ils avaient été primitivement accordés. » (Discours de Bignon, 18 avril 1820. )

loi prononçât dorénavant la clôture de chaque exercice au ier novembre de sa seconde année. « La mesure, disait son auteur, nous (< affranchira pour l’avenir de ces séries inextricables d’arriérés, « dans lesquelles nous sommes aujourd’hui embarrassés. » (Proposition de Bignon, Chambre des députés, 18 août 1820.) Mais le ministre des finances, M. Roy, s’opposa à l’adoption du projet, en alléguant les motifs suivants : « Le parti qui vous est proposé « aurait pour conséquence de mêler tous les exercices. Il ne perce mettrait plus de suivre les faits propres à chacun et de vérifier « si un ministre a excédé ses crédits. Les faits et les dépenses d’un « exercice expiré viendraient se confondre dans les faits et les dé- « penses de l’exercice courant. On n’y verrait plus clair. » M. Roy (1) redoutait un danger très réel. Il est certain que *la clôture d’un exercice rejette en bloc sur l’exercice courant tous les restes à recouvrer et à payer antérieurs, ce qui peut créer une certaine confusion, si l’on ne prend pas les précautions nécessaires pour toujours maintenir la distinction entre le courant et l’arriéré et surtout pour constater le niveau des crédits disponibles sur cet arriéré (2).

M. de Villèle, cependant, en 1822, laissant à la pratique le soin de résoudre plus tard ces objections, fit édicter d’emblée, par l’ordonnance du i4 septembre, les dispositions suivantes : « Toutes « les dépenses d’un exercice devront être liquidées et ordonnan- « cées dans les neuf mois qui suivront l’expiration de l’exercice. » (Art. 10.) L’article 12 de la même ordonnance ajoutait : « Faute « par les créanciers de réclamer leur payement avant le 3i dé- « cembre, les ordonnances délivrées à leur profit seront annulées, sans préjudice des droits de ces créanciers et sauf réordonnancement. »

Les droits des créanciers sont donc ici, comme nous l’avons in-

(1) Ce fut le même comte Roy qui, en 1 834, comme nous allons le voir, proposa, à titre de rapporteur à la Chambre des pairs, les mesures complémentaires que nécessita, à ce point de vue, l’ordonnance de 1822.

(2) En Italie, les déficits du compte des reliquats actifs et passifs n’ont pas d’autre cause. Nous en parlons plus loin. En France, encore aujourd’hui, de véritables dépassements de crédits sont souvent constatés sur les dépenses d exercices clos. (Voir, sur ce sujet, le rapport du 12 mars 1SS9, par M. Bardeau, député.)

RÉGLEMENTATION DES EXERCICES CLOS

diqué d’avance, réservés d’une manière absolue : la mesure ne concerne que l’ordre intérieur de la comptabilité; tout au plus les retardataires risquent-ils de subir certains délais de réordonnancement. Ace point de vue, la clôture de l’exercice peut être définie :

« Une opération administrative, en vertu de laquelle les recettes « et les dépenses, à l'expiration de certains délais, cessent d’être « rattachées à l’année qui les a vues naître. »

L’ordonnance du i4 septembre 1822 ne spécifiait que deux cas de clôture des exercices, l’un pour les liquidations et les ordonnancements, l’autre pour les payements. Ce sont bien toujours les deux plus importants, ceux sur lesquels porte encore aujourd’hui le principal effort des règlements. D’autres cas cependant ont été prévus depuis, comme nous allons le voir : nous verrons aussi que la durée des délais a été successivement réduite. Création de nouveaux cas et diminution de la durée des délais, tels sont les progrès essentiels accomplis par la législation postérieure à 1822, qui va être passée en revue.

Le terme fixé pour les liquidations et les ordonnancements a été ramené du 3o septembre au 3i juillet par le décret du 11 août i85o, puis au 3i mars par la loi du 25 janvier 1889.

Le terme fixé pour les payements a été ramené du 3i décembre au 3o novembre en 1825, au 3i octobre en i833, au 3i août, par le décret précité du 11 août i85o, enfin au 3o avril par la loi du 25 janvier 188g.

Puis, l’ordonnance du 3i mai i838 a introduit un nouveau cas de prolongement, pour « achever, dans la limite des crédits ou- « verts, les services du matériel, dont l’exécution commencée « n’aurait pu être terminée avant le 3i décembre précédent, pour « des causes de force majeure ou d’intérêt public ». Cet achèvement de travaux peut être poursuivi un mois après la fin de l’année, jusqu’au 3i janvier de l’année suivante.

Les recettes aussi bien que les dépenses sont comprises dans la limite de clôture des exercices, en vertu de la même ordonnance du 3i mai i838, qui répara sur ce point l’oubli de l’ordonnance de 1822.

Enfin la loi du 25 janvier 1889 a fixé un quatrième et un cinquième délai de clôture au 3o juin et au 3i juillet de la seconde année, pour autoriser les crédits supplémentaires et pour compléter certaines opérations intérieures. Nous donnons plus loin des explications à ce sujet.

L'historique de la législation qui nous occupe se trouve, en résumé, exposé dans le tableau suivant :