PAYEMENTS

RECOU-

VREMENTS

Crédits

supplé-

mentaires

Changements d’imputation, virements, régularisations, etc.

Ord. du 1 4 septembre 1822 .

3o sept.

3i déc.

Ord. du3i août

3o nov.

Ord. du ujuil.

3i oct.

Décret du 1 ] a nû t t 85o .

3 J juillet

3i août

Décrets des 3i mai 1 838 et tRÛ9

ier février

3i août 3o avril

3o nov.

Loi du 25 janvier 1889 . . .

3 1 janvier

3i mars

3o avril

3o juin

3i juill.

La loi du 25 janvier 1889, qui régie la matière aujourd’hui, reconnaît, en définitive, cinq délais de clôture des exercices aux dates suivantes :

3i janvier de la seconde année de l'exercice, pour l’achèvement des travaux en cours;

3i mars, pour l’ordonnancement (1) des dépenses ;

3o avril, pour les recouvrements et les payements .

30 juin, pour l’autorisation et la régularisation par voie de crédits supplémentaires de certaines dépenses ;

31 juillet, pour les rectifications et régularisations d’écritures. Les trois premiers délais relatifs aux travaux en cours, aux

ordonnancements, et aux payements, de beaucoup les plus essen-

(1) Nous cessons d’adjoindre le mot liquidation au mot ordonnancement afin d’abréger : la liquidation, d’ailleurs, dans ces circonstances, n’a qu’une importance secondaire.

RÈGLEMENTATION DES EXERCICES CLOS

tiels à retenir, se trouvent, maintenant, aussi rapprochés que possible de la fin de l’année (i) : là réside la principale réforme de la loi de 1889, sur laquelle, par conséquent, porteraient ici de longs développements, si déjà le chapitre V (2) n’avait amplement traité la question de la période complémentaire. Comme nous venons de le dire, les délais ont été réduits autant que possible: il ne semble guère qu’011 puisse aller plus loin sans supprimer l’exercice. Les abus qui subsistent encore deviennent donc inhérents au système lui-même.

Les deux derniers cas inscrits dans la loi de 1889 ont un caractère curieux et compliqué. On se demande, en effet, à propos du quatrième cas, ce que viennent faire les crédits supplémentaires autorisés après le 3o avril, jusqu’au 3o juin, alors qu’il n’est plus permis, dans cette période, de rien ordonnancer ni de rien payer. A quelles sortes de dépenses vont donc s’appliquer ces autorisations posthumes? A des dépenses déjà effectuées sans crédits : les commentaires le disent expressément. Ce sont donc des régularisations. Ces régularisations nécessairement sont entourées de prescriptions restrictives ; elles ne concernent que « des dépenses « afférentes aux charges rendues obligatoires par la loi de finan- « ces et dont le montant ne peut être connu qu’après l’exécution « des services ». Il s’agit exclusivement de crédits limitatifs (3). La loi, elle-même, n’en réglemente pas moins, ici, par avance une hypothèse qui devrait demeurer invraisemblable à ses yeux, celle des dépassements de crédits. Les rapports préliminaires à la loi de 1889 (4), rédigés par les commissions du budget, donnent à ce sujet de longs éclaircissements, auxquels nous renvoyons, ainsi qu’au travail très complet de M. Victor Marcé (5).

Le cinquième cas ouvre jusqu’au 3i juillet de la seconde année

(1) Pour les travaux en cours, le terme est demeuré comme précédemment fixé au 3i janvier; c’est pour les ordonnancements et les payements seulement que la loi de 1889 a innové.

(2) Voir pages 127 et suivantes.

(3) Tels que les frais de justice criminelle, les primes à la marine marchande, etc.

(4) Lire notamment le rapport du 28 décembre 1888, par M. Georges Cochery, député.

(5) Notice sur la loi du 2.5 janvier i889 relative à U exercice financier , par Victor Marcé. Extrait de Y Annuaire de législation française.

un dernier délai, pour que l’administration ait le temps de réparer les erreurs d’imputation, d’effectuer les rétablissements de crédits de ministère à ministère, d’opérer les rectifications de diverses natures que comportent les opérations courantes de l’exercice, etc. Comme le disait Chevrey-Rameau, directeur général de la comptabilité publique : « il s’écoule un délai pendant lequel l’admi- « nistration se recueille, fait une sorte d’examen de conscience « avant de se présenter devant ses juges. C’est à ce moment que « toutes les imputations erronées sont régularisées. » (Séance du Sénat du i4 novembre 1887) (1).

Une fois ce dernier travail de rectification accompli, l’exercice est définitivement clos au regard de tous les intéressés, fournisseurs, entrepreneurs, créanciers, ordonnateurs, payeurs, parlement et administration elle-même.

| 3. — Mécanisme de la comptabilité des exercices clos.

L’ordonnance du i4 septembre 1822, au sujet du mécanisme des exercices clos, disait : « Si, parmi les dépenses faites pour un c( exercice, il s’en trouvait qui n’eussent pu être liquidées, ordon-

(1) Le discours de Chevrey-Rameau, en 1887, mérite d’être cité plus longuement. Bien que les dates qu’il indique aient été modifiées par la loi de 1889, ses observations intelligentes éclairent toujours le mécanisme des opérations d’exercice clos: « L’honorable préopinant me permettra de lui demander ce qu’il « entend par la clôture de l’exercice. Clôture de l’exercice est une désignation « incomplète. J’en connais pour ma part un très grand nombre et, sans vouloir « faire ici montre d’érudition, je demande la permission de les citer.

« Il y a une première clôture de l’exercice, — et c’est la plus importante, à « mes yeux, — c’est la clôture de l’exercice au 3i décembre de l’année qui « porte le nom de l’exercice. A cette date, on ne peut plus engager de dépenses « sur l’exercice. 11 y a une deuxième clôture, c’est celle du 3i janvier..., pour « continuer, dans la limite des crédits ouverts, les dépenses du matériel. Il y a, « à la date du i5 juillet, la clôture de l’exercice pour les ordonnateurs secondai- « res de dépenses. A la date 3i juillet, il y a une nouvelle clôture d’exercice pour « les ordonnateurs principaux. Le 20 août, il y a clôture d’exercice pour les « comptables subordonnés; le 3i août, pour les comptables principaux. Enfin,

* le 3o novembre, il y a la clôture définitive des opérations. Du 3i août, date <« où les derniers payements peuvent être faits, au 3o novembre, il s’écoule un « délai pendant lequel, si j’ose me servir de cette expression, l’administration « se recueille, fait une sorte d’examen de conscience avant de se présenter « devant ses juges. C’est à ce moment que toutes les imputations erronées sont «régularisées...» (Sénat, 14 novembre 1887.)

RÉGLEMENTATION DES EXERCICES CLOS

« nancées, ni payées avant l'époque de la clôture du compte, ces « dépenses ne pourraient être acquittées qu’en vertu d’une or- « donnance royale, qui en autoriserait l’imputation sur l’exercice « courant. » (Art. 21 .)

Les reliquats des exercices expirés sont donc imputés sur l’exercice courant : la règle demeure toujours en vig-ueur. Seulement, l’ordonnance du i4 septembre 1822 émettait cette règle sans la renforcer d’aucune précaution subsidiaire. Elle ne déterminait pas notamment la limite dans laquelle devaient se renfermer ces imputations posthumes; elle laissait, dès lors, les ministres libres de faire acquitter sur l’exercice courant tout l’arriéré qu’ils jugeaient à propos d’y assigner ; c’était la réalisation des craintes exprimées en 1820 par M. Roy (1) ; le désordre et la confusion ne tardèrent pas à en résulter, ainsi que le constatèrent les préparateurs de la loi de 1 834 (2):« Un abus très grave donne lieu à des « payements par divers ministères sans aucun crédit législatif et cc ces payements se sont élevés à 12 millions, sur 23 millionsd’ar- « riéré. Les ministres se croyaient en droit de payer tous les « services, même ceux excédant la somme des crédits primitive- « ment ouverts, sans obtenir aucun nouveau crédit à cet effet. » (Discours de M. de Mosbourg, député, 24 avril 1 834-)

Le remède au mal ainsi signalé consista naturellement à ne plus permettre aucun payement sur exercice clos sans crédit législatif préalable. La loi du 23 mai 1 834 (3) assura, par là, l’exécution du principe que l’ordonnance du i4 septembre 1822 s’était bornée à poser. Voici ses dispositions :

En fin d’exercice, lorsque le terme au delà duquel il n’est plus

(1) Voir page 53o.

(2) « Suivant le compte général des finances pour i833, sur 24.454.442 fr. (.< de créances qui ont du être payées, après la clôture des différents exercices « non encore frappés de déchéance, il y a une somme de 1 2.065.599 fr., relative « à des créances qui n’ont été constatées qu’après l’exercice déjà clos et qui, de « cette manière, n’ont pas subi le contrôle des Chambres, lorsque la présenta- « tion de la loi des comptes les a appelées à comparer les dépenses faites aux « crédits ouverts et à proclamer, par leurs votes, les résultats de cette compa- « raison. >» (Rapport de M. Calmon, au nom de la Commission du budget Députés, 18 avril 1 834 • )

(3) Une ordonnance du 12 octobre 1 833 avait précédemment édicté des dispositions analogues, que la Chambre ne jugea pas suffisamment explicites.

permis de liquider, d’ordonnancer, ni de payer est arrivé, les créances en retard tombent en annulation, c’est-à-dire, perdent provisoirement toute vertu vis-à-vis des caisses publiques. Il devient donc nécessaire de les investir d’une autorisation nouvelle, afin que les ministres puissent les réordonnancer. Car n’oublions pas les mots sans préjudice des droits des créanciers de l’État, qui dominent la matière.

A cet effet, un état de ces créances restant à payer, dressé à l’époque de la clôture de l’exercice, est inséré dans la loi de règlement des comptes de l’exercice, laquelle se charge alors d’ouvrir les crédits nécessaires à leur payement. C’est en vertu de cette nouvelle autorisation de la loi de règlement, et dans ses limites seulement, que les ministres réordonnancent.

En résumé, donc, aucun réordonnancement ne doit plus porter que sur les restes à payer établis par chapitre conformément aux stipulations du précédent budget et sanctionnés par la loi de règlement.

Toutefois, comme la loi de règlement intervient toujours tardivement, il a été admis que, même avant son vote, la simple insertion des états de restes à payer dans le projet de loi suffirait pour autoriser les ministres à procéder à leur ordonnancement. Le décret du 3i mai 1862 énonce ainsi cette tolérance : « Art. 125. « Toutefois, les dépenses que les comptes présentent comme reste tant à payer à l’époque de la clôture d’un exercice et qui ont été « autorisées par des crédits régulièrement ouverts, peuvent être « ordonnancées par les ministres sur les fonds des budgets cou- « rants, avant que la loi de règlement de cet exercice ait été « votée. » La tolérance admise par l’article 12b du décret du 3i mai 1862, devenue aujourd’hui la règle habituelle, n’empêche pas, d’ailleurs, la loi de règlement des comptes d’ouvrir ensuite les crédits nécessaires pour le payement des exercices clos, à titre de régularisation, au moyen de la formule suivante : a Les payecc ments à effectuer pour solder les dépenses du budget ordinaire « de l’exercice... seront ordonnancés sur les fonds des exercices « courants. »

Quant aux créances qui n’ont pas fait partie de l’état des restes

RÉGLEMENTATION DES EXERCICES CLOS

à paver inséré dans le projet, ou dans le texte définitif de la loi de règlement, elles ne deviennent plus payables qu’en vertu de crédits supplémentaires votés par les Chambres. La loi du 23 mai i834 le stipule expressément : « Dans le cas où des créances « dûment constatées sur un exercice clos n’auraient pas fait par- « tic des restes à payer arrêtés par la loi de règlement, il ne peut « y être pourvu qu’au moyen de crédits supplémentaires. » (Art. 99) (1).

Les crédits sur exercices clos se trouvent ainsi toujours ouverts par la loi même.

Le chapitre spécial du budget de chaque ministère qui reçoit l’imputation des ordonnancements de dépenses d’exercices clos effectués par les ministres, comme il a été dit, sur l'exercice courant, chapitre intitulé Dépenses des exercices clos , ne porte aucun chiffre de crédit; il n’est ouvert que pour mémoire (2). Les chiffres effectifs des crédits figurent dans les lois de règlement ou de crédits supplémentaires.

La loi du 2 3 mai i834 résume très heureusement, dans son article 8, toute la théorie que nous venons d’exposer :

(1) « Pour toutes les créances constatées dans la loi des comptes, il faut que « cette loi contienne Taulorisation de payer jusqu’au terme de déchéance.

« Quant aux créances qui n’ont été constatées qu’après le règlement de l’exer.

« cice, un crédit supplémentaire peut seul donner à la dépense la légalité qui lui « manque. Telles sont les bases du système : pas de payement pour les dépenses « des exercices clos sans une autorisation législative donnée, soit par la loi de « règlement des comptes, soit par une loi de crédits supplémentaires. » (Rapport de M. Galmon, député, 18 avril i834.)

« Désormais, les ministres devront renfermer les ordonnances à délivrer sur « l’exercice courant, par rappel sur les exercices clos, dans la limite des crédits <c ouverts par la loi de règlement pour les dépenses restant à la clôture de «l’exercice. Au delà, des crédits supplémentaires deviendront nécessaires. Ces « dispositions sont la suite des lois précédemment votées. Elles contiennent des « mesures d’ordre dont les avantages sont évidents. » (Rapport du comte Roy à la Chambre des pairs, 17 mai i834.)

(2) Le rapporteur Calmon expliquait ainsi, en i834, la raison d’être de cette formule pour mémoire : « En effet, si l’on ajoutait au budget courant les fonds « nécessaires au payement des dépenses demeurées en retard, il y aurait évite demment double emploi. C’est au moyen desfonds restés libres sur le service « des budgets précédents que les dépenses du chapitre des exercices clos doivent « être payées. Chaque exercice lègue une portion de ses dépenses à ceux qui

« le suivent, avec les ressources correspondantes Le chapitre spécial ouvert

« avec la mention pour mémoire est un instrument de comptabilité plutôt qu’un « élément du budget. » (Rapport du 18 avril 1 834- )

« Les ministres sont tenus de renfermer les ordonnances à délice vrer sur l’exercice courant, par rappel sur les exercices clos,

« dans les limites des crédits par chapitre annulés par les lois de « règlement, pour les dépenses restant à payer à la clôture de « l’exercice.

« Ces ordonnances sont imputées sur un chapitre spécial, ouvert « pour mémoire et pour ordre, au budget de chaque ministère,

« sans allocation spéciale de fonds.

« Le montant des payements effectués pendant le cours de cha- « que année, pour des exercices clos, est porté au crédit de cecha- « pitre et compris parmi les crédits législatifs, lors du règlement « de l’exercice. »

| 4. — Déchéance quinquennale. Loi de i83i. Exercices périmés.

La clôture administrative de l’exercice laisse intacte, avons-nous dit, les droits des créanciers de l’Etat. Tant que l’ordonnance du i4 septembre 1822 régla seule la matière, les créanciers de l’État purent donc produire leurs titres, se faire liquider, ordonnancer et payer, sinon indéfiniment, du moins jusqu’à la limite des prescriptions de droit commun édictées par le Code civil. Il en résultait que l’administration demeurait, pendant dix, vingt et trente ans, sous le coup de revendications inopinées, dans l’impuissance, de jamais procéder, en temps utile, à l’apurement définitif des gestions expirées. Déjà, nous avons vu, au début du siècle, comment certains gouvernements se dégagèrent "violemment de l’arriéré au moyen de liquidations arbitraires. Le progrès des idées fit bientôt comprendre qu’il valait mieux créer un système régulier de prescription à courte échéance en faveur du Trésor ; c’est ce que réalisa la loi du 29 janvier 1 83 1 : « Art. 9. Seront prescrites « et définitivement éteintes au profit de l’État... toutes les créances « qui, n’ayant pas été acquittées avant la clôture des crédits de « l’exercice auquel elles appartiennent, n’auraient pu, à défaut de « justifications suffisantes, être liquidées, ordonnancées et payées