ÉTATS GENERAUX EN FRANCE

L’institution ne fonctionna donc pas, ou plutôt, elle fonctionna avec de telles intermittences que le relevé seul des dates précitées suffit à démontrer son impuissance.

La preuve de cette impuissance ressort, d’ailleurs, inversement, des innombrables cas où la royauté établit et leva des taxes de sa propre autorité. En somme, l’impôt, jusqu’en 1789, ne tira presque jamais son orig'ine de la sanction des représentants du pays.

Cependant, malgré ces immenses lacunes, en dépit de ces longues abstentions, l’idée que tout impôt doit être consenti parla nation ne cessa pas de survivre en France. Cette idée, proclamée en maintes circonstances solennelles, reconnue par la royauté ellemême, domina constamment les esprits. Bien qu’elle ait trouvé rarement sa réalisation, l’on peut dire qu’elle forma toujours la base latente de notre droit public (1).

Ainsi, sous Louis XI, à l’époque même où l’institution commençait à tomber en désuétude, Philippe de Commines, ministre et confident du roi, écrivait ces lig'nes demeurées célèbres : «Y a-t-il « Roi, ni Seigneur sur terre, qui ait pouvoir de mettre un denier « sur ses sujets, sans octroi et consentement de ceux qui le doi- (( vent payer, sinon par tyrannie et violence?»

Les procès-verbaux des Etats généraux sont remplis de déclarations analogues que la royauté ne song'e jamais à contester. Les États de i483 affirment solennellement « qu'ils entendent que, « dorénavant, on n’impose aucune somme de deniers sur le peuple « sans convoquer les États et sans avoir obtenu leur consente- « ment, conformément aux libertés et privilèges du royaume ». Il existait donc des libertés et privilèges du royaume, qui, sans figurer dans aucune Constitution, étaient reconnus et invoqués comme un dogme.

La régente, Anne de Beaujeu, au nom du roi Charles VIII,

(1) « Le pouvoir des Etats généraux pour le vote de l’impôt avait été souvent « méconnu en fait ; mais il continuait à demeurer gravé comme un principe « dans la conscience publique. Aucun subside, disait-on, ne pouvait être mis « sur le peuple sans le consentement des États. A chaque siècle, nous trouvons

une affirmation nouvelle de cette maxime fondamentale. Les députés n’ad- « mettent même pas qu’elle ait été sans cesse violée : ils la tiennent pour cons- « tante et ne la croient jamais tombée en désuétude que depuis peu de temps. » (Georges Picot, Histoire des États généraux.)

s’incline devant les prérogatives du peuple ainsi rappelées et s’engage, conformément à la demande des États, à les convoquer dans deux ans, au plus tard, afin d’obtenir le renouvellement de l'autorisation provisoire des taxes concédées. Seulement, une fois les députés rentrés dans leurs provinces, la Couronne oublie complètement ses promesses. Les deux ans sacramentels écoulés, la régente se contente de réclamer au parlement de Paris l’autorisation de continuer la levée des taxes, et la prochaine réunion des États généraux n’eut lieu que vingt ans plus tard.

Lorsque Henri IV se présenta aux États de Rouen, en 1696, il leur tint ce discours célèbre : «Je viens demander vos conseils, les « croire et les suivre, me mettre en tutelle entre vos mains. C’est « une envie qui ne prend guère aux rois, aux barbes grises et aux « victorieux. Mais mon amour pour mes sujets me fait trouver « tout possible et tout honorable. » Cependant, Henri IV et Sully (lequel dans ses Economies royales affirme aussi les droits de la nation) ne réunirent qu’une seule fois les États généraux, très tardivement et très imparfaitement. Comme leurs prédécesseurs, ils ne faisaient que proclamer le principe et s’abstenaient, le plus possible, de le mettre en pratique.

Même sous Louis XIV, Fénelon ne craint pas de rappeler au Dauphin, dans son Examen de conscience : « Qu autrefois le roi « ne prenait jamais rien sur les peuples par sa seule autorité. « C’était l’assemblée de la nation qui lui accordait des fonds pour « les besoins extraordinaires de l’État. Ou’est-cequi a changé cet « ordre, sinon l’autorité absolue que les rois ont prise? » (. Examen de conscience sur les devoirs de la Royauté , par Fénelon.)

Au xviii0 siècle, peut-être, par suite d’un non-usage trop prolongé, le principe paraît s’effacer de quelques esprits. Voltaire n’en fait plus guère cas (1), et l’École des économistes émet d’étranges théories au sujet du pouvoir absolu (2). Cependant,

(1) Dans son Histoire du Siècle de Louis XIV, Vpltaire ne trouve pas un mot à dire au sujet de l’absence de convocation des États généraux. Même au chapitre xxix, relatif à l’administration intérieure, où le sujet trouvait naturellement sa place, le grand philosophe demeure muet, en présence d’un des plus coupables abus du régime qu’il glorifie.

(2) Du Pont de Nemours dit : « Ce qu’on appelle le pouvoir législatif appar-

ÉTATS GÉNÉRAUX ËN FRANCË

Rousseau, Condorcet, David Hume, Boulainvilliers, Montesquieu, considèrent toujours comme une vérité fondamentale le droit pour la nation d’autoriser les recettes et les dépenses publiques. On peut donc dire que la tradition, à ce sujet, demeura ininterrompue, que le principe fut toujours proclamé et que son application seule fit défaut.

Pour expliquer une telle contradiction entre les idées et les fait?, pour excuser, en même temps, les violations flagrantes du droit public commises par la royauté, violations que celle-ci ne contes-

« lient exclusivement au souverain, parce que c’est au souverain que la puis « sauce exécutrice appartient exclusivement par la nature de la souverainetc- « même. » (Origine et progrès tl’ane science nouvelle.) — Mercier de la Rivière : « L’impôt est le résultat de la copropriété acquise au souverain dans « les produits nets des terres de sa domination. » (Ordre naturel et essentiel des Sociétés ) « L’idée d’établir des contre-forces pour prévenir les abus arbi- « traires de l’autorité souveraine est évidemment une chimère. » ( Iderr .)

L’abbé Baudeau parle, de même, des dépenses du souverain, du revenu du souverain, de la jouissauce du souverain, sans mentionner jamais les droits da la nation. — Du Pont de Nemours, dans les correspondances de sa vieillesse avec J -B. Say, écrit encore : « C’est une idée étroite et hargneuse que celle des « Anglais qu’il faut régler, tous les ans, la somme qu'on voudra bien accorder « au gouvernement et se réserver le droit de refuser l’impôt. \>

Le marquis de Mirabeau, dans sa Théorie de L’impôt , après avoir commencé par dire : « L’opinion que les princes peuvent imposer à volonté leurs sujets « est une flatterie absurde, impie... », ajoute aussitôt : «Vous ne m’accuserez « pas, Seigneur, de vouloir inférer de ceci que le consentement formel du peu- « pie, énoncé par ses représentants assemblés, soit nécessaire pour donner « autorité de loi à toute ordonnance fiscale. A Dieu ne plaise 1 Au contraire, « on verra ci-dessous que je mets dans la main des princes la notice et la « balance des revenus de leurs sujets. Loin donc de moi de vouloir borner « l’autorité du monarque 1 » Le marquis n’en reçut pas moins une lettre de cachet à la suite de la publication de son livre.

Sans doute, le mot souverain, dont se servent habituellement les Économistes, peut, à la rigueur, être pris dans son sens abstrait et s’appliquer à la nation aussi bien qu’au roi. Mais Mercier de la Rivière a soin de nous enseigner que le souverain ne doit pas tenir son pouvoir de l’élection, qu’il doit être héréditaire, que ses intérêts paraissent quelquefois en opposition avec ceux de la nation, qu’il a la copropriété des biens de ses sujets, etc., ce qui semble préciser, d’une manière certaine, la personnalité du roi. D’ailleurs, le système des contreforces, c’est-à-dire le système parlementaire, est formellement condamné par l’Ecole.

Cependant, M. G. Schelle, dont il faut toujours consulter les ouvrages quand on parle des Economistes, affirme que du Pont de Nemours ne partageait pas les idées rétrogrades du despotisme légal et que, dans tous les cas, Turgot à cet égard, se sépara ouvertement de ses amis. (Du Pont de Nemours et L’Ecole phtj siocralique, par G. Schelle. Paris, 1 888, in-8°.)

tait môme pas, on prétend que les États généraux se montrèrent inhabiles à remplir leurs fonctions, incapables de tenir leur rôle.

Il est certain , comme le reconnaît Bailly dans son Histoire financière, que « les États généraux en France, réunis de loin en a loin, composés de personnes étrangères aux affaires publiques, « n’ayant pas le temps d’acquérir de l’expérience, ne surent jamais « ni préciser, ni faire triompher leurs droits ». Les Communes, en Angleterre, possédèrent, nous l’avons vu, une bien plus clairvoyante fermeté (i).

En France, les États généraux (2) auraient dû se borner à réclamer énergiquement le vote des budgets. C’était l’objet précis de leur réunion ; tel devait être aussi le but exclusif de leurs prétentions. Mais, au lieu de demeurer sur ce terrain inexpugnable, ils voulurent empiéter sur les pouvoirs administratifs de la Couronne et se substituer à elle dans la gestion des affaires publiques.

Il leur sembla que gouverner personnellement constituait le seul moyen efficace de détenir réellement le droit budgétaire. En i5q6, à Rouen, ils demandèrent qu’une délégation permanente, tirée de leur sein, partageât les soins de l’administration avec la royauté. Henri IV eut l’habileté de paraître céder à leur désir en composant avec leurs membres un Conseil de raison, qui, au bout de quelques mois, fut obligé de se dissoudre dans l’impuissance et la discorde.

En 1614, aux derniers États tenus avant 1789, les Cahiers remis pas le tiers état à la Couronne contenaient tant de demandes que leur examen seul eût exigé plusieurs mois, et que leur réalisation

(1) « Depuis la fin du xin* siècle jusqu’à nos jours, toutes choses ont tendu, « en France, vers le triomphe de la monarchie pure et en Angleterre vers celui « du gouvernement parlementaire. » (Guizot, De l'origine du système repré * sentatif en Angleterre.)

(2) Voltaire, dans son Essai sur les mœurs , trace l’histoire des Etats généraux et analyse les causes de leur insuccès : « Le peu d’habitude que la nation « a eue d’examiner ses besoins, ses ressources et ses forces, a toujours laissé « les Etats généraux destitués de cet esprit de suite et de cette connaissance de « leurs affaires qu’ont les compagnies réglées. Convoqués de loin en loin, ils se « demandaient les lois et les usages, au lieu d’en faire : ils étaient étonnés et « incertains. n Plus loin il ajoute : « Ces Etats, assemblés à la hâte, n’avaient « point de dépôt des lois, pas d’usages, comme le parlement d’Angleterre. Ils « ne faisaient pas partie habituelle de la législation suprême. » (Voltaire, Essais sur les mœurs et l’esprit des nations.)

les parlements en frange

eût bouleversé de fond en comble les institutions du pays. « Ces « assemblées convoquées à de si longs intervalles, » dit Henri Martin, « apportaient avec elles l'arriéré de toute une génération. » Seulement, quelle imprudence de fournir ainsi à la Cour des prétextes dilatoires, dont celle-ci profita pour les ajourner à 175 ans !

Évidemment, la royauté, mieux organisée, possédait des armes plus perfectionnées que les États généraux. Voyant ceux-ci incertains sur leur direction, épiant leurs fausses manœuvres, profitant de l’incorrection de leurs tentatives d’empiétement, elle triomphait sans peine dans tous les engagements de la malheureuse lutte qu’elle ne cessa de soutenir contre la représentation nationale. Mais cette facile victoire fut un grand malheur. Tocqueville la déplore dans les termes suivants : « J’ose affirmer que, du jour où la « nation, fatiguée des longs désordres qui avaient accompagné la « captivité du roi Jean et la démence de Charles VI, permit aux « rois d’établir un impôt sans son concours, et où la noblesse eut « la lâcheté de laisser taxer le tiers état, pourvu qu’on l’exemptât (( elle-même; de ce jour-là fut semé le germe de presque tous les « vices et de presque tous les abus qui ont travaillé l’ancien ré- « gime, pendant le reste de sa vie, et ont causé violemment sa « mort. » (. L'ancien régime et la Révolution.)

| 2. — Période des parlements.

A partir de 1614, comme nous l’avons dit, les États généraux cessent d’être convoqués. Jusqu’en 1789, pendant 175 ans, la Couronne gouvernera seule, établira seule les impôts, réglera les dépenses à son gré, sans le concours des représentants du pays. Le pouvoir absolu ne rencontrera plus devant lui que l’autorité des parlements.

Les parlements, en effet, tentèrent de s’attribuer l’investiture budgétaire dont les représentants du pays se trouvaient dépouillés. Mais ce ne pouvait être là qu’un simulacre. Car les parlements n’étant nommés ni par le peuple, ni par une partie quelconque de la nation, ne représentaient personne. Leur charge, acquise à beaux

LE ÊUDGET. CHAPITRE lî

deniers comptants (i), ne leur conférait aucun titre législatif. Montesquieu a dit d’eux : « Les parlements annoncent les lois, lors - « qu elles sont faites , et les rappellent lorsqu’on les oublie. » L’enregistrement, dans leurs mains, simple formalité de promulgation, n’impliquait nul droite nulle puissance, pour ratifier les lois du pays, pas plus les lois d’impôt que les autres.

Quelle valeur, en tous cas, aurait pu conserver ce droit législatif, s’il avait existé, du moment qu’il suffisait d’un Lit de justice pour permettre au roi, introduit avec pompe, siégeant sur un trône élevé, d’ordonner séance tenante l’enregistrement des édits contre lesquels les parlements avaient protesté !

Les procès-verbaux de ces lits de justice étonnent par la puérilité même du cérémonial qu’ils décrivent. Le garde des sceaux s’avance vers le roi, puis, après s’être agenouillé à ses pieds pour recevoir ses ordres, il reprend sa place assis et couvert et déclare que le roi permet que l’on se couvre. Sur son autorisation, la parole est donnée alors au premier président, lequel, préalablement à son discours, se met à son tour à genoux, avec tous messieurs et ne se relève que sur un nouvel ordre. L’avocat général qui succède au premier président procède avec la même étiquette. Une fois les deux réquisitoires prononcés, le garde des sceaux, de nouveau agenouillé, relevé, descendu, revenu à sa place, assis et couvert, déclare simplement : « Le roi séant en son lit de justice a ordonné et « ordonne que l’édit qui vient d’être lu sera enregistré au greffe « de son parlement. » Ensuite le roi lui-même dit : « Vous venez « d’entendre mes volontés ; je compte que vous vous y confor- « merez. » — « Après quoi , ajoute le procès-verbal, le roi s’est « levé et a sorti dans le même ordre qu’il était entré (2). » Tout se trouvait ainsi terminé. Les registres du parlement mentionnent seulement que l’enregistrement a eu lieu en vertu du très exprès commandement de notre seigneur et maître .

(1) « Il paraîtra, sans doute, étrange qu’en achetant une charge avec l’agré- « ment du Roi, on devînt le représentant de la nation, le dispensateur de la « justice et le défenseur du peuple. » (Sénac de Meilhan, le Gouvernement, les mœurs et les conditions en France avant la Révolution, 1795.)

(2) Le procès-verbal pris pour exemple est celui du lit de justice tenu au château de Versailles le lundi G août 1787.